Projet de loi relatif à la fonction publique territoriale

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Rapport n° 243 (2005-2006) de Mme Jacqueline GOURAULT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 8 mars 2006

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N° 243

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 8 mars 2006}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale ,}

Par Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le numéro :

Sénat : 155 (2005-2006)

Fonction publique territoriale.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Après avoir entendu MM. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales et Christian Jacob, ministre de la fonction publique, le mardi 21 février 2006, la commission des Lois du Sénat, réunie le mercredi 8 mars 2006 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault, le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale .

Après avoir rappelé l'important travail d'élaboration ayant précédé le dépôt de ce projet de loi sur le Bureau du Sénat, saisi en premier lieu, Mme Jacqueline Gourault en a présenté l'économie, se félicitant tout particulièrement de la reconnaissance du principe de la formation professionnelle tout au long de la vie et du développement de la prise en compte de l'expérience professionnelle , tant lors des recrutements que dans le déroulement de carrière des agents territoriaux, d'une part, et de la clarification apportée à la répartition des missions entre le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les centres de gestion, d'autre part.

Souscrivant à la démarche et aux objectifs du projet de loi, la commission des Lois a adopté 51 amendements .

Votre commission des Lois a tout d'abord adopté un amendement tendant à créer un « collège des employeurs publics territoriaux » , considérant qu'il serait effectivement utile que le Gouvernement dispose d'un interlocuteur unique, susceptible de représenter la position des élus des collectivités territoriales, notamment dans le cadre des négociations salariales engagées avec les organisations syndicales et qui ont des répercussions budgétaires importantes pour les collectivités territoriales (article additionnel après l'article 7).

Elle a également décidé de supprimer la création du Centre national de coordination des centres de gestion , n'étant pas convaincue de la nécessité de ce nouvel établissement public national (article 10).

En matière institutionnelle, elle a également :

- consacré législativement le fait que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale constituait « l'instance représentative de la fonction publique territoriale » (article additionnel avant l'article 7) ;

- prévu que les organisations syndicales et les délégations régionales ou interdépartementales du CNFPT devraient participer à la conférence régionale pour l'emploi public territorial, pour toute question relative à la formation des personnels territoriaux (article 17).

Concernant la formation, la commission des Lois a également décidé de prévoir que les fonctionnaires territoriaux puissent , comme les fonctionnaires de l'Etat, bénéficier d'une préparation aux concours et examens professionnels de l'ensemble de la fonction publique , et non seulement ceux de la fonction publique territoriale (article 1 ^er ).

S'agissant de la gestion des ressources humaines, la commission des Lois a ensuite supprimé la création d'un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques dans les départements et les régions , Mme Gourault, rapporteur, ayant constaté lors de ses auditions qu'aucun des représentants de ces collectivités ne la souhaitaient (article 24).

La commission des Lois propose également :

- dans les commissions administratives paritaires, la présence d'un agent habilité pour assister le président (article additionnel avant l'article 8) ;

- dans les commissions d'appels d'offres, la participation, avec voix consultative, d'un agent habilité en raison de sa compétence (article additionnel après l'article 34).

Les autres amendements tendent à améliorer, conforter voire compléter certains dispositifs du projet de loi.

La commission vous propose d'adopter le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, messieurs,

Forte de plus de 1,7 million d'agents, la fonction publique territoriale constitue l'un des maillons essentiels du fonctionnement de l'organisation décentralisée de la France.

Une attente forte se manifeste depuis plusieurs années, de la part de l'ensemble des employeurs et des agents territoriaux, pour que la fonction publique territoriale bénéficie d'une nouvelle réforme qui lui permette de s'adapter aux défis qu'elle devrait connaître prochainement, en particulier les nombreux départs à la retraite, le transfert de nombreux personnels de l'Etat du fait de la deuxième vague de décentralisation issue de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ainsi que la nécessité d'adapter les métiers aux nouvelles exigences pesant sur les collectivités territoriales.

Un long travail d'élaboration a été accompli depuis 2002 par les Gouvernements successifs, pour engager une réforme statutaire de la fonction publique territoriale qui devrait conduire à des évolutions, tant dans le domaine législatif que réglementaire ^{1 ( * )} .

Première assemblée saisie, le Sénat est appelé à examiner aujourd'hui le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale qui tend principalement à développer la formation professionnelle des agents territoriaux, à assouplir les modalités de gestion des ressources humaines et à réformer l'organisation institutionnelle de la fonction publique territoriale.

Lors de sa consultation par le Gouvernement, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a donné un avis favorable au projet de loi, à l'unanimité des employeurs territoriaux. Toutefois, il convient de préciser que, compte tenu des modifications effectuées postérieurement, notamment au regard de l'avis du Conseil d'Etat, le CSFPT a adopté le 22 février dernier, à l'unanimité de ses membres, un voeu demandant au Gouvernement de respecter ses engagements pris devant lui.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater que nombre de dispositions prévues par le présent projet de loi rencontrait globalement un large accord de la part des employeurs territoriaux et des organisations syndicales représentatives ^{2 ( * )} .

Après avoir rappelé les raisons pour lesquelles la réforme du statut de la fonction publique territoriale est très attendue, votre rapporteur vous présentera le projet de loi ainsi que la position de la commission.

