Projet de loi de finances pour 2007 : Engagements financiers de l'État - compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État - compte spécial participations financières de l'État

B. 40,862 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2007

1. Avec 11,8 % du total des crédits de paiement, la troisième mission la plus importante du budget par son volume

Les crédits inscrits par le présent projet de loi de finances, pour 2007, dans la mission « Engagements financiers de l'Etat », s'élèvent, au total crédits évaluatifs et crédits limitatifs confondus, et en autorisations d'engagements (AE) comme en crédits de paiement (CP) , à un peu plus de 40,862 milliards d'euros .

Ce montant correspond à 11, 8 % des CP de l'ensemble des missions de l'Etat (et 11,1 % de ses AE). Il fait de la mission « Engagements financiers de l'Etat » la troisième mission la plus importante du budget général par son volume , après la mission « Remboursements et dégrèvements » (plus de 76,48 milliards d'euros de CP) et la mission « Enseignement scolaire » (près de 59,56 milliards d'euros), et avant la mission « Défense » (près de 36,28 milliards d'euros).

Les CP des missions du budget général dans le projet de loi de finances pour 2007

(en milliards d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

2. Des programmes et des actions très inégalement dotés

Le caractère disparate des engagements financiers de l'Etat regroupés au sein de la mission dédiée explique les grandes différences d'échelle qu'on observe, au sein de cette mission, entre les volumes de crédits affectés à chacun de ses programmes , voire, au sein de ces derniers, entre les volumes de crédits de chaque action.

Il convient de noter que tous les programmes sont placés sous la responsabilité du directeur général du Trésor et de la politique économique , M. Xavier Musca.

a) Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »

Le programme 117 , « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » regroupe les dépenses de trésorerie et les dépenses engendrées par le paiement des intérêts de la dette de l'Etat . Il vise à permettre à ce dernier d'honorer ses engagements financiers en toutes circonstances, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales. Il se compose de trois actions :

- l'action 1, « Dette négociable » ;

- l'action 2, « Dette non négociable » ;

- l'action 3, « Trésorerie de l'Etat ».

Ce programme est principalement mis en oeuvre par l'agence France Trésor (AFT) ^{3 ( * )} . Seule la gestion de la dette financière non négociable relève de l'agence comptable centrale du Trésor , rattachée à la direction générale de la comptabilité publique.

Les crédits (évaluatifs) demandés pour 2007, au total, en CP comme en AE, s'élèvent à 39,19 milliards d'euros . Ce montant, comme l'année dernière, représente 95,9 % de l'ensemble des crédits retracés au sein de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Il correspond à la charge nette de la dette de l'Etat (c'est-à-dire déduction faite des recettes de placement de trésorerie et des recettes de coupons courus ^{4 ( * )} ), avant recettes de swaps (contrats d'échange de taux d'intérêt). Ces dernières devraient permettre en 2007 une atténuation de charge de 267 millions d'euros (0,68 %), portant la charge nette de la dette après swaps à 38,92 milliards d'euros ^{5 ( * )} .

Les crédits du programme sont tous repris sous le titre 4 (Charges de la dette de l'Etat). Dans leur quasi-intégralité , ils se rapportent l'action 1 , « Dette négociable ».

Des crédits abondant le compte spécial

« Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat »

Les crédits du programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », assurent l'équilibre de la première des deux sections du compte spécial « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » , compte de commerce au sens de l'article 22 (paragraphe I) de la LOLF. Ce compte « miroir » est associé au programme 117 conformément aux prévisions expresses du même article (paragraphe II). Son organisation résulte de l'article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004 (loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004).

La section 1 du compte « Opérations relatives à la dette primaire et gestion de la trésorerie » retrace :

1°- en recettes , le versement du budget général en provenance du programme 117 (en pratique, un abondement trimensuel est réalisé ; pour 2007, au total, 39,19 milliards d'euros), mais aussi, et principalement :

- d'une part, l' encaissement des coupons courus (2,62 milliards d'euros attendus pour 2007) ;

- d'autre part, les recettes issues de la gestion active de la trésorerie de l'Etat (opérations de placement par l'AFT : 522,97 millions d'euros estimés pour 2007, avec une prévision de taux d'intérêts à court terme de 3,6 % ; et rémunération, par la Banque de France, des avoirs présents sur le compte de l'Etat : 2,63 millions d'euros prévus pour 2007) ;

2°- en dépenses , le paiement des intérêts aux porteurs des différentes catégories de titres d'Etat (au total, plus de 42 milliards d'euros en 2007) et les frais de gestion de trésorerie (intérêts des comptes de dépôts des correspondants du Trésor et assimilés : 336,55 millions d'euros en 2007).

