Projet de loi portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes

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Rapport n° 410 (2005-2006) de M. Bernard SAUGEY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 juin 2006

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N° 410

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 21 juin 2006}

RAPPORT

FAIT

au nom de commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes ,

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3010 , 3090 , 3078 et T.A. 587

Sénat : 398 (2005-2006)

Cour des comptes.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 21 juin 2006, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné sur le rapport de M. Bernard Saugey, rapporteur, le projet de loi n° 3010 (A.N. XIIe législature) portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes.

M. Bernard Saugey a indiqué que le projet de loi tendait à moderniser le statut des membres de la Cour des Comptes en améliorant le déroulement de carrière des magistrats de la Cour, en élargissant ses modalités de recrutement et en instituant un régime disciplinaire efficace.

Rappelant que cette réforme répondait à un engagement pris en 2001 par Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, il a constaté qu'elle s'inscrivait dans un mouvement plus général de revalorisation du statut des magistrats. Il a souligné que ce texte permettrait à la Cour de tirer les conséquences de son autonomie, issue de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 (LOLF), et de diversifier le profil de ses personnels en vue de faire face à ses nouvelles missions de certification des comptes et d'évaluation des performances de l'Etat.

Le rapporteur a, en particulier, précisé que cette réforme permettrait d'assouplir le statut des conseillers maîtres en service extraordinaire, d'élargir les conditions d'accès au grade de conseiller maître par le tour extérieur et, enfin, de simplifier le déroulement de carrière des membres de la Cour des comptes.

Il s'est également félicité de l'instauration d'un régime disciplinaire moderne et adapté aux besoins du corps afin d'instaurer la possibilité de sanctionner les magistrats fautifs tout en garantissant les droits des magistrats mis en cause.

Constatant que l'Assemblée nationale avait apporté d'utiles précisions au dispositif technique de la réforme et insistant sur la nécessité de sa mise en oeuvre rapide pour que la Cour puisse assumer sa mission de certification à compter du printemps 2007, la commission a décidé d'adopter sans modification le projet de loi portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes, adopté par l'Assemblée nationale le 13 juin dernier.

Ce texte, auquel les députés ont apporté d'utiles précisions et clarifications, propose une modernisation du statut des membres de la Cour des comptes afin de conforter les principes qui en découlent. A ce titre, il poursuit principalement trois objectifs : améliorer le déroulement de carrière des magistrats de la Cour, ouvrir le recrutement vers l'extérieur, et instituer un régime disciplinaire efficace.

Cette réforme , technique , concrétise l'engagement ancien pris par la secrétaire d'Etat au budget de l'époque, Mme Florence Parly, devant le Parlement en 2001, de rénover le régime disciplinaire des magistrats de la Cour des comptes. Elle était donc très attendue .

Elle s'inscrit dans un mouvement plus général de revalorisation du statut des magistrats tous ordres confondus, amorcé en 1997 avec l'amélioration de la carrière des magistrats administratifs ^{1 ( * )} et poursuivi en 2001 au bénéfice des magistrats des chambres régionales des comptes ^{2 ( * )} et des magistrats de l'ordre judiciaire ^{3 ( * )} . Le présent projet de loi tend à réduire les disparités de régime entre les magistrats de la Cour des comptes, d'une part, et ceux de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif, d'autre part .

En outre, dans le contexte actuel de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , le présent projet de loi apparaît particulièrement opportun . Tout d'abord, ce texte apportera sans doute la souplesse nécessaire à la Cour des comptes dont, à l'instar de toutes les institutions de l'Etat, la gestion des ressources humaines doit s'adapter à l'objectif de recherche de la performance prévu par la LOLF. De plus, il permettra également à la Cour de diversifier encore davantage le profil des personnels sur lesquels elle s'appuie, afin d'assumer au mieux les missions nouvelles qui lui ont été confiées par cette loi organique.

Après avoir présenté les principales caractéristiques du statut des membres de la Cour des comptes et exposé les raisons qui justifient une nécessaire modernisation des règles qui leur sont applicables (I), votre rapporteur présentera les grandes lignes du projet de loi (II), puis la position de votre commission (III).

I. UN STATUT DES MEMBRES DE LA COUR DES COMPTES APPELÉ À ÉVOLUER POUR CONFORTER LA PLACE DE LA COUR AU SEIN DE NOS INSTITUTIONS

La Cour des comptes, dont les origines remontent au Moyen-âge, a été instituée par la loi du 16 septembre 1807 relative à l'organisation de la Cour des comptes, qui a unifié le contrôle des comptes publics. Elle occupe aujourd'hui une place reconnue au sein de nos institutions grâce à la qualité de l'expertise et du conseil apportés au gouvernement comme au Parlement. Ce succès repose essentiellement sur la mobilisation de ses personnels, dont le statut doit nécessairement évoluer face à des impératifs nouveaux.

A. LES PERSONNELS DE LA COUR DES COMPTES : DES PROFILS COMPLÉMENTAIRES D'ORIGINE VARIÉE ET DES PARCOURS PROFESSIONNELS DIFFÉRENTS

Actuellement, les effectifs en poste à la Cour des comptes s'élèvent à environ 600 personnes , dont près de 250 assurent des tâches de gestion et près de 350 participent aux activités de contrôle . Cette dernière catégorie de personnels réunit des compétences à la fois variées et complémentaires, atout indispensable eu égard à la diversité des missions qui leur incombent.

1. Les magistrats de la Cour des comptes, un corps ancien au service de la Cour, un recrutement ouvert sur l'extérieur

Les magistrats de la Cour des comptes -au nombre de 211 au 1 ^er juin 2006- représentent un peu plus de la moitié des personnels en activité dans cette institution . Répartis dans les sept chambres de la Cour par le premier président ^{4 ( * )} , ils constituent un corps ancien et hiérarchisé, doté d'un statut original empruntant ses caractéristiques à la fois à l'ordre administratif et à l'ordre judiciaire .

Un statut particulier

La loi de 1807 précitée, complétée par le décret impérial d'application du 28 septembre de la même année, consacre l'existence des membres de la Cour des comptes et leur reconnaît les attributs qui s'attachent à leur fonction, à savoir la qualité de magistrat et son corollaire, l'inamovibilité , ainsi que l'obligation de prêter serment avant d'entrer en fonctions. Ces règles, bicentenaires, sont affirmées dans le code des juridictions financières ^{5 ( * )} et constituent une particularité notable , le statut des autres magistrats de l'ordre administratif (les membres du Conseil d'Etat et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) ne prévoyant pas de dispositions équivalentes. En revanche, des dispositions similaires s'appliquent aux magistrats de l'ordre judiciaire ^{6 ( * )} .

Les magistrats de la Cour des comptes, comme les autres magistrats de l'ordre administratif ^{7 ( * )} et à la différence des magistrats judiciaires ^{8 ( * )} , sont soumis au statut de la fonction publique d'Etat . Ce principe -qui n'est actuellement pas codifié- trouve sa justification dans le fait que les juridictions administratives entretiennent des liens étroits avec le pouvoir exécutif.

La structure du corps et les fonctions exercées en son sein

Les magistrats de la Cour des comptes appartiennent à un corps fortement hiérarchisé comportant par ordre hiérarchique croissant sept grades dont certains existent depuis deux cents ans ^{9 ( * )} : auditeur de deuxième classe, auditeur de première classe, conseiller référendaire de deuxième classe, conseiller référendaire de première classe, conseiller maître, président de chambre et premier président. Chaque niveau hiérarchique n'a pas vocation à exercer les mêmes fonctions.

Répartition des magistrats en activité
à la Cour des comptes par grade
-au 1 ^er juin 2006-

Premier président	1
Procureur général	1
Présidents de chambre dont Présidents de chambre maintenus en activité	14 6
Conseillers maîtres	99*
Conseillers référendaires de 1ère classe	36**
Conseillers référendaires de 2ème classe	44***
Auditeurs de 1ère classe	6
Auditeurs de 2ème classe	10
Total magistrats	211

* Y compris le premier avocat général, un avocat général et le secrétaire général

** Y compris deux avocats généraux et un secrétaire général adjoint

*** Y compris un secrétaire général adjoint

Source : Cour des Comptes

Les fonctions des magistrats en activité à la Cour des comptes

Le premier président (actuellement M. Philippe Séguin) dirige la Cour des comptes : il décide de l'organisation des travaux, préside les audiences solennelles et dispose du pouvoir de nomination en matière d'avancement.

Les présidents de chambre répartissent et supervisent les travaux pour leur chambre. Ils peuvent également être nommés dans la fonction particulière de rapporteur général du comité du rapport public et des programmes depuis un décret de décembre 2005. Enfin, les présidents de chambre atteints par la limite d'âge (65 ans) peuvent continuer d'exercer leur fonction en tant que conseiller maître.

Les conseillers maîtres , les conseillers référendaires des deux classes et les auditeurs des deux classes assument les travaux de contrôle et traitent les questions contentieuses. Il existe cependant une différence importante entre eux, les conseillers maîtres ayant, conformément à une tradition historique, voix délibérative , tandis que les autres magistrats n'assistent aux séances de chambre avec voix délibérative qu'à la condition d'être rapporteur. Toutefois, comme l'indique un conseiller maître à la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker ^{10 ( * )} , le clivage traditionnel entre les conseillers maîtres « qui contre-rapportaient, c'est-à-dire faisaient part de leurs observations sur un rapport après un examen attentif et participaient à tous les délibérés » et le référendaire ou l'auditeur « qui rapportait, c'est-à-dire effectuait les contrôles et rédigeait les rapports correspondants » s'estompe quelque peu compte tenu de l'augmentation du nombre de conseillers maîtres et de la diminution corrélative de la proportion de magistrats de grade inférieur. « Désormais la plupart des conseillers maîtres font des contrôles et des rapports et les chambres ont été divisées en sections pour éviter des délibérés à douze ou quinze personnes... ».

Quelques magistrats exercent une activité propre à la Cour des comptes, sans lien direct avec leur grade. Il s'agit des fonctions exercées au :

- parquet général, composé de cinq membres (le procureur général assisté d'un premier avocat général et de trois avocats généraux). Hormis le procureur général nommé à la discrétion du gouvernement sans aucune condition ^{11 ( * )} , les quatre avocats généraux, délégués dans leurs fonctions, sont désignés parmi les conseillers maîtres ou les conseillers référendaires. Contrairement au code de l'organisation judiciaire, le code des juridictions financières ne définit pas les missions du ministère public. En pratique, outre sa participation à l'administration et à l'organisation de la Cour, il lui revient de dire le droit en toute indépendance, à l'instar du parquet général de la Cour de cassation ou du commissaire du gouvernement devant le Conseil d'Etat, et d'introduire des instances par voie de réquisitions ^{12 ( * )} ;

- secrétariat général de la Cour , placé auprès du premier président et chargé de l'assister dans les tâches d'administration ; il comprend un secrétaire général ayant le grade de conseiller maître et deux secrétaires généraux adjoints ayant le grade de conseiller référendaire de première classe et de conseiller référendaire de deuxième classe. Des fonctions similaires existent au Conseil d'Etat.

Un recrutement de plus en plus ouvert sur l'extérieur

A l'instar du recrutement des membres du Conseil d'Etat, chaque grade est accessible à la fois à des membres recrutés à la Cour des comptes au début de leur carrière comme jeune auditeur à la sortie de l'Ecole nationale d'administration (ENA) (tour intérieur) et à de hauts fonctionnaires extérieurs à la Cour, justifiant de plusieurs années d'ancienneté de services publics (tour extérieur, voies d'accès particulières ouvertes à certaines catégories de fonctionnaires - militaires et magistrats de chambre régionale des comptes).

Ce principe vaut pour tous les grades, sous réserve de trois exceptions . La nomination du premier président, laissée à la discrétion du gouvernement, n'est subordonnée à aucune règle ^{13 ( * )} . Les présidents de chambre, également nommés à la discrétion du gouvernement, doivent être exclusivement désignés parmi des magistrats issus de la Cour des comptes , conseillers maîtres depuis au moins trois ans ^{14 ( * )} . Enfin, les postes d'auditeurs de deuxième classe sont exclusivement pourvus par les anciens élèves de l'ENA (5 à 6 postes par an).

Le recrutement des magistrats obéit à des règles complexes qui diffèrent pour chaque grade, comme le montre le tableau ci-après.

Les différentes modalités de recrutement des magistrats de la Cour des comptes

Présidents de section de CRC
(1 nomination sur 18 imputée alternativement sur le tour intérieur et sur le tour extérieur)

Présidents de chambre

Conseillers maîtres

Magistrats de CRC nommés présidents de CRC
(nomination automatique)

Nominations « hors tour »

Officiers
(1 ou 2 nominations par an)

Premiers conseillers de CRC
(1 nomination par an)

Nominations au tour extérieur

Auditeurs de 1 ^ère classe

Auditeurs de 2 ^ème classe

1/4

Source : La Cour des comptes - 3 ^e édition - M. Christian Descheemaeker - p. 29.

Nominations au tour intérieur

Conseillers référendaires
de 2 ^ème classe

Conseillers référendaires
de 1 ^ère classe

1/3

2/3

- ... -

3/4

L'avancement des magistrats anciens auditeurs de deuxième classe recrutés à la sortie de l'ENA -qu'on dénomme « tour intérieur »- est décidé par le premier président de la Cour des comptes chargé de proposer les nominations . Ce dernier se fonde sur l'ancienneté pour l'accès aux grades d'auditeur de première classe, de conseiller référendaire de deuxième et de première classes, le mérite entrant parfois en ligne de compte notamment pour retarder certaines promotions. En revanche, le mérite constitue le critère essentiel pour le passage au grade de conseiller maître . L'accès au grade supérieur suppose toutefois d'être inscrit au tableau d'avancement, ce qui implique d'avoir une certaine ancienneté dans chaque grade ^{15 ( * )} .

Ces règles coutumières ne sont pas codifiées. Seules figurent dans la loi la procédure formelle de nomination de ces magistrats, selon laquelle ceux-ci sont nommés par décret du président de la République, sauf le premier président, le procureur général, les présidents de chambres et les conseillers maîtres nommés par décret pris en Conseil des ministres.

La commission consultative de la Cour des comptes - qui est une commission administrative paritaire composée de membres de droit et de membres élus représentant notamment les magistrats de la Cour- est simplement consultée sur les propositions de nomination , sauf pour la promotion des présidents de chambre qui relève du gouvernement pour laquelle elle n'intervient pas.

Plusieurs autres voies parallèles d'accès à la Cour des comptes existent. Elles offrent une véritable respiration au corps des magistrats et permettent un recrutement de profils variés.

D'une part, les nominations au tour extérieur qui interviennent à la discrétion du gouvernement , dans la limite du quota prévu par le législateur ^{16 ( * )} et dans le respect des conditions légales d'âge et d'activité, constituent un premier moyen de diversifier les compétences au service de la Cour . L'aptitude des candidats fait l'objet d'un examen sérieux de la part de la Cour des comptes ^{17 ( * )} dont l'avis -bien que consultatif- est, en pratique, toujours suivi par le gouvernement, ce qui permet de garantir la qualité du niveau des candidats recrutés par cette voie. Comme l'a signalé la Cour des comptes à votre rapporteur, l'origine des quatre conseillers maîtres recrutés en 2005 lui a permis de s'enrichir de spécialistes qualifiés dans des domaines ciblés ^{18 ( * )} .

D'autre part, depuis la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes, les liens organiques entre la Cour des comptes et les chambres régionales se sont resserrés . Plusieurs passerelles permettent en effet aux magistrats des chambres régionales des comptes d'intégrer la Cour à différents grades. Ces ponts sont l'occasion de favoriser un enrichissement réciproque des expériences entre magistrats des juridictions financières .

A ce jour, 16 présidents de chambre régionale des comptes en activité (sur 26) issus du corps des membres des chambres régionales des comptes ont bénéficié d'un accès direct au référendariat de première classe, contre 2 présidents de section de chambre régionale des comptes et 4 premiers conseillers respectivement intégrés aux grades de conseiller maître et de conseiller référendaire de deuxième classe.

Voies d'intégration des membres de chambre régionale des comptes (CRC)
à la Cour des comptes

Date de création de la passerelle	Grade au sein d'une CRC	Grade auquel il est possible d'accéder à la Cour des comptes Conditions d'accès : âge et activité
Loi du 21 décembre 2001	Premier conseiller	Conseiller référendaire de 2ème classe 55 ans au moins et justifier d'au moins 10 ans de services publics effectifs
Loi n° 82-595 du 10 juillet 1982	Président de CRC ou vice-président de la CRC d'Ile de France	Conseiller référendaire de 1ère classe 40 ans au moins et justifier d'au moins 15 ans de services publics effectifs
Loi du 21 décembre 2001	Président de section	Conseiller maître 50 ans au moins et justifier d'au moins 15 ans de services publics effectifs dans les chambres régionales des comptes

Enfin, la loi n° 70-2 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l'accès des officiers à des emplois civils a ouvert aux officiers souhaitant se réorienter vers une carrière civile la possibilité d'intégrer la Cour des comptes au grade d'auditeur de première classe. Depuis 1982, ce mode de recrutement -qui, selon la Cour, donne toute satisfaction compte tenu de la qualité des candidats- est régulièrement utilisé. 1 poste est généralement réservé chaque année à un militaire de haut rang.

Un corps très mobile, tourné vers l'extérieur

L'appartenance au corps des magistrats de la Cour des comptes n'implique pas forcément de consacrer toute sa carrière au sein de cette institution. En effet, un nombre élevé de magistrats (près de 40 %), surtout des conseillers référendaires et à un degré moindre des conseillers maîtres, exercent des fonctions dans d'autres organes ou administrations grâce aux multiples positions statutaires qui leur sont ouvertes. Cette situation n'est pas sans perturber la perception des citoyens quant au rôle de la Cour des comptes et quant à ses liens avec le pouvoir exécutif.

A cet égard, le dernier rapport public annuel de la Cour des comptes ^{19 ( * )} dénombrait en 2005 : 4 magistrats mis à disposition auprès d'une administration, 6 placés hors cadre, 49 en disponibilité, 96 en service détaché ^{20 ( * )} auprès d'une administration ou d'un organisme public et 27 détachés dans les fonctions de président ou vice-président d'Ile-de-France.