I. UNE RÉFORME ATTENDUE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

A. UNE FONCTION PUBLIQUE QUI A FAIT SES PREUVES MAIS QUI DOIT DÉSORMAIS RELEVER DE NOUVEAUX DÉFIS

Créée par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ^{3 ( * )} , la fonction publique territoriale est jeune. Si elle est en partie régie par les mêmes règles que les fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, en vertu du principe de parité des trois fonctions publiques, elle s'en démarque toutefois par de nombreux aspects, en particulier par son organisation, non pas en corps, mais en cadres d'emplois et en filières. Cette spécificité s'explique principalement par l'hétérogénéité des employeurs territoriaux et la variété des métiers auxquels les compétences des collectivités territoriales et leurs établissements publics font appel.

En outre, le statut de la fonction publique territoriale est construit selon un subtil équilibre entre le principe d'unité de la fonction publique et celui, constitutionnellement garanti, de libre administration des collectivités territoriales , qui doit nécessairement conduire à une autonomie des employeurs territoriaux pour la gestion de leurs personnels ^{4 ( * )} .

1. Une fonction publique territoriale aux qualités reconnues et ayant su évoluer

Le statut de la fonction publique territoriale est basé sur le principe de l'unité et de la parité, tout en reconnaissant et respectant la spécificité territoriale.

L'objectif du législateur de 1984 était de permettre à l'ensemble des agents territoriaux de bénéficier d'un socle commun de droits et obligations, tout en tenant compte de la diversité des employeurs territoriaux.

Il convient en effet de rappeler qu'avant l'adoption de la loi du 26 janvier 1984, les agents des communes, des départements et des régions étaient soumis à des règles juridiques différentes. La décentralisation a nécessité que soit reconnue l'existence d'une véritable fonction publique territoriale.

a) Panorama de la fonction publique territoriale, 20 ans après sa création

Au 31 décembre 2003, la fonction publique territoriale comptait plus de 1,74 million d'agents ^{5 ( * )} , travaillant pour plus de 50.000 employeurs et ainsi répartis :

- environ 1,2 million dans les communes ;

- plus de 284.000 dans les départements ;

- plus de 13.000 dans les régions ;

- environ 180.000 dans les établissements publics de coopération intercommunale ;

- environ 70.000 agents employés par les caisses de crédit municipal, les offices d'HLM, les offices publics d'aménagement et construction (OPAC), les associations syndicales autorisées (ASA) et les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC).

Ainsi, 76 % des agents sur emploi principal, hors emplois aidés, travaillent au sein des collectivités territoriales et 24 % dans les établissements publics locaux à caractère administratif.

S'agissant du statut des agents territoriaux, selon la synthèse établie par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur des résultats des bilans sociaux dressés par les collectivités territoriales au 31 décembre 2001, les fonctionnaires, titulaires ou stagiaires, représentaient 66 % des agents territoriaux, les agents non titulaires, les assistantes maternelles et les emplois aidés correspondant quant à eux respectivement à environ 13 %, 3,5 % et 9,7 % ^{6 ( * )} .

Les fonctionnaires territoriaux sont regroupés en cadres d'emplois, dotés de statuts particuliers et titulaires de grades leur donnant vocation à occuper certains emplois ^{7 ( * )} .

Il existe actuellement 59 cadres d'emplois au sein de la fonction publique territoriale, réunis au sein de huit filières : administrative, technique, médico-sociale, police municipale et garde champêtres, sapeurs pompiers professionnels, culturelle, animation et sportive. Au 31 décembre 2003, les filières administrative et technique employaient respectivement 23 % et 45,1 % des personnels territoriaux.

Le nombre réduit de cadres d'emplois et de filières offre aux employeurs territoriaux une évidente souplesse dans la gestion de ces personnels ^{8 ( * )} . Il convient en effet de rappeler que l'ensemble de ces filières et cadres d'emplois recouvrent autour de 250 métiers différents.

b) Un statut législatif ayant déjà subi des aménagements substantiels

Le statut de la fonction publique territoriale a connu plusieurs évolutions législatives importantes depuis 1984.

La loi n° 87-529 du 13 juillet 1987, dite « loi Galland » ^{9 ( * )} , a profondément réformé les règles établies trois ans plus tôt, principalement en renforçant les pouvoirs des employeurs territoriaux sur la gestion de leurs agents et en remaniant l'organisation institutionnelle de la fonction publique territoriale.

Le statut de la fonction publique territoriale a ensuite été modifié par la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994, dite « loi Hoeffel » ^{10 ( * )} , qui a en particulier redéfini les missions et la structure du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Ainsi, les modes de fonctionnement et de désignation ainsi que la composition de cet organe ont été revus, de même que ses missions recentrées sur les actes de gestion justifiant d'un traitement de niveau national. S'agissant de l'organisation des concours, afin qu'il soit davantage tenu compte des besoins locaux, cette loi a, d'une part, autorisé le CNFPT à déconcentrer certains de ses concours à ses délégations régionales ou interrégionales, et d'autre part, ouvert la possibilité de confier leur organisation aux centres de gestion.

LES ORGANES INSTITUTIONNELS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)

Composé paritairement de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux et de représentants des collectivités territoriales, et présidé par un représentant des collectivités territoriales élu en son sein, le CSFPT est saisi pour avis par le ministre chargé des collectivités territoriales des projets de loi relatifs à la fonction publique territoriale. Il fait également des propositions en matière statutaire et est consulté pour tous les décrets relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux et aux statuts particuliers des cadres d'emplois.