Cette première section, pour 2007, est prévue à l'équilibre : ses recettes comme ses dépenses, au total, devraient atteindre plus de 42,34 milliards d'euros.

La section 2 du compte « Opérations de gestion active de la dette au moyen d'instruments financiers à terme » , située en dehors de la norme de dépense budgétaire, retrace les opérations sur produits dérivés, c'est-à-dire la gestion de la durée de vie moyenne de la dette de l'Etat. A titre principal, elle fait apparaître :

- en recettes , les intérêts perçus au titre des contrats d'échange de taux d'intérêt (1,82 milliard d'euros prévus pour 2007) ;

- en dépenses , les intérêts payés au titre de ces swaps (1,55 milliard d'euros prévus pour 2007).

Pour 2007, le solde général du compte est attendu, en valeur positive, à 267 millions d'euros, grâce aux opérations de swaps retracées par la section 2.

NB : Les crédits des comptes de commerce ne font pas l'objet d'un vote formel du Parlement, mais seulement d'une autorisation de découvert, fixée par chaque LFI. Dans le présent projet de loi de finances, cette autorisation est prévue par l'article 37, et le découvert autorisé pour le compte « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » fixé à hauteur de 16,7 milliards d'euros .

(1) Une légère augmentation (+ 0,4 % en volume) de la charge de la dette négociable (39,19 milliards d'euros)

L'action 1, « Dette négociable » , du programme 117, concerne la gestion de la dette obligataire et à court terme (titres d'Etat aujourd'hui émis par l'AFT ^{6 ( * )} ). Cette action, pour 2007, recouvre 39,19 milliards d'euros (99,98 % des crédits du programme), alors qu'elle est dotée de moins de 39,03 milliards dans la LFI pour 2006 : soit une hausse prévue de la charge nette de la dette de l'Etat (avant recettes de swaps ), en volume, de l'ordre de 0,4 % .

Cette hausse est principalement liée au financement du déficit budgétaire pour 2007 ( 41,678 milliards d'euros ). Par ailleurs, les conditions de mise en oeuvre du programme dans son ensemble, en particulier celles de son action 1, sont étroitement liées à la conjoncture économique et à ses effets sur le niveau des taux d'intérêt : les variations des taux du marché influencent le taux moyen de la dette négociable . Ainsi, entre 2003 et 2005, alors que l'encours de cette dette s'accroissait de 44,5 milliards, les taux d'intérêt, stabilisés à un niveau historiquement bas, ont permis de contenir la charge nette de la dette, qui n'a progressé « que » de 690 millions d'euros. Mais, depuis l'automne 2005, la Banque centrale européenne a progressivement remonté ses taux directeurs , suivant l'orientation de la politique monétaire des Etats-Unis. De la sorte, notamment, après avoir enregistré un taux « plancher » en septembre 2005 au niveau de 3,04 %, le taux des emprunts d'Etat de maturité 10 ans est remonté à près de 3,75 % en septembre de cette année.

Les hypothèses de taux d'intérêt retenus pour le présent projet de loi de finances sont issues du consensus forecast d'août 2006. Ce document calcule la moyenne des taux prévus par les économistes des principales banques internationales. Pour 2007, les taux à trois mois sont évalués à 3,6 %, les taux à 10 ans à hauteur de 4,1 %.

Au surplus, il convient de noter l' effet progressif de la sensibilité de la charge de la dette aux variations de taux d'intérêt . Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux à hauteur de 1 % en 2007 se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt sur la dette négociable de 6 milliards d'euros en 2012.

Effets d'un choc des taux d'intérêt sur la charge de la dette négociable

(en millions d'euros)

Légende : la colonne claire décrit l'effet d'un choc permanent de 1 % sur les taux d'intérêt, la colonne foncée celui d'un choc permanent de 2 %.

Source : AFT

Dans le nouveau contexte de hausse des taux d'intérêt, en particulier des taux de court terme, l'augmentation de l'encours de la dette négociable, en 2006, n'a été contenue que grâce à :

- d'une part, une réduction de l'encours des titres de dette de court terme (BTF), rendue possible par une gestion optimisée de la trésorerie ( voir l'encadré ci-après ) ;

- d'autre part, une politique de rachats et d'annulation de titres d'Etat, financée par l'affectation, à la Caisse de la dette publique ^{7 ( * )} , de 13,3 milliards d'euros de recettes de privatisations ( sur ce sujet, cf. infra , III).