Le statut des magistrats de la Cour -qui n'est sur ce point que la déclinaison du statut général de la fonction publique - leur est très favorable en permettant notamment à ceux qui sont en service détaché de bénéficier d'une promotion « hors tour » au grade supérieur. En 2005, 6 magistrats (sur 15 nominations) et 1 magistrat (sur 10 nominations) ont été promus respectivement conseillers maîtres et conseiller référendaire de deuxième classe en dehors des cadres.

2. Les autres personnels, des effectifs au service de la Cour à titre temporaire et des statuts multiples

Aux côtés des magistrats de la Cour des comptes, des fonctionnaires peuvent également exercer, à titre temporaire , certaines fonctions au sein de cette institution. Actuellement, leur nombre s'élève à 72, répartis inégalement sous deux statuts différents, celui de conseiller maître en service extraordinaire (CMSE) (10) et celui de rapporteur extérieur (62) ^{21 ( * )} .

Conseiller maître en service extraordinaire et rapporteur extérieur, deux statuts distincts...

Instauré en 1976, l'accès aux fonctions de CMSE est soumis à une unique condition d'activité (soit être fonctionnaire issu d'un corps de contrôle d'un ministère exerçant la tutelle des entreprises publiques, soit exercer ou avoir exercé des responsabilités dans les fonctions de tutelle ou de gestion des entreprises publiques). Il s'agit donc de professionnels de haut niveau , en pratique toujours issus de la fonction publique . Les CMSE sont nommés par décret pris en Conseil des ministres -après avis officieux du premier président- pour une durée de quatre ans non renouvelable ^{22 ( * )} . La Cour des comptes en compte actuellement 10 , conformément au plafond fixé par le législateur ^{23 ( * )} .

Egalement institués en 1976, les rapporteurs extérieurs sont issus de différents corps de fonctionnaires de catégorie A de même niveau de recrutement (magistrats de l'ordre judicaire, fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l'ENA, fonctionnaires des assemblées parlementaires, officiers). Peuvent également être éligibles à cette fonction les agents comptables des organismes de sécurité sociale. En outre, une condition d'activité s'impose à tous les candidats, qui diffère toutefois selon leur origine : deux années de services publics effectifs pour les fonctionnaires issus de l'ENA, contre quatre ans pour les autres.

Au 1 ^er juin 2006, la Cour des comptes comptait 62 rapporteurs extérieurs en fonction ^{24 ( * )} . A l'exception des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'ENA pour lesquels un simple accord du premier président et du procureur général est requis, les autres fonctionnaires sont nommés sur proposition du premier président, et après avis du procureur général.

Depuis le décret n° 2002-1151 du 9 septembre 2002 , les rapporteurs extérieurs bénéficient d'un statut d'emploi qui leur permet d'être accueillis en position de détachement pour une période de trois ans renouvelable une fois . Selon la Cour des comptes, ils demeurent en moyenne trois ans dans leurs fonctions.

... Qui ont des points communs

En dépit de caractéristiques différentes, les CMSE et les rapporteurs extérieurs ont quelques points communs . Ils ne peuvent exercer des activités d'ordre juridictionnel ^{25 ( * )} . Ils n'ont donc pas la qualité de magistrat et ne prêtent pas serment . Ils se consacrent exclusivement aux activités de contrôle -multiples- de la Cour des comptes. A l'instar des magistrats, ils sont répartis dans l'une des sept chambres de cette Cour ^{26 ( * )} .

B. DES PERSONNELS CONFRONTÉS À DES IMPÉRATIFS NOUVEAUX

1. Un appel à des compétences plus diversifiées pour répondre à l'enrichissement des missions de la Cour

Le jugement des comptes publics, mission traditionnelle de la Cour qui demeure

La Cour des comptes assume une double mission juridictionnelle en tant que juridiction du premier degré à l'égard des comptables publics et en tant qu'instance d'appel des jugements des chambres régionales des comptes depuis 1982.

D'une part, la Cour des comptes «  juge les comptes des comptables publics » ^{27 ( * )} . Cette compétence d'ordre public ^{28 ( * )} est aussi applicable à toute personne intervenue irrégulièrement dans le maniement des fonds publics (situation de comptable de fait). La Cour ne vérifie pas toutefois tous les comptes ^{29 ( * )} .

Au terme d'une procédure inquisitoriale, écrite et non publique , la Cour des comptes donne décharge au comptable ou prononce une injonction à son encontre, puis éventuellement, le débet lorsqu'elle a relevé des irrégularités. Toutefois, la procédure est contradictoire : la formation délibérante prononce d'abord des arrêts provisoires qui enjoignent au comptable de s'expliquer. En cas de retard dans la production des comptes ou dans leur réponse à la Cour, les comptables peuvent être condamnés par cette dernière à une amende . Les décisions de la Cour des comptes peuvent être portées devant le Conseil d'Etat, qui est juge de cassation de ses arrêts.

D'autre part, l a Cour des comptes est l'instance d'appel des jugements définitifs des chambres régionales des comptes . En effet, depuis la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 ^{30 ( * )} et la création des chambres régionales des comptes (26 aujourd'hui) , celles-ci sont compétentes en premier ressort pour le jugement des comptes des collectivités territoriales et ceux de leurs établissements publics ^{31 ( * )} .

L'activité juridictionnelle de la Cour des comptes est quantitativement en diminution comme le montre le tableau ci-après.

L'activité juridictionnelle de la Cour des Comptes
(2001-2005)

	2001	2002	2003	2004	2005
Arrêts	425	378	377	373	321
Arrêts d'appel	76	52	39	40	33
Amendes	11	5	2	3	3
Gestion de fait	32	24	22	14	10
Arrêts de débet	85	34	20	34	38

Source : rapport public annuel pour 2005

Une mission de contrôle et de conseil plus complexe

La Cour a également été amenée à développer son activité de contrôle de la gestion des deniers publics au service de la transparence démocratique.

Elle doit ainsi veiller « au bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et les autres personnes morales de droit public » ^{32 ( * )} et, ce faisant, évalue les politiques publiques.

La procédure de contrôle de la Cour des comptes

- Inscription de l'organisme ou du sujet de contrôle au programme annuel de vérification de la Cour ou réquisitoire introductif d'instance du parquet général ;

- Attribution du contrôle à un rapporteur ;

- Instruction par le rapporteur et rédaction du rapport ;

- Examen du rapport par un contre-rapporteur, chargé de vérifier le travail du rapporteur et d'éclairer la formation délibérante ;

- Auditions éventuelles ;

- Délibéré (unique) de la chambre (ou de la section ou de la formation interchambres) ;

- Envoi des « suites » juridictionnelles (arrêts) ou non juridictionnelles (référé, lettre du président...) ;

- La procédure est collégiale et contradictoire ;

- Examen des réponses par le rapporteur ;

- Le cas échéant, nouveau rapport, nouveau délibéré et nouvelles « suites ».

Source : Cour des comptes

Pour ces vérifications, les rapporteurs de la Cour disposent de pouvoirs étendus (droit à la communication de toutes les pièces du dossier ; audition de toute personne utile à l'enquête, commissaires aux comptes et agents des services financiers étant déliés du secret professionnel ; contrôle sur pièces et sur place).

Le champ de contrôle de la Cour des comptes n'a cessé de croître. La Cour a désormais compétence pour contrôler obligatoirement l'Etat, les établissements publics nationaux, les organismes de sécurité sociale (depuis 1950) ^{33 ( * )} et les entreprises publiques (depuis 1976) ^{34 ( * )} .

Elle peut en outre contrôler les organismes de droit privé dont la majorité des voix ou du capital est détenue par des organismes soumis obligatoirement au contrôle de la Cour ou dans lesquels ces organismes ont un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion, et les organismes de droit privé bénéficiaires de fonds publics telles les associations.

Il en va de même depuis 1991, pour les organismes d'intérêt général faisant appel à la générosité publique , depuis 1996, pour ceux qui bénéficient de concours financiers de l'Union européenne ainsi que, depuis 2000, pour ceux qui sont habilités à recevoir des taxes parafiscales , des impositions de toute nature et des cotisations légalement obligatoires ^{35 ( * )} .

Les organismes bénéficiaires de dons ouvrant droit pour les donateurs à un avantage fiscal dans le cadre du développement du mécénat sont également concernés depuis 2003 ^{36 ( * )} .

La Cour fixe son programme de contrôle chaque année en toute indépendance ^{37 ( * )} . Mais elle répond aussi à des demandes croissantes du Parlement avec lequel les liens n'ont cessé de se renforcer .

Conformément à l'article XIV de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789, le Parlement assume lui aussi le contrôle de la gestion des deniers publics ^{38 ( * )} . Le législateur a confié à la Cour des comptes le soin d'assister et de conseiller le Parlement dans l'accomplissement de cette mission . Cette assistance, explicitement prévue aux articles 47 et 47-1 de la Constitution consacrés respectivement au contrôle de l'exécution de la loi de finances et à celui de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale, se traduit par le dépôt de plusieurs rapports au Parlement destinés à éclairer ses décisions.

Il convient d'évoquer en particulier le rapport public annuel de la Cour des comptes, déposé et présenté au Parlement par le premier président, qui tire un bilan de l'activité de la Cour, apporte un éclairage sur quelques domaines soumis à son contrôle (en 2005 par exemple, la gestion administrative et financière de la préfecture de police de Paris) et mentionne désormais l'état du suivi des recommandations des précédents rapports.

Le rapport préliminaire destiné à éclairer le débat d'orientation budgétaire ^{39 ( * )} , le rapport joint à chaque projet de loi de finances comportant la ratification de mouvements de crédits pour l'exercice en cours ^{40 ( * )} et le rapport sur l'exécution des lois de finances, joint au projet de loi de règlement ^{41 ( * )} soulignent aussi l'apport essentiel de la Cour au contrôle parlementaire de la sincérité budgétaire.

Par ailleurs, les membres de la Cour des comptes peuvent être entendus au cours d' auditions par le Parlement et doivent répondre avec souplesse aux demandes d'enquête des commissions des finances sur la gestion des organismes qu'elle contrôle (le rapport doit alors être établi dans un délai de huit mois) ^{42 ( * )} . La variété des domaines investis par la Cour ressort de la liste des enquêtes communiquées, réalisées en application du 2° de l'article 58 de la LOLF et transmises aux commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale en 2006 ^{43 ( * )} .

Depuis le début de l'année, la commission des finances du Sénat et la Cour des comptes ont procédé à des auditions conjointes relatives à l'association française d'action artistique (AFAA), le fonctionnement de l'agence nationale de valorisation de la recherche (OSEO-ANVAR), le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires, l'impact des aides à l'emploi sur la baisse du chômage ainsi que sur les commissions et instances consultatives placées directement auprès du premier ministre.

L'essor de la mission de conseil et de contrôle entraîne un accroissement des besoins de la Cour des comptes en personnels spécialisés et expérimentés. Comme l'indique l'avis du premier président sur les nominations au tour extérieur publié au Journal Officiel le 6 décembre 2005 ^{44 ( * )} , la Cour recherche des compétences de plus en plus étendues (juristes, candidats possédant une bonne expérience du domaine social, ingénieurs de l'Etat ou encore spécialistes des nouvelles technologies de l'information).

2. Un régime de responsabilité effectif, indissociable de l'autonomie de la Cour des comptes

La Cour des comptes a connu récemment un autre changement important : l'acquisition de son autonomie budgétaire . Dans le cadre de la réflexion sur l'adaptation de la nomenclature budgétaire aux exigences de la LOLF, le premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin ^{45 ( * )} , a exprimé son souhait de mettre fin à la dépendance étroite de la Cour vis-à-vis du ministère chargé des finances.

En effet, appelée à certifier les comptes et à évaluer les performances de l'Etat, la Cour des comptes ne pouvait plus rester dépendante du ministère responsable de la tenue des comptes publics : « le certificateur ne doit pas voir ses moyens dépendre du certifié » ^{46 ( * )} .

Le 9 mai 2005, le Premier ministre a confirmé que les crédits budgétaires de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ne seraient plus rattachés au budget du ministère des finances. Depuis l'adoption de la loi de finances initiale pour 2006, ils figurent désormais dans une mission budgétaire autonome intitulée « Conseil et contrôle de l'Etat » ^{47 ( * )} . Les crédits regroupés sous cette mission présentent la particularité d'être exclus de toute mesure de régulation budgétaire.

Forte de son autonomie de gestion , la Cour des comptes doit maintenant, comme l'a souligné le secrétaire général de la Cour entendu par votre rapporteur, « faire vivre le principe d'autonomie » dans son organisation et son fonctionnement. Cet objectif doit se traduire d'abord par la mise en place d'un contrôle de gestion au sein de la Cour. Il implique ensuite l'adaptation de certaines procédures pour mettre fin à certaines interventions du ministre chargé des finances dans les choix de la Cour, mais surtout l'actualisation du régime de responsabilité des magistrats de la Cour . En effet, la responsabilisation accrue de ces derniers apparaît la contrepartie légitime de l'autonomie .

Elle passe tout d'abord par une réflexion sur l'adaptation des règles déontologiques des membres de la Cour . A titre d'exemple, à la différence des magistrats de l'ordre judiciaire et des magistrats administratifs, les magistrats de la Cour des comptes ne sont pas explicitement soumis à un devoir de réserve.

Par ailleurs, en théorie, les dispositions relatives à la responsabilité des fonctionnaires de l'Etat sont applicables aux magistrats de la Cour des comptes. En pratique, pour des raisons historiques, la Cour des comptes ne dispose pas d'une procédure disciplinaire effective, le décret du 19 mars 1852 relatif à la discipline de ses membres étant anachronique car inopérant.

Cette situation n'est pas satisfaisante au regard de l'indépendance des magistrats et de l'extension des prérogatives d'une Cour des comptes appelée à un contrôle de plus en plus étendu sur les pouvoirs publics de l'action de l'Etat.

Elle est d'autant moins compréhensible que les magistrats de l'ordre judiciaire, ceux des juridictions administratives et ceux des chambres régionales et territoriales des comptes sont soumis à des procédures disciplinaires rigoureuses.

La nécessité d'adapter les modes de recrutement, le déroulement des carrières et le régime de responsabilité des magistrats de la Cour des Comptes implique de modifier leur statut.

II. LE PROJET DE LOI : DES MESURES POUR MODERNISER LE STATUT DES MEMBRES DE LA COUR DES COMPTES

A. UN RECRUTEMENT DAVANTAGE OUVERT SUR L'EXTÉRIEUR

1. Un accès à la magistrature élargi

Le projet de loi tend à accentuer le mouvement d'ouverture du recrutement des magistrats amorcé depuis plusieurs décennies .

En premier lieu, le vivier des personnes extérieures à la Cour des comptes éligibles à l'accès au grade de conseiller maître serait élargi ( article ).

L'accès à la maîtrise par la voie du tour extérieur serait étendu à de nouveaux candidats . D'une part, la condition d'activité actuelle (quinze ans de services publics effectifs) serait supprimée , seule une condition d'âge (fixée à quarante ans) subsisterait. D'autre part, à l'initiative de l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, serait supprimé le quota de postes réservés à l'administration supérieure des finances à l'intérieur du plafond de postes offerts au tour extérieur, maintenu initialement par le projet de loi ^{48 ( * )} .

La condition d'activité prévue pour l'intégration à la Cour des comptes des présidents de section de chambre régionale des comptes, serait moins rigoureuse . Le projet de loi initial proposait de faire référence aux « années de services accomplis dans les juridictions financières » ^{49 ( * )} . Les députés, sur la proposition de leur commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, ont préféré faire plus largement référence aux « années de services publics effectifs ».

En second lieu, une voie d'accès privilégiée au référendariat au bénéfice des rapporteurs extérieurs en fonction à la Cour des comptes à temps plein depuis au moins trois ans serait créée ( article 8 ). L'Assemblée nationale , sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, estimant le nombre de candidats éligibles trop faible, a étendu ce dispositif aux magistrats ayant exercé les fonctions de rapporteur extérieur à temps plein depuis au moins trois ans.

En outre, le projet de loi propose de clarifier la procédure applicable aux candidats qui accèdent à la maîtrise ou au référendariat par la voie du tour extérieur afin de mentionner expressément l'avis du premier président préalable à la nomination ainsi que la forme de cet avis ( article 9 ). Cette disposition, déjà en vigueur dans la pratique, tend à garantir la qualité des recrutements au tour extérieur et l'adhésion de la Cour des comptes aux profils des candidats proposés par le gouvernement.

2. Un statut plus souple pour les conseillers maîtres en service extraordinaire

Le projet de loi prévoit d'assouplir le statut des conseillers maîtres en service extraordinaire ( article premier ) en :

- élargissant les critères de sélection pour l'accès à cette fonction ; le projet de loi initial prévoyait d'ouvrir le recrutement aux candidats non fonctionnaires exerçant des fonctions d'encadrement supérieur au sein de l'Etat ou d'organismes publics soumis au contrôle des juridictions financières . L'Assemblée nationale , sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté une rédaction plus ambitieuse en visant les responsables de tous les organismes soumis au contrôle des juridictions financières (publics et privés ). Dans la même logique, elle a supprimé l'obligation en vigueur pour les fonctionnaires issus des corps de contrôle des ministères d'exercer ou d'avoir exercé la tutelle d'une entreprise publique ;

- allongeant d'un an la durée d'exercice des fonctions portée à cinq ans (non renouvelable) ; cette mesure serait applicable à tous les CMSE, y compris ceux nommés avant l'entrée en vigueur de la présente loi (article 19) ;

- augmentant de 10 à 12 le nombre de postes offerts aux CMSE .

3. Un doublement des postes de conseiller de chambre régionale des comptes réservés au tour extérieur

Le projet de loi élargit le recrutement des conseillers de chambre régionale des comptes par le tour extérieur. Une nomination sur deux serait désormais pourvue par cette voie (article 15) .