Il examine toute question relative à la fonction publique territoriale dont il est saisi par le ministre chargé des collectivités territoriales ou par le tiers de ses membres, et formule des propositions.

Il peut procéder à des études sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel des administrations territoriales. Il constitue une documentation et tient également à jour les statistiques d'ensemble relatives à la fonction publique territoriale.

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

Etablissement public administratif, le CNFPT est un organe paritaire, dirigé par un conseil d'administration qui est composé de représentants des collectivités territoriales et de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux, et qui élit son président en son sein parmi les représentants des collectivités territoriales.

Il est principalement chargé d'assurer les actions de formations des agents territoriaux ^{11 ( * )} .

Il assure également :

- l'organisation des concours et examens professionnels des fonctionnaires de catégories A et B, sauf lorsque les statuts particuliers prévoient qu'ils sont organisés par les centres de gestion (article 23 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- la bourse nationale des emplois ;

- la publicité des déclarations de vacances des emplois de catégories A et B ;

- la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emploi et le reclassement des fonctionnaires de même catégorie devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- la gestion de ses personnels ainsi que de ceux qu'il prend en charge lorsqu'ils sont momentanément privés d'emploi.

Une cotisation obligatoire est versée par les communes, les départements, les régions et leurs établissements publics, ayant au moins un emploi à temps complet inscrit à leur budget.

Les centres de gestion

Etablissements publics locaux à caractère administratif, dirigé par un conseil d'administration composé de représentants élus des collectivités territoriales ou des établissements publics affiliés, et titulaires d'un mandat électif local, les centres de gestion ont pour missions obligatoires :

- d'assurer le fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline, pour les fonctionnaires des collectivités territoriales et établissements publics affiliés, ainsi que pour leurs propres agents. Les collectivités territoriales et les établissements publics qui se sont volontairement affiliés peuvent, lors de leur affiliation, décider d'assurer eux-mêmes le fonctionnement de ces commissions et conseils ;

- d'organiser les concours de recrutement et les examens professionnels, en vue de la promotion interne ou de la promotion de grade, des fonctionnaires de catégorie C pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés. Lorsque les statuts particuliers le prévoient, les centres de gestion organisent également les concours et examens professionnels des catégories A et B, pour toutes les collectivités territoriales et établissements publics ou seulement pour les affiliés. Les centres de gestion peuvent également, par convention, organiser des concours et examens propres aux collectivités territoriales ou établissements publics non affiliés, ou leur ouvrir les concours et examens organisés pour les collectivités et établissements affiliés. Ils peuvent dans ce dernier cas établir des listes d'aptitude communes ;

- d'établir les listes d'aptitude pour le recrutement par voie de promotion interne ;

- d'assurer la publicité des tableaux d'avancement, de toutes les créations et vacances d'emplois de catégorie C, tant pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés que pour les autres, des créations et vacances d'emplois des catégories A et B pour les concours qu'ils organisent, des listes d'aptitude établies à l'issue d'un concours ou en vue d'une promotion interne ;

- de prendre en charge la gestion des fonctionnaires de catégories B et C momentanément privés d'emplois et procéder au reclassement des fonctionnaires des mêmes catégories devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- la gestion de leurs propres personnels.

Sont affiliés obligatoirement aux centres de gestion les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet. Les autres collectivités territoriales et établissements publics ont une simple faculté. Seuls les affiliés acquittent une cotisation obligatoire.

Les centres de gestion peuvent en outre exercer des missions facultatives. Par exemple, ils sont autorisés à exécuter « toute tâche administrative concernant les agents des collectivités et établissements, à la demande de ces collectivités et établissements ».

Enfin, les centres de gestion assurent la mise en oeuvre de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) au sein de la fonction publique territoriale.

Les lois n° 96-1093 du 16 décembre 1996 ^{12 ( * )} et n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ^{13 ( * )} , relatives aux trois fonctions publiques, ont également fortement contribué à l'évolution du statut de la fonction publique territoriale.

La loi du 3 janvier 2001 a eu plus particulièrement pour objectif de résorber l'emploi précaire, en faisant bénéficier les contractuels de voies d'intégration dans la fonction publique, tels que les concours et examens professionnels réservés et la possibilité d'intégration directe par titularisation sur titres sans changement d'affectation, en modernisant le recrutement des agents, et en prévoyant la réduction du temps de travail au sein de la fonction publique territoriale.

Tout récemment, le statut de la fonction publique territoriale a également fait l'objet de modifications substantielles par l'adoption de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 ^{14 ( * )} , qui a en particulier créé des contrats à durée indéterminée dans les trois fonctions publiques, ainsi que par l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 ^{15 ( * )} , qui a institué les parcours d'accès à la fonction publique de l'Etat, territoriale et hospitalière pour les moins de 26 ans (PACTE junior), mode de recrutement sans concours pour les agents de catégorie C, et supprimé la condition de la limite d'âge pour tous les concours des trois fonctions publiques.

Depuis plus de vingt ans, la fonction publique territoriale s'est affirmée. Elle a su s'adapter et développer ses compétences pour faire de la première décentralisation un succès. Elle peut désormais, par certains de ses aspects, montrer l'exemple pour une évolution de la fonction publique de l'Etat. Ainsi, les ministres de la fonction publique qui se sont succédés ces dernières années ont tous admis la nécessité de réfléchir à une nouvelle organisation des corps des fonctionnaires de l'Etat, actuellement au nombre de 900, retenant en particulier comme modèle celui des cadres d'emplois et des filières de la fonction publique territoriale.