De nouvelles modalités de pilotage pour la trésorerie de l'Etat

Une réorientation du pilotage de la trésorerie de l'État a été mise en oeuvre en 2006 , visant à contenir l'endettement de l'Etat et donc à limiter l'émission de titres de dette au strict nécessaire des besoins de la gestion courante. La réforme a emprunté quatre voies principales.

En premier lieu, il s'est agi de limiter au maximum l'encaisse de précaution que constitue la trésorerie libre de l'Etat . D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial par l'AFT, la mesure a permis de restreindre l'encours de la dette à court terme de l'Etat (BTF) de 14 milliards d'euros entre le 1 ^er janvier et le 31 août 2006, et de revoir à la baisse, à hauteur de 10 milliards d'euros par rapport aux prévisions initiales, le programme de financement à moyen et long terme (OAT et BTAN ; ce programme est ainsi passé de 119,5 à 109,5 milliards d'euros).

En deuxième lieu, l'AFT s'est dotée d'un nouvel instrument, en vue de répondre aux besoins ponctuels de liquidité : un bon du Trésor à très court terme . Ce « BTF court terme », d'une maturité de 2 à 6 semaines, a été émis pour la première fois et, à ce jour, la seule , par adjudication, le 4 septembre 2006. L'opération a permis de lever 2,5 milliards d'euros pour une période de 10 jours, afin d'anticiper les rentrées fiscales du mois de septembre.

En troisième lieu, par une circulaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 7 avril 2006, l'AFT a été chargée de réduire les aléas qui pèsent sur la gestion de la trésorerie de l'Etat . A cet effet, l'Agence, en lien avec les directions concernées du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, a entrepris d'établir et de diffuser, de manière interne au ministère, des annonces systématiques, à court terme, et des prévisions glissantes, à moyen terme, sur les mouvements de trésorerie, notamment sur le recouvrement en trésorerie des recettes fiscales .

Enfin, l'effort d'optimisation de la trésorerie étant compris comme devant être partagé par l'ensemble des administrations publiques c'est-à-dire l'Etat, mais aussi, notamment, les organismes sociaux et les collectivités territoriales , un comité interministériel des trésoreries des administrations publiques a été mis en place . Réunie en juillet 2006 , la nouvelle instance a examiné les pistes de l'amélioration des échanges d'informations, entre administrations, sur les flux de trésorerie, et d'une réduction de l'appel au marché de la part du secteur public dans son ensemble .

Votre rapporteur spécial ne peut que souscrire à ces objectifs. De même, il approuve, d'une façon générale, les mesures d'ores et déjà mises en place, dès lors que reste effectivement assurée la sécurité nécessaire à l'Etat afin de faire face à ses obligations financières dans les meilleures conditions . Il met en garde, cependant : les nouvelles opérations d'émission à très court terme, destinées à couvrir des besoins ponctuels de trésorerie, ne doivent pas servir, dénaturées, à dissimuler une partie de la dette , au sens strict.

On notera enfin que la progression du stock de la dette de l'Etat, que le programme 117 n'a pas vocation à retracer, reste constante. A la fin du mois d'août 2006, la dette négociable de l'Etat s'élevait à 887,1 milliards d'euros ; elle est estimée à 887,9 milliards d'euros pour la fin de l'année 2006 . Toutes choses égales par ailleurs notamment la gestion active de l'AFT , en projection, pour la fin 2007, elle représenterait 933,1 milliards d'euros (soit une augmentation, en volume, de 5 %).

Encours nominal de la dette négociable de l'Etat

(en milliards d'euros)

	31/12/2003	31/12/2004	31/12/2005	31/8/2006	31/12/2006 (estimation)	31/12/2007 (projection)
OAT	509,4	548,2	593,2	617,6	809,9	843,5
BTAN	167,5	183,8	188,8	187,4
BTF	108,7	97,1	95,3	82,1	78	89,6
Total	785,6	829,1	877,3	887,1	887,9	933,1

Source : AFT

Graphiquement, ces chiffres peuvent être représentés comme suit :

Encours nominal de la dette négociable de l'Etat

(en milliards d'euros)

Source : AFT

Compte tenu des données statistiques disponibles, les comparaisons européennes ne sont possibles qu'au niveau des administrations publiques dans leur ensemble (Etat, organismes divers d'administration centrale, collectivités territoriales, organismes rattachés, administrations de sécurité sociale). Au 31 décembre 2005, le niveau d'endettement des administrations publiques françaises a atteint 1.138,4 milliards d'euros. Leur ratio d'endettement ( 66,6 % du PIB, contre 35 % en 1990 ) était compris entre la moyenne des 25 Etats membres de l'Union européenne et celle de la zone euro, mais sa dégradation s'avère progressive d'une année sur l'autre , comme le retrace le tableau ci-après.

