Proposition de résolution Communauté européenne et gestion des crises internationales

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Rapport n° 367 (2005-2006) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 31 mai 2006

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N° 367

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mai 2006}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de résolution, présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Serge VINÇON, sur la proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de stabilité (E 2727),

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 336 (2005-2006)

Traités et conventions

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre Commission a été saisie d'une proposition de résolution présentée, en application de l'article 73 bis du règlement du Sénat, par notre collègue le président Serge Vinçon, au nom de la Délégation pour l'Union européenne, sur la proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de stabilité.

Les différents instruments financiers de l'action extérieure de l'Union européennes ont été mis en place au fur et à mesure des besoins sur des bases thématiques ou géographiques.

Dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, la Commission européenne a proposé de rationaliser et de simplifier ces instruments financiers.

La nouvelle architecture de l'action extérieure de l'Union prend désormais la forme de six instruments, dont deux nouveaux, au nombre desquels figure l'instrument de stabilité qui fait l'objet d'une proposition de règlement du Conseil, présentée par la Commission le 29 septembre 2004 et transmise au Sénat par le Gouvernement le 21 octobre 2004 ^{1 ( * )} .

La vocation de l'instrument de stabilité est de permettre, en complément des actions menées dans le cadre de la PESD, de maintenir ou de rétablir, au profit des pays tiers en situation de sortie de crise, les conditions nécessaires à la mise en oeuvre des politiques communautaires ainsi que de lutter contre des menaces transfrontières.

Son champ d'application est très vaste et pose, par conséquent, la question de la ligne de partage entre, d'une part, l'instrument de stabilité, soumis à un processus de décision communautaire et, d'autre part, la politique étrangère et de sécurité commune, qui constitue le deuxième pilier et relève de procédures intergouvernementales.

C'est cette problématique qui fait l'objet de la proposition de résolution présentée au nom de la Délégation pour l'Union européenne par notre collègue, le président Serge Vinçon, soumise à l'examen de la Commission des affaires étrangères.

Avant d'évoquer les relations entre le premier et le deuxième pilier, votre rapporteur rappellera brièvement les objectifs et les contours de l'instrument de stabilité.

I. LES OBJECTIFS DE L'INSTRUMENT DE STABILITÉ

A. UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE

1. Une rationalisation des instruments de l'aide extérieure

La mise en place d'un instrument de stabilité permet d'abroger huit règlements communautaires existants, adoptés en fonction de besoins spécifiques dans des domaines touchant à la sécurité et au développement :

Le regroupement de différentes thématiques au sein d'un instrument unique permet d'affecter un volume financier global à différentes opérations sectorielles assorti d'objectifs cohérents.

2. Le calendrier de la réforme

Certains des règlements concernés s'éteignent au 31 décembre 2006. L'objectif des institutions communautaires est donc que le nouvel instrument puisse être opérationnel au 1 ^er janvier 2007.

Les négociations sur ce texte, liées à celles sur les perspectives financières, pourraient aboutir à l'été 2006.

B. UN CHAMP D'APPLICATION TRÈS LARGE

La création de l'instrument de stabilité s'appuie sur un double constat : d'une part, dans certaines situations, notamment de sortie de crise, les conditions du déploiement des politiques communautaires de développement ne sont pas réunies et doivent être rétablies par des actions spécifiques ; d'autre part, certains types de risques ou menaces d'ordre sanitaire ou sécuritaire, qui pèsent sur les pays en développement, affectent non seulement leurs perspectives de développement mais aussi l'économie et la sécurité des pays développés, en particulier européens.

A ces deux premiers objectifs, la proposition de règlement en ajoute un troisième, lié à la protection des populations contre les menaces technologiques critiques, l'aide concernant les aspects civils de la sûreté nucléaire et de la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive : surveillance de l'environnement, reconversion d'anciennes usines d'armes chimiques, mesures spécifiques de sécurité aux frontières.

Le champ d'application géographique de l'instrument de stabilité n'est pas délimité, il a vocation à s'appliquer potentiellement dans tous les Etats tiers.

1. La « zone grise » des situations d'après-conflit

L'exposé des motifs de la proposition de règlement souligne la spécificité des interventions dans des situations d'après conflit : « pour stabiliser une situation après une crise, l'engagement de la communauté internationale doit être soutenu et souple ».

D'une façon générale, les questions de sécurité ont longtemps été disjointes des questions de développement. Un lien entre les deux problématiques a cependant été établi depuis quelques années par les institutions européennes. Le texte fait ainsi référence à l'accord de Cotonou « prévoyant un cadre intégré pour la sécurité et le développement ».

L'exposé des motifs précise cependant qu'à l'exception des actions de soutien à la paix, les dépenses réalisées dans le cadre de l'instrument de stabilité sont éligibles à l'aide publique au développement au sens du comité d'aide au développement de l'OCDE.

