B. DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES NÉCESSAIRES AFIN DE RESPECTER LA LETTRE ET L'ESPRIT DE LA LOLF
A la lumière des principales recommandations formulées par le rapport du mois d'octobre 2006 de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud, en leur qualité de parlementaires en mission, sur la mise en oeuvre de la LOLF, votre rapporteure spéciale a souhaité juger de la compatibilité de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » à l'esprit de la LOLF .
1. Une interministérialité budgétaire toujours discutable
La mission « Sécurité sanitaire » est une des huit missions interministérielles du budget général et constitue, à ce titre, une réelle innovation issue de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) .
Ainsi qu'elle l'avait déjà souligné dans son rapport budgétaire l'année dernière et dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la grippe aviaire 2 ( * ) , la dimension interministérielle de cette mission reste lacunaire . En effet, si la dimension opérationnelle de l'interministérialité de la politique de sécurité sanitaire est avérée, sa dimension budgétaire reste à démontrer.
L'analyse développée par votre rapporteure spéciale au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 a été, en partie, confirmée par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son avis sur le programme n° 228 « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire », daté du 5 mai 2006 .
Cet avis porte sur un seul des deux programmes de la mission, celui placé sous la responsabilité du ministre de la santé et des solidarités, mais est révélateur des faiblesses de la structuration de la mission interministérielle dans son ensemble.
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Principales observations du CIAP dans son avis du 5 mai 2006 sur la structuration du programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire » Le CIAP constate, d'abord, un décalage entre l'affirmation de l'importance de la politique de sécurité sanitaire et sa concrétisation dans la structuration du programme « Veille et sécurité sanitaires ». En effet, le CIAP relève que, dans le budget de l'Etat, 11 programmes différents contribuent, par une ou plusieurs actions à cette politique de sécurité sanitaire dont le programme « Veille et sécurité sanitaires », doté d'un peu moins de 104 millions d'euros en crédits de paiement, ne représente qu'une partie. Dès lors, le CIAP estime que la structuration du programme « VSS » et son articulation avec les autres programmes peuvent être améliorées de plusieurs manières, parmi lesquelles : - une solution radicale qui serait de supprimer la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » et de constituer un document de politique transversale (DPT) relatif à la « Sécurité sanitaire » qui serait piloté par le ministère de la santé. En effet, le CIAP estime que cette mission ne constitue qu'une juxtaposition de deux programmes, sans coordination des objectifs et des responsabilités et qu'elle ne recouvre qu'une partie de la politique interministérielle de sécurité sanitaire et ne donne dès lors au Parlement qu'une version tronquée de cette politique ; - faire vivre le DPT « Sécurité civile » déjà existant , intégrant d'ores et déjà le programme « VSS », et y intégrer le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire », relevant du ministère de l'agriculture ; - examiner avec intérêt la proposition de fusionner, en raison des avantages à en attendre en termes de pilotage et de gestion, les programmes « VSS » et « Santé publique et prévention » (SPP) de la mission « Santé » , ce dernier relevant du même responsable de programme (le directeur général de la santé) et présentant une grande porosité avec le programme VSS, mis en oeuvre de manière enchevêtrée par les mêmes services et souvent les mêmes agents ; - rattacher les crédits de personnel et de fonctionnement courant (titres 2 et 3) au programme VSS au moins, dans l'immédiat, en ce qui concerne la seule administration centrale . Ces crédits relèvent en effet du programme soutien du ministère de la santé, lequel est inclus dans une autre mission. Non seulement cette décision est non conforme à la LOLF mais elle ôte toute marge de manoeuvre au Parlement s'agissant des moyens affectés à la politique publique de veille et sécurité sanitaires ainsi que tous moyens d'arbitrage au responsable de programme pour son pilotage du programme dans une logique de performance ; - faire apparaître la présentation synthétique de l'ensemble des crédits publics alloués aux sept opérateurs publics du programme dont l'activité est entièrement dédiée à la sécurité sanitaire mais qui, en raison de la maquette du budget de l'Etat, se trouvent éclatés entre différents programmes. |
Si votre rapporteure spéciale partage, pour l'essentiel, l'avis exprimé par le CIAP sur un des programmes de la mission « Sécurité sanitaire », elle déplore surtout les lacunes de l'interministérialité budgétaire de cette mission, d'une part parce que celle-ci ne comporte pas l'ensemble des crédits dédiés à la politique publique de sécurité sanitaire , mais cette remarque est valable pour la plupart des huit missions interministérielles du budget de l'Etat 3 ( * ) , d'autre part, parce que la définition de cette mission interministérielle ne s'est pas accompagnée d'une réforme en profondeur de l'organisation administrative de l'Etat , qui seule permettrait un rapprochement entre les structures administratives et la nouvelle nomenclature budgétaire.
Lors de leur audition respective par votre rapporteure spéciale, les directeurs de cabinet des deux ministres responsables des programmes de la mission « Sécurité sanitaire » ont reconnu le caractère encore peu satisfaisant de l'exercice de l'interministérialité budgétaire au sein de la mission, notamment au moment de la préparation du budget.
Ainsi, le directeur général de l'alimentation, notamment, a regretté les faiblesses liées à la préparation conjointe des éléments budgétaires de la mission interministérielle, dans les cadres du projet de loi de finances. Toutefois, il a considéré que plusieurs éléments étaient de nature à améliorer cette préparation, parmi lesquels la relation de confiance instaurée entre la direction générale de l'alimentation et la direction générale de la santé, ainsi que la coordination existant sur le terrain entre les différents services déconcentrés de l'Etat.
Votre rapporteure spéciale estime donc qu'à terme, il conviendra de s'interroger sur l'opportunité de conserver, en l'état, une mission interministérielle relative à la politique publique de sécurité sanitaire, si elle ne répond pas pleinement aux objectifs de la LOLF , qui sont :
- mettre à disposition des gestionnaires l'ensemble des moyens nécessaires à la politique dont ils sont responsables ;
- améliorer l'efficacité de la dépense publique ;
- adapter et réformer l'organisation administrative de l'Etat afin de privilégier la performance des politiques publiques.
* 2 Rapport n° 451 (2005-2006).
* 3 La Cour des comptes a ainsi relevé que les crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ne retraçaient pas les dépenses de l'ensemble des ministères concourant à cette politique publique.