Dette publique des pays de l'Union européenne

(en % du PIB)

	2002	2003	2004	2005
Zone euro (12 Etats)	68,1	69,3	69,8	70,8
Union européenne (25 Etats)	60,5	62,0	62,4	63,4
France	58,2	62,4	64,4	66,6

Source : AFT

La recentralisation de la gestion de la dette de l'Etat en suspens :

l'article 73 de la LFI pour 2006, adopté à l'initiative de votre commission des finances, n'a toujours pas fait l'objet du décret d'application prévu

Dans son rapport d'information n° 476 (2004-2005) issu de la mission de contrôle budgétaire qu'il avait menée, en application de l'article 57 de la LOLF, sur la gestion de la dette dans le contexte européen, votre rapporteur spécial a préconisé, en vue d'améliorer la couverture des risques financiers liés à la dette de l'Etat, une « recentralisation » de la gestion de celle-ci, aujourd'hui excessivement fragmentée . Il convient en effet de rappeler l'existence, à côté de la dette souveraine de l'Etat stricto sensu , des dettes qui, en dernière analyse, lui sont imputables, gérées par ERAP (anciennement Entreprise de recherches et d'activités pétrolières), Réseau ferré de France (RFF), le Service annexe d'amortissement de la dette (SAAD, pour 9 milliards d'euros), la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES, représentant 39 milliards d'euros d'émission en 2005)...

Il a été proposé que l'AFT soit le pivot de cette gestion consolidée , en considération de la qualité reconnue de la démarche de performance, en termes de rendement mais aussi de risque, définie par ce service ( cf. infra ).

Dans le sillage de cette proposition, l'article 73 de la LFI pour 2006, adopté sur l'initiative de votre commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, complétant l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, a habilité le ministre chargé de l'économie et des finances en pratique, l'AFT à procéder, à compter du 1 ^er janvier 2006, pour le compte de la CADES, à diverses opérations financières, en particulier des emprunts, des prises en pension sur titres d'Etat et le dépôts de liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro . La mesure, d'ordre technique, a été conçue comme permettant d'optimiser la gestion de la dette sociale, en économisant l'écart de taux d'intérêt ( spread ), de l'ordre de 10 points de base, constaté entre les opérations de gestion de la dette souveraine de l'État et le même type d'opérations concernant la dette sociale. Il faut ici rappeler qu'à ce jour, le montant total de la dette reprise par la CADES s'établit à plus de 107,6 milliards d'euros. Sur ce total, la caisse a amorti 30,6 milliards d'euros au 30 juin 2006 ; il lui reste donc à amortir environ 77,08 milliards d'euros . Le spread entre les opérations de l'AFT et celle de la CADES est estimé conduire à un surcoût global de l'ordre de plusieurs dizaines de millions d'euros par an ^{8 ( * )} .

Le décret prévu par la l'article 73, précité, de la LFI pour 2006, en vue de fixer les conditions d'application de cette disposition, à ce jour, n'a pas été pris. Ainsi, l'AFT n'a pas été mise à même de pouvoir exercer la faculté que le législateur avait instaurée . Votre rapporteur spécial le déplore.

La consolidation des finances de l'Etat et des finances « sociales » à commencer par celle des dettes apparaît pourtant, de plus en plus, comme une nécessité. Ainsi, l'idée d'une fusion de la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale, c'est-à-dire des budgets des deux entités, est défendue par votre commission des finances dans le rapport présenté cette année par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (rapport n° 41, 2006-2007), comme par notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud, dans le rapport qu'ils ont remis au Premier ministre, le 31 octobre dernier , sur la mise en oeuvre de la LOLF. Dans un communiqué diffusé le jour même de la remise de ce dernier rapport, le Premier ministre a annoncé qu'il avait demandé que la proposition précitée, ainsi que celle visant à inscrire le budget de l'Etat dans une perspective pluriannuelle, soient inscrites à l'ordre du jour du prochain conseil d'orientation des finances publiques, « afin de définir les conditions de leur mise en oeuvre ».

