B. LA LOPSI : UN BILAN SATISFAISANT
La loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) a prévu, sur cinq ans (de 2003 à 2007), la création de 6.500 emplois 19 ( * ) pour la police nationale , soit en moyenne 1.300 emplois par an. Elle programmait également 1.180 millions d'euros supplémentaires en crédits de fonctionnement et d'équipement, ainsi que 1.570 millions d'euros pour les emplois et les mesures catégorielles.
Seule la dernière version (au 31 décembre 2007) du rapport d'exécution de la LOPSI 20 ( * ) , que transmet chaque année le gouvernement au Parlement, permettra de connaître précisément les résultats de l'application de l'ensemble de la loi. A cet égard, votre rapporteur doit d'ailleurs déplorer certaines lenteurs administratives dans la transmission cette année du rapport d'étape (au 31 décembre 2005). Il est, néanmoins, d'ores et déjà possible de tirer un bilan partiel de l'exécution de la LOPSI.
Ainsi, l'état d'avancement de la LOPSI est décrit dans le tableau ci-dessous en matière de création d'emplois.
Au total, et en fonction des prévisions de créations d'emplois pour 2007, le taux de réalisation de la LOPSI aura donc était atteint à 95,4 % pour la police nationale avec 6.200 emplois créés 21 ( * ) , dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs.
Sur la période de programmation considérée, les recrutements d'actifs ont notamment été destinés au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration 22 ( * ) et au redéploiement police-gendarmerie outre-mer, tandis les nouveaux personnels administratifs, techniques et scientifiques ont permis de poursuivre la montée en puissance de la police technique et scientifique.
Il convient, toutefois, de relever un décalage entre les prévisions de la LOPSI, établies en emplois budgétaire, et la perspective de la LOLF, qui raisonne en ETPT . Plus précisément, un emploi créé ne compte pour un ETPT que si la création intervient à compter du 1 er janvier et ce pour un plein temps. A défaut, il convient d'effectuer un rapport entre le temps effectivement travaillé au cours de l'exercice budgétaire et le temps plein de l'année entière. Par exemple, un emploi à plein temps créé le 1 er juillet 2006 correspond à 0,5 ETPT (6 mois sur 12). Ainsi, l'unité de comptage que représente l'ETPT correspond, mieux que l'emploi budgétaire, à la réalité de l'effort accompli. Ce décalage n'est pas sans incidence sur le jugement porté sur l'avancement de la LOPSI et nécessite des retraitements qui ne facilitent pas l'analyse des résultats obtenus en matière de création d'emplois .
En particulier, en raison de la pratique (devenue habituelle depuis 2004) de création des emplois à mi-année , le présent projet de loi de finances comporte la création de 1.000 emplois supplémentaires (eux aussi financés en demi-année), soit 500 ETPT.
Votre rapporteur spécial se réjouit de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel, mais il tient cependant à rappeler, à cette occasion, que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Si la LOLF n'implique donc pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel , elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence, une meilleure sécurité au meilleur coût.
C'est bien dans cet esprit que votre rapporteur spécial avait considéré cette problématique dans le rapport d'information qu'il avait établi en octobre 2003 sur « L'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieur » 23 ( * ) : « Votre rapporteur estime que ses propositions peuvent représenter, à terme, un gain de plusieurs milliers d'emplois équivalents à temps plein par an . Partie prenante de la réforme budgétaire de l'Etat, les réformes en cours et celles proposées pour les forces de sécurité intérieure pourront avoir un effet d'impulsion pour d'autres services de l'administration d'Etat. Ainsi, les « primes de résultats » prévues dans la police nationale dès 2004 pourraient préfigurer la mise en place d'un tel dispositif dans d'autres corps ou services de la fonction publique d'Etat ».
Parmi ces préconisations , on peut citer notamment le recentrage de l'activité des forces de sécurité intérieure sur leur mission première de sécurité publique, la réforme de l'organisation des escortes et des gardes de détenus, ainsi que l'encouragement à la télédéclaration sur Internet des infractions commises par des mineurs.
L'évolution de l'ensemble des crédits au regard des objectifs fixés par la LOPSI est inscrite dans le tableau suivant, qui retrace les crédits supplémentaires ouverts chaque année (en sus de la consolidation des moyens ouverts les années précédentes), ainsi que le total obtenu.
Si la LOPSI a été largement respectée, voire dépassée sur certains postes, s'agissant des crédits de personnel ainsi que des moyens de fonctionnement et d'équipement, l'investissement ne mérite pas le même satisfecit avec un taux de réalisation de seulement 66 % .
* 19 Dont 2.000 emplois au titre des missions d'administration, de formation et de contrôle, aux fins, d'une part, de renforcer les compétences juridiques, budgétaires, de contrôle de gestion et de gestion des ressources humaines au sein des forces de police et, d'autre part, de « libérer » de ces tâches les effectifs opérationnels.
* 20 Réalisé par l'inspection générale de l'administration et le contrôle générale des armées.
* 21 Les 2.000 emplois d'ADS supplémentaires recrutés en 2006, en contrat d'accompagnement dans l'emploi, après les violences urbaines de novembre 2005 seront consolidés dans le plafond d'emplois. Par ailleurs, il convient de rappeler que les ADS ne sont pas à mettre tout à fait sur le même plan que les fonctionnaires de police, de par leurs qualifications et l'étendue de leurs missions (cf. Partie II-C).
* 22 Par rapport aux prévisions de la LOPSI, des « glissements d'affectation » sont, au fil des années, apparus nécessaires, en particulier au profit de la police de l'immigration.
* 23 Rapport d'information n° 25 (2003-2004), page 70.