LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. MODIFICATION DES CRÉDITS
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré à titre reconductible les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » de la mission « Pensions » de 110 millions d'euros .
Cette majoration est destinée à financer les dépenses entraînées par l'alignement des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant de ressortissants de pays antérieurement placés sous souveraineté française, sur les prestations servies aux anciens combattants résidant en France.
La majoration de crédit porte ainsi sur l'action 1 « Reconnaissance de la nation » à hauteur de 23 millions d'euros et sur l'action 2 « Réparation » à hauteur de 87 millions d'euros.
Ces majorations de crédit retracent celles du programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
B. ARTICLES RATTACHÉS
Aucun article nétait rattaché aux présentes missions.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 26 octobre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Thierry Foucaud et Bertrand Auban, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».
Après avoir excusé M. Bertrand Auban, co-rapporteur spécial, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a préalablement souligné que les observations qui allaient suivre seraient formulées au nom de la commission, et qu'il en viendrait ensuite à des considérations plus personnelles.
Il a rappelé que le compte d'affectation spéciale « Pensions » avait été créé en 2006, en application de la LOLF, et que celui-ci totalisait 47 milliards d'euros de crédits, soit, à lui seul, plus de 17 % du budget général. Si ces crédits augmentaient de 1,4 milliard d'euros pour 2007, la hausse était pourtant réduite de 200 millions d'euros, car la décision avait été prise de ramener d'1 milliard à 800 millions d'euros le montant du fonds de roulement constitué en 2006. Il a mentionné que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » permettait de clarifier le financement de la partie la plus dynamique des dépenses de personnel, les pensions civiles et militaires représentant aujourd'hui 15 % du budget général, contre 9 % en 1990.
M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a alors souligné qu'un des apports majeurs du compte de pensions était la responsabilisation des gestionnaires de programmes. Il a indiqué que, désormais, ceux-ci devaient verser, à proportion des rémunérations d'activité, une « contribution employeur », qui équilibrait le compte de pension. Cette contrainte d'équilibre engendrait des taux élevés, en augmentation pour 2007, avec, pour les personnels civils, un taux de 50 % en 2006 puis de 50,7 % pour 2007 et pour les personnels militaires, un taux de 100 % en 2006, puis de 101 % pour 2007. Comme le rapport démographique devrait revenir de 1,6 actif civil par pensionné en 2005 à 1,3 actif civil en 2010, les taux de cotisation employeur continueraient à augmenter.
M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial , a indiqué qu'en synergie avec la fongibilité asymétrique des crédits, ces augmentations incitaient désormais les responsables de programmes à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, en cours d'exercice et aussi lors des conférences budgétaires. Cependant, pour 2006, la démarche de responsabilisation n'était pas aboutie : le CAS « Pensions » faisait ressortir une faiblesse anormale des taux de cotisation employeur pour les organismes publics et pour les ouvriers de l'Etat.
Pour 2007, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial , a précisé qu'il était prévu un rehaussement progressif du taux de cotisation employeur pour les opérateurs publics, qui serait porté de 33 % à 39,5 % dès 2007. Cette décision répondait, certes, à une critique émise par la commission à l'occasion de l'examen du projet annuel de performances (PAP) pour 2006. Si le taux de cotisation employeur pour les ouvriers de l'Etat demeurait fixé à 24 %, la nouvelle présentation avait, au moins, le mérite de montrer certaines asymétries de taux et d'alimenter un débat constructif sur leur évolution. En revanche, la « justification au premier euro » du « bleu budgétaire » était encore décevante compte tenu des montants en jeu.
Puis M. Thierry Fourcaud, co-rapporteur spécial , a abordé la mesure de la « performance ».
Partant du constat que la mission regroupait des dépenses obligatoires, il a indiqué que le projet annuel de performances se bornait à mesurer l'efficience de la gestion ou la qualité du service. Seuls deux indicateurs, portant respectivement sur l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne des cotisations des fonctionnaires, suivaient l'impact de la réforme des retraites de 2003. Il a considéré que ces indicateurs étaient frustes, et seraient judicieusement complétés par des indicateurs portant sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation.
Enfin, il a remarqué que si le projet annuel de performances (PAP) manquait encore d'ambition, il existait cependant des motifs de satisfaction. Ainsi, la présence d'un indicateur pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'améliorer la précision du budget répondait à un souhait émis l'an passé par la commission. Par ailleurs, la relative continuité des « PAP » en 2007 augurait favorablement du suivi de la performance.
Enfin, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial , a présenté la mission « Régimes sociaux et de retraite », destinée à équilibrer divers régimes. Il a indiqué que ses crédits étaient en augmentation de 11 %, s'élevant à 5 milliards d'euros en 2007. Cette augmentation s'expliquait par la démographie des régimes concernés et par une baisse des transferts de compensation interrégimes.