(2) Une forte diminution de la charge de la dette financière non négociable, dont le poids est désormais en baisse

Faute d'émission nouvelle de titres depuis le 1 ^er janvier 1999 , date à laquelle les bons du Trésor sur formules ont été supprimés, l'encours de la dette financière non négociable est désormais en baisse, suivant un rythme d'extinction constant . Cet encours représentait 286,2 millions d'euros à la fin de l'année 2005, contre 312,9 millions d'euros à la fin de l'année précédente, soit une décroissance de 9 %. Dans ce contexte, l'action 2 du programme 117, relative à la gestion de cette dette financière non négociable, recouvre en pratique les seules opérations de remboursement des titres, en capital et en intérêts , ainsi que la comptabilisation des emprunts prescrits. Cette action, pour 2007, est dotée de 6 millions d'euros (moins de 0,02 % des crédits du programme).

Ce montant s'avère cinq fois inférieur à celui des crédits inscrits, pour la même action, dans la LFI pour 2006 (30 millions d'euros), mais il est conforme à ce qui a été effectivement payé en 2005 pour les intérêts des titres , essentiellement des bons du Trésor sur formules (5,6 millions d'euros). D'après les indications fournies par l'agence comptable centrale du Trésor, en charge de cette gestion, l'anticipation du comportement des souscripteurs, dont une démarche positive est nécessaire au remboursement des titres en cause avant leur expiration, reste en effet très difficile . Selon toute vraisemblance, les anciens bons sur formules se présentant sous une forme papier (ils n'ont pas fait l'objet de la dématérialisation de la dette de l'Etat intervenue à partir de 1984), la négligence dans leur conservation constitue la cause principale de non demande de leur remboursement.

(3) Une trésorerie excédentaire

L'action 3, « Trésorerie de l'Etat », du programme 117, se rapporte :

- d'une part, à la gestion de la trésorerie , qui consiste pour l'AFT à veiller que le compte unique de l'Etat inscrit à la Banque de France présente, chaque soir, un solde créditeur, une fois exécuté l'ensemble des opérations de la journée ;

- d'autre part, au contrôle des risques afférents, notamment les risques « de marché », en termes de taux d'intérêt ; les risques liés à d'éventuelles défaillances des contreparties de l'Etat ; les risques d'écart entre la prévision, qui repose sur les informations données à l'AFT par ses correspondants, et la réalisation ; et les risques d'ordre opérationnel ou informatiques.

Pour 2007, cette action ne fait l'objet d' aucune demande de crédits, alors que, dans la LFI pour 2006, elle a été dotée de 21 millions d'euros . En effet, comme le fait apparaître la section 1 du compte « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » ( cf. supra ), la trésorerie de l'Etat, l'année prochaine, se trouvera en situation excédentaire : la charge d'intérêt afférente aux comptes de dépôts des correspondants du Trésor et assimilés (336,55 millions d'euros) doit être inférieure aux produits dégagés par les placements effectués par l'AFT (522,97 millions d'euros, avec une prévision de taux d'intérêts à court terme de 3,6 % ; sans compter la rémunération de faible montant , par la Banque de France, des avoirs présents sur le compte de l'Etat : 2,63 millions d'euros).

b) Le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat »

Le programme 114 , « Appels en garantie de l'Etat », retrace des dépenses qui, à titre principal, résultent de la mise en jeu de la garantie de l'Etat que cette garantie soit liée à un emprunt, à un prêt, à des mécanismes d'assurances ou à des garanties de passifs contribuant à la mise en oeuvre de diverses politiques publiques. Les crédits (évaluatifs) demandés pour 2007, en AE comme en CP, s'élèvent, au total, à 292,6 millions d'euros . L'ensemble est repris sous le titre 6 (Dépenses d'intervention).

Ces crédits présentent une augmentation globale de 3 % par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2006 (283,9 millions d'euros). Ce taux moyen dissimule des aménagements de niveaux de crédits contrastés entre les cinq actions qui composent le programme ( voir le tableau ci-dessous ). Il faut d'emblée souligner que les dépenses en cause ne sont pas évaluables avec précision, dans la mesure où elles ne sont engendrées qu' a posteriori de la décision d'accorder la garantie de l'Etat , lors de la réalisation du risque associé aux emprunts, prêts ou assurances concernés.