B. UN STATUT DES MAGISTRATS DE LA COUR DES COMPTES MODERNISÉ ET CLARIFIÉ

1. De grands principes statutaires actualisés

Le projet de loi propose de regrouper sous un chapitre distinct au sein des dispositions statutaires ^{50 ( * )} les règles en vigueur relatives à l'inamovibilité des magistrats et au serment ( articles 3 et 17 ). Une simplification par rapport au droit actuel serait apportée à la procédure applicable en matière de serment, l'obligation de prêter serment étant limitée à une seule fois : avant l'entrée en fonctions.

En outre, serait inscrit dans ce même chapitre le principe , déjà consacré par la pratique, de la soumission des magistrats au statut de la fonction publique d'Etat ( article 3 ).

2. Une instance consultative au statut modernisé

Le projet de loi prévoit de moderniser le statut de la commission consultative de la Cour des comptes, qui serait renommée « conseil supérieur de la Cour des comptes » ( article 2 ).

Sans modifier ses attributions, il est proposé, d'une part, d'ouvrir sa composition à trois personnalités extérieures à la Cour des comptes (nommées par le président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat), d'autre part, de supprimer le principe de supériorité hiérarchique lorsque la commission rend un avis sur les mesures individuelles concernant la situation ou l'avancement d'un magistrat. Cette disposition permettra une gestion plus concertée du corps des magistrats.

C. UN DÉROULEMENT DE CARRIÈRE DES MAGISTRATS FACILITÉ

1. Des règles de nomination des magistrats issus du tour intérieur au grade supérieur précisées

Le projet prévoit de consacrer dans la loi le rôle -coutumier- du premier président chargé de proposer les promotions au grade supérieur des magistrats issus du tour intérieur ( article 4 ). Il serait précisé que l'avancement est décidé sur proposition du premier président de la Cour des comptes , sauf pour les présidents de chambre , nommés par le gouvernement parmi une liste proposée par le premier président.

2. Des conditions d'avancement simplifiées pour l'accès à la maîtrise

Le projet de loi propose d'harmoniser les conditions d'avancement des conseillers référendaires au grade de conseiller maître sur celles en vigueur pour les maîtres des requêtes du Conseil d'Etat ( articles 5, 6 et 7 ). L'accès à la maîtrise des conseillers référendaires ne serait plus subordonné à la détention du grade de conseiller référendaire de première classe mais à une condition -plus simple- d'ancienneté : douze ans au moins de service comme magistrat de la Cour des comptes dans le grade de conseiller référendaire ou dix-sept ans comme magistrat de la Cour des comptes . Ces mesures de simplification permettront d'accélérer la carrière des magistrats en réduisant d'environ deux à trois ans le nombre d'années de référendariat avant l'accès à la maîtrise.

En parallèle, les deux classes au sein du référendariat seraient supprimées . Un grade unique de conseiller référendaire serait institué, nécessitant de nombreuses coordinations dans le code des juridictions financières ( articles 5, 6, 7, 8 ). Cette mesure devrait en outre être complétée par voie réglementaire pour prévoir notamment un nouvel échelonnement indiciaire. Cette mesure de simplification poursuit la logique de l'abrogation des classes déjà mise en oeuvre dans d'autres corps notamment pour les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat.

D. L'INSTITUTION D'UN VÉRITABLE RÉGIME DISCIPLINAIRE

1. Les grandes lignes du régime disciplinaire applicable aux magistrats de la Cour des comptes

Afin d'instaurer la possibilité de sanctionner les magistrats fautifs tout en garantissant les droits des magistrats mis en cause, le présent projet de loi propose d'instaurer un régime disciplinaire moderne et adapté aux besoins du corps (article 10) .

Les principales caractéristiques de la nouvelle procédure seraient les suivantes :

- toute faute commise dans l'exercice de ses fonctions ou tout manquement aux devoirs exprimés dans son serment pourrait amener une sanction disciplinaire du magistrat ;

- la décision de sanction relèverait en principe de l'autorité investie du pouvoir de nomination, sur proposition du conseil supérieur de la Cour des comptes, les sanctions les plus faibles pouvant être prononcées par le premier président de la Cour après avis du conseil supérieur ;

- l'échelle des sanctions prévues serait actualisée et la suspension immédiate d'un magistrat ayant commis une faute grave pourrait être décidée en urgence. L'Assemblée nationale a, par trois amendements présentés par sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, précisé ce dispositif pour indiquer que la situation du magistrat suspendu devrait être réglée dans un délai de quatre mois à compter de sa suspension, que ce magistrat suspendu pourrait bénéficier de son traitement sauf s'il fait l'objet de poursuites pénales, et que la retenue éventuelle sur son traitement, serait fixée par le premier président ou par le procureur général s'il s'agit d'un magistrat délégué dans les fonctions du ministère public, dans la limite de sa rémunération, supplément familial de traitement compris ;

- la procédure prévue donnerait au magistrat en cause les moyens de faire valoir ses droits (contradictoire, droit à la communication intégrale de son dossier...). L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a précisé que le magistrat concerné pourrait se faire « assister » (et non « représenter ») par un de ses pairs et par un ou plusieurs défenseurs de son choix.

2. L'abrogation d'un régime disciplinaire obsolète

Par coordination, le projet de loi propose d'abroger le décret, obsolète, du 19 mars 1852 sur la mise à la retraite et la discipline des membres de la Cour des comptes ( article 18 ).

E. DIVERS AMÉNAGEMENTS APPLICABLES AUX CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

1. Des dispositions tirant les conséquences de l'autonomie budgétaire des juridictions financières

Certaines mesures de clarification concernent plus particulièrement les chambres régionales des comptes. Tout d'abord, afin de « faire vivre le principe d'autonomie » de la Cour des comptes, le présent texte met fin à l'intervention du ministre chargé des finances dans certaines décisions individuelles relatives aux magistrats des juridictions financières ( articles 11 et 12 ).

2. Une composition du conseil supérieur des chambres régionales des comptes alignée sur les nouvelles règles prévues pour le conseil supérieur de la Cour des comptes

Le projet de loi propose de supprimer le principe de supériorité hiérarchique ^{51 ( * )} régissant actuellement la composition du conseil supérieur des chambres régionales des comptes lorsqu'il établit les tableaux d'avancement et listes d'aptitude des magistrats et lorsqu'il examine certaines propositions de nomination ( article 13) . Ainsi, tous ses membres pourraient désormais siéger quel que soit le sujet inscrit à l'ordre du jour, sauf en matière disciplinaire.

III. LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ADOPTER SANS MODIFICATIONS LES INNOVATIONS PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI

Votre commission des lois, dans le souci de permettre à la Cour des comptes de moderniser sa politique de gestion des ressources humaines dans les plus brefs délais, vous propose d'adopter conforme le présent projet de loi.

Votre rapporteur appelle l'attention du gouvernement sur la nécessité de publier dans les plus brefs délais le décret d'application de la présente réforme. Il se réjouit d'ailleurs que l'avant-projet lui ait été transmis, ce qui démontre la volonté du gouvernement de mettre en oeuvre cette réforme rapidement.

Votre rapporteur tient à souligner que le présent projet de loi ne constitue qu'une première étape pour la Cour des comptes, compte tenu des nouveaux chantiers de réflexion qui s'ouvrent actuellement. On peut à cet égard souligner les conséquences pour l'organisation et le fonctionnement de la Cour de l'arrêt Martinié du 12 avril 2006 de la Cour européenne des droits de l'Homme ^{52 ( * )} . Un groupe de travail au sein de la Cour des comptes réfléchit actuellement à une réforme -législative et réglementaire- pour répondre aux critiques de la Cour européenne.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification le présent projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. L. 112-5 et L. 112-6 du code des juridictions financières)
Assouplissement du statut de conseiller maître en service extraordinaire à la Cour des comptes

Le présent article tend à modifier les articles L. 112-5 et L. 112-6 du code des juridictions financières afin d' assouplir le statut de conseiller maître en service extraordinaire (CMSE).

Ce statut a été créé par la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 de finances rectificative pour 1976.

Nommés pour une période limitée à quatre ans non renouvelable , les conseillers maîtres en service extraordinaire sont nommés par décret pris en Conseil des ministres (article L. 112-6 du code des juridictions financières). Ils exercent donc leur fonction à titre temporaire .

Au fil de la pratique, le champ de leurs attributions, à l'origine limité à la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques, s'est élargi. Depuis la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, ils sont chargés d'assister la Cour des comptes dans toutes ses missions, à l' exception des activités d'ordre juridictionnel . A l'instar des conseillers maîtres, ils ont voix délibérative dans les formations de chambre, en chambre du conseil et dans tous les domaines autres que celui du jugement des comptes.

Les modalités de recrutement actuelles des conseillers maîtres en service extraordinaire sont simples , seule une condition d'activité étant exigée par la loi (article L. 112-5 du code des juridictions financières). Peuvent être candidats « les fonctionnaires appartenant au corps de contrôle des ministères exerçant la tutelle des entreprises publiques et les personnes ayant exercé des responsabilités dans les fonctions de tutelle ou de gestion des entreprises publiques ». Le Conseil d'Etat a accepté d'assurer un contrôle sur les nominations. Ainsi, il a précisé qu'une entreprise publique devait être considérée indépendamment de son caractère national, la loi n'opérant pas « de distinction entre les différentes catégories d'entreprises publiques » ^{53 ( * )} .

Le concours des conseillers maîtres en service extraordinaire est très apprécié des magistrats de la Cour des comptes , qui les considèrent comme des « experts de haut luxe » dans des domaines très techniques (défense, finance). D'ailleurs, les deux dernières nominations intervenues au début du mois juin de cette année -qui concernent un administrateur civil, ancien collaborateur des ministres de finances et du budget et un ingénieur en chef du génie rural, des eaux et des forêts- démontrent que des compétences à la fois techniques et opérationnelles peuvent être mises utilement au service de la Cour des comptes.

Dix postes , au maximum, peuvent être occupés par des conseillers maîtres en service extraordinaire (article L. 112-6 du code des juridictions financières). Depuis 1996, on dénombre 25 nominations de conseillers maîtres en service extraordinaire dont l'origine professionnelle se répartit principalement entre quatre ministères.

Origine par ministère des conseillers maîtres
en service extraordinaire nommés depuis 1996

Source : Cour des comptes

Le présent article propose de modifier le droit en vigueur sur quatre points .

Dans sa rédaction initiale, son paragraphe I se bornait à élargir les critères de sélection applicables aux candidats non fonctionnaires .

Il proposait de remplacer, à l'article L. 112-5 du code des juridictions financières, l'exigence relative à l'exercice de responsabilités dans des fonctions de tutelle ou de gestion dans une entreprise publique par une mention plus large visant l'exercice de fonctions d'encadrement supérieur au sein de l'Etat ou d'organismes publics ^{54 ( * )} soumis au contrôle des juridictions financières . Comme l'a indiqué la Cour des comptes à votre rapporteur, cette modification vise à mettre le droit en conformité avec la pratique, certains hauts fonctionnaires étant recrutés en qualité de conseiller maître en service extraordinaire sans respecter rigoureusement les critères de sélection prévus par la loi. Tel est le cas notamment de certains préfets et ambassadeurs.

Sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié ce dispositif pour viser les responsables de l'ensemble des organismes soumis au contrôle des juridictions financières, sans considération de leur caractère public ou privé . Cette nouvelle rédaction permettrait d'élargir le recrutement à des responsables d'organismes du secteur privé soumis au contrôle de la Cour des comptes tels que les chambres de commerce et d'industrie, les associations ou encore la plupart des organismes de sécurité sociale.

En outre, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a ouvert à l'ensemble des fonctionnaires issus des corps de contrôle des ministères l'accès aux fonctions de conseiller maître en service extraordinaire . Serait donc supprimée toute référence à l'obligation d'exercer ou d'avoir exercé « la tutelle d'une entreprise publique ».

Cette modification paraît opportune dans le contexte actuel. Elle est conforme à la philosophie du projet de loi. En effet, à la faveur des privatisations récentes, le nombre d'entreprises publiques s'est notablement réduit, ce qui limite mécaniquement le nombre de hauts fonctionnaires exerçant des fonctions de tutelle dans ces entreprises et, partant, le nombre de candidats éligibles aux fonctions de conseiller maître en service extraordinaire. En outre, pour la Cour des comptes, cet assouplissement constitue un moyen utile de conforter les liens entre la Cour et les corps de contrôle et d'inspection.

Le paragraphe II du présent article auquel l'Assemblée nationale n'a apporté, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, qu'une modification de pure forme, prévoit, à l'article L. 112-6  du code des juridictions financières :

- d' accroître de dix à douze le nombre de conseillers maîtres en service extraordinaire susceptibles d'être nommés à la Cour des comptes ;

- d' allonger de quatre à cinq ans la durée d'exercice des fonctions afin de permettre une meilleure exploitation de l'expérience acquise ; cette mesure serait applicable aux nominations de conseillers maîtres en service extraordinaire à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi mais également à celles intervenues avant son entrée en vigueur comme le précise l'article 19 du présent projet de loi.

En outre, le paragraphe II propose de consacrer dans la loi la pratique selon laquelle l'avis (consultatif) du premier président est requis préalablement au décret de nomination des conseillers maîtres en service extraordinaire pris en Conseil des ministres.

Enfin, ces dispositions devraient être complétées par voie réglementaire, le projet de décret d'application transmis à votre rapporteur prévoyant de soumettre les conseillers maîtres en service extraordinaire -qui doivent respecter une certaine discrétion dans l'exercice de leur fonction- à l'obligation, nouvelle, de prêter serment.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, la création de deux postes supplémentaires de conseiller maître en service extraordinaire devrait représenter un coût global supplémentaire de plus 35.500 euros pour le budget de l'Etat. Cette mesure n'a pas été inscrite dans la loi de finances pour 2006 mais devrait être inscrite au projet de loi de finances pour 2007 ainsi que l'a demandé la Cour des comptes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification .

Article 2 (art. L. 112-8 du code des juridictions financières)
Création du conseil supérieur de la Cour des comptes en remplacement de la commission consultative de la Cour des comptes - Composition et attributions

Le présent article a pour objet de modifier l'article L. 112-8 du code des juridictions financières, afin de remplacer la commission consultative de la Cour des comptes par un conseil supérieur de la Cour des comptes dont la composition serait plus ouverte sur l'extérieur et les attributions renforcées en matière disciplinaire.

La commission consultative de la Cour des comptes a été créée par une décision du premier président en 1998 ^{55 ( * )} et dotée d'un statut législatif en 2001 ^{56 ( * )} . Sa composition -définie au deuxième alinéa de l'article L. 112-8 du code des juridictions financières- est proche de celle de la commission consultative du Conseil d'Etat.

Elle comprend dix-huit membres dont 9 membres de droit (le premier président qui la préside, le procureur général et les sept présidents de chambre) et 9 membres élus pour un mandat de deux années renouvelable une fois représentant les magistrats de la Cour, les conseillers maîtres en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs répartis de la manière suivante ^{57 ( * )} : trois conseillers maîtres, deux conseillers référendaires, deux auditeurs, un conseiller maître en service extraordinaire et un rapporteur extérieur à temps plein ^{58 ( * )} . Un suppléant est élu pour chaque titulaire. Un membre élu ne peut siéger si sa situation est évoquée en commission consultative. Il est alors remplacé par son suppléant (dernier alinéa de l'article L. 112-8).

Composition actuelle des instances professionnelles
placées auprès des juridictions financières et administratives
- Tableau comparatif -

Juridictions financières
Commission consultative de la Cour des comptes (1998) art. L. 112-8, R. 112-28 à R. 112-30 du code des juridictions financières	18 membres 9 membres de droit : le premier président, le procureur général et les 7 présidents de chambre 9 membres élus (mandat de deux ans renouvelable une fois) : 3 conseillers maîtres, 2 conseillers référendaires, 2 auditeurs, 1 conseiller maître en exercice extraordinaire et 1 rapporteur extérieur
Conseil supérieur des chambres régionales des comptes (1982) art. L. 212-17 à L. 212-19, R. 212-34 à R. 212-55-1 du code des juridictions financières	15 membres 3 membres de droit : le premier président et le procureur général de la Cour des comptes ainsi que le président de la mission permanente d'inspection des chambres régionales et territoriales des comptes 3 personnalités qualifiées désignées par le président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat (mandat de trois ans non renouvelable) 9 membres élus (mandat de trois ans renouvelable une fois) : 1 conseiller maître à la Cour des comptes, 2 magistrats exerçant les fonctions de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre régionale d'Ile-de-France et 6 représentants des magistrats de chambres régionales des comptes
Juridictions administratives
Commission consultative du Conseil d'Etat (1963) art. L. 132-1, R. 132-1 à R. 132-3 du code de justice administrative	13 membres 7 membres de droit : le vice-président et les 6 présidents de chambre 6 membres élus : 2 conseillers d'Etat, 2 maîtres des requêtes et 2 auditeurs (mandat de deux ans renouvelable).
Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (1986) art. L. 232-2 à L. 232-4-1, R. 232-1 à R. 232-26 du code de justice administrative	13 membres 5 membres de droit : le vice-président du Conseil d'Etat, le chef de la mission permanente des juridictions administratives, le directeur général de la fonction publique, le secrétaire général du Conseil d'Etat, le directeur chargé des services judiciaires au ministère de la justice 3 personnalités désignées par le président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat (mandat de trois ans non renouvelable) 5 membres élus du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (mandat de trois ans renouvelable une fois)

Comme l'indique sa dénomination, les attributions de cette commission sont exclusivement consultatives , ce qui lui donne davantage le caractère d'une commission administrative ou d'un comité technique paritaire que d'un organe chargé de régir un corps de magistrats comme le Conseil supérieur de la magistrature ou le conseil supérieur des chambres régionales des comptes.

Elle peut être consultée par le premier président sur le fonctionnement et l'organisation de la Cour des comptes, les modifications statutaires applicables aux magistrats ainsi que toute question déontologique, d'ordre général ou individuel relative à l'exercice des fonctions de magistrat, de conseiller maître en service extraordinaire et de rapporteur extérieur.