2. La confrontation de la fonction publique territoriale à de nouveaux défis

a) Les perspectives démographiques : le « papy boom » et l'allongement de la vie active des agents territoriaux

Comme l'ensemble de la population active française, les fonctionnaires territoriaux devraient connaître d'importants départs à la retraite ces prochaines années, en particulier dus au phénomène du « papy boom ».

Selon une étude menée par le CNFPT et la CNRACL ^{16 ( * )} , 35 % des fonctionnaires territoriaux devraient être âgés de 60 ans ou plus en 2012 .

Le rythme et le volume des départs à la retraite devraient s'accélérer à partir de 2006. Le nombre de départs annuels devrait ainsi quasiment doubler entre la période 2001-2005 et la période 2006-2012. Seraient ainsi concernés par ces départs environ 12.000 agents en 2001 et plus de 30.000 en 2012.

Ces importants départs à la retraite touchent inégalement les trois catégories de la fonction publique territoriale. Selon les estimations de l'étude précitée, la moitié des fonctionnaires de catégorie A aura cessé son activité en 2012 , contre 32 % et 35 % respectivement pour les fonctionnaires de catégories B et C. D'ici quinze ans, 70 % des cadres de catégorie A devra être renouvelé. Les régions, qui comptent plus de 30 % d'agents de catégorie A parmi leurs personnels, devraient en conséquence être spécialement concernées par ces départs.

Les postes d'encadrement supérieurs de la fonction publique territoriale seront donc tout particulièrement touchés, dans la mesure où les « trois quarts des administrateurs, des ingénieurs en chef de première catégorie et des coordinatrices de crèches seront partis en retraite d'ici 2012. »

Ces perspectives démographiques ont conduit à une prise de conscience des employeurs territoriaux de la nécessité de préparer ces départs .

b) Le développement de l'intercommunalité

L'essor de l'intercommunalité n'est pas sans effet sur la fonction publique territoriale. En effet, actuellement plus de 180.000 agents travaillent au sein d'un établissement public de coopération intercommunale, soit près de 10 % des personnels territoriaux, et ce nombre ne cesse de progresser. Les effectifs des structures intercommunales ont ainsi augmenté de 40 % entre 1984 et 1998, et de 68 % depuis 2001 ^{17 ( * )} . Entre 2002 et 2003, ils ont également connu une hausse de 11 %, alors qu'à la même période les effectifs des collectivités territoriales ne croissaient que de 1,3 %.

L'intercommunalité a par conséquent conduit un grand nombre de personnels à changer de structure, voire à se partager entre la collectivité et l'EPCI. L'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu'issu de l'article 46 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, organise le régime applicable aux personnels concernés par les transferts de compétences. Ceux-ci sont ainsi transférés à l'EPCI lorsqu'ils remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou partie de service lui-même transféré. Lorsqu'ils n'exercent leurs fonctions que pour partie dans un service ou une partie de service transféré, leur situation doit être réglée par convention entre les communes et l'EPCI, après avis des commissions administratives paritaires compétentes.

Les personnels communaux transférés conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire. En outre, ils peuvent également, si l'organe délibérant de l'EPCI le décide, conserver, à titre individuel, leurs avantages acquis dans les communes, en vertu de l'article 64 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

L'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, tel que modifié par l'article 166 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a également prévu la possibilité de mettre l'un des services d'une EPCI à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres ou, inversement, de mettre un service d'une commune à la disposition de l'EPCI dont elle est membre, « lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services ». Une convention est alors conclue entre l'EPCI et les communes concernées.

Outre ces transferts de personnels, les EPCI peuvent recruter directement de nouveaux personnels. Soumis au statut de la fonction publique territoriale, ces derniers sont gérés par la structure intercommunale. Comme le souligne le récent rapport sur « l'intercommunalité à fiscalité propre » de notre collègue Philippe Dallier, au nom de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat, les économies d'échelle n'ont jusqu'à présent pas toujours pu être constatées en matière de dépenses de personnels, dans la mesure où les communes, conservant leur domaine d'intervention, ont pu refuser de transférer leurs personnels, créant ainsi un « doublonnement » des postes ^{18 ( * )} . Cette absence de mutualisation des personnels au niveau intercommunal a également été constatée par la Cour des comptes dans son rapport au Président de la République sur l'intercommunalité en France ^{19 ( * )} .

Les EPCI connaissent en conséquence une grande diversité de situations, ce qui peut conduire à certaines difficultés de gestion et à une recherche d'unification et d'harmonisation, parfois complexe, par les employeurs territoriaux.

L'intercommunalité conduit également à la création de nouveaux métiers au sein de la fonction publique territoriale et à une nécessaire adaptation des personnels .

Elle nécessite ainsi que soit recruté un plus grand nombre de cadres territoriaux hautement qualifiés.

Les agents transférés doivent bénéficier de formations particulières, de même que les personnels communaux qui travaillent désormais de concert avec la structure intercommunale. Les nouveaux personnels recrutés doivent également répondre à de nouvelles exigences et justifier de certaines compétences. Les dispositions statutaires de la fonction publique territoriale doivent donc être ajustées pour tenir compte des contraintes et réalités de ce nouvel employeur territorial.

c) Les conséquences de l'« acte II » de la décentralisation

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, n'est pas sans effet sur la fonction publique territoriale. Elle oblige tout d'abord les employeurs territoriaux à accueillir et intégrer en peu de temps un nombre important de nouveaux personnels qui leur sont transférés parallèlement aux transferts de compétences. Elle leur impose ensuite d'adapter leur gestion des ressources humaines aux nouvelles compétences qui leur sont allouées .