Les crédits du programme 114 pour 2007

(en millions d'euros)

Action	AE	CP	Part dans la mission	Variation 2006 /2007
1 « Agriculture et environnement »	5,5	5,5	1,88 %	+ 910 %
2 « Soutien au domaine social, logement, santé »	24	24	8,20 %	+ 450 %
3 « Financement des entreprises et industrie »	32	32	10,94 %	200 %
4 « Développement international de l'économie française »	52	52	17,77 %	+ 2 %
5 « Autres garanties »	179	179	61,21 %	+ 9,8 %
Total	292,6	292,6	100,00 %

Source : présent projet de loi de finances

• Les crédits de l' action 1 assurent en particulier le financement de la garantie accordée aux prêts à l'installation aux jeunes agriculteurs, consentis par la Caisse nationale du Crédit agricole. La dotation pour 2007 correspond, sous l'hypothèse d'un taux de sinistralité de 20 %, aux appels en garantie du plan de désendettement des agriculteurs installés en Corse (convention du 29 janvier 2004 entre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le Crédit agricole et la caisse régionale du Crédit agricole de la Corse).

• Les crédits de l' action 2 permettent de supporter la mise en jeu de la garantie de l'Etat concernant le financement de la construction immobilière, les régimes d'assurance chômage, la réinstallation des rapatriés. La dotation pour 2007 est décomposée comme suit :

- 23,4 millions d'euros (97,4 % du total des crédits de l'action) au titre des garanties de prêts à l'accession sociale et de certains prêts à taux zéro consentis par la société de gestion du fonds de garantie à l'accession sociale, repris à sa charge par l'Etat en application de l'article 34 de la LFI pour 2006 ;

- 0,1 million d'euros pour les emprunteurs bénéficiaires de prêts aux fonctionnaires en complément d'un prêt conventionné, poste aujourd'hui en sensible diminution du fait de la perte d'attractivité du dispositif ;

- 0,5 million d'euros pour d'éventuels appels en garantie au titre des prêts aux rapatriés, dont la gestion se trouve aujourd'hui en voie d'achèvement.

• Les crédits de l' action 3 , comme l'intitulé de celle-ci l'indique clairement, financent les dépenses liées à la garantie de l'Etat consentie dans le cadre de dispositifs de financement des entreprises et de l'industrie, notamment certains prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI), de l'ERAP, de la Caisse française de développement industriel (CFDI) et du Crédit d'équipement des petites et moyennes entreprises (CEPME).

• Les crédits de l' action 4 assurent les garanties que l'Etat accorde, principalement, à la Coface , en vue d'assurance contre :

- le risque en matière de crédit (aucune dotation en 2007 sur ce poste, d'importantes récupérations sur des sinistres antérieurs étant attendues ^{9 ( * )} ) ;

- le risque d'échec de prospections à l'étranger ( 32 millions d'euros dans la dotation de l'action pour 2007) ;

- le risque de change (pas de dotation en 2007, le dispositif devant être géré à l'équilibre par la mise en place de couverture et la mutualisation des risques) ;

- le risque économique (dérive des prix de revient pour des contrats d'exportation ; 20 millions d'euros pour 2007, sur la base d'engagements antérieurs).

L'action couvre également les garanties de taux d'intérêt gérées par Natexis Banques Populaires opérations qui devraient être bénéficiaires en 2007, et ne nécessitent donc pas de demande de crédits.

• Les crédits de l' action 5 , enfin, retracent les dépenses liées à la mise en jeu de la garantie de l'Etat dans le cadre de dispositifs difficilement rattachables à un secteur économique donné : la garantie dont bénéficie la Caisse centrale de réassurance, celle des fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts, celle des prêts accordés par l'Agence française de développement ( 164,1 millions d'euros pour 2007), ou encore la garantie de prêts accordés par la Banque européenne d'investissement (BEI) dans le cadre des accords de Lomé et Cotonou ( 2,6 millions d'euros pour 2007).

c) Le programme 145 « Epargne »

Le programme 145 , « Epargne », rassemble des crédits qui visent à encourager, principalement, la construction immobilière et l'accession à la propriété immobilière, dont, notamment, ceux qui assurent le financement des primes d'épargne logement . Les crédits demandés pour 2007 s'élèvent au total, en AE comme en CP, à 1,149 milliard d'euros . Ils sont repris sous le titre 6 (Dépenses d'intervention), dans la catégorie Transferts aux ménages et, marginalement, dans celle des Transferts aux collectivités locales (pour 3.000 euros).