Elle est chargée de rendre des avis sur les mesures individuelles sur la situation , la discipline et l' avancement des magistrats de la Cour et sur les propositions de nomination à un emploi de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France ^{59 ( * )} . En outre, elle se prononce, également à titre consultatif, sur l'intégration des magistrats des chambres régionales au corps des magistrats de la Cour des comptes comme le mentionnent les articles L. 122-2 et L. 122-5 du code des juridictions financières ^{60 ( * )} . Son rôle diffère du conseil supérieur des chambres régionales des comptes qui détient, en ces domaines, un véritable pouvoir décisionnel ^{61 ( * )} .

Lorsqu'elle est chargée de rendre un avis en ces matières, la composition de la commission obéit à des règles particulières .

D'une part, le principe hiérarchique qui régit le fonctionnement des commissions administratives paritaires des différents corps de la fonction publique prévaut, ce qui implique que, outre les membres de droit, seuls les membres élus d'un grade supérieur ou égal à celui de l'intéressé siègent, avec un aménagement important selon lequel les membres élus et les membres de droit doivent siéger à parité. D'autre part, les membres n'ayant pas la qualité de magistrat (conseiller maître en service extraordinaire et rapporteur extérieur) ne sont pas autorisés à siéger.

Le présent article prévoit de réécrire l'article L. 112-8 du code des juridictions financières . Le nombre des membres du conseil supérieur (18) ainsi que le remplacement par son suppléant d'un membre titulaire dont la situation est évoquée à l'ordre du jour de cette instance demeureraient inchangés. En revanche, le droit actuel serait modifié sur trois points .

En premier lieu, à la dénomination actuelle de la commission consultative serait substituée celle de « conseil supérieur de la Cour des comptes » ( paragraphe I ).

En deuxième lieu, seule la compétence du conseil supérieur en matière disciplinaire serait renforcée ^{62 ( * )} , ses attributions consultatives restant les mêmes qu'actuellement ( paragraphe II ).

Enfin, sa composition serait harmonisée avec les règles applicables aux chambres régionales des comptes ( paragraphe II ).

Ainsi, le conseil supérieur de la Cour des comptes comprendrait :

- 6 membres de droit : le premier président qui le préside et le procureur général comme actuellement ainsi que, à la différence du droit actuel, les quatre magistrats les plus anciens dans leur grade exerçant les fonctions de président de chambre ou de rapporteur général du comité du rapport public et des programmes.

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, ont simplifié la rédaction initiale du projet de loi concernant les quatre présidents de chambre, membres de droit.

L'Assemblée nationale a supprimé la référence, inutile, au rapporteur général du comité du rapport public des programmes, considérant qu'il n'y avait pas lieu de mentionner dans la loi une fonction relevant de l'organisation interne de la Cour. En effet, le décret n° 2005-1793 du 30 décembre 2005 précise que le rapporteur général est désigné par le premier président « parmi les magistrats détenant le grade de président de chambre » ; en conséquence, ce dernier peut figurer, s'il dispose de l'ancienneté nécessaire parmi les membres de droit ayant le grade de président de chambre sans qu'il soit nécessaire d'y faire explicitement référence.

Les députés ont donc visé les « quatre magistrats les plus anciens dans leur grade de président de chambre ». Toutefois, afin de ne pas modifier la portée du dispositif initial, applicable aux seuls présidents de chambre en fonction , ils ont ajouté une précision pour exclure les magistrats financiers ayant le grade de président de chambre maintenus en activité au-delà de la limite d'âge ^{63 ( * )} .

En effet, en application de l'article premier de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d'âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'Etat, les magistrats de la Cour des comptes, tout comme les membres du Conseil d'Etat et de l'inspection générale des finances, peuvent, sur leur demande, continuer d'exercer leur activité en surnombre au-delà de la limite d'âge fixée par la loi. Ceux-ci exercent alors les fonctions de conseiller maître. La nouvelle rédaction retenue par les députés rend cet ajout indispensable car actuellement, sur 14 magistrats détenant le grade de président de chambre, 8 sont en fonction (les 7 magistrats présidant une chambre et le rapporteur général du comité du rapport public et des programmes) et 6, atteints par la limite d'âge, sont maintenus en activité en qualité de conseiller maître ;

- 3 personnalités qualifiées dans les domaines soumis au contrôle des juridictions financières n'exerçant pas de mandat électif désignées par décret du président de la République, par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat et dont le mandat, non renouvelable , serait fixé à trois ans ; ces nouveaux membres viendraient donc se substituer à trois présidents de chambre afin d'ouvrir le conseil supérieur à des personnalités extérieures , à l'instar du conseil supérieur des chambres régionales des comptes ^{64 ( * )} ;

- 9 membres élus représentant les magistrats de la Cour, les conseillers maîtres en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs ^{65 ( * )} ; la durée de leur mandat , renouvelable une fois, serait allongée de deux à trois ans par souci de cohérence avec la durée du mandat des trois personnalités qualifiées. Les modalités de l'élection, comme actuellement, seraient renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Par dérogation à cette composition, les règles particulières actuelles seraient maintenues lorsque le conseil supérieur siège en matière disciplinaire ^{66 ( * )} .

La composition actuelle du conseil supérieur appelé à rendre un avis sur la situation individuelle, l'avancement d'un magistrat ou sur la proposition de nomination d'un président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre régionale d'Ile-de-France serait partiellement modifiée .

Serait maintenue l'interdiction faite aux représentants des conseillers maîtres en service extraordinaire et des rapporteurs extérieurs de siéger. En revanche, les autres membres pourraient désormais tous siéger ^{67 ( * )} . Cette formulation implique que tous les membres élus ayant la qualité de magistrat - indépendamment du niveau hiérarchique du magistrat dont le cas est examiné- pourraient désormais siéger au conseil supérieur.

Dans un souci de clarté, l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, outre deux améliorations rédactionnelles, a repris la formule utilisée dans le code de justice administrative pour le conseil supérieur des tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel selon laquelle cette instance « siège toujours dans la même composition quel que soit le niveau hiérarchique des magistrats dont le cas est examiné » ^{68 ( * )} .

La remise en cause du principe selon lequel lorsque les questions relatives à la situation individuelle d'un agent public, ne peuvent siéger au sein des organismes compétents que les représentants d'un grade supérieur ou égal au grade détenu par l'agent concerné ^{69 ( * )} doit être consacrée dans la loi ainsi que l'a indiqué le Conseil d'Etat dans un arrêt du 10 mai 1999 (syndicat de la juridiction administrative). Une telle modification permet d'aligner le fonctionnement du conseil supérieur sur celui d'instances professionnelles placées auprès d'autres juridictions (Conseil supérieur de la magistrature ^{70 ( * )} ou conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel).

La parité entre les membres de droit et les membres élus du conseil supérieur serait en toute logique supprimée. Elle n'aurait plus de sens, compte tenu de l'ouverture de sa composition à trois personnalités qualifiées et de la possibilité -nouvelle- pour tous les membres élus ayant la qualité de magistrats de siéger.

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a réécrit les dispositions décrivant les attributions du conseil supérieur relatives aux avis rendus sur la situation individuelles des magistrats afin :

- d'y regrouper l'ensemble de ses compétences en matière de nomination notamment s'agissant des propositions de nomination des magistrats de chambre régionale des comptes à la Cour des comptes sur lesquelles il rend un avis ;

- d'indiquer expressément dans la loi que le conseil supérieur ne rend pas d'avis sur les propositions de nomination des présidents de chambre qui relèvent exclusivement du gouvernement. M. Etienne Blanc, rapporteur, a fait valoir que cette règle, qui correspond à la pratique, méritait d'être officialisée par le législateur ^{71 ( * )} .

Ces compléments ne modifient pas le droit en vigueur mais se bornent à le clarifier .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3 (art. L. 120-1 à L. 120-4 nouveaux du code des juridictions financières)
Actualisation du statut des magistrats de la Cour des comptes

Le présent article a pour objet d'actualiser les règles statutaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes en insérant quatre articles (L 120-1 à L. 120-4) dans le code des juridictions financières. Outre une reprise des dispositions en vigueur relatives à l' inamovibilité et au serment et leur transfert dans de nouveaux articles, il affirme le principe de la soumission des magistrats financiers au statut de la fonction publique d'Etat et pose des obligations particulières au regard du devoir de réserve .

Deux dispositions statutaires d'une portée essentielle applicables aux magistrats de la Cour des comptes figurent actuellement dans le livre premier (la Cour des comptes), titre premier (missions et organisation) au chapitre II relatif à l'« organisation » et non au sein du même livre sous le titre II qui traite précisément des « dispositions statutaires ».

Il s'agit tout d'abord de la reconnaissance de la qualité de magistrat et de son corollaire, l'inamovibilité . Ces règles figurent au second alinéa de l'article L. 112-1 du code des juridictions financières.

Le principe d'inamovibilité -qui interdit toute révocation, sanction ou déplacement sauf en vertu d'une procédure spéciale (disciplinaire par exemple) prévue par loi- constitue une garantie fondamentale pour préserver l'indépendance des magistrats.

En l'absence de toute mention prévue en ce sens dans le code des juridictions financières, cette règle ne s'étend pas au procureur général près la Cour des comptes. En pratique, depuis la Libération, une inamovibilité de fait lui a été cependant reconnue par l'exécutif. Le premier avocat général et les trois avocats généraux placés auprès du procureur général ne bénéficient pas non plus de cette garantie. Cependant, ceux-ci peuvent, en cas de révocation, réintégrer le poste de magistrat du siège qu'ils occupaient avant leur désignation auquel s'appliquera l'inamovibilité ^{72 ( * )} .

Le serment constitue une autre caractéristique fondamentale de l'exercice de la fonction de juger . Depuis la création de la Cour des comptes, cette obligation s'impose à ses membres ^{73 ( * )} , l'article L. 112-3 du code des juridictions financières déterminant sa forme actuelle et les conditions dans lesquelles il est prononcé.

Leur serment est exprimé en ces termes : « je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat . » Ainsi, il détermine les principes directeurs de la déontologie des magistrats et les qualités attendues de la part de ces professionnels, notamment l'impartialité, l'objectivité, l'indépendance, la discrétion et le respect des droits de la défense. Les exigences qui en découlent s'appliquent quelles que soient les activités du magistrat.

Les magistrats de la Cour des comptes prêtent serment publiquement lors de leur installation en audience solennelle sur réquisition du procureur général. A la différence des magistrats de l'ordre judiciaire ^{74 ( * )} , ils prêtent serment à chaque changement de grade ou à chaque changement de fonction (avocat général, secrétaire général, secrétaire général adjoint). Ils ne peuvent en aucun cas être relevés de leur serment.

Le présent article tend à actualiser et à compléter ces dispositions.

Il ajoute un chapitre préliminaire avant le chapitre premier (nominations) du titre II (dispositions statutaires) du livre premier (la Cour des comptes) du code des juridictions financières pour y regrouper les règles en vigueur relatives à l'inamovibilité et au serment et y ajouter deux autres dispositions.

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement a complété la mention au chapitre préliminaire pour lui donner un intitulé « Dispositions générales ».

Ce chapitre comprendrait quatre nouveaux articles :

- un article L. 120-1 qui reprend intégralement les dispositions relatives à l'inamovibilité figurant au second alinéa de l'article L. 112-1, supprimé, par coordination, par l'article 17 du projet de loi ;

- un article L. 120-2 qui soumet les membres de la Cour des comptes au statut de la fonction publique de l'Etat pour autant qu'il n'est pas contraire aux dispositions statutaires particulières prévues par le présent titre. Ainsi, en dehors des règles spécifiques énoncées dans le code des juridictions financières, le statut général des agents publics de l'Etat s'appliquerait. Cet ajout dans la loi se borne à mettre le droit en conformité à la pratique , à l'instar des autres magistrats de l'ordre administratif pour lesquels ce principe est déjà codifié.

L'application du régime général de la fonction publique aux magistrats de la Cour des comptes ne fait pas peser sur eux d'exigences particulières au regard du devoir de réserve alors même que d'autres magistrats -judiciaires ^{75 ( * )} , membres du Conseil d'Etat ^{76 ( * )} - sont soumis à des règles contraignantes en la matière. En effet, l'article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires soumet tous les agents publics à une simple obligation de réserve et de discrétion professionnelle ^{77 ( * )} .

Telle est la raison pour laquelle sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le projet de loi pour y insérer un article L. 120-4 destiné à poser une obligation particulière aux magistrats de la Cour au regard du devoir de réserve . Le dispositif prévu pour les membres du Conseil d'Etat serait repris à l'identique ;

- un article L. 120-3 qui reprend les règles du serment en vigueur , sous réserve de deux aménagements . Le premier vise à actualiser les termes prononcés et supprime l'adverbe « religieusement ». Le second tend à simplifier la procédure applicable en limitant à une seule fois -lors de la nomination dans le corps- l'obligation de prêter serment, c'est-à-dire lors la première séance d'installation du magistrat à la Cour des comptes. Cette modification apportée au droit en vigueur ne fait qu'accentuer un mouvement en faveur d'un allègement des formalités liées au serment amorcé depuis 1999 ^{78 ( * )} . Le régime du serment serait strictement aligné sur celui des magistrats des chambres régionales des comptes ^{79 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. L. 122-1-1 nouveau du code des juridictions financières)
Avancement des magistrats de la Cour des comptes

Les conditions de nomination au grade supérieur des magistrats de la Cour des comptes -qui résultent de la pratique- ne sont pas précisées dans le code des juridictions financières. Le présent article tend donc à insérer un article L. 122-1-1, afin de légaliser une pratique ancienne.

Actuellement, seule une partie de la procédure de nomination des magistrats de la Cour des comptes figure dans le code des juridictions financières, qui distingue les cas du premier président, des présidents de chambre et des conseillers maîtres (à l'article L. 121-1), du procureur général (à l'article L. 121-3) nommés par décret pris en Conseil des ministres, de celui des autres magistrats nommés par décret (simple) du Président de la République (à l'article L. 121-2). Ces dispositions reprennent celles prévues par la Constitution (article 13, deuxième alinéa) et par l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'Etat.

Les propositions de nomination pour accéder au grade supérieur - qui sont en pratique toujours suivies d'effet- relèvent de la compétence du premier président qui, par usage, consulte en ce qui concerne les conseillers référendaires et les conseillers maîtres, la conférence des présidents de chambre ^{80 ( * )} . Ce dispositif ne figure pas dans le code des juridictions financières. L'avancement des magistrats de la Cour des comptes ne dépend pas du conseil supérieur de la Cour des comptes, qui ne rend qu'un avis sur les propositions de nomination.

Le processus de nomination au grade supérieur diffère du droit applicable aux magistrats du siège de l'ordre judiciaire ou aux magistrats des chambres régionales des comptes dont l'avancement est décidé par leur instance professionnelle (Conseil supérieur de la magistrature, conseil supérieur des chambres régionales des comptes). De même, il se distingue des modalités d'avancement des membres du Conseil d'Etat régies exclusivement par l'ancienneté.

Le cas des présidents de chambre est particulier . Le premier président propose une liste de noms parmi les conseillers maîtres ayant au moins trois ans d'ancienneté dans ce grade ^{81 ( * )} . Le candidat est choisi à la discrétion du gouvernement. De ce fait, le conseil supérieur n'est nullement associé au processus de nomination ^{82 ( * )} . Là encore, cette règle, suivie en pratique, n'est pas prévue dans la loi.

Le présent article tend à inscrire les modalités de promotion des magistrats au grade supérieur en distinguant la situation des présidents de chambre de celle des autres magistrats (auditeur de première classe, conseiller référendaire et conseiller maître). A cet effet, serait inséré un article L. 122-1-1 dans le code des juridictions financières au sein des dispositions qui traitent des « avancements » (chapitre II du titre II « dispositions statutaires » du livre premier consacré à la Cour des comptes).

En outre, le présent article propose, par coordination avec la suppression des deux classes au sein du référendariat prévue à l'article 17 du présent projet de loi, de ne plus faire référence qu'aux « conseillers référendaires ».

Le présent article ne traite pas des conditions de promotion du premier président et du procureur général près la Cour des comptes, choisis à la discrétion du gouvernement. De même, n'est pas évoquée la situation des magistrats recrutés au tour extérieur dont la nomination relève également exclusivement de la compétence du gouvernement.

Sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, l' Assemblée nationale a complété le projet de loi initial pour préciser, qu'à la différence des propositions de nomination au grade de président de chambre, les propositions de nomination des magistrats de la Cour des comptes aux grades inférieurs étaient soumises à l'avis - consultatif - du conseil supérieur . Cet ajout se borne à clarifier le droit applicable sans le modifier.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 5 (art. L. 122-2 du code des juridictions financières)
Assouplissement des conditions d'accès au grade de conseiller maître à la Cour des comptes

Le présent article a pour objet de faciliter l'accès au grade de conseiller maître et modifie en conséquence l'article L. 122-2 du code des juridictions financières.

L'article L. 122-2 du code des juridictions financières détermine les quatre voies d'accès au grade de conseiller maître à la Cour des comptes.

La grande majorité -les deux tiers - des postes sont attribués à des conseillers référendaires de première classe (premier alinéa). Les propositions de nomination émanent du premier président de la Cour des comptes qui se détermine largement en fonction du critère du mérite. La Cour des comptes a indiqué à votre rapporteur qu'un ancien élève de l'ENA accédait à ce grade en moyenne à l'âge de 44-45 ans.

Les nominations au tour extérieur représentent le tiers des vacances restantes. A l'intérieur de ce quota, la moitié des postes sont réservés aux fonctionnaires issus de l'« administration supérieure des finances » ^{83 ( * )} (quatrième alinéa). Pour être éligibles, les candidats doivent remplir une condition d'âge -fixée à quarante ans révolus - et une condition liée à l'activité exercée -justifier d'au moins quinze ans de services publics (dernier alinéa).

Ces nominations sont effectuées à la discrétion du gouvernement. Toutefois, en application du I de l'article 2 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 que l'article 9 du présent projet de loi propose de reproduire dans le code des juridictions financières sous un article L. 122-6, les nominations au tour extérieur dans le grade de conseiller maître ne sont prononcées qu'après avis du premier président tenant compte des fonctions antérieurement exercées par l'intéressé, de son expérience, des besoins du corps, étant précisé que le sens de cet avis est publié au Journal Officiel en même temps que l'acte de nomination.

