E. PROGRAMME 155 « CONCEPTION, GESTION ET ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DU TRAVAIL »
1. Présentation du programme et des actions
Le programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » a pour objet de regrouper les moyens humains et matériels dévolus aux autres programmes de la mission « Travail et emploi ».
La mission regroupe trois cabinets ministériels, quatre directions d'administration centrale et un réseau de services déconcentrés, composé de 26 directions régionales et de 99 directions départementales, répartis sur plus de 200 sites. Elle réunit en tout 11.000 agents de l'Etat. L'échelon régional revêt une importance particulière, puisque les PAP y sont déclinés en budgets opérationnels de programme (BOP) 66 ( * ) .
Il s'agit donc d'un « programme support » qui constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF. Mais la complexification comptable et les incertitudes qui auraient résulté de la ventilation systématique entre les différents programmes de certains moyens difficilement sécables (au risque, en outre, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), ont pu guider le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement satisfaisant , d'identifier un « programme support ».
Toutefois, il semble que la taille des BOP soit insuffisante pour que la fongibilité asymétrique 67 ( * ) déploie tous ses effets, même cantonnés aux dépenses de fonctionnement . Ainsi, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2005, la Cour des comptes souligne-t-elle qu'« une disproportion existe entre le nombre de BOP des programmes de la mission Travail et emploi (près de 140 au total) et le montant des CP mis en place dans ces BOP territoriaux (moins de 10 % des crédits de la mission) » 68 ( * ) .
Par ailleurs , il a été possible d'identifier certains moyens attribués exclusivement à chacun des autres programmes de la présente mission : ils constituent les quatre premières des sept actions composant le présent programme.
Mais deux actions (l'action « Soutien » et l'action « Etudes, statistiques, évaluation et recherche »), qui représentent plus de la moitié des crédits de la mission, ne sont pas a priori distribuables entre les différents programmes . Et pour l'avenir, le « bleu » précise que « l'analyse des coûts doit être envisagée comme une démarche progressive, dont la précision évoluera au fil des exercices, dès lors que les phases d'exécution permettront de valider les méthodes et de se référer à des données comptables ».
a) La gestion des quatre premiers programmes (actions 1 à 4)
Les actions 1 à 4 drainent les frais de personnels associés aux programmes 133, 102, 103 et 111, aussi bien en administration centrale qu'en services déconcentrés.
* 66 Chaque programme est décliné, au niveau régional, en budgets opérationnels de programmes qui regroupent la part des crédits d'un programme destinée à être mise en oeuvre dans la région. Ainsi, les directeurs régionaux disposent chacun de cinq « enveloppes » correspondant à chacun des programmes, ce qui permet de rapprocher la gestion des crédits du terrain.
* 67 Elle ne permet pas, au sein d'un programme, de redéployer les crédits vers des dépenses de personnels en cours d'année.
* 68 La Cour des comptes indique d'ailleurs que « les directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estiment de façon empirique à environ 200 ETP la masse critique d'un BOP en matière de personnel, en deçà de laquelle il n'est pas possible de faire jouer de façon satisfaisante la fongibilité asymétrique ; il n'y aurait pas encore de notion de « masse critique » pour les crédits de paiement ».