La loi du 13 août 2004 a ainsi prévu que les transferts de compétences devraient être accompagnés des transferts de personnels correspondants. Environ 130.000 personnels devraient être transférés aux collectivités territoriales : 95.000 techniciens, ouvriers et personnels de service (TOS) relevant du ministère de l'éducation nationale, 35.000 fonctionnaires des services de l'équipement, et près de 2.500 agents intervenant dans les domaines de l'action économique, de l'action sociale et du tourisme ainsi que de la formation professionnelle ^{20 ( * )} .

En vertu du dispositif prévu par le titre V de la loi du 13 août 2004, les services ou parties de services participant à l'exercice des compétences transférées doivent être provisoirement mis à la disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements pour leur être ensuite transférés. Dès lors, les fonctionnaires bénéficient d'un droit d'option, pendant deux ans à compter de la date de publication des décrets en Conseil d'Etat fixant les transferts définitifs des services, leur permettant de choisir :

- d'intégrer la fonction publique territoriale. Dans ce cas, les collectivités territoriales les intègrent dans des cadres d'emplois existant ou des cadres d'emplois spécifiquement créés à cet effet ;

- de conserver leur statut antérieur. Ils sont alors mis en position de détachement, sans limitation de durée, auprès de la collectivité territoriale dont relève désormais leur service.

Ces transferts de personnels vont emporter d'importantes conséquences sur la gestion des ressources humaines de leurs collectivités d'accueil.

Tout d'abord, ils devraient conduire à une augmentation significative du nombre d'agents travaillant au sein des collectivités territoriales et, plus particulièrement des départements et des régions, parmi lesquels les personnels TOS qui représentent les trois quarts des agents transférés. Ainsi, les régions, qui ne comptent actuellement qu'environ 13.000 agents, devront prendre en charge 43.000 personnels TOS.

Le défi du transfert des personnels TOS est d'autant plus grand pour les départements et les régions qu'ils appartiennent pour la quasi totalité d'entre eux à la catégorie C alors que les agents départementaux et régionaux relèvent actuellement pour l'essentiel des catégories A et B.

Les nouvelles compétences confiées aux collectivités territoriales devraient également conduire la fonction publique territoriale à évoluer pour s'adapter et rendre encore plus prégnant la nécessité de donner aux employeurs territoriaux les moyens de recruter efficacement et aisément les personnels indispensables pour l'exercice de leur nouvelles missions . Or, selon un grand nombre d'élus locaux, les statuts particuliers de la fonction publique territoriale n'offrent pas toujours actuellement aux collectivités territoriales les moyens de recruter, par le biais des concours, les agents disposant des qualifications nouvelles qui leur seraient nécessaires.

La fonction publique territoriale est donc confrontée à de nouveaux enjeux qui nécessitent une évolution de son statut, tant au niveau législatif que réglementaire. Cette réforme, objet du projet de loi que le Sénat est amené à examiner, a fait l'objet d'un long et conséquent travail préparatoire.

B. UNE MODERNISATION DU STATUT SOUHAITÉE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

1. Une attente forte de la part des employeurs et agents territoriaux

Les employeurs et agents territoriaux souhaitent que le statut de la fonction publique territoriale s'adapte aux nouvelles exigences des collectivités territoriales et aux enjeux auxquels ils doivent désormais répondre .

Souhaitant une réforme de la fonction publique territoriale, les associations d'élus ont mis en évidence les difficultés des employeurs territoriaux et formulé de nombreuses propositions . Ainsi, l'Association des maires de France ^{21 ( * )} a produit plusieurs contributions dont le Gouvernement s'est largement inspiré, comme l'a indiqué M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, lors de son audition à la commission des Lois ^{22 ( * )} , de même que le livre blanc adopté par l'Association des petites villes de France.

Sans remettre en cause les fondements du statut de la fonction publique ni le fait que le principe du concours demeure la règle en matière de recrutement, les employeurs territoriaux désirent ainsi disposer d'un cadre juridique qui réponde davantage à leurs besoins pour la gestion de leurs personnels . Il convient en effet de leur fournir les instruments leur permettant de recruter le personnel nécessaire pour mener à bien l'ensemble des missions qui leur sont confiées. Il convient également que le statut comporte suffisamment de souplesse pour une gestion moderne des ressources humaines.

Comme l'indiquait le groupe de travail sur la fonction publique territoriale de l'Association des maires de France dans son rapport de novembre 2003 ^{23 ( * )} , « moderniser le statut, ce n'est pas le remettre en cause, mais bien rechercher le meilleur outil opérationnel de gestion et de formation des agents, proposer des métiers et des carrières motivants, rendre plus attractive l'entrée dans la formation territoriale ».

Afin de recruter des personnels compétents et qualifiés, l'attractivité de la fonction publique territoriale doit être renforcée, tant quant aux perspectives de carrière , les seuils et les quotas actuels étant souvent critiqués pour leur rigidité et leur inadéquation dans le cadre de l'avancement de grade et la promotion interne, que dans ses conditions d'accès qui doivent tenir compte de l'expérience professionnelle des candidats. Il convient en effet d'encourager l'accès des salariés qualifiés du secteur privé. Les concours devraient ainsi être davantage adaptés aux besoins des employeurs territoriaux.