Le programme est constitué de deux actions. La presque totalité des crédits pour 2007 correspond à l' action 1 , « Epargne logement », qui retrace le dispositif de prime versée aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL). Cette action est dotée pour 2007 de plus de 1,143 milliard d'euros (99,5 % du programme). Les crédits demandés pour l' action 2 , « Instruments de financement du logement » moins de 5,77 millions d'euros sont relatifs à :

- 1° des dispositifs aujourd'hui en voie d'extinction : d'une part, les bonifications d'intérêt de prêts aux organismes d'HLM accordés par les caisses d'épargne et de prévoyance ; d'autre part, les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) ;

- 2° certains prêts spéciaux du Crédit foncier de France (CFF), dispositif fermé depuis 1995 ;

- 3° les primes à l'amélioration de l'habitat et les subventions pour suppression de l'insalubrité accordées avant 2002 ^{10 ( * )} .

Suivant la tendance déjà observée sur les exercices antérieurs, ces crédits se trouvent en diminution de 4,25 % par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2006 (1,2 milliard d'euros). Deux séries de facteurs expliquent cette évolution :

- d'une part, la baisse d'encours des dispositifs désormais fermés (bonifications d'intérêt de prêts aux organismes d'HLM accordés par les caisses d'épargne et de prévoyance, PAP, prêts spéciaux du CFF) ;

- d'autre part, et principalement, la décroissance des dépenses d'épargne logement, constatée depuis plusieurs années . A cet égard, une évaluation complexe est effectuée à partir des informations transmises par les établissements de crédit. Il convient en effet de rappeler que la dépense budgétaire retracée par l'action  1 du programme 145 est déclenchée par la clôture des PEL et CEL (et conditionnée par la souscription d'un prêt d'épargne logement pour les PEL ouverts à compter du 12 décembre 2002, conformément à l'article 80 de la LFI pour 2003, mesure introduite à l'initiative de votre commission des finances). Cette dépense n'est donc pas directement maîtrisable , mais dépend des droits à prime acquis pendant la phase d'épargne dans les conditions définies à l'ouverture du PEL ou du CEL, et de la décision de l'épargnant, laquelle peut être influencée par de nombreux facteurs, dont l'évolution du marché immobilier.

Cependant , d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, en 2005, le montant des primes d'épargne logement versées par le CFF et la Caisse des dépôts et consignations s'est élevé à près de 1,1 milliard d'euros, contre 970,3 millions d'euros en 2004 . Cette hausse ( + 13,13 % ) est expliquée par l' anticipation, par les épargnant, de l'application des mesures de versement anticipé des prélèvements sociaux des PEL de plus de dix ans (article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) et de fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans (article 7 de la LFI pour 2006).

Les dépenses fiscales contribuant au programme 145 « Epargne » :

un petit progrès dans le chiffrage qui doit se poursuivre d'ici au projet de loi de finances pour 2008

Une trentaine de dépenses fiscales contribuent, à titre principal, aux finalités poursuivies par le programme « Epargne » . La plus importante de ces dépenses résulte de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation , dont la contribution aux finalités du programme est estimé pour 2007 à 3,3 milliards d'euros (soit près de trois fois les crédits du programme lui-même).

Votre rapporteur spécial, à l'occasion de l'examen des crédits du projet de LFI pour 2006, avait regretté que près de la moitié des catégories de dépenses fiscales ainsi recensées (13 sur 31) soient alors présentées comme non chiffrables. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, interrogé sur cette situation, avait invoqué les difficultés rencontrées pour obtenir les données nécessaires à l'évaluation, et indiqué que l'amélioration, en ce domaine, constituait pour lui « une priorité » (voir rapport n° 99, 2005-2006, tome III, annexe 12, p. 29-31). De fait, cette année, le « bleu » budgétaire ne fait plus apparaître que 8 dépenses fiscales non chiffrées. Votre rapporteur spécial espère que toutes pourront l'être pour le projet de LFI pour 2008 , offrant ainsi une vision complète de l'effort financier mis en oeuvre afin d'encourager l'accès à la propriété immobilière.

d) Le programme 168 « Majoration de rentes »

Le programme 168 , « Majoration de rentes », retrace le dispositif destiné à verser les majorations légales de rentes viagères . Ce dispositif est aujourd'hui en cours d'extinction progressive : institué dans l'après-guerre en raison de la forte inflation, puis limité sous la pression de la dépense budgétaire à partir de la fin des années 1970, il a été fermé, en 1986, pour tous les contrats souscrits à compter du 1 ^er janvier 1987. Par ailleurs, le mécanisme de revalorisation annuelle a été gelé aux taux fixés par la LFI pour 1995 .

