D. LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LA LOPJ EN TERMES DE CRÉATIONS D'EMPLOIS NE SONT PAS SATISFAITS
Les ETPT du programme s'établissent pour 2007 à 30.301 , en progression de 826 par rapport à 2006 comme il a été indiqué précédemment.
L'application de la LOPJ concernant les créations d'emplois connaît un certain retard, comme en atteste le tableau ci-après :
Les créations d'emploi prévues par la LOPJ
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Objectifs LOPJ
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
TOTAL (2003-2007) |
Taux d'exécution |
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Magistrats |
950 |
180 |
150 |
100 |
186 |
160 |
776 |
81,7 % |
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Fonctionnaires |
3.500 |
520 |
545 |
250 |
351 |
360 |
2.026 |
57,9 % |
Source : chancellerie
Au regard des objectifs fixés par la LOPJ, on constate donc un déficit en termes de créations d'emploi avec un taux d'exécution de 81,7 % pour les magistrats et de seulement 57,9 % pour les greffiers. Votre commission avait déjà souligné ce retard lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 à l'occasion duquel elle avait relevé un taux d'exécution de 65 % pour les magistrats et de 38 % pour les greffiers.
Il est prévu, en 2007, la création de 160 emplois de magistrats et de 360 emplois de fonctionnaires .
Il convient, toutefois, de remarquer que la LOPJ évalue les renforcements en personnel sur la base d'emplois créés, tandis que dans l'optique de la LOLF les évaluations sont désormais mesurées en ETPT . Un emploi créé ne compte pour un ETPT que si la création intervient à compter du 1 er janvier et ce pour un plein temps. A défaut, il faut effectuer un rapport entre le temps effectivement travaillé au cours de l'exercice budgétaire et le temps plein de l'année entière. Par exemple, un emploi à plein temps créé le 1 er juillet 2006 correspond à 0,5 ETPT (6 mois sur 12). De ce point de vue, l'ETPT correspond, mieux que l'emploi budgétaire, à la réalité de l'effort accompli .
Ainsi, dans la perspective « lolfienne » , ce sont 105,5 ETPT de magistrats qui seront créés en 2007 pour atteindre un total sur la période 2003-2007 de 629 ETPT, soit un taux d'exécution de la LOPJ de 66,2 % pour les magistrats . Dans la même logique « lolfienne », 167 ETPT de fonctionnaires seront créés en 2007, pour un effectif total de 1.827 ETPT depuis 2003, soit un taux d'exécution de la LOPJ de 52,2 % pour les fonctionnaires.
Les emplois du programme sont répartis selon le tableau ci-après :
Répartition des ETPT par action
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ETPT magistrats |
ETPT fonctionnaires |
Total ETPT |
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Action n° 01 : Traitement et jugement des contentieux civils |
3.281 |
8.398 |
11.679 |
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Action n 02 : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales |
3.668 |
7.532 |
11.200 |
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Action n° 03 : Cassation |
249 |
317 |
566 |
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Action n° 04 : Conseil supérieur de la magistrature (CSM) |
2 |
13 |
15 |
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Action n° 05 : Enregistrement des décisions judiciaires |
3 |
265 |
268 |
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Action n° 06 : Soutien |
488 |
4.744 |
5.232 |
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Action n° 07 : Formation |
15 |
666 |
681 |
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Action n° 08 : Support à l'accès au droit et à la justice |
8 |
652 |
660 |
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Total ETPT |
7.714 |
22.587 |
30.301 |
Source : chancellerie
L'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires est « défavorable » aux greffiers , ce qui implique un certain recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, tant pour le rendu des décisions juridictionnelles que pour la gestion des juridictions.
Si les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats, en conformité avec la LOPJ, doivent être salués, cela n'ont de sens que s'ils s'accompagnent parallèlement d'un effort encore plus important en faveur des greffiers (dans les SAR et dans les cours), afin de ramener le ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires à un niveau plus satisfaisant. Or, c'est précisément l'inverse qui se produit, comme en atteste les taux d'exécution respectifs de la LOLF en matière de création d'emploi précédemment soulignés : 66,2 % pour les magistrats et 52,2 % pour les fonctionnaires.
Evolution des effectifs de magistrats et fonctionnaires depuis 1996
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1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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Magistrats |
6.087 |
6.117 |
6.187 |
6.327 |
6.539 |
6.846 |
7.144 |
7.294 |
7.434 |
7.525 |
7.889 |
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Fonctionnaires* |
17.392 |
17.460 |
17.686 |
17.819 |
17.966 |
18.172 |
18.665 |
19.125 |
19.757 |
19.841 |
21.595 |
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Ratio |
2,86 |
2,85 |
2,86 |
2,82 |
2,75 |
2,65 |
2,62 |
2,62 |
2,66 |
2,63 |
2,73 |
Source : chancellerie
* Le nombre de fonctionnaires retenu concerne uniquement les greffiers en chef, les greffiers, les agents de catégorie C chargés de fonctions administratives, à l'exclusion des agents de catégorie C-technique.
A l'occasion du débat d'orientation sur les finances publiques et les finances sociales 21 ( * ) , votre rapporteur spécial a insisté sur cette difficulté qui met en péril l'ensemble de l'équilibre de l'institution judiciaire .
Le rythme des départs à la retraite , qui s'accélérera à partir de 2008, ne peut, en effet, que contribuer à aggraver la situation, la pyramide des âges des personnels des juridictions judiciaires étant particulièrement défavorable. En 2008, ce sont ainsi 230 greffiers qui partiront à la retraite, alors qu'une promotion de 200 élèves seulement sortira de l'ENG.
Par ailleurs, alors que de nouvelles promotions vont sortir de l'ENM, la réforme de l'ENG, menée en 2003, va entraîner un décalage dans le temps des flux d'entrée , la durée de la scolarité de l'ENG étant passée de 12 à 18 mois.
La résorption du goulet d'étranglement est d'autant plus difficile qu'il faut six à neuf mois pour ouvrir un concours de magistrat ou de greffier. Le délai entre l'autorisation d'un concours de recrutement et ses premiers effets sur le terrain s'élève donc à au moins deux ans .
Votre rapporteur spécial souhaite une nouvelle fois souligner l'insuffisance des effectifs des greffiers, l ' hypothèque qu'elle fait peser sur le bon fonctionnement de l'ensemble du système judiciaire et la nécessité d'anticiper dans le temps ce problème .
* 21 Le 29 juin 2006.