En outre, la réforme des retraites, rendue nécessaire par le nombre des départs attendus et le risque certain de rencontrer des difficultés pour les financer, en allongeant la durée de cotisation des fonctionnaires, a rendu indispensable le développement des possibilités de seconde carrière . Le statut de la fonction publique territoriale doit ainsi favoriser la mobilité et encourager la formation professionnelle de ses fonctionnaires.

La qualité du service public offert aux usagers passe également par la nécessité d'offrir aux agents une formation professionnelle continue, efficace et adaptée . Comme l'indiquait le rapport du groupe de travail institué par M. Christian Poncelet, président du Sénat, et présidé par M. Jean-Jacques Hyest, « Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation », il paraît « nécessaire de renforcer l' « employabilité » des personnels tout au long de leur parcours professionnel. Entre une « logique de carrière » et une « logique d'emploi », la compétence doit être au coeur de la réflexion . » ^{24 ( * )}

Enfin, les organes institutionnels de la fonction publique territoriale doivent également être suffisamment efficaces pour contribuer activement à la bonne gestion des ressources humaines .

Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu constater la forte attente que manifestaient, tant les élus que les personnels territoriaux, pour l'engagement d'une réforme du statut de la fonction publique territoriale ^{25 ( * )} .

2. Une réforme ayant fait l'objet d'un important et long travail d'élaboration, enrichi par de nombreuses contributions

La réforme de la fonction publique territoriale est en cours d'élaboration par le Gouvernement depuis plus de trois ans. Lancée par M. Jean-Paul Delevoye, alors ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, elle a ensuite été reprise par M. Renaud Dutreil, alors ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, et est désormais portée par M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, et M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique.

Dès l'examen de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, le Gouvernement avait annoncé qu'il présenterait un projet de loi réformant le statut de la fonction publique territoriale.

Outre les contributions précédemment évoqués des employeurs territoriaux, de nombreux rapports ont nourri la réflexion du Gouvernement.

Tout d'abord plusieurs rapports ont été commandés par ce dernier. Ainsi, M. Jean Courtial, maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, a pour sa part animé un groupe de travail et rendu, au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, un rapport en juin 2003 sur « les institutions de la fonction publique territoriale ».

En juin 2003, M. Bernard Dreyfus, professeur de droit, s'est également vu confier, par M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, une mission de proposition sur « la mise en oeuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale », qui a abouti à un rapport remis en novembre 2003.

Il convient également de rappeler que M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'Etat, avait déjà remis, en mai 1998, un rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, M. Emile Zuccarelli, sur le recrutement, la formation et le déroulement de carrières des agents territoriaux.

Outre ces rapports qui proposent déjà de nombreuses modifications du statut et de l'organisation institutionnelle de la fonction publique territoriale, le débat a été enrichi par le rapport précité, rendu par un groupe de travail en octobre 2003, institué par M. Christian Poncelet, président du Sénat, et chargé de proposer des pistes de réforme dans cette matière. Composé de sénateurs, présidé par M. Jean-Jacques Hyest et ayant M. Alain Vasselle pour rapporteur, le groupe de travail a abouti à la rédaction d'un rapport, « Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation », dont les propositions ont été particulièrement prises en compte par le Gouvernement dans le cadre de l'élaboration du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.

Dans son rapport, le groupe de travail institué par M. Christian Poncelet, président du Sénat, avait ainsi considéré que ne pas engager une réforme du statut de la fonction publique territoriale « ou pire la remettre, ne pourrait qu'obérer les chances de succès de la relance de la décentralisation à laquelle nous sommes tous attachés . »

Le Rapport annuel du Conseil d'Etat de novembre 2003, sur « La fonction publique », a également mis en évidence certains points de réforme importants pour les trois fonctions publiques.

Les institutions de la fonction publique territoriale sont également intervenues dans le cadre du travail d'élaboration de cette réforme. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a rendu plusieurs rapports, notamment sur « les diplômes de la vie », les « enjeux et défis de la formation professionnelle dans la fonction publique territoriale », ainsi qu'un rapport, adopté à l'unanimité de ses membres, et chargé de donner des pistes de réforme pour « Réussir la mutation de la fonction publique territoriale 20 ans après sa création ».

Enfin, les organisations syndicales ont également largement participé au débat et fait part de leurs attentes, en exprimant leurs propres recommandations et exigences.

Le projet de loi a ainsi été précédé d'une très importante réflexion.

Sur plusieurs aspects, ces rapports et documents attendent de cette réforme les mêmes évolutions et proposent des solutions parfois proches.

Ainsi, beaucoup considèrent qu'il convient de développer la formation professionnelle des agents territoriaux et de favoriser la reconnaissance de l'expérience professionnelle et les procédures de validation des acquis de l'expérience. S'agissant des organes institutionnels de la fonction publique territoriale, tous les rapports qui se sont penchés sur le sujet affirment la nécessité de clarifier les compétences du CNFPT et des centres de gestion.

De même, dans le domaine réglementaire, tous souhaitent voir améliorer le déroulement de carrière des agents, par l'abaissement des quotas d'avancement de grade, et, s'agissant des concours, que ces derniers correspondent davantage aux besoins des collectivités territoriales, et que soient développés les concours sur titres et assouplis les seuils de recrutement.