En outre, un accès particulier au grade de conseiller maître en faveur des présidents de section de chambre régionale des comptes existe depuis la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 (troisième alinéa) ^{84 ( * )} . Une nomination sur dix-huit , ce qui correspond à une nomination tous les deux ans , est prononcée au bénéfice des présidents de section de chambre régionale des comptes. Ce quota est imputé alternativement sur les vacances de postes attribuées aux conseillers référendaires et celles réservées aux fonctionnaires de l'administration supérieure des finances nommés au tour extérieur.

Ces magistrats sont soumis à des conditions d'âge et d'activité plus strictes que celles prévues pour des candidats du tour extérieur. Ils doivent en effet être âgés au moins de cinquante ans révolus et justifier d'au moins quinze années de services effectifs dans les chambres régionales des comptes . Cette rigueur des critères de sélection s'explique par le souci d'éviter un déséquilibre dans le déroulement de carrière des magistrats des chambres régionales des comptes intégrés à la Cour des comptes . En effet, compte tenu des voies d'intégration spécifiques prévues pour les magistrats de chambre régionale des comptes ^{85 ( * )} , il convient d'éviter qu'un président de section de chambre régionale des comptes n'accède plus rapidement qu'un président de chambre régionale des comptes de même génération à un grade supérieur à la Cour de comptes.

La nomination des présidents de section de chambre régionale des comptes au grade de conseiller maître intervient par décret pris en Conseil des ministres sur proposition du premier président de la Cour des comptes, après avis de la commission consultative de la Cour des comptes et du conseil supérieur des chambres régionales des comptes. A ce jour, 2 présidents de section de chambre régionale des comptes ont été nommés depuis 2001 (le premier en septembre 2003 et le second en juillet 2005).

Enfin, les magistrats de la Cour des comptes en service détaché ^{86 ( * )} , c'est-à-dire placés hors de leur corps d'origine mais continuant, dans ce corps, à bénéficier de leurs droits à l'avancement et à la retraite, accèdent au grade de conseiller maître « hors tour ».

Depuis dix ans, le nombre annuel moyen d'emplois vacants dans la maîtrise s'élève à une dizaine . Le tableau ci-après retrace -par origine- le nombre de conseillers maître nommés depuis dix ans.

Nominations de conseillers maîtres à la Cour des comptes
-1996-2005-

Année	Dont conseillers référendaires	Dont tour extérieur (administration des finances / hors quota administration des finances)	Dont présidents de section des chambres régionales des comptes	Dont magistrats de la Cour des comptes en service détaché	Total
1996	5	3 (1/2)	-	2	10
1997	6	4 (2/2)	-	1	11
1998	8	5 (2/3)	-	4	17
1999	4	2 (1/1)	-	3	9
2000	7	2 (1/1)	-	6	15
2001	2	1 (1/0)	-	-	3
2002	4	3 (1/2)	-	2	9
2003	9	4 (2/2)	1	9	23
2004	4	2 (1/1)	-	-	6
2005	10	4 (1/3)	1	6	21

Source : Cour des comptes

Le présent article propose de faciliter les voies d'accès à la maîtrise dans trois directions .

D'une part, il tend à actualiser les règles applicables aux conseillers référendaires promus à la maîtrise (premier alinéa de l'article L. 122-2), par coordination avec la fusion des deux classes et l'instauration d'un grade unique de conseiller référendaire prévues par l'article 17 du projet de loi. Le quota de postes vacants offerts aux conseillers référendaires (les deux tiers) serait maintenu, sous réserve de la suppression de toute référence à leur classe. Les conditions d'avancement des conseillers référendaires au grade de conseiller maître seraient définies dans un article distinct (article L. 122-2-1), inséré dans le code des juridictions financières par l'article 6 du projet de loi.

D'autre part, dans sa rédaction initiale, le présent article proposait d'assouplir les conditions d'accès à la maîtrise des présidents de section de chambre régionale des comptes (troisième alinéa de l'article L. 122-2). La condition d'activité devait être étendue à la justification de quinze ans de services effectifs « dans les juridictions financières » ^{87 ( * )} .

Sur la proposition de sa commission des lois, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse, l' Assemblée nationale a élargi la portée du dispositif pour faire référence aux « services publics effectifs », considérant qu'aucune raison ne justifie de prévoir pour les présidents de section de chambre régionale des comptes une règle différente de celle retenue pour les nominations au tour extérieur ou les intégrations à la Cour -à d'autres grades- de magistrats du même corps des chambres régionales des comptes.

En outre, le présent article tend à supprimer l'imputation des nominations des présidents de section alternativement sur les vacances de postes de conseiller référendaire et celles réservées aux fonctionnaires de « l'administration supérieure des finances ». Le gouvernement a estimé que cette précision, qui relève des modalités de gestion de la Cour des comptes, ne relevait pas de la loi tout en indiquant qu'elle continuerait à s'appliquer.

Enfin, le présent article propose d'ouvrir plus largement l'accès au grade de conseiller maître par le tour extérieur en supprimant toute condition d'activité . Seule une condition d'âge -fixée à quarante ans révolus- devrait être remplie par les candidats. Pourraient ainsi être nommées des personnes ayant consacré une grande partie de leur carrière au secteur privé.

Cet assouplissement des critères de sélection ne doit pas faire craindre une baisse de la qualité des candidats retenus. En effet, les représentants de la Cour des comptes entendus par votre rapporteur ont indiqué que l'avis -consultatif- du premier président sur l'aptitude du candidat à remplir ses fonctions était en pratique toujours suivi par le gouvernement. En outre, la modification proposée va dans le sens d'une harmonisation du statut des magistrats de la Cour des comptes avec celui des membres du Conseil d'Etat ^{88 ( * )} .

Les députés, sur la proposition de leur commission des lois, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse, ont apporté une autre modification au dispositif applicable aux nominations au tour extérieur pour élargir le vivier des candidats éligibles . Ils ont en effet supprimé le quota de postes vacants réservés aux fonctionnaires de l'administration supérieure des finances . M. Etienne Blanc, rapporteur du texte, a en effet mis en avant qu' « il n'était pas légitime de maintenir un quota de postes vacants de conseiller maître pour les fonctionnaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie depuis que la Cour des comptes avait acquis son autonomie budgétaire à l'égard de celui-ci. » ^{89 ( * )}

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. L. 122-2-1 nouveau du code des juridictions financières)
Conditions d'avancement au grade de conseiller maître des conseillers référendaires

Le présent article propose d'insérer un article L. 122-2-1 dans le code des juridictions financières pour préciser les conditions d'avancement des conseillers référendaires au grade de conseiller maître.

Actuellement , les deux tiers des postes vacants au grade de conseiller maître sont réservés aux conseillers référendaires de première classe de la Cour des comptes ^{90 ( * )} (premier alinéa de l'article L. 122-2 du code des juridictions financières). Comme il l'a déjà été souligné, le mérite constitue pour le premier président un critère déterminant pour l'accès d'un magistrat de la Cour des comptes à la maîtrise .

Le présent article modifie ce dispositif, par coordination avec la fusion des deux grades au sein du référendariat prévue par l'article 17 du projet de loi. Il propose de remplacer la référence au grade (conseiller référendaire de première classe) par une condition liée à l'ancienneté .

Ainsi, un conseiller référendaire pour être promu à la maîtrise devra avoir accompli :

- soit douze années au moins de service dans le référendariat ; cette disposition est de nature à accélérer le déroulement de carrière des magistrats de la Cour des comptes ; en effet, la Cour des comptes a indiqué qu'en moyenne en 2005, un conseiller référendaire devait justifier d'une ancienneté d'au moins quinze années environ dans leur grade avant d'être promu conseiller maître ;

- soit dix-sept années au moins de service comme magistrat à la Cour des comptes ; cette mesure est destinée à éviter que les candidats ayant passé de nombreuses années au grade d'auditeur en raison d'une mobilité ^{91 ( * )} soient pénalisés dans leur carrière.

Une disposition particulière au bénéfice des conseillers référendaires nommés au tour extérieur viendrait compléter cette dernière condition, afin de leur éviter d'être pénalisés -pour l'accès à la maîtrise- par rapport aux conseillers référendaires ayant commencé leur carrière à la Cour des comptes comme auditeur de deuxième classe à la sortie de l'ENA. En effet, compte tenu des nouvelles règles d'avancement prévues par le présent article, les anciens auditeurs nommés conseillers référendaires pourront justifier d'une ancienneté plus grande en qualité de magistrat de la Cour des comptes et, donc, mécaniquement accéder plus rapidement au grade de conseiller maître que leurs collègues issus du tour extérieur, lesquels n'auront à leur actif aucune année de service au sein de la Cour.

Pour corriger ce déséquilibre, il est prévu d'attribuer automatiquement aux conseillers référendaires issus du tour extérieur la même ancienneté que le conseiller référendaire ancien auditeur de deuxième classe qui le précède dans le tableau d'avancement .

Les dispositions énoncées dans le nouvel article L. 122-2-1 inséré par le présent article ne sont pas inédites. Elles se bornent à décliner, pour les magistrats de la Cour des comptes, les règles de promotion des maîtres des requêtes au grade de conseiller d'Etat ^{92 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. L. 122-4 du code des juridictions financières)
Accès es qualité des magistrats de chambre régionale des comptes nommés présidents de chambre régionale des comptes au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes

Le présent article prévoit de modifier l'article L. 122-4 du code des juridictions financières afin d'actualiser, par coordination avec la fusion des deux classes au sein du référendariat, les conditions dans lesquelles les magistrats de chambre régionale des comptes nommés présidents de chambre régionale des comptes accèdent au grade de conseiller référendaire.

Actuellement, l'article L. 122-4 du code des juridictions financières pose le principe de l'appartenance à la Cour des comptes des magistrats nommés chefs de juridiction dans les chambres régionales des comptes ^{93 ( * )} . Ceux-ci, dès leur nomination dans cet emploi, accèdent donc es qualité au grade de conseiller référendaire de première classe (premier alinéa). Cette intégration s'effectue « hors tour » ^{94 ( * )} . De ce fait, les nominations peuvent intervenir en surnombre, lequel est résorbé sur les premières vacances venant à s'ouvrir dans le référendariat de première classe (deuxième alinéa). Une fois intégrés à la Cour des comptes, les présidents de chambre régionale des comptes sont alors classés en dernière position de ce grade dans le tableau d'avancement.

Le paragraphe I du présent article modifie le premier alinéa pour prévoir que désormais les présidents de chambre régionale sont nommés au grade de « conseiller référendaire » et supprimer toute référence à la première classe, fusionnée avec la deuxième classe aux termes de l'article 17 du projet de loi.

Le paragraphe II du présent article tend à corriger les effets de la fusion des deux classes au sein du référendariat quant à la position des présidents de chambre régionale des comptes dans le tableau d'avancement. En effet, il paraît logique de leur maintenir un avantage comparatif par rapport à d'autres magistrats financiers d'un grade moins élevé accédant également au grade de conseiller référendaire, tels les premiers conseillers de chambre régionale des comptes ou encore les anciens auditeurs de première classe. Telle est la raison pour laquelle, le premier alinéa de l'article L. 122-4 serait complété par une disposition tendant à leur attribuer automatiquement une bonification d'ancienneté de six ans dans le grade de conseiller référendaire .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .

Article 8 (art. L. 122-5 du code des juridictions financières)
Conditions d'accès au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes

Le présent article a pour objet d'assouplir les conditions d'accès au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes . Il modifie en conséquence l'article L. 122-5 du code des juridictions financières.

Comme pour la promotion au grade de conseiller maître, il existe actuellement plusieurs possibilités - définies par l'article L. 122-5 du code des juridictions financières- pour entrer dans le référendariat de deuxième classe . Les nominations s'effectuent :

- pour les trois quarts au tour intérieur , y compris les magistrats d'une chambre régionale des comptes (premier alinéa) ; les postes sont attribués aux auditeurs de première classe, sous réserve d'un poste réservé à un magistrat de chambre régionale des comptes, sous certaines conditions de grade (premier conseiller), d'âge (être âgé de trente-cinq ans au moins) et d'activité (dix ans de services publics effectifs) (deuxième alinéa) ;

- pour le quart restant , au tour extérieur ; les candidats doivent remplir deux conditions : d'âge (être âgés de trente-cinq ans au moins à la date de la nomination) et d'activité ( justifier de dix ans de services publics ou de services dans un organisme susceptible d'être contrôlé par la Cour ) (quatrième alinéa). A la différence des conseillers maîtres nommés au tour extérieur pour lesquels l'avis du premier président sur les nominations au tour extérieur est requis préalablement à la nomination ^{95 ( * )} , les promotions des conseillers référendaires de deuxième classe au tour extérieur sont soumises à l'avis d'une commission siégeant auprès du premier président ^{96 ( * )} , instituée en 1994 ^{97 ( * )} , et chargée de se prononcer sur l'aptitude du candidat à remplir ses fonctions (quatrième et cinquième alinéas), et à l'avis du premier président délibérant avec les présidents de chambre et du procureur général. Le nombre de postes offerts chaque année au tour extérieur est publié au Journal Officiel (article R. 122-1 du code des juridictions financières). Trois conseillers référendaires de deuxième classe ont été recrutés au tour extérieur en 2005.

Les magistrats en service détaché bénéficient d'un avancement au grade de conseiller référendaire de deuxième classe « hors tour » (troisième alinéa).

Le tableau ci-après retrace -par origine- le nombre de conseillers référendaires de deuxième classe nommés depuis dix ans.

Nominations de conseillers référendaires de deuxième classe

à la Cour des comptes
(1996-2005)

Année	Dont auditeurs de première classe	Dont premiers conseillers de chambre régionale des comptes	Dont tour extérieur	Dont magistrats de la Cour des comptes en service détaché	Total
1996	6	-	3	2	11
1997	6	1	2	-	9
1998	7	-	3	-	10
1999	5	1	2	-	8
2000	8	-	2	1	10
2001	8	-	3	2	11
2002	7	-	2	-	9
2003	5	2	6	-	13
2004	5	1	3	-	9
2005	6	1	3	1	10

Source : Cour des comptes

Le présent article procède à diverses coordinations pour tirer les conséquences :

- de la suppression des deux classes au sein du grade de conseiller référendaire, prévue à l'article 17 du projet de loi ;

- du remplacement de la commission consultative de la Cour des comptes mentionnée au deuxième alinéa par le conseil supérieur de la Cour des comptes , prévu par l'article 2 du projet de loi ;

- du transfert à l'article L. 122-6 inséré dans le code des juridictions financières par l'article 9 du projet de loi des dispositions relatives à l'avis du premier président sur les nominations au tour extérieur.

Outre ces modifications de pure forme , le présent article tend à compléter le droit actuel pour réserver aux rapporteurs extérieurs exerçant leurs fonctions à temps plein à la Cour des comptes depuis au moins trois ans un quota de postes vacants à pourvoir au titre du tour extérieur - fixé à un sur quatre .

Les rapporteurs extérieurs sont recrutés parmi des fonctionnaires de haut niveau ; sont éligibles à ces fonctions les magistrats de l'ordre judiciaire, les fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l'ENA, de même que les fonctionnaires appartenant à des corps de même niveau de recrutement de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique hospitalière ainsi que les agents de direction et les agents comptables des organismes de sécurité sociale, les militaires et, enfin, les fonctionnaires des assemblées parlementaires appartenant à des corps de même niveau de recrutement.

Les conditions d'âge et d'activité prévues pour les nominations au tour extérieur leur seraient également applicables, de même que la procédure d'instruction des dossiers de candidature (avis de la commission consultative placée auprès du premier président sur l'aptitude du candidat).

Sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu ce dispositif pour viser également les fonctionnaires ayant exercé les fonctions de rapporteur extérieur à la Cour pendant au moins trois ans. Au cours de la séance publique à l'Assemblée nationale, le 13 juin dernier, le rapporteur du texte, M. Etienne Blanc a fait valoir qu'aux termes du projet de loi initial, un très faible nombre de rapporteurs extérieurs en fonction à la Cour était susceptible de remplir les critères d'âge et d'activité fixés pour les nominations au tour extérieur (5 au total).

Cette extension, opportune, n'est pas inédite. Des règles similaires existent déjà pour les rapporteurs et anciens rapporteurs extérieurs de la Cour des comptes qui souhaitent intégrer le corps des magistrats de chambre régionale des comptes ^{98 ( * )} . Comme l'a souligné M. Etienne Blanc au cours des débats en séance publique, « il serait paradoxal de prévoir pour la Cour, un nombre de candidats à l'intégration plus limité que pour les chambres régionales des comptes ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

Article 9 (article L. 122-6 nouveau du code des juridictions financières)
Avis du premier président sur les nominations au tour extérieur

Cet article tend à insérer un article L. 122-6 dans le code des juridictions financières prévoyant que les nominations au tour extérieur de conseiller maître et de conseiller référendaire requièrent l'avis du premier président de la Cour.

Il convient de rappeler que sont pourvus au tour extérieur :

- le tiers des postes vacants de conseiller maître ^{99 ( * )} ;

- un quart des postes vacants de conseiller référendaire de deuxième classe.

Le paragraphe I de l'article 2 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'Etat et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées prévoit que l'ensemble des nominations au tour extérieur dans les grades de conseiller maître ou de conseiller référendaire à la Cour des comptes ne peuvent être prononcées qu'après avis du premier président de la Cou r ^{100 ( * )} .

Cet avis « tient compte des fonctions antérieurement exercées par l'intéressé, de son expérience et des besoins du corps, exprimés annuellement par le chef de celui-ci ».

En outre, le sens de l'avis sur les nominations prononcées est publié au Journal Officiel en même temps que l'acte de nomination. L'avis du chef de corps (ici le premier président) est également communiqué, sur sa demande, à l'intéressé.

A l'heure actuelle, ces dispositions ne sont déclinées dans le code des juridictions financières que pour les nominations au tour extérieur des conseillers référendaires de deuxième classe . Le dernier alinéa de l'article L. 122-5 de ce code précise en effet que ces nominations ne peuvent intervenir qu'après avis du premier président délibérant avec les présidents de chambre.