L'instrument de stabilité prévoit l'octroi d'une aide financière, économique et technique, avec l'objectif de « contribuer à établir ou à rétablir les conditions nécessaires à une mise en oeuvre effective des politiques communautaires de coopération au développement et de coopération économique, sa politique de voisinage, sa stratégie de préadhésion. »

Il s'inspire de l'expérience tirée du mécanisme de réaction rapide, de la facilité de soutien à la paix pour l'Afrique, du règlement relatif à la lutte contre les mines terrestres antipersonnel, de l'initiative européenne en faveur des droits de l'homme et de la démocratie ainsi que des instruments de financement géographiques.

L'aide humanitaire, régie par un instrument spécifique (Règlement CE 1257/96), ne relève donc pas du champ de l'instrument de stabilité, qui vise à combler le besoin d'une intervention dans l'intervalle qui sépare le champ de l'action humanitaire de celui des activités de développement.

2. Les menaces transfrontalières

Le deuxième objectif assigné à l'instrument de stabilité est de contribuer à renforcer la coopération entre l'Union et les pays tiers « en ce qui concerne des défis transfrontaliers mondiaux et régionaux menaçant la sécurité civile ». Sont ainsi évoqués la criminalité organisée, le terrorisme, les menaces sur des infrastructures stratégiques ou encore sur la santé publique

3. Les mécanismes

La proposition de règlement distingue plusieurs mécanismes d'intervention selon qu'il s'agit de mesures de court terme ou de plus long terme.

Elle tente de définir un équilibre entre, d'un côté, la nécessaire souplesse et rapidité d'action et, de l'autre, le respect des procédures permettant, notamment, un contrôle du Conseil. Le seuil du recours à la « comitologie » ou encore le délai dans lequel la Commission doit rendre compte de ses interventions ont suscité un débat.

Trois dispositifs de mise en oeuvre sont en effet prévus : des mesures d'aide exceptionnelle, inspirées du mécanisme de réaction rapide et des programmes intérimaires pour répondre à des situations de crise ainsi que des programmes pluriannuels pour des opérations de long terme. Ces derniers se fondent, soit sur une stratégie nationale et thématique (réforme des appareils sécuritaires, lutte contre les trafics...) définie dans le cadre de l'instrument de stabilité, soit sur les stratégies nationales, régionales ou thématiques adoptées dans le cadre des autres instruments financiers de l'aide extérieure.

Des dispositions spéciales sont prévues pour les opérations de soutien à la paix : la Commission doit faire en sorte que les décisions prises soient cohérentes avec les orientations politiques définies au sein du Conseil. Toute mesure de ce type doit aussi recueillir l'approbation préalable du système des Nations unies. La proposition prévoit que « les accords reposeront sur un accord avec une organisation régionale et le pays d'exécution et qu'aucun financement direct de l'activité militaire de l'Union ne sera autorisé ».

Si votre Commission ne peut que souscrire à l'objectif de rationalisation et d'amélioration de l'action extérieure de l'Union, elle partage les interrogations de la Délégation pour l'Union européenne quant à l'articulation de l'instrument de stabilité tel que formulé par la proposition de règlement, et la politique étrangère et de sécurité commune.

II. L'ARTICULATION DE L'INSTRUMENT DE STABILITÉ AVEC LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE

A. LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT

1. La base juridique

La base juridique initialement choisie par la Commission était celle de l'article 308 du traité CE destiné à parachever le marché intérieur, qui prévoit que « si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ».

Il convient de noter que ce fondement de l'article 308 avait été retenu, en 2000, par la Commission européenne, pour la création du mécanisme de réaction rapide, choix qu'avait alors contesté votre Commission, sur le rapport de notre collègue Serge Vinçon ^{2 ( * )} .

Le Conseil a décidé de fonder la proposition de règlement sur les articles 179 (coopération au développement) et 181 bis (coopération économique, financière et technique avec des pays tiers), qui impliquent une procédure de codécision et non plus de simple consultation du Parlement européen.

Dans le même temps, les mesures relatives à la sécurité nucléaire, proposées sur la base de l'article 203 du Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, ont été retirées de l'instrument de stabilité et feront l'objet d'un texte séparé.

2. La conformité avec les Traités

Bien que mis en place dans un cadre communautaire, l'instrument de stabilité n'est pas limité aux domaines couverts par le premier pilier et les objectifs qui lui sont assignés relèvent, pour l'essentiel, de la politique étrangère et de sécurité commune, menée dans le cadre du deuxième pilier et, pour partie, du troisième pilier, pour les questions de sécurité.

A l'évidence, la structure en piliers est source de rigidités et de cloisonnements dans le fonctionnement des institutions européennes. Ce fait a été largement développé lors des débats de la Convention pour l'avenir de l'Europe.