Un recrutement plus efficace est partout recherché, sans que soit remis en cause le principe du concours.

II. LE PROJET DE LOI : MODERNISER LE STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE ET SIMPLIFIER SON ORGANISATION INSTITUTIONNELLE

Le projet de loi a été accompagné par le Gouvernement, dans sa présentation devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, de deux projets de protocoles d'accord respectivement relatifs :

- au financement de la réforme, en prévoyant qu'une table ronde serait réunie, dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la loi, pour examiner les incidences des nouvelles missions sur les budgets du CNFPT et des centres de gestion ;

- à l'action sociale, afin d'essayer d'aboutir à une définition, voire à un « socle commun », des actions sociales pouvant être menées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

A. L'ENGAGEMENT POUR UNE FORMATION PROFESSIONNELLE EFFICACE ET EFFECTIVE DES AGENTS TERRITORIAUX

Le développement et la valorisation de la formation professionnelle représentent l'un des objectifs essentiels du projet de loi et constituent son chapitre 1 ^er .

Déjà inscrit dans le code du travail pour les salariés de droit privé depuis la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 ^{26 ( * )} , le principe de la formation professionnelle tout au long de la vie serait tout d'abord reconnu ( article 1er ).

La typologie des actions de formation serait également clarifiée ( article 1er ), en distinguant bien les formations obligatoires et facultatives.

La formation initiale serait étendue à tous les agents territoriaux , y compris de catégorie C, et une formation de professionnalisation devrait être suivie par l'agent, à l'occasion de l'affectation dans un poste de responsabilité.

Comme pour les salariés de droit privé ^{27 ( * )} , un droit individuel à la formation (DIF) serait institué pour tous les agents de la fonction publique territoriale ( article 3 ). Il leur garantirait une formation de vingt heures par an cumulables sur six ans. N'entreraient dans ce calcul que les formations mises en oeuvre à l'initiative de l'agent. Toutefois, celles-ci devraient être inscrites au plan de formation de la collectivité territoriale ou de l'établissement public et l'agent devrait avoir obtenu l'accord de son employeur.

Ce droit pourrait être exercé pendant ou hors le temps de travail de l'agent. Dans la seconde hypothèse, une allocation de formation lui serait versée.

Les frais de formation, dans le cadre du DIF, seraient à la charge de l'employeur.

Les statuts particuliers pourraient permettre aux fonctionnaires astreints à une formation obligatoire de demander à en être dispensés pour partie, à raison de la reconnaissance de leur expérience professionnelle ( article 4 ).

De même, le fonctionnaire territorial disposerait désormais de la possibilité de bénéficier d'un congé ou d'une décharge partielle de service lorsqu'il s'est engagé dans une procédure de validation des acquis de l'expérience ( article 5 ).

Enfin, les modalités d'établissement du plan de formation seraient précisées et adaptées à la nouvelle nomenclature des actions de formation ( article 6 ), le comité technique paritaire devant toujours être consulté lors de l'élaboration dudit plan ( article 18 ).

B. LA CLARIFICATION ET LA RATIONALISATION DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL

Le chapitre II du projet de loi tend à répondre aux souhaits manifestés par de nombreux rapports et contributions sur la fonction publique territoriale, en clarifiant les missions confiées aux institutions de la fonction publique territoriale .

Il vise ainsi principalement à redéfinir les compétences du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et des centres de gestion , en suivant le principe d'une séparation stricte entre les missions de formation et les missions de gestion collective des personnels territoriaux .

Pour des raisons historiques, le CNFPT s'est en effet vu confier des compétences à la fois en matière de formation et de gestion des personnels de catégorie A et de certains agents de catégorie B. Dans son rapport précité, remis au ministre de la fonction publique en juin 2003, M. Jean Courtial avait indiqué que « l'exercice de fonctions de gestion pour le compte de collectivités décentralisées par un établissement national, de surcroît imprégné de paritarisme, et dont la vocation est la formation, suscite quelques interrogations. » Le groupe de travail sénatorial présidé par M. Jean-Jacques Hyest avait quant à lui insisté sur la nécessité de répartir les missions de chacune de ces institutions selon le principe de subsidiarité et de confier l'organisation des concours « aux instances en prise directe avec le recensement des besoins ».

Le projet de loi tend à recentrer le CNFPT sur sa mission de formation initiale et continue des agents territoriaux (article 8) .

En outre, il serait chargé de la mise en oeuvre des procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle et du suivi des demandes de validation des acquis de l'expérience ainsi que des bilans professionnels. Il s'agit de nouvelles compétences développées dans le cadre de la politique de valorisation de l'expérience souhaitée par le Gouvernement. Par coordination, le CNFPT compterait parmi ses ressources le produit des prestations réalisées dans le cadre des procédures de validation des acquis de l'expérience (VAE) et d'établissement des bilans professionnels ( article 9 ).

Il conserverait également l'organisation des concours de catégorie A pour lesquels une formation obligatoire et préalable à l'intégration des candidats reçus est prévue. Il s'agit des concours d'administrateur territorial, de conservateur territorial du patrimoine et de conservateur territorial des bibliothèques.

En revanche, le CNFPT se verrait déchargé de plusieurs compétences de gestion qu'il exerce jusqu'à présent et qui seraient transférées aux centres de gestion ou au Centre national de coordination des centres de gestion que l'article 10 du projet de loi propose de créer.