L'article L. 122-6 inséré dans le code des juridictions financières par le présent article reprendrait l'économie du I de l'article 2 de la loi de 1994 pour viser l'ensemble des nominations de magistrats de la Cour des comptes au tour extérieur . Ne serait pas reprise la précision relative à la consultation préalable de la conférence des présidents de chambre ^{101 ( * )} , de nature réglementaire, mentionnée actuellement pour la nomination des conseillers référendaires ^{102 ( * )} . Elle devrait néanmoins figurer dans le futur décret d'application de la présente loi

Comme actuellement, l'avis du premier président constitue une formalité obligatoire de la procédure de nomination. Bien qu'en pratique, il soit toujours suivi par le gouvernement, cet avis ne lie juridiquement pas le choix de l'autorité de nomination .

En outre, en dehors du tour extérieur, l'article L. 122-6 préciserait que l'avis du premier président ne s'applique pas aux nominations es qualité des présidents de chambre régionale des comptes et du vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France au grade de conseiller référendaire, ces nominations étant automatiques et prononcées hors tour .

Outre un amendement rédactionnel, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a complété cette disposition afin d'exclure également explicitement l'avis du premier président sur l'accès à la Cour des comptes des autres magistrats de chambre régionale des comptes. Seraient ainsi visés les présidents de section de chambre régionale des comptes promus au grade de conseiller maître et les premiers conseillers de chambre régionale des comptes promus au grade de conseiller référendaire. Ces exclusions sont logiques dans la mesure où les nominations sont proposées par le premier président lui-même ^{103 ( * )} . Ces ajouts ne modifient pas le droit actuel mais se bornent à le clarifier .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. L. 123-1 à L. 123-17 nouveaux du code des juridictions financières)
Régime disciplinaire des magistrats de la Cour des comptes

Cet article tend à insérer un chapitre III, constitué des articles L. 123-1 à L. 123-17, dans le titre II du livre premier du code des juridictions financières afin d'actualiser le régime disciplinaire des membres de la Cour des comptes.

1. Le droit en vigueur

Les magistrats de la Cour des comptes prêtent serment de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de garder le secret des délibérations et de se comporter en tout comme un digne et loyal magistrat ^{104 ( * )} .

En pratique, le respect de cette déontologie est strict. A titre d'exemple, un magistrat qui siège en formation délibérante doit se récuser lorsqu'il a participé auparavant à la gestion de l'organisme ou du service contrôlé.

A l'heure actuelle, en cas de faute du magistrat, le régime disciplinaire est théoriquement fixé par un décret du 19 mars 1852 . Ce texte prévoit en particulier que :

- la Cour des comptes peut d'office, ou sur réquisition du procureur général, prononcer contre ceux de ses membres qui auraient manqué aux devoirs de leur état ou compromis la dignité de leur caractère : 1 : la censure ; 2 : la suspension des fonctions et 3 : la déchéance ;

- les délibérations de la Cour des comptes prononçant la déchéance ne sont exécutoires qu'en vertu d'un décret du Président de la République rendu sur le rapport du ministre des finances.

La formation qui aurait à prononcer les sanctions est la chambre du conseil, qui réunit le premier président, les présidents de chambre et tous les conseillers maîtres, en présence du procureur général.

Toutefois, comme le soulignait en 2001 notre ancien collègue Daniel Hoeffel alors rapporteur de la commission des lois sur la loi relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes, ce décret est « pratiquement inapplicable aujourd'hui car les sanctions qu'il prévoit (...) n'ont, pour deux d'entre elles, plus de valeur en droit administratif : la censure et la déchéance » ^{105 ( * )} .

En vue de mettre fin à cette situation préjudiciable pour l'institution, le Sénat, à l'initiative de votre commission des lois, avait alors proposé de rénover le régime disciplinaire des magistrats de la Cour des comptes en l'alignant sur celui des membres du Conseil d'Etat (même échelle de sanctions ; sanctions prononcées par l'autorité de nomination après avis de la commission consultative, l'avertissement et le blâme pouvant aussi être prononcés par le seul premier président ; décisions motivées et rendues publiquement). Toutefois, ces propositions n'avaient pas été retenues par la commission mixte paritaire.

A défaut de l'existence d'un régime spécifique, les règles de la fonction publique d'Etat s'appliquent ^{106 ( * )} . Toutefois, aucun magistrat de la Cour des comptes n'a, à ce jour, été l'objet de sanctions disciplinaires.

Les sanctions prévues dans le statut de la fonction publique sont :

- Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ;

- Deuxième groupe : la radiation au tableau d'avancement ; l'abaissement d'échelon ; l'exclusion temporaire pour une durée maximale de quinze jours ; le déplacement d'office ;

- Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire pour une durée de trois mois à deux ans ;

- Quatrième groupe : la mise à la retraite d'office ; la révocation.

Le pouvoir disciplinaire est exercé par l'autorité de nomination. Pour les magistrats de la Cour des comptes, il s'agit donc du Président de la République.

La procédure est contradictoire (droit à la communication des pièces du dossier ; droit de se faire assister par un conseil...).

Le conseil de discipline ou son équivalent délibère à huis clos et rend un avis motivé dans le mois du jour où il a été saisi par le rapport de l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire.

Une spécificité s'ajoute aux règles générales de la fonction publique : la commission consultative de la Cour des comptes donne en effet un avis sur la discipline des magistrats (article L.112-8 du code des juridictions financières). Dans cette hypothèse, siègent en nombre égal des membres de droit et des membres élus de grade supérieur ou égal à celui de l'intéressé ^{107 ( * )} .

L'absence d'un régime disciplinaire spécifique aux magistrats financiers constitue un anachronisme qui n'a pas de raison d'être.

La responsabilité des magistrats doit pouvoir être recherchée et leurs fautes éventuelles sanctionnées selon des règles claires, s'ils ont commis une faute. Simultanément, les garanties liées à l'indépendance et aux fonctions de magistrat financier doivent être mieux assurées qu'elles ne le sont par le droit en vigueur qui les assimile à des fonctionnaires.

2. Le projet de loi

Par cohérence avec l'affirmation progressive de l'autonomie de la Cour des comptes, le présent article instituerait donc un régime disciplinaire particulier pour les magistrats de la Cour des comptes .

Le nouveau chapitre III du titre II du livre premier du code précité tend à remédier aux faiblesses du système actuel en précisant les motifs de sanctions disciplinaires (article L. 123-1), en actualisant la liste des sanctions possibles (article L. 123-2) et la procédure disciplinaire applicable (articles L. 123-3 à L. 123-13) et en instituant la possibilité d'une suspension du magistrat mis en cause en cas d'urgence (articles L. 123-14 à L. 123-17).

Ce nouveau régime conforte la spécificité de la Cour des comptes en s'inspirant tantôt de celui en vigueur pour les membres du Conseil d'Etat et les fonctionnaires d'Etat et tantôt de celui applicable pour les magistrats de l'ordre judiciaire.

a) Le motif de la sanction

L'article L. 123-1 inséré dans le code des juridictions financières par le présent article prévoit que le magistrat de la Cour des comptes s'expose à une sanction disciplinaire dès lors qu'il commet une faute dans l'exercice de ses fonctions ou tout manquement aux devoirs de son état exprimés dans le serment qu'il prête publiquement devant la Cour réunie en audience solennelle.

Le serment ainsi que la définition des motifs de la sanction disciplinaire rapprochent la situation des magistrats financiers de celle des magistrats de l'ordre judiciaire : l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature indique ainsi que « tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire ».

b) La définition des sanctions applicables

Comme le préconisait votre commission des lois dès 2001, l'article L. 123-2 du code des juridictions financières définit l'échelle des sanctions applicables aux magistrats de la Cour des comptes en l'alignant sur celle qui est en vigueur pour les membres du Conseil d'Etat ^{108 ( * )} . Les sanctions possibles seraient :

- l'avertissement ;

- le blâme ;

- l'exclusion temporaire de fonctions dans la limite de six mois ;

- la mise à la retraite d'office ;

- la révocation.

L'article L. 123-2 propose d'instituer une sanction complémentaire , déjà en vigueur pour les magistrats de l'ordre judiciaire ^{109 ( * )} : le retrait de certains emplois ou fonctions . Cette sanction vise en particulier à permettre le retrait de l'emploi de président de chambre régionale des comptes (ce dernier étant confié à un conseiller maître ou à un conseiller référendaire de la Cour des comptes en détachement) ^{110 ( * )} .

c) La procédure disciplinaire

L'autorité investie du pouvoir disciplinaire

L'article L. 123-3 prévoit de confier en principe le pouvoir disciplinaire à l'autorité de nomination, c'est-à-dire le Président de la République, qui peut prononcer des sanctions disciplinaires sur proposition du conseil supérieur de la Cour des comptes.

Ce dispositif éloigne le statut des magistrats de la Cour des comptes de celui des membres des chambres régionales des comptes et des magistrats du siège. Le conseil supérieur de la Cour des comptes n'exercerait pas en effet lui-même le pouvoir disciplinaire, à la différence du conseil supérieur des chambres régionales des comptes ^{111 ( * )} ou du Conseil supérieur de la magistrature.

En revanche, les magistrats de la Cour des comptes seraient, sur ce point, dans la même situation que les membres du Conseil d'Etat ^{112 ( * )} .

Il convient de souligner néanmoins que ce n'est que sur proposition du conseil supérieur que l'autorité de nomination pourrait prendre une décision de sanction.

Toutefois, le premier président de la Cour des comptes aurait également le droit de décider d'un avertissement ou d'un blâme après l'avis éventuel du conseil supérieur dans l'hypothèse où ce dernier se serait saisi du dossier ou en aurait été saisi par le magistrat mis en cause. Mais cet avis ne lie pas son choix.

Cette possibilité constitue la reprise d'une procédure du statut des membres du Conseil d'Etat sous une réserve. Le vice-président du Conseil d'Etat peut prononcer l'avertissement et le blâme sans avis de la commission consultative ^{113 ( * )} .

L'examen d'un dossier disciplinaire devant le conseil supérieur de la Cour des comptes

La procédure envisagée s'inspire de celle en vigueur devant le conseil supérieur des chambres régionales des comptes ^{114 ( * )} . Le conseil supérieur serait saisi des faits motivant la poursuite disciplinaire par un rapport du président de chambre où est affecté le magistrat en cause, ou du premier président de la Cour des comptes si le magistrat concerné est un président de chambre, un magistrat non affecté dans une chambre ou délégué dans les fonctions du ministère public.

La composition du conseil supérieur ^{115 ( * )} serait adaptée lorsqu'il siège en tant qu'instance disciplinaire :

- l'auteur de la saisine disciplinaire (président de chambre ou premier président) ne siègerait pas au conseil ;

- le conseil supérieur serait présidé par le président de chambre en activité le plus ancien dans son grade si l'affaire concerne un président de chambre ou un magistrat non affecté, et par le procureur général près la Cour des comptes si le conseil examine le cas d'un magistrat délégué dans les fonctions du ministère public ;

- en outre, ne siègeraient pas au conseil supérieur les représentants des rapporteurs extérieurs, les conseillers maîtres en service extraordinaire, non plus que le procureur général près la Cour des comptes, sauf hypothèse précitée. Conseillers maîtres en service extraordinaire et rapporteurs extérieurs ne sont pas des magistrats de la Cour. Il semble donc logique de les exclure de la formation statuant en matière de discipline des magistrats. De même, le procureur général n'aurait pas à statuer sur la situation d'un magistrat du siège ;

- pourraient siéger au conseil les seuls magistrats d'un grade égal ou supérieur à celui du magistrat faisant l'objet de la procédure disciplinaire (article L. 123-5). Le principe hiérarchique s'appliquerait donc en ce domaine alors que le projet le supprime pour les autres attributions du conseil supérieur ^{116 ( * )} .

Le président du conseil supérieur désignerait ensuite un rapporteur parmi ses membres pour procéder, s'il y a lieu, à une enquête et rendre un rapport sur la situation du magistrat concerné (articles L. 123-6, L. 123-8, L. 123-10). Le magistrat est cité à comparaître.

Les droits du magistrat mis en cause seraient garantis au cours de la procédure disciplinaire, ainsi :

- la procédure devant le conseil supérieur serait contradictoire . Informé de la saisine du conseil supérieur par son président, il serait entendu, tout comme le plaignant et les témoins, par le rapporteur si ce dernier mène une enquête.

Ultérieurement, après lecture du rapport devant le conseil supérieur, il serait invité à fournir « ses explications ou moyens de défense sur les faits qui lui sont reprochés ». Cependant, s'il ne comparaît pas, sauf cas de force majeure, le conseil peut statuer et la procédure est réputée contradictoire. En outre, le conseil, qui pourrait convoquer des témoins, devrait entendre ceux désignés par le magistrat (articles L. 123-6, L. 123-9, L.123-10 et L. 123-11) ;

- par ailleurs, le magistrat mis en cause aurait droit à la communication intégrale de son dossier , des pièces de l'éventuelle enquête préliminaire ainsi que du rapport établi sur sa situation (articles L. 123-6 et L. 123-8) ;

- outre trois modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté un amendement prévoyant que le magistrat qui fait l'objet de la procédure pourrait se faire « assister » (et non « représenter » comme prévu dans le texte initial) par l'un de ses pairs et par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Son conseil aurait communication des documents précités (articles L. 123-6 et L. 123-8).

Puis, le conseil supérieur rendrait son avis à huis clos, en l'absence du magistrat en cause et déciderait à la majorité des voix. En cas de partage des voix, celle du président serait prépondérante (article L. 123-12).

La notification et la publicité des décisions

Comme le précise l'article L. 123-13 dont la rédaction a été améliorée par un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale adopté avec l'avis favorable du gouvernement, la sanction serait en principe notifiée au magistrat par l'autorité de nomination . Toutefois, les sanctions prononcées par le premier président de la Cour des Comptes seraient notifiées par lui. La sanction prendrait effet au jour de cette notification.

Le recours en dernier ressort devant le Conseil d'Etat contre la décision de sanction serait de droit pour le magistrat intéressé.

Selon le projet de décret prévu en application du présent texte, transmis à votre rapporteur, en cas de blâme, toute mention au dossier du magistrat mis en cause serait effacée à l'issue d'une période de trois ans à compter de la sanction, si aucune autre sanction n'est intervenue pendant cette période.

Par ailleurs, le magistrat frappé d'une sanction autre que l'avertissement ou le blâme mais non exclu du corps, pourrait après dix années de services effectifs à compter de la date de la sanction, introduire une demande tendant à l'effacement de cette dernière dans son dossier auprès de l'autorité de nomination, appelée à statuer sur proposition du conseil supérieur de la Cour.

Enfin, après avis du conseil supérieur, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pourrait décider de rendre publics les motifs de la sanction (article L. 123-4).

d) Une procédure d'urgence : la suspension d'un magistrat

Alignant le droit applicable aux membres de la Cour des comptes sur celui applicable aux magistrats des chambres régionales des comptes ^{117 ( * )} et aux membres du Conseil d'Etat ^{118 ( * )} , les articles L. 123-14 à 123-17 nouveaux prévoient une procédure de suspension immédiate d'un magistrat de la Cour des comptes .

Sa mise en oeuvre serait subordonnée au constat d'une faute grave commise par un magistrat de la Cour des comptes qui rend impossible, eu égard à l'intérêt du service et à l'urgence, son maintien en fonctions (les présidents de chambre régionale des comptes et le vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France pourraient être concernés).

L'autorité de nomination saisirait d'office et sans délai le conseil supérieur de la Cour des comptes. La suspension serait prononcée sur proposition du premier président de la Cour des comptes ou, si le magistrat en cause est délégué dans les fonctions du ministère public, du procureur général près la Cour des comptes. La suspension ne serait pas rendue publique.

Dans le projet de loi initial , le magistrat suspendu aurait disposé encore de son traitement, de son indemnité de résidence, du supplément familial de traitement ainsi que des prestations familiales obligatoires. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a opportunément conditionné le maintien de ce traitement à une absence de poursuite pénale à l'encontre du magistrat concerné.

Elle a également précisé, par deux amendements présentés par sa commission des lois avec l'avis favorable du gouvernement, que la situation du magistrat en cause doit être clarifiée dans un délai de quatre mois à compter de sa suspension :

- soit le magistrat ne fait l'objet d'aucune décision disciplinaire et d'aucune poursuite pénale : il est alors rétabli dans ses fonctions ;

- soit le magistrat fait l'objet de poursuites pénales : il n'est pas rétabli dans ses fonctions et peut subir une retenue sur son traitement.

Dans le projet initial, cette retenue ne pouvait être supérieure à sa rémunération hors suppléments pour charges de famille.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a précisé que cette retenue était fixée par le premier président, ou par le procureur général si le magistrat visé est délégué dans les fonctions du ministère public, et que la rémunération considérée pour le calcul de la retenue comprenait le supplément familial de traitement, excluant en revanche les prestations familiales obligatoires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .

Article 11 (art. L. 212-11 du code des juridictions financières)
Délégation de magistrats des chambres régionales des comptes dans les fonctions du ministère public

Cet article tend à modifier l'article L. 212-11 du code des juridictions financières en vue de supprimer le rapport du ministre chargé des finances intervenant dans la procédure de délégation des magistrats des chambres régionales des comptes dans les fonctions du ministère public.

Aujourd'hui, chaque chambre régionale des comptes comporte un ou plusieurs commissaires du gouvernement choisis parmi les magistrats membres du corps des chambres régionales des comptes, qui exercent les fonctions du ministère public et y sont les correspondants du procureur général près la Cour des comptes ^{119 ( * )} .

L'article L. 212-11 actuel du code des juridictions financières prévoit que la délégation de ces magistrats dans les fonctions du ministère public suppose leur accord et qu'elle est instituée par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances sur proposition conjointe du premier président de la Cour des comptes et du procureur général près la Cour des comptes. La cessation de la délégation résulte de la même procédure.

Dans la logique d'affirmation de l'autonomie budgétaire des chambres régionales des comptes à l'égard du ministère des finances, le présent article supprime le rapport du ministre chargé des finances .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .

Article 12 (article L. 223-1 du code des juridictions financières)
Saisine disciplinaire du conseil supérieur des chambres régionales des comptes

Cet article tend à modifier l'article L. 223-1 du code des juridictions financières afin de permettre au premier président de la Cour des comptes de saisir le conseil supérieur des chambres régionales des comptes en matière disciplinaire.

En l'état du droit ^{120 ( * )} , en cas de faute d'un magistrat de chambre régionale des comptes, le conseil supérieur des chambres régionales des comptes est compétent pour :

- établir le tableau d'avancement de grade des membres du corps et la liste d'aptitude de ces membres à l'emploi de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre d'Ile-de-France ;

- donner un avis sur les propositions de nomination au grade supérieur des magistrats de chambre régionale des comptes ainsi que sur celles de magistrats de chambre régionale des comptes au grade de conseiller maître ou de conseiller référendaire à la Cour des comptes, et sur tout projet de modification du statut.

Il est en outre consulté sur toute question relative à l'organisation, au fonctionnement ou à la compétence des chambres régionales des comptes.

Le conseil est composé ^{121 ( * )} :

- du premier président de la Cour des comptes, qui le préside ;

- de trois personnalités qualifiées, désignées respectivement par décret du Président de la République, par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat ;

- du procureur général près la Cour des comptes ;

- du président de la mission d'inspection permanente des chambres régionales et territoriales des comptes ;

- d'un conseiller maître à la Cour des comptes ;

- de deux magistrats exerçant les fonctions de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, dont un conseiller maître et un conseiller référendaire ;

- de six représentants des magistrats de chambre régionale des comptes.

Le mandat des membres du conseil est de trois ans et est renouvelable une fois, à l'exception de celui des personnalités qualifiées, non renouvelable.

L'article L. 223-1 actuel du code des juridictions financières précise également que le conseil supérieur des chambres régionales des comptes exerce le pouvoir disciplinaire à l'égard des membres du corps des chambres régionales des comptes.

Le conseil est en principe saisi des faits motivant la poursuite disciplinaire par le président de chambre à laquelle appartient le magistrat en cause.

Toutefois, lorsqu'un magistrat délégué dans les fonctions du ministère public est mis en cause dans une procédure disciplinaire, le conseil statuant en instance disciplinaire est saisi par le ministre chargé des finances.

Tirant les conséquences de l'autonomie acquise par les juridictions financières à l'égard du ministre chargé des finances, le présent article substitue à la saisine de ce dernier celle du premier président de la Cour des comptes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13 (art. L. 212-19 du code des juridictions financières)
Composition du conseil supérieur des chambres régionales des comptes

Cet article tend à modifier l'article L. 212-19 du code des juridictions financières afin de prévoir que tous les membres du conseil supérieur des chambres régionales des comptes y siègent lorsqu'il se réunit sauf en matière disciplinaire.

Les compétences et la composition du conseil supérieur des chambres régionales des comptes ont été rappelées au commentaire de l'article 12.

L'article L. 212-19 du code des juridictions financières en vigueur précise que lorsqu'il statue sur des tableaux d'avancement, des listes d'aptitude et des propositions de nominations, le conseil ne siège qu'en présence de magistrats d'un grade supérieur ou égal à celui du magistrat concerné par la décision.

L'article L. 223-6 du même code prévoit la même composition lorsque le conseil se réunit en tant qu'instance disciplinaire. Toutefois, le procureur général près la Cour des comptes n'y siège alors pas .

En revanche, si un magistrat délégué dans les fonctions du ministère public est en cause, le procureur général préside le conseil , qui comprend en outre un magistrat délégué exerçant les fonctions du ministère public élu par ses pairs.

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, le principe de supériorité hiérarchique entraîne en pratique des difficultés de fonctionnement du conseil en excluant la participation de l'ensemble des magistrats du corps dans l'hypothèse où le conseil examine la nomination d'un président de chambre régionale des comptes au grade de conseiller maître à la Cour des comptes.

C'est pourquoi le présent article, qui s'inspire du régime applicable au conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours d'appel ^{122 ( * )} supprime cette limitation en prévoyant que tous les membres du conseil siègent lorsqu'il statue sur des questions individuelles , « quel que soit le niveau hiérarchique des magistrats dont le cas est examiné ».

Seule la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire exige désormais que le conseil supérieur des chambres régionales des comptes statue en formation restreinte dans un souci d'indépendance et de sérénité des débats, l'article L. 223-6 du code des juridictions financières n'étant pas modifié.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification .

Article 14 (art. L. 221-2 et L. 221-7 du code des juridictions financières)
Coordination

Cet article tend à modifier l'article L. 221-2 du code des juridictions financières, relatif aux modalités de nomination aux postes de président de chambre régionale des comptes ou de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, pour opérer une coordination.

Ces nominations sont prononcées aujourd'hui par décret du Président de la République, sur proposition du premier président de la Cour des comptes après avis de la commission consultative de la Cour des comptes et du conseil supérieur des chambres régionales des comptes .

Les candidats à ces emplois, qu'ils soient de la Cour (conseiller maître ou de conseiller référendaire à la Cour des comptes pour l'emploi de président et de conseiller référendaire pour l'emploi de vice-président de la chambre d'Ile-de-France) ou d'une chambre régionale des comptes (président de section), doivent être âgés de quarante ans au moins et justifier d'une durée d'un minimum de quinze années de services publics au 1 ^er janvier de l'année où la liste est établie. Ils sont inscrits sur une liste d'aptitude établie par le conseil supérieur des chambres régionales des comptes.

Par coordination avec les modifications instituées par l'article 2, la saisine de la commission consultative serait désormais remplacée par celle du conseil supérieur de la Cour des comptes ( paragraphe I ).

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a complété cet article pour opérer la même substitution à l'article L. 221-7 du code précité ( paragraphe II ), relatif à la commission de sélection des conseillers de chambre régionale des comptes au tour extérieur (voir commentaire de l'article 16).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification .

Article 15 (art. L. 221-4 du code des juridictions financières)
Modalités de recrutement des conseillers de chambre régionale des comptes

Cet article tend à modifier l'article L. 221-4 du code des juridictions financières afin de prévoir qu'une nomination de conseiller de chambre régionale des comptes sur deux est prononcée au bénéfice de fonctionnaires de catégorie A ou de magistrats de l'ordre judiciaire.

En principe, les magistrats de chambre régionale des comptes sont recrutés par la voie du concours de l'ENA (article L. 221-3 du code des juridictions financières).

Toutefois, l'article L. 221-4 du même code prévoit que pour quatre conseillers recrutés par la voie de l'ENA, une nomination doit être prononcée au bénéfice de fonctionnaires civils ou militaires appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé, des magistrats de l'ordre judiciaire, ou de fonctionnaires appartenant à des corps de même niveau de recrutement de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière justifiant, au 31 décembre de l'année considérée, d'une durée de dix ans de services publics ou de services accomplis dans un organisme relevant du contrôle de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes .

Le présent article propose de doubler les postes réservés au tour extérieur pour prendre en compte la diminution régulière des effectifs des promotions de l'ENA. Ainsi, une nomination de conseiller sur deux serait issue du tour extérieur.

Selon le secrétaire général de la Cour des comptes, entendu par votre rapporteur, l'expérience administrative reconnue et la variété des parcours professionnels des magistrats recrutés par cette voie sont très utiles aux juridictions financières.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification.

Article 16 (art. L. 221-7 du code des juridictions financières)
Commission de sélection des conseillers de chambre régionale des comptes au tour extérieur

Cet article tend à modifier l'article L. 221-7 du code des juridictions financières relatif à la commission chargée d'examiner les titres des candidats au tour extérieur aux postes de conseiller de chambre régionale des comptes, afin d'actualiser sa rédaction.

Actuellement, l'article L. 221-7 prévoit que la commission établit une liste d'aptitude des candidats par ordre de mérite, qui sert de fondement aux décisions de nomination au tour extérieur.

Il précise en outre la composition de cette commission qui comprend 11 membres :

- le premier président de la Cour des comptes, qui le préside ; ^{123 ( * )}

- le procureur général près la Cour des comptes ou son représentant ;

- le président de la mission permanente d'inspection des chambres régionales et territoriales des comptes ;

- le directeur général de l'administration et de la fonction publique ou son représentant ;

- le directeur du personnel et des services généraux du ministère des finances ou son représentant ;

- le directeur général de l'administration du ministère de l'intérieur ou son représentant ;

- le directeur de l'ENA ou son représentant ;

- un magistrat de la Cour des comptes désigné par la commission consultative de la Cour des comptes ^{124 ( * )} parmi ses membres et trois magistrats de chambres régionales des comptes désignés par le conseil supérieur des chambres régionales des comptes en son sein.

Le présent article se bornait initialement à actualiser ce dispositif pour prendre en considération la réorganisation interne du ministère des finances, son représentant portant désormais le titre de « directeur chargé du personnel du ministère des finances ou son représentant ».

Toutefois, comme l'a rappelé M. Etienne Blanc lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale, « La composition de la commission de sélection des magistrats de chambre régionale des comptes recrutés au tour extérieur est actuellement fixée par référence à des fonctions administratives qui n'existent plus. Le projet de loi actualise une de ces références, mais en laisse subsister une : la fonction de directeur général de l'administration du ministère de l'intérieur, qui a été supprimée ».

De plus, une mention aussi précise dans la loi des titres des représentants des ministères siégeant à la commission peut apparaître comme une source de rigidité en imposant de facto une modification législative à chaque évolution de l'organigramme interne d'un ministère.

Afin de laisser plus de souplesse au dispositif, l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté un amendement tendant à remplacer la référence aux trois postes de directeurs visés aux sixième, septième et huitième alinéas de l'article L. 221-7 précité par la mention de « trois membres désignés respectivement par le ministre chargé de la fonction publique, par le ministre chargé des finances et par le ministre de l'intérieur ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification

Articles 17 et 18 (art. L. 112-1, L. 112-3 et L. 122-3 du code des juridictions financières et décret du 19 mars 1852)
Abrogations - Instauration d'un grade unique de conseiller référendaire

Le présent article propose la suppression de plusieurs dispositions du code des juridictions financières relatives au statut des magistrats de la Cour des comptes par coordination et pour simplifier les modalités d'avancement au grade, qui deviendrait unique, de conseiller référendaire.

D'une part, des suppressions ou abrogations seraient prévues par coordination :

- la suppression du second alinéa de l'article L. 112-1 du code de juridictions financières qui attribue aux membres de la Cour des comptes la qualité de magistrats et affirme le principe d'inamovibilité dont le contenu serait transféré par l'article 3 du projet de loi dans un article distinct (article L. 120-1), au sein du volet consacré aux dispositions statutaires ;

- l'abrogation de l'article L. 112-3 du même code relatif au serment dont le contenu serait déplacé par l'article 3 du projet de loi  dans un nouvel article distinct (article L. 120-3) au sein du volet consacré aux dispositions statutaires ;

- l'abrogation du décret du 19 mars 1852 sur la mise à la retraite et la discipline des membres de la Cour des comptes, dont votre rapporteur a déjà souligné l'anachronisme et l'ineffectivité, par coordination avec l'insertion, par l'article 10 du projet de loi, d'une procédure disciplinaire inspirée du régime en vigueur pour les membres des chambres régionales des comptes et adaptée aux enjeux actuels de l'exercice de la fonction de magistrat financier.

D'autre part, serait abrogé l'article L. 122-3 du code des juridictions financières qui définit les modalités d'avancement des conseillers référendaires de deuxième classe au grade de conseiller référendaire de première classe pour fusionner les deux classes au sein du grade .

Actuellement, les deux grades dans le référendariat sont dans l'ordre croissant : conseiller référendaire de deuxième classe et conseiller référendaire de première classe.

L'article L. 122-3 décrit les conditions de promotion de la deuxième classe à la première classe. Il prévoit que les nominations s'effectuent dans la proportion des quatre cinquièmes au choix et d'un cinquième à l'ancienneté. En pratique, il semble toutefois que la règle soit inversée, les quatre cinquièmes des postes vacants étant pourvus à l'ancienneté et le quota restant étant attribué au choix.

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, un conseiller référendaire de deuxième classe doit demeurer en moyenne cinq à cinq ans et demi dans son grade avant d'accéder à la première classe.

La Cour des comptes a indiqué à votre rapporteur que l'existence de deux classes dans le grade de conseiller référendaire ne pose pas de difficulté particulière en tant que telle. L'institution d'un grade unique est néanmoins apparue comme une nécessité pour répondre au souci de simplifier les règles d'avancement , et partant, faciliter la gestion du corps des magistrats et harmoniser la fusion des classes déjà mise en oeuvre dans d'autres corps de magistrats (pour les maîtres de requêtes au Conseil d'Etat par exemple).

Cette réforme permettra en outre de remettre à plat la grille indiciaire des conseillers référendaires en vue d'une plus grande linéarité dans leur déroulement de carrière. La Cour des comptes a d'ailleurs annoncé à votre rapporteur que de nombreuses dispositions à caractère réglementaire viendraient parachever cette réforme rapidement après l'entrée en vigueur de la présente loi. L'exposé des motifs du projet de loi précise notamment qu'un nouvel échelonnement indiciaire ainsi qu'un reclassement plus favorable des conseillers référendaires nommés au tour extérieur ^{125 ( * )} devraient être prévus.

Votre commission souscrit à cet objectif de simplification.

Elle vous propose d'adopter les articles 17 et 18 sans modification .

Article 19 Dispositions transitoires applicables aux présidents de chambre régionale des comptes intégrés es qualité à la Cour des comptes au grade de conseiller référendaire et aux conseillers maîtres en service extraordinaire

Le présent article a pour objet de prévoir deux dispositions transitoires , la première applicable aux présidents de chambre régionale des comptes déjà nommés es qualité à la Cour des comptes au grade de conseiller référendaire de première classe, la seconde en faveur des conseillers maîtres en service extraordinaire actuellement en fonction.

Le paragraphe I auquel l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, n'a apporté que deux améliorations rédactionnelles, propose une mesure transitoire pour attribuer une bonification d'ancienneté d'années accomplies au service de la Cour aux chefs de juridiction de chambre régionale des comptes nommés, avant la date de la publication de la présente loi , au grade de conseiller référendaire de première classe , compte tenu des nouvelles règles d'avancement au grade de conseiller maître -désormais strictement liées à l'ancienneté- fixées à l'article 6 du projet de loi.

De tels avantages sont prévus par le présent projet de loi pour les conseillers référendaires nommés au tour extérieur (voir l'article 6) et les présidents de chambre régionale nommés es qualité au grade de conseiller référendaire (voir l'article 7) postérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi afin d'éviter que les magistrats recrutés en début de carrière par la voie de l'ENA n'accèdent beaucoup plus vite qu'eux à la maîtrise.

Dans le même esprit, il paraît donc logique de ne pas pénaliser l'avancement des présidents de chambre régionale des comptes déjà en fonction par rapport à celui des magistrats issus de l'ENA ayant effectué toute leur carrière à la Cour.

Telle est la raison pour laquelle, le présent article prévoit d'attribuer aux présidents de chambre régionale des comptes nommés conseillers référendaires avant l'entrée en vigueur de la présente loi une ancienneté correspondant à la durée de services accomplie depuis leur nomination, augmentée de celle accomplie dans l'ancien grade de conseiller référendaire de deuxième classe par le conseiller référendaire qui les précède immédiatement dans le tableau d'avancement à la date de la publication de la présente loi . Cette majoration ne prendrait en compte que les périodes d'activité du conseiller référendaire de deuxième classe accomplies dans les juridictions financières ou en position de détachement, à l'exclusion des périodes de disponibilité.

Le paragraphe II vise à permettre aux conseillers maîtres en service extraordinaire en fonction à la Cour avant l'entrée en vigueur de la présente loi de bénéficier de l'allongement de quatre à cinq ans de la durée d'exercice des fonctions , à l'instar des futurs conseillers maîtres en service extraordinaire nommés après l'entrée en vigueur de la présente loi en application de la nouvelle rédaction de l'article L. 112-6 du code des juridictions financières prévue par l'article 1 ^er du présent projet de loi. Cette disposition transitoire aurait donc vocation à s'appliquer aux 10 conseillers maîtres en service extraordinaire  actuellement en poste.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification .

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification le présent projet de loi.

ANNEXE - ORIGINE PROFESSIONNELLE DES 62 RAPPORTEURS EXTÉRIEURS À LA COUR DES COMPTES

8 administrateurs civils du ministère de l'économie et des finances

7 magistrats de chambres régionales des comptes

6 administrateurs civils du ministère de l'emploi et de la solidarité

5 administrateurs civils du ministère des transports et de l'équipement

4 administrateurs de la ville de Paris

2 conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

3 administrateurs de l'INSEE

3 ingénieurs de l'armement

2 administrateurs à l'Assemblée nationale

2 administrateurs civils à la caisse des dépôts et consignations

2 administrateurs civils du ministère de la défense

2 administrateurs civils du ministère de l'éducation nationale

2 administrateurs civils du ministère de l'intérieur

2 directeurs d'hôpitaux

1 administrateur des postes et télécommunications

1 administrateur au secrétariat général du gouvernement

1 administrateur civil du ministère de l'agriculture

1 conseiller des affaires étrangères

1 commissaire de l'armée de terre

1 directeur de recherche à l'INSERM

1 ingénieur des ponts et chaussées

1 ingénieur des mines

1 ingénieur du génie rural

1 ingénieur des télécommunications

1 magistrat de l'ordre judiciaire

1 maître de conférences

* ¹ Loi n° 97-276 du 25 mars 1997 portant dispositions statutaires relatives au corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

* ² Loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes.

* ³ Loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature.

* ⁴ A l'exception de moins d'une dizaine de magistrats qui sont soit délégués dans les fonctions du parquet général soit affectés au secrétariat général.

* ⁵ Aux articles L.  112-1 en ce qui concerne l'affirmation du principe d'inamovibilité et L. 112-3 s'agissant du serment.