Il peut s'avérer nécessaire de mener des actions convergentes dans le cadre des différents piliers. Au demeurant, pour ce qui concerne la gestion des crises, les opérations européennes illustrent bien la perméabilité entre gestion civile et gestion militaire des crises. Les politiques communautaires peuvent compléter les actions menées dans le cadre de la PESC mais, en l'état actuel des traités, elles ne peuvent s'y substituer.

Le projet de Traité constitutionnel prévoyait la création d'un ministre des Affaires étrangères européens, rattaché à la fois au Conseil et à la Commission, afin d'améliorer la coordination, indispensable, entre les piliers. En l'absence de réforme institutionnelle, la structure en piliers marque les domaines dans lesquels les Etats membres ont souhaité préserver leur capacité souveraine de décision et ceux dans lesquels ils ont accepté de la partager.

Dans une certaine mesure, l'instrument de stabilité anticipe sur la réforme institutionnelle.

Cette « incursion » du mode de décision communautaire dans les domaines relevant du deuxième pilier est d'autant plus dommageable qu'elle conduit, dans certains cas, à la contestation de la compétence du Conseil. L'exposé des motifs de la proposition de résolution rappelle ainsi que la Commission a demandé, en février 2005 ^{3 ( * )} , à la Cour de justice des communautés européennes, d'annuler une action commune du Conseil relative à la contribution de l'Union européenne à la lutte contre l'accumulation et la diffusion déstabilisatrices des armes légères et de petit calibre au motif que, l'accord de Cotonou ACP-UE comprenant des dispositions visant au même objet, l'action commune prise par le Conseil ne serait pas conforme au Traité sur l'Union européenne. L'extension du mode de décision communautaire dans des domaines relevant du deuxième pilier prendrait alors un caractère irréversible. Une telle hypothèse n'est pas à exclure dans le cadre de l'instrument de stabilité.

Ce phénomène se double d'une convergence d'intérêts entre la Commission et le Parlement européen qui se voit conférer un droit de regard dans des domaines où sa compétence n'est pas prévue par les traités.

L'instrument de stabilité comporte donc des risques d'interférence entre les piliers, d'atteinte au périmètre de la PESC et de modification des équilibres institutionnels entre la Commission et le Conseil.

3. La clause de flexibilité

A un champ d'application défini de façon très large, s'ajoute une clause dite « de flexibilité » qui permet d'en élargir encore le périmètre en prévoyant que « La Communauté peut adopter des mesures de soutien à d'autres initiatives politiques lorsque ces mesures contribuent à atteindre les objectifs généraux du présent règlement énoncés à l'article premier et répondent aux engagements contractés par la Communauté dans les enceintes internationales ou a des politiques établies du Conseil ».

Cette formulation, particulièrement large, permet d'ouvrir encore le champ déjà très vaste de l'instrument.

4. Les procédures

La proposition de règlement distingue plusieurs modalités d'intervention selon que sont engagées des actions de court ou de plus long terme.

Les comités de gestion se prononcent sur les documents de stratégie organisant l'aide à long terme.

La proposition de règlement prévoit que les décisions de financement prises par la Commission prendront la forme de programmes d'action adoptés sur une base annuelle par pays et par région, en conformité avec les documents de stratégie. Ces décisions seront transmises aux Etats membres dans un délai d'un mois suivant leur adoption.

Pour ce qui concerne les décisions prises par la Commission en dehors de toute programmation pluriannuelle validée par les Etats membres, il est prévu de les soumettre à la procédure de comitologie lorsqu'elles portent sur des montants supérieurs à 15 millions d'euros.

Les modalités de contrôle a priori du Conseil sont donc particulièrement souples et le recours à la comitologie restreint.

5. Les questions budgétaires

Pour l'instrument de stabilité, tel qu'il a été originellement conçu, la Commission a proposé une dotation de 4,5 milliards d'euros sur la période des prochaines perspectives financières 2007-2013.

Le montant qui lui sera finalement alloué dépendra du périmètre retenu et de la répartition des enveloppes définies par l'accord interinstitutionnel sur les perspectives financières.

Ce montant est très important au regard de celui consacré au budget de la PESC, qui s'élevait à 60,7 millions d'euros de crédits de paiement pour l'année 2006.

Les questions de financement sont aussi, en effet, un puissant levier de « communautarisation » des domaines de la PESC : devant la difficulté de financer des opérations par des contributions ad hoc ou de mettre en place des mécanismes de mutualisation des coûts communs, le recours au budget communautaire apparaît plus aisé. La facilité de paix pour l'Afrique a ainsi été mise en place sur les crédits du fonds européen de développement, alors qu'elle finance, pour l'essentiel, les per diem des troupes de l'Union africaine au Darfour, qui relève, à l'évidence, davantage de la PESC que de la gestion civile des crises.