Les crédits demandés pour 2007 au titre du programme, pour son action unique « Participation de l'Etat aux majorations de rentes viagères », s'élèvent, en AE comme en CP, à 230 millions d'euros . Ces crédits sont repris sur le titre 6 (Dépenses d'intervention). Pour la même action, 237 millions d'euros ont été inscrits en LFI pour 2006, soit une évolution à la baisse de l'ordre de 3 % .

La diminution des crédits requis par le programme, consécutive à la fermeture du dispositif, est en effet très progressive, dans la mesure où continuent actuellement d'arriver en phase de service des rentes souscrites avant 1987, année d'abrogation des majorations . Le rythme d'extinction dépend de plusieurs facteurs : nombre et âge des rentiers, date de souscription du contrat et montant des arrérages versés, mais aussi conditions de ressources (dans la mesure où les majorations de rentes y sont soumises pour les contrats souscrits depuis le 1 ^er janvier 1979). Ce dernier paramètre ne peut être prévu avant l'entrée en service des rentes.

En l'état actuel des estimations sur l'évolution de la mortalité, les versements devraient cesser d'ici une vingtaine d'années environ.

* ³ L'AFT, structure de gestion de la dette de l'Etat, constitue un service à compétence nationale. Elle a été créée en 2001, par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Sur son action, cf. le rapport d'information n° 476 (2004-2005) de votre rapporteur spécial, sur la gestion de la dette dans le contexte européen. Les moyens de fonctionnement de l'agence sont inscrits dans les missions « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » (dont le rapporteur spécial est notre collègue Marc Massion) et « Gestion et contrôle des finances publiques » (dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Angels). Par ailleurs, il convient de rappeler que votre commission des finances a procédé à l'audition de M. Bertrand de Mazières, directeur général de l'AFT, et de M. Benoît Coeuré, directeur général adjoint, le 8 mars 2006. M. Benoît Coeuré, depuis lors, a remplacé M. Bertrand de Mazières dans les fonctions de directeur général de l'agence.

* ⁴ Les recettes de coupons courus résultent des versements effectués par les acquéreurs de titres d'Etat, lors de l'émission de ces titres en cours d'année. Il s'agit d'une restitution par avance d'un trop perçu d'intérêts. La procédure permet aux acquéreurs en cause de bénéficier d'une année complète d'intérêts, au moment du versement associé aux coupons souscrits.

* ⁵ Depuis le début de l'été 2002, les conditions générales du marché, notamment en termes de volatilité et de niveau des taux, ne permettent plus à l'AFT de réduire la durée de vie moyenne de la dette par des swaps dans des conditions satisfaisantes. Aussi, aucune opération ayant pour effet d'augmenter le portefeuille de swaps n'a été conclue depuis juillet 2002. Seuls les swaps « courts » conclus avant cette date et arrivant à échéance ont été renouvelés en 2005 et 2006. L'encours du portefeuille s'établissait à 54,7 milliards d'euros au 30 juin 2006.

* ⁶ Bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF, principalement à échéance 3 mois, 6 mois et 1 an), bons du Trésor à intérêts annualisés (BTAN à échéance de 2 ans et 5 ans) et obligations assimilables du Trésor à taux fixe, à taux variables et indexés (OAT à échéance comprise entre 10 et 50 ans).

* ⁷ La Caisse de la dette publique a été créée sur le fondement de la LFI pour 2003, par la fusion de la Caisse d'amortissement de la dette publique et du Fonds de soutien des rentes. Elle intervient sur le marché secondaire des titres de la dette publique dans le but de garantir la bonne tenue de la signature de l'Etat par rapport à celle des autres emprunteurs, limiter les irrégularités sur les échéanciers de la dette de l'Etat, saisir les occasions de marché permettant d'en alléger la charge, et garantir la liquidité de ce marché.

* ⁸ Il convient de rappeler que votre commission des finances, le 8 mars 2006, a procédé à l'audition de M. Patrice Ract-Madoux, président de la CADES.

* ⁹ Il convient de noter que l'Assemblée nationale, sur la proposition du gouvernement, a majoré de 150 millions d'euros le reversement de la Coface au budget général de l'Etat (ligne 2812 de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au présent projet de loi de finances). Cette réévaluation du reversement (qui, au total, devrait ainsi atteindre 2,5 milliards d'euros) a été permise par le niveau élevé des disponibilités observées sur le compte « Etat », tenu par la Coface, retraçant la gestion de l'assurance crédit d'Etat.

* ¹⁰ Le versement des primes et subventions accordées depuis 2002 incombe à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), opérateur du programme 135, « Développement et amélioration de l'offre de logement », de la mission « Ville et logement », dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues Philippe Dallier et Roger Karoutchi.