H. LA MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE : UN OBJECTIF EN PASSE D'ÊTRE ATTEINT, SANS REMISE EN CAUSE DE LA « LIBERTÉ DE PRESCRIPTION » DU MAGISTRAT
Les frais de justice constituent, depuis plusieurs exercices, un problème récurrent pour le budget de la justice de par leur croissance préoccupante (+ 22,8 % en 2004, par exemple), leur structure et leurs principales causes de progression 29 ( * ) . Au final, la progression du budget des juridictions avait fini par être largement absorbée par celles des frais de justice 30 ( * ) .
Dans son rapport d'information « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion » 31 ( * ) , votre rapporteur spécial avait décrit cette dérive inquiétante et identifié les marges de manoeuvre en la matière. Votre commission avait, à la suite de ce rapport, demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF, une enquête sur les frais de justice, dont votre rapporteur spécial avait analysé les conclusions dans son rapport « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise » 32 ( * ) .
L'examen du projet de loi de finances pour 2007 représente l'occasion de faire un nouveau point d'étape sur cette question et de souligner, avec satisfaction, une inflexion notable de ces dépenses au cours de l'exercice 2006 .
La dotation allouée pour l'année 2006 au titre des frais de justice s'élevait à 370,1 millions d'euros. En outre, une réserve d'un montant de 50 millions d'euros avait été prévue pour faire face à un éventuel dépassement. Au total, une enveloppe de 420,1 millions d'euros avait donc été réservée pour les dépenses de cette nature.
Or, la dépense de frais de justice constatée au 1 er septembre 2006 est de 213,9 millions d'euros , soit un taux de consommation de la dotation de près de 58 %.
Certes, ce taux de consommation ne traduit pas la réalité des besoins des services . En effet, les difficultés liées au démarrage de la gestion ont entraîné un retard important des mises en paiement qui n'ont réellement atteint un rythme normal qu'à partir du mois d'avril 2006, voire, dans certains ressorts, à partir du mois de mai 2006. En outre, il est courant d'observer une accélération significative des mises en paiement au cours du second semestre et spécialement sur les deux derniers mois de l'année.
Toutefois, au vu de ces premiers éléments d'appréciation, la chancellerie est amenée à estimer que la dotation 2006 s'avérera suffisante , moyennant l'abondement supplémentaire tiré de la réserve des 50 millions d'euros mise en place à cette fin.
Ce bon résultat s'explique, d'une part, par une prise de conscience et de réels efforts des magistrats en tant que prescripteurs de la dépense , et, d'autre part, par un plan d'économies efficace mené par la chancellerie .
Les magistrats , tout d'abord, ont su saisir l'enjeu de la question de la maîtrise des frais de justice pour l'institution judiciaire et mettre en oeuvre, dans leurs activités de prescripteurs, une plus grande rigueur dans l'acte de dépense. L'action de sensibilisation au long cours menée dans le cadre de leur formation continue (plusieurs modules de formation de l'ENM abordent la problématique des frais de justice) est, ainsi, en train de faire sentir ses effets, comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le constater lors de sa récente mission de contrôle sur la formation des magistrats et des greffiers en chef à la gestion 33 ( * ) .
Votre rapporteur spécial tient à saluer les efforts produits par les magistrats et dont les effets commencent à porter leurs fruits.
Par ailleurs, la chancellerie s'est résolument engagée dans un plan d'économies, comme en atteste la mise en place d' une mission « Frais de justice » placée sous l'autorité de son secrétaire général, M. Marc Moinard.
Des référents « frais de justice » , chargés de coordonner les politiques locales des juridictions et de suivre le niveau et les caractéristiques des consommations locales de crédit, ont également été nommés au sein de chaque TGI et au niveau de chaque CA.
Des efforts particulièrement importants ont été déployés par la chancellerie, dès 2004, dans le domaine des frais de réquisitions téléphoniques, qui constituent aujourd'hui le poste le plus important des dépenses de frais de justice. Ces actions spécifiques se sont notamment traduites par la création d'une délégation aux interceptions judiciaires (DIJ). Dans un premier temps, des négociations ont été menées avec les opérateurs et les sociétés de locations de matériel d'enregistrement d'écoutes téléphoniques. Ces actions se sont traduites, dès 2004, par des baisses de tarif significatives.