B. LES NÉGOCIATIONS

La proposition de règlement a fait l'objet d'un rapport de la Commission des affaires étrangères du Parlement européen à l'automne 2005.

Le rapporteur a marqué son attachement à la modification de la base juridique, à la présence d'une clause de flexibilité, au renforcement de l'information du Parlement sur les mesures prises dans le cadre de l'instrument ainsi qu'au maintien d'un instrument spécifique consacré à la promotion des droits de l'homme.

Elle a demandé à la Commission des affaires étrangères de la mandater pour une négociation visant à aboutir à un accord en première lecture.

Le 15 mars 2006, la proposition de règlement a fait l'objet d'une nouvelle version, proposée par la présidence autrichienne, qui intègre un certain nombre de modifications souhaitées par la France, notamment pour ce qui concerne les objectifs de l'instrument et les procédures applicables aux mesures prises dans le cadre de l'instrument.

Les négociations ont abouti à un accord au sein du Comité des représentants permanents (Coreper) qui doit désormais faire l'objet d'une négociation entre les trois institutions, à l'échéance de la mi-juin 2006.

C. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

La proposition de résolution adoptée le 4 mai 2006 par la Délégation pour l'Union européenne, à l'initiative de M. Serge Vinçon, président de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, souligne la nécessité de préciser le champ d'application de l'instrument de stabilité, afin de préserver l'intégrité et les développements ultérieurs de la politique étrangère et de sécurité commune.

Elle met l'accent sur le nécessaire respect des processus de décision dans le champ de la PESC et sur les conséquences, pour l'engagement des Etats membres dans des opérations de gestion des crises, d'un instrument qui s'accommoderait d'une certaine confusion entre le premier et le deuxième pilier.

Certains Etats membres, déjà réticents à s'engager sous drapeau européen, ne pourraient être que confortés dans leur choix pour d'autres cadres d'action, notamment celui de l'OTAN.

Votre Commission vous propose d'adopter la présente proposition de résolution, assortie d'une précision relative à l'engagement des Etats membres « dans un cadre européen », modalité d'implication que la France cherche par ailleurs à promouvoir.

CONCLUSION

La mise en place de l'instrument de stabilité correspond au besoin réel, mais actuellement non financé, de faire face à des situations de sortie de crise.

La diversité des modes d'action de l'Union européenne lui permet de proposer une réponse complète à ce type de situation, de la stabilisation à la reconstruction.

Cette approche constitue la « valeur ajoutée » de l'Union européenne dans ce domaine et doit être confortée.

En l'état actuel des institutions, il convient donc de préserver tant le contenu que les possibilités de développement de la politique étrangère et de sécurité commune.

C'est le sens de la proposition de résolution que votre commission des affaires étrangères vous demande de bien vouloir adopter.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 31 mai 2006.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Serge Vinçon, président, a considéré que la rédaction actuelle de la proposition de règlement instituant l'instrument de stabilité ouvrait un risque de confusion entre le premier et le deuxième pilier et risquait d'entamer la capacité des Etats membres à mettre en oeuvre la politique étrangère et de sécurité commune et de nourrir leur réticence à engager des troupes dans un cadre européen.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a souhaité savoir si les procédures prévues dans le cadre de l'instrument de stabilité auraient pu permettre que soit traité différemment le dossier de la suspension de l'aide aux territoires palestiniens.

M. Robert Del Picchia, rapporteur, a considéré que la décision n'aurait certainement pas été différente, mais que la proposition de résolution visait à préserver le domaine de compétences des Etats membres et du Conseil et, par là même, des parlements nationaux. Il a estimé qu'en l'absence d'évolution des traités, il n'était pas souhaitable d'étendre à l'excès le domaine du premier pilier.

La commission a ensuite adopté la proposition de résolution assortie de l'amendement proposé par le rapporteur.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de stabilité (texte E 2727),

Demande au Gouvernement de veiller à ce que le champ d'application de l' instrument de stabilité soit strictement limité, afin qu'il ne soit pas possible, par un instrument du premier pilier régi par le processus de décision communautaire, d'empiéter sur le champ d'application du deuxième pilier consacré à la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, ce qui pourrait avoir pour effet de décourager l'engagement, dans un cadre européen , des États membres dans des opérations de maintien de la paix ou dans des situations de crise internationale.

* ¹ Document n° E 2727

* ² Cf rapport Sénat n° 160 (2000-2001) sur la proposition de résolution présentée au nom de la Délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du règlement, par M. Hubert Haenel, sur la proposition de règlement du Conseil portant création du dispositif de réaction rapide.

* ³ Recours introduit le 21 février 2005 contre le Conseil de l'Union européenne par la Commission des communautés européennes (C-91/05) tendant à l'annulation de la décision 2004/833/ PESC du Conseil et à déclarer illégale l'action commune 2002/589/PESC.