* ⁶ Comme le prévoient tant la Constitution (article 64) que l'ordonnance organique statutaire n° 58-1270 du 22 décembre 1958 (article 4) s'agissant de l'inamovibilité des magistrats du siège et l'article 6 de l'ordonnance organique statutaire précitée en ce qui concerne le serment.

* ⁷ A savoir, les membres du Conseil d'Etat (article L. 131-1 du code de justice administrative), ceux du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (article L. 231-1 du même code) et les membres des chambres régionales des comptes (article L. 220-1 du code des juridictions financières).

* ⁸ Qui relèvent d'une loi organique particulière conformément à l'article 64, troisième alinéa de la Constitution.

* ⁹ Article 2 de la loi du 16 septembre 1807, « La Cour des comptes sera composée d'un premier président, trois présidents, dix-huit maîtres des comptes, de référendaires au nombre qui sera déterminé par le Gouvernement, un procureur général et un greffier en chef. »

* ¹⁰ Dans son ouvrage « La Cour des comptes » - 3 ^ème édition - La documentation française - p. 36 et 37.

* ¹¹ Il peut être choisi aussi bien parmi les membres de la Cour qu'à l'extérieur de celle-ci. En pratique, le gouvernement a toujours désigné le procureur général parmi les membres de la Cour (président de chambre ou conseiller maître), sauf une fois (un préfet de région).

* ¹² Par exemple, pour requérir la condamnation à l'amende des comptables en retard dans la production de leurs comptes, déférer à la Cour des opérations susceptibles d'être constitutives de gestion de fait, demander la révision d'un arrêt pour cause d'erreur ou d'omission.

* ¹³ Ainsi, depuis 1946, le gouvernement a désigné deux procureurs généraux dans cette fonction, cinq présidents de chambre, un conseiller référendaire exerçant des fonctions ministérielles et trois anciens ministres n'entretenant aucun lien avec la Cour des comptes ainsi qu'un ancien gouverneur d'Algérie.

* ¹⁴ Article L. 122-1 du code des juridictions financières.

* ¹⁵ Au moins 18 mois dans le grade d'auditeur de deuxième classe pour le passage à l'auditorat de première classe, 22 mois dans le grade d'auditeur de première classe pour l'accès au référendariat de deuxième classe, environ 5 ans d'ancienneté dans le référendariat de deuxième classe avant de pouvoir être promu conseiller référendaire de première classe, environ 10 ans dans ce dernier grade pour le passage au grade de conseiller maître et au moins trois d'ancienneté dans la maîtrise pour être éligible au grade de président de chambre.

* ¹⁶ Voir le tableau ci-avant, un quart des postes vacants pour l'accès au référendariat de deuxième classe (article L. 122-5 du code des juridictions financières) et un tiers des postes vacants pour l'accès à la maîtrise (article L. 122-2 du même code).

* ¹⁷ Du premier président en ce qui concerne les nominations au tour extérieur des conseillers maîtres et d'une commission d'aptitude siégeant auprès du premier président instituée en 1994 pour les référendaires.

* ¹⁸ Un directeur d'hôpital, un administrateur du ministère de l'économie et des finances -ancien médiateur du service universel postal-, un administrateur de la ville de Paris - ancien directeur général de la Comédie française et ancien conseiller pour l'éducation et la culture à la présidence de la République- et un administrateur civil hors classe -ancien secrétaire général du Conseil économique et social.

* ¹⁹ Rapport public annuel précité - Les chiffres clés - p. 763.

* ²⁰ Selon la Cour des comptes, la durée moyenne des détachements s'élève à 4 ans et demi.

* ²¹ En renfort de ces effectifs, la Cour des comptes bénéficie également du concours d'assistants (au nombre de 72 actuellement), chargés d'assister les magistrats et les rapporteurs extérieurs et CMSE dans les travaux de contrôle et d'enquête. Ils sont recrutés parmi des fonctionnaires de catégorie A qui sont placés en détachement et travaillent sous la direction des magistrats, des CMSE et des rapporteurs.

* ²² Depuis 1996, tous les CMSE, sauf un, ont épuisé la durée maximale d'exercice des fonctions.

* ²³ Article L. 112-6 du code des juridictions financières.

* ²⁴ Voir en annexe l'origine des rapporteurs extérieurs en activité à la Cour des comptes.

* ²⁵ Article L. 112-5 du code des juridictions financières pour les conseillers maîtres en service extraordinaire et article L. 112-7 du même code pour les rapporteurs extérieurs.

* ²⁶ Article R. 112-19 du même code.

* ²⁷ Articles L. 111-1 et L. 111-3 du code des juridictions financières.

* ²⁸ Ainsi, la Cour peut se saisir d'un dossier ou être saisie par le procureur général.

* ²⁹ Les comptes des petites communes font l'objet d'un apurement administratif.

* ³⁰ Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* ³¹ Les chambres régionales des comptes ont également une mission de contrôle des actes budgétaires des collectivités territoriales.

* ³² Les chambres régionales des comptes ont aussi compétence pour examiner la régularité et l'efficacité de la gestion des collectivités et organismes soumis à leur contrôle.

* ³³ Article L. 111-5 du code des juridictions financières.

* ³⁴ Articles L. 111-4 et L. 133-1 du même code.

* ³⁵ Lois n° 96-314 du 12 avril 1996 et n° 2000-321 du 12 avril 2000, et article L. 111-7 du code précité.

* ³⁶ Loi n° 2003-709 du 1 ^er août 2003 et article L. 111-8 du code précité.

* ³⁷ « Considérant qu'en vertu du code des juridictions financières, la Cour des comptes est une juridiction administrative ; qu'ainsi (...), la Constitution garantit son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif »- Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, loi organique relative aux lois de finances.

* ³⁸ « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

* ³⁹ 3° de l'article 58 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* ⁴⁰ 6° de l'article 58 de la LOLF.

* ⁴¹ 5° de l'article 58 de la LOLF.

* ⁴² Article L.O. 132-2-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³ Enquêtes sur le fonctionnement du service public de l'équarrissage, la gestion immobilière du ministère de l'équipement, les véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) - Programme majeur d'armement 2000-2004, la gestion de la prime pour l'emploi, les personnels de l'éducation nationale détachés ou mis à disposition de la MGEN, le fonctionnement et le financement de divers régimes spéciaux de retraite, la mise en oeuvre de la réforme du financement des établissements de santé publics et privés.

* ⁴⁴ Journal Officiel - Lois et décrets - p. 70.

* ⁴⁵ Allocution de la séance solennelle de rentrée de la Cour du 19 janvier 2005.

* ⁴⁶ Rapport d'information n° 478 (session 2004-2005) de notre collègue Roland du Luart au nom de la commission des finances.

* ⁴⁷ Qui regroupe également les crédits du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, ainsi que ceux destinés au Conseil économique et social.

* ⁴⁸ La moitié des postes offerts au tour extérieur sont réservés aux candidats appartenant à l'administration supérieure des finances (article L. 122-2, deuxième alinéa du code des juridictions financières).

* ⁴⁹ Et non plus au sein des seules chambres régionales des comptes.

* ⁵⁰ Regroupées sous un titre II dans le livre premier du code des juridictions financières consacré à la Cour des comptes.

* ⁵¹ Selon lequel ne siègent que les magistrats d'un grade égal ou supérieur à celui de l'intéressé dont le cas est examiné.

* ⁵² Cet arrêt considère que la procédure actuelle de jugement des comptes publics ne satisfait pas aux règles découlant du procès équitable du fait de l'impossibilité pour le comptable mis en cause de demander une audience publique devant la Cour des comptes et du déséquilibre entre les parties à la procédure lié à l'intervention du procureur général.

* ⁵³ Arrêt du 17 avril 1989, Ollivon.

* ⁵⁴ Qui désigne un ensemble plus vaste que la notion d'entreprises publiques. Elle regroupe notamment les entreprises publiques et les organismes publics bénéficiant du concours financier de l'Etat, d'une personne soumise au contrôle de l'Etat, ou de l'Union européenne, les organismes publics de sécurité sociale, les organismes publics faisant appel à la générosité du public, ainsi que les organismes publics habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature et des cotisations légalement obligatoires.

* ⁵⁵ Arrêté du 12 janvier 1998.

* ⁵⁶ Loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes, voir son article 3.

* ⁵⁷ Article R. 112-28 du code des juridictions financières issu du décret n° 2002-1201 du 27 septembre 2002.

* ⁵⁸ Désignés hors de la catégorie des rapporteurs issus des corps recrutés par la voie de l'ENA et affectés à la Cour des comptes pour effectuer leur mobilité ou au titre d'un détachement.

* ⁵⁹ L'intervention, à titre consultatif, de la commission consultative se justifie dans la mesure où les présidents de chambre régionale des comptes et le vice-président de la chambre régionale d'Ile-de-France sont automatiquement intégrés es qualité au corps des magistrats de la Cour des comptes en qualité de conseiller référendaire de première classe (article L. 122-4 du code des juridictions financières).

* ⁶⁰ Elle se prononce sur les propositions de nomination du premier président qui concernent les premiers conseillers de CRC au grade de conseiller référendaire de deuxième classe et les présidents de section de CRC au grade de conseiller maître

* ⁶¹ Voir l'article L. 212-16 du code des juridictions financières en ce qui concerne ses attributions en matière d'avancement et l'article L. 223-1 du même code en ce qui concerne son pouvoir disciplinaire.

* ⁶² Voir infra, le commentaire de l'article 10 du projet de loi.

* ⁶³ Fixée à 65 ans pour tous les magistrats, sauf pour le premier président et le procureur général pour lesquels elle s'établit à 68 ans.

* ⁶⁴ Actuellement, les trois personnalités qualifiées siégeant au conseil supérieur des chambres régionales des comptes sont MM. Alain Gehin, préfet honoraire, conseiller d'Etat en service extraordinaire, nommé par le Président de la République ; Jean Besson, ancien député du Rhône, administrateur de société, nommé par le président de l'Assemblée nationale et Olivier Ferretti, président de section honoraire de chambre régionale des comptes, nommé par le président du Sénat.

* ⁶⁵ Selon les informations fournies par la Cour des comptes, le futur décret d'application du présent projet de loi devrait maintenir l'actuelle répartition par cadre d'emploi des membres élus.

* ⁶⁶ Voir infra, le commentaire de l'article 10 du projet de loi.

* ⁶⁷ Voir infra le commentaire de l'article 13 du projet de loi qui prévoit une disposition analogue s'agissant du conseil supérieur des chambres régionales des comptes sauf lorsque celui-ci siège en matière disciplinaire.

* ⁶⁸ Article L. 232-4-1 du code de justice administrative introduit par la loi n° 2002-1038 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.

* ⁶⁹ Qui régit de nombreuses commissions administratives paritaires de différents corps de la fonction publique.

* ⁷⁰ Article 14 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, « Pour délibérer valablement, chacune des formations du Conseil supérieur de la magistrature doit comprendre, outre le président de séance, au moins cinq membres ».

* ⁷¹ Voir infra, le commentaire de l'article 4 du projet de loi.

* ⁷² Article R. 112-10 du code des juridictions financières : les membres du parquet général sont choisis parmi les conseillers maîtres ou les conseillers référendaires.

* ⁷³ Articles 8 et 9 de la loi du 16 septembre 1807 : « Le premier président, les présidents et procureur général prêtent serment entre les mains de l'empereur. Le prince archi-trésorier reçoit le serment des autres membres. »

* ⁷⁴ Qui ne prêtent serment qu'une seule fois, lors de leur nomination à leur premier poste, avant d'entrer en fonctions.

* ⁷⁵ Article 10 de l'ordonnance organique du 22 décembre 1958, « Toute délibération politique est interdite au corps judiciaire. Toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats, de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Est également interdite toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions. »

* ⁷⁶ Articles L. 131-2 et L. 131-3 du code de justice administrative, « aucun membre du Conseil d'Etat ne peut se prévaloir, à l'appui d'une activité politique de son appartenance au Conseil d'Etat. Tout membre du Conseil d'Etat, en service au Conseil ou chargé de fonctions extérieures, doit s'abstenir de toute manifestation de nature politique incompatible avec la réserve que lui imposent ses fonctions. »

* ⁷⁷ « Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d'accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent. »

* ⁷⁸ Depuis un arrêté du premier président de l'époque M. Pierre Joxe en date du 20 décembre 1999.

* ⁷⁹ Article L. 212-9 du code des juridictions financières.

* ⁸⁰ Dont l'existence devrait être consacrée par voie réglementaire. La consultation de la conférence des présidents relève d'une mesure d'organisation interne et n'a donc pas vocation à figurer dans la loi.

* ⁸¹ Article L. 122-1 du code des juridictions financières.

* ⁸² Voir commentaire de l'article 2 du projet de loi.

* ⁸³ Selon les informations fournies à votre rapporteur, cette mention vise à désigner les cadres supérieurs du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie exerçant en pratique au moins les fonctions de chef de service.

* ⁸⁴ Une disposition analogue est prévue par le code de justice administrative pour l'accès au grade de conseiller d'Etat depuis 1953 par les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Articles L. 133-3 et R. 133-3 du code de justice administrative.

* ⁸⁵ Voir le tableau sur les possibilités d'intégration des magistrats de chambre régionale des comptes au corps des magistrats de la Cour des comptes dans l'exposé général (I-A-1).

* ⁸⁶ En application des dispositions de l'article 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

* ⁸⁷ Et non plus les seules « chambres régionales des comptes ».

* ⁸⁸ Article L. 133-3 du code de justice administrative qui mentionne une simple condition d'âge (fixée à quarante-cinq ans) pour les nominations au tour extérieur au grade de conseiller d'Etat.

* ⁸⁹ Rapport n° 3090, XII ^ème législature, p. 26.

* ⁹⁰ Pour plus de précisions sur les conditions d'accès aux différents grades au sein du référendariat, voir infra, le commentaire de l'article 17 du projet de loi.

* ⁹¹ Article 5 du décret n° 2004-708 du 16 juillet 2004 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration, les fonctions exercées au titre de la mobilité sont assimilées à des services effectifs dans le corps d'origine.

* ⁹² Article R. 134-3 du code de justice administrative.

* ⁹³ Les présidents de chambre régionale des comptes, depuis la loi du 21 décembre 2001 précitée, sont détachés sur un statut d'emploi ; dans cette position, ils peuvent néanmoins participer aux formations et aux comités de la Cour des comptes ayant à connaître des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes ou avec leur concours. Ils ne peuvent en revanche exercer d'activités d'ordre juridictionnel.

* ⁹⁴ « Les places vacantes dans la première classe des conseillers référendaires sont attribuées aux conseillers référendaires de deuxième classe dans la proportion de quatre cinquièmes au choix et du cinquième restant à l'ancienneté. » - article L. 122-3 du code des juridictions financières.

* ⁹⁵ Décidée à la discrétion du gouvernement.

* ⁹⁶ Dont la composition et les attributions sont précisées aux articles R. 122-3 et R. 122-4 du code des juridictions financières.

* ⁹⁷ Décret n° 94-877 du 13 octobre 1994.

* ⁹⁸ Article L. 221-9, troisième alinéa, du code des juridictions financières : les magistrats de l'ordre judiciaire et les fonctionnaires exerçant ou ayant exercé la fonction de rapporteur à temps plein à la Cour des comptes durant au moins trois ans peuvent, sous certaines conditions, intégrer le corps des magistrats de chambre régionale des comptes.

* ⁹⁹ Voir commentaire de l'article 5.

* ¹⁰⁰ Cet article prévoit également que les nominations de conseillers d'Etat et de maîtres des requêtes au Conseil d'Etat nécessitent l'avis du vice-président du Conseil d'Etat, et que celles au grade d'inspecteur général des finances, d'inspecteur général de l'administration et d'inspecteur général des affaires sociales nécessitent respectivement l'avis du chef de ces inspections.

* ¹⁰¹ Celle-ci étant composée du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour.

* ¹⁰² Au dernier alinéa de l'article L. 122-5.

* ¹⁰³ Voir le deuxième alinéa de l'article L. 122-5 (inchangé sur ce point par le projet de loi) pour l'accès au référendariat et le troisième alinéa de l'article L. 122-2 (inchangé sur ce point par le projet de loi) s'agissant de l'accès à la maîtrise.

* ¹⁰⁴ Voir commentaire de l'article 3.

* ¹⁰⁵ Rapport n° 298 (session 2000-2001).

* ¹⁰⁶ Article 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et décret n° 84-961 du 25 octobre 1984.

* ¹⁰⁷ Article L. 112-8 du code des juridictions financières (quatrième alinéa).

* ¹⁰⁸ L'article L. 136-1 du code de justice administrative.

* ¹⁰⁹ Article 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 précitée.

* ¹¹⁰ Article L. 221-2 du code des juridictions financières.

* ¹¹¹ Article L. 223-1 du code précité.

* ¹¹² Article L. 136-2 du code de justice administrative.

* ¹¹³ Article L. 136-2 précité.

* ¹¹⁴ Articles L. 223-1 à L. 223-11 du code des juridictions financières.

* ¹¹⁵ Voir commentaire de l'article 2. De manière générale, lorsque la situation de l'un des membres élus du conseil supérieur est évoquée à l'occasion de l'examen d'une question à l'ordre du jour, l'intéressé est remplacé par son suppléant.

* ¹¹⁶ Voir commentaire de l'article 2.

* ¹¹⁷ Article L. 223-11 du code des juridictions financières.

* ¹¹⁸ Article L. 236-2 du code de justice administrative.

* ¹¹⁹ Article 212-10 du code des juridictions financières.

* ¹²⁰ Article L. 223-1 du code des juridictions financières.

* ¹²¹ Article L. 212-17 du code des juridictions financières.

* ¹²² Article L. 232-4-1 du code de justice administrative.

* ¹²³ En cas d'empêchement, il peut être remplacé par le président de la mission permanente ou par un conseiller maître.

* ¹²⁴ Renommé conseil supérieur de la Cour des comptes par l'article 2 du projet de loi.

* ¹²⁵ Lesquels sont actuellement reclassés à l'indice de base de leur nouveau grade sans prise en considération de l'indice détenu dans le corps d'origine.