Une deuxième étape, qui portera pleinement ses effets en 2007, a consisté à rechercher une architecture technique plus adaptée à la mise en oeuvre des écoutes téléphoniques au regard des nouvelles technologies. Elle s'est notamment traduite par la suppression des ouvertures de lignes téléphoniques provisoires France-Télécom pour chaque écoute, grâce à la mise en place, en lien avec les services enquêteurs, de centrales d'écoutes au niveau local. Une telle solution présente l'avantage d'optimiser l'utilisation du matériel et de réduire les coûts. Ainsi, le recours aux sociétés de location de matériel a vocation à cesser d'ici à la fin de l'année.
Enfin et surtout, le décret n° 2006-358 du 24 mars 2006 relatif à la conservation des données des communications électroniques a introduit dans le code de procédure pénale un nouvel article R. 213-1 qui renvoie à un arrêté le soin de fixer les tarifs des réquisitions adressées aux opérateurs de communications électroniques . Ainsi, l'arrêté du 22 août 2006 se base sur la notion de «juste rémunération», telle qu'issue de la décision n° 2000-441 DC du Conseil constitutionnel en date du 28 décembre 2000 34 ( * ) . L'évaluation du coût de ces charges, telle qu'elle ressort de cette étude, permet d'envisager une baisse des tarifs actuels de l'ordre de 40 % .
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Un exemple de maîtrise efficace des frais de justice : les analyses génétiques En matière d'analyses génétiques effectuées sur les individus aux fins d'alimentation du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), la passation de marchés publics s'est, d'ores et déjà, traduite par une baisse considérable des tarifs unitaires proposés par les laboratoires. Ceux-ci ont en effet été réduits de plus de moitié . Pour 2007, d'importants gains de productivité sont aussi escomptés. En effet, suivant les préconisations de l'audit de modernisation sur le coût des empreintes génétiques , la chancellerie s'attache actuellement, en lien avec le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et celui de la défense, à examiner les conditions de mise en place d'un dispositif permettant de réguler les flux de demandes d'analyses entre les laboratoires publics et privés. |
Pour ce qui est du gardiennage des scellés , et indépendamment du renouvellement des instructions données aux juridictions pour cantonner au strict nécessaire ce gardiennage, l'application Cassiopée, qui va équiper 175 TGI, intégrera un logiciel qui permettra enfin de surveiller en temps réel l'évolution de ces mesures et leur nécessité .
En matière postale , des actions ont d'ores et déjà été engagées pour faire diminuer le coût de ces frais, notamment par le biais d' expertises destinées à actualiser les procédures prévues par le nouveau code de procédure civile et le code de procédure pénale en matière d'envois recommandés, en vue de favoriser, dans la mesure du possible, le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) pour des envois dématérialisés.
Votre rapporteur spécial se félicite que cette politique de maîtrise des frais de justice n'entame en rien la liberté de prescription des magistrats, principe essentiel au bon fonctionnement de notre justice.
Dans la continuité de ce plan d'économies, votre rapporteur spécial souhaite insister, comme il l'avait déjà fait l'année dernière, sur l'importance du développement du recours à la visio conférence , notamment pour limiter les dépenses de garde et de transfèrement des personnes mises en cause par la justice, ainsi que de l'utilisation de réseaux agréés d'interprètes.
Le plan de maîtrise de la dépense ainsi mis en place par les juridictions et l'administration centrale a produit ses effets au premier semestre 2006, mais ceux-ci seront plus conséquents au cours du second semestre et surtout durant l'année de gestion 2007 .
Dans ce contexte, l'enveloppe allouée pour l'année 2007 au titre des frais de justice est de 397,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de + 7,5 % par rapport à la dotation prévue en loi de finances pour 2006, mais une baisse de - 5,3 % par rapport au cumul de cette dotation et de la réserve de 50 millions d'euros , et de 427,3 millions d'euros en autorisations d'engagement.