Il a évoqué les principales subventions supportées par la mission « Régimes sociaux et de retraite » : la subvention d'équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, et les subventions d'équilibre à des régimes en déclin démographique ou en extinction, comme ceux des mines, de l'Imprimerie nationale ou de l'ORTF. Il a constaté que cette mission était un autre « parent pauvre » de la nouvelle démarche de performance. Comme elle recouvrait des dépenses obligatoires, seuls deux indicateurs, mesurant respectivement l'efficience de la gestion et la qualité du service rendu, avaient été mis en place.
M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial , s'exprimant toujours au nom de la commission, a cependant relevé que l'absence d'indicateur portant sur les modalités de liquidation des pensions au sein de régimes aussi fortement subventionnés par l'Etat paraissait singulière dans le contexte du renouveau de la « démocratie budgétaire » insufflé par la LOLF. La mission subventionnait ainsi les régimes de la SNCF et la RATP à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros.
Enfin, M. Thierry Fourcaud, co-rapporteur spécial, a rappelé que, dans son dernier rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, la Cour des comptes avait consacré un développement sur les régimes spéciaux de retraite des industries électriques et gazières, de la RATP et de la SNCF.
Il a souligné que ce rapport suggérait de réformer ces régimes procurant « des droits spécifiques qui n'étaient pas financés par leurs bénéficiaires », puis a relevé que cette analyse parvenait au Parlement avant les éventuelles opérations d'« adossement » des régimes de la SNCF et de la RATP, qui solliciteraient fortement le budget de l'Etat, et avant le prochain rapport du conseil d'orientation des retraites (COR), qui porterait sur les enjeux du « rendez-vous » prévu d'ici à 2008 par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Après s'être exprimé au nom de la commission, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial , en est arrivé à des considérations personnelles. Il a estimé que la démarche de performance retenue dans le cadre de la LOLF ne donnait pas une mesure satisfaisante de l'efficacité socio-économique. Il a fait valoir, en effet, que l'objectif d'un régime de retraites était aussi d'offrir à ses pensionnés un revenu dont le pouvoir d'achat évoluait avec la richesse du pays, et il a observé qu'aucun indicateur ne suivait cette progression.
Un débat s'est alors engagé.
M. Jean Arthuis, président , après avoir salué le travail de synthèse que M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, avait mené au nom de la commission, a remarqué que, d'un point de vue statistique, les dépenses de pensions expliquaient, en partie, la différence entre le montant des prélèvements obligatoires et celui des recettes publiques. En effet, l'Etat assurait lui-même le versement de prestations sociales et les dépenses de cotisations sociales de retraite se trouvaient donc contractées avec les ressources du compte de pensions pour le calcul des prélèvements obligatoires.
M. Yann Gaillard s'étant enquis des ministères responsables des missions qui venaient d'être rapportées, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a indiqué que le ministère des finances était responsable du compte d'affectation spéciale « Pensions » et que, pour la mission « Régimes sociaux et de retraite », le ministère des transports assurait la supervision des deux premiers programmes.
M. Yves Fréville a observé que les taux de cotisation employeur devaient dépasser 100 % en 2007 pour les militaires, et que ce taux, intrinsèquement élevé, continuerait à augmenter en raison de la dégradation du rapport démographique.
M. Jean Arthuis, président , a précisé que, d'une façon générale, les évolutions démographiques dans la fonction publique devaient immanquablement faire progresser fortement la dépense dans les années à venir. A cela, devait s'ajouter la hausse des subventions d'équilibre aux régimes spéciaux, eux-mêmes de plus en plus déficitaires.
Au sujet de l'adossement de ces régimes spéciaux, M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial, a indiqué qu'il devrait faire l'objet d'un véritable dialogue social et qu'il comptait, en qualité de co-rapporteur spécial, mener des investigations sur les régimes concernés ainsi que sur les modalités des opérations d'adossement les concernant.
M. Yves Fréville a alors évoqué le montant très élevée de la « soulte » versée par France Télécom en 1997, en compensation du transfert à l'Etat de la charge de retraite de ses anciens agents fonctionnaires. M. Jean Arthuis, président , a confirmé l'importance de la « soulte France Télécom », qui s'était élevée à 5,7 milliards d'euros. M. Thierry Foucaud, co-rapporteur spécial , a précisé que cette soulte avait été versée à l'« Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom », laquelle reversait progressivement la « soulte » au budget de l'Etat. Pour 2006, le versement de l'établissement public, majoré d'un milliard d'euros destinés à la constitution du fonds de roulement du compte d'affectation spéciale « Pensions », s'était élevé à 1,36 milliard d'euros et l'établissement public devait alimenter ce compte en 2007 à hauteur de 395 millions d'euros.
En conclusion, sur la recommandation du rapporteur spécial s'exprimant au nom de la commission, et sans préjudice des observations qu'il avait formulées à titre personnel, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi que ceux du compte spécial « Pensions ».
Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position après avoir adopté un amendement portant article additionnel après l'article 51 et pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.