L'écart constaté entre les crédits de paiement et les autorisations d'engagement s'explique par le souci de gérer un décalage dans le temps lié aux mémoires de frais. En effet, une étude menée par la chancellerie auprès des juridictions fait ressortir qu' environ 40 % des mémoires de frais mis en paiement au cours de l'année correspondent à des prescriptions effectuées au cours des années précédentes . Or, ces dépenses n'ont pas fait l'objet d'un engagement préalable puisque le circuit d'engagement n'existait pas avant le 1 er janvier 2006. Dés lors, la consommation d'autorisation d'engagement est nécessairement faussée. La différence entre le montant des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement permettra de résorber ce décalage.
Dans le projet de loi de finances pour 2007, les frais de justice figurent, au sein du programme « Justice judiciaire », parmi les crédits de fonctionnement des actions ci-après (en crédits de paiement) :
- Action n° 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 47,7 millions d'euros ;
- Action n° 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 279 millions d'euros ;
- Action n° 3 « Cassation » : 0,4 million d'euros ;
- Action n° 6 « Soutien » : 70,8 millions d'euros 35 ( * ) .
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »
- L'année 2007 doit permettre de consolider les acquis de la LOLF dans les juridictions, de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance qu'elle induit et de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires.
- Au regard des objectifs fixés par la LOPJ en termes de création d'emploi, on constate un taux d'exécution, relativement satisfaisant, de 81,7 % pour les magistrats mais de seulement 57,9 % pour les greffiers. Dans une perspective plus « lolfienne » (fondée sur une unité de calcul en ETPT), ce taux d'exécution est de 66,2 % pour les magistrats et de 52,2 % pour les greffiers.
- L'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires est « défavorable » aux greffiers (2,69 magistrats pour un greffier), ce qui implique un certain recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, tant pour le rendu des décisions juridictionnelles que pour la gestion des juridictions.
- La question de la surcharge de travail (liée à la LOLF) non compensée, pour les juridictions, reste posée. Le transfert des charges d'ordonnancement des préfectures vers les cours d'appel ne s'est pas accompagné d'un mouvement de personnels équivalent (estimation à 200 ETPT non transférés).
- Le problème des frais de justice est en passe d'être réglé . Au vu des premiers éléments d'appréciation sur la gestion 2006, la chancellerie est amenée à estimer que la dotation pour 2006 s'avérera suffisante (moyennant toutefois l'abondement supplémentaire tiré de la réserve des 50 millions d'euros mise en place à cette fin en loi de finances pour 2006).
- La maîtrise en cours des frais de justice s'explique, d'une part, par une prise de conscience, à laquelle votre commission des finances a contribué ( cf. rapports d'information n° s 478 (2004-2005) et 216 (2005-2006)) , et de réels efforts des magistrats en tant que prescripteurs de la dépense , et, d'autre part, par un plan d'économies efficace mené par la chancellerie . Par exemple, en matière d' analyses génétiques , la passation de marchés publics s'est, d'ores et déjà, traduite par une baisse considérable des tarifs unitaires proposés par les laboratoires. Ceux-ci ont, en effet, été réduits de plus de la moitié.
* 29 Un besoin croissant de justice, une législation coûteuse mais non évaluée, une gestion « aveugle » de crédits évaluatifs jusqu'au 31 décembre 2005 (sauf dans les cours d'appel ayant expérimenté la gestion des crédits des frais de justice sous enveloppe limitative), l'absence de culture de la concurrence, des techniques scientifiques plus efficaces, mais plus coûteuses, un recours excessif au principe de précaution...
* 30 En 2004, par exemple, 90 % de l'augmentation des crédits effectivement consommés pour le fonctionnement des juridictions a été absorbée par la majoration des frais de justice.
* 31 Sénat, rapport d'information n° 478 (2004-2005).
* 32 Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006).
* 33 Sénat, rapport d'information n° 4 (2006-2007).
* 34 Afin d'évaluer le coût des prestations réalisées par les opérateurs de communications électroniques, l'arrêté se fonde sur les conclusions des travaux menés par le conseil général des technologies de l'information sur la juste rémunération des charges imposées aux opérateurs de communications électroniques.
* 35 Il s'agit des frais postaux, de l'indemnisation des victimes, de celles ayant bénéficié d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ainsi que des frais liés aux révisions et erreurs judiciaires. On peut se demander si ces dépenses sont vraiment de même nature que celles liées aux procédures civiles et pénales (enquêtes...) et si elles ne devraient pas être disjointes de ces frais de justice, qui font l'objet d'une problématique particulière .