S'agissant des centres de gestion , ils conserveraient les missions qui leur sont actuellement confiées et qui se verraient même souvent être étendues (article 14) . Ainsi en serait-il par exemple de l'organisation des concours et des examens professionnels , les centres de gestion devant désormais en être chargés pour l'ensemble des catégories de la fonction publique territoriale , sous réserve des concours et examens professionnels organisés par le CNFPT ou le nouveau centre national de coordination des centres de gestion.

Les centres de gestion devraient également assurer la publicité de toutes les listes d'aptitude, des créations et vacances d'emplois des catégories B et C et des tableaux d'avancement. Ils seraient chargés de transmettre les créations et vacances d'emplois de catégorie A au centre national de coordination des centres de gestion, de prendre en charge les fonctionnaires de catégories B et C momentanément privés d'emploi et de reclasser ceux qui seraient devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Les centres de gestion se verraient également confier de nouvelles compétences, afin qu'elles soient mutualisées et plus aisées à exercer pour les petites communes. Par exemple, ils devraient ainsi assurer le fonctionnement des conseils de discipline de recours et des comités techniques paritaires ainsi que la gestion des décharges d'activité de service accordées par les collectivités territoriales et les établissements publics aux responsables des organisations syndicales.

Les centres de gestion assureraient certaines de ces missions pour le compte de l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, affiliés et non affiliés , en particulier l'organisation des concours et examens professionnels d'accès aux cadres d'emplois de catégories A et B relevant des filières administrative, technique, culturelle, sportive et police municipale. Il s'agit ainsi d'assurer une certaine homogénéité des concours et de rationaliser leur organisation.

Les centres de gestion se verraient également confier, en tant que mission facultative, la possibilité de créer un service de médecine préventive qu'ils mettraient à la disposition des collectivités et établissements qui en feraient la demande ( article 16 ).

Afin de garantir une coordination entre les centres de gestion, ces derniers devraient s'organiser, au niveau régional ou interrégional , pour l'exercice de leurs missions ( article 11 ). Une charte serait élaborée pour désigner l'un d'entre eux comme centre coordonnateur et déterminer les modalités de cette coordination. L'organisation des concours des cadres d'emplois de catégorie A devrait nécessairement figurer parmi les missions qu'ils devraient gérer en commun.

Les centres de gestion coordonnateurs devraient également organiser, au moins une fois par an, une conférence qui, réunissant l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics, affiliés ou non, aurait pour objectif de coordonner leur action en matière d'emploi public territorial et d'organisation des concours de recrutement (article 17) .

Il est également proposé de créer un Centre national de coordination des centres de gestion , établissement public à caractère administratif regroupant tous les centres de gestion ( article 10 ).

Il serait chargé d'assurer une coordination des centres de gestion ainsi que plusieurs missions de gestion considérées comme devant être assurées au niveau national du fait qu'elles concernent des cadres d'emplois de catégorie A. Ainsi en serait-il, pour les cadres d'emplois de catégorie A, de l'organisation des examens professionnels, de la publicité des créations et vacances des emplois et de la prise en charge de ceux momentanément privés d'emplois et du reclassement de ceux devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Enfin, il se verrait confier la gestion de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale ainsi que du répertoire national des emplois de direction . Il devrait ainsi conduire des travaux statistiques et d'études. Parallèlement, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ne serait plus compétent pour constituer une documentation et mettre à jour des statistiques d'ensemble sur la fonction publique territoriale ( article 7 ).

Le financement du Centre national de coordination des centres de gestion serait principalement assuré par une cotisation obligatoire versée par chaque centre de gestion, dont le taux ne pourrait excéder 1 % .

Ce centre bénéficierait également d'une compensation financière du CNFPT, au titre des missions qui lui seraient transférées, de même que les centres de gestion ( article 13 ). Des conventions seraient conclues entre le CNFPT, le Centre national de coordination des centres de gestion et, pour le compte des centres de gestion, les centres de gestion coordonnateurs, qui détermineraient les modalités de ces transferts de missions ainsi que les transferts de personnels et la compensation financière qui en découleraient.

Afin de faciliter le transferts de personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) prévu par l'article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les départements et les régions devraient pouvoir s'affilier aux centres de gestion pour la gestion des seuls personnels ouvriers et de service relevant des cadres d'emplois spécifiquement créés pour leur intégration ( article 12 ).

C. LA RECHERCHE D'UNE MEILLEURE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Les modalités de recrutement des agents territoriaux devraient tout d'abord bénéficier de quelques évolutions , afin de rendre la fonction publique territoriale plus attractive et de répondre davantage aux besoins des collectivités.

La définition des concours sur titres serait ainsi précisée, l'objectif du Gouvernement étant par la suite de développer davantage ce mode de recrutement au sein de la fonction publique territoriale ( article 19 ).

L'expérience professionnelle devrait ensuite être davantage prise en compte lors du recrutement des personnels territoriaux, les statuts particuliers pouvant prévoir qu'il en soit tenu compte dans les épreuves de concours interne et de troisième concours ( article 19 ), de même que pour l'établissement des listes d'aptitude établies dans le cadre de la promotion interne « au choix » de l'autorité territoriale ( article 21 ).

Pour mettre fin à une pratique consistant, pour certaines collectivités territoriales, à recruter des agents territoriaux peu après leur titularisation et alors qu'une autre collectivité territoriale a financé leur formation initiale, il est proposé d'instaurer une indemnité que devrait verser la collectivité d'accueil à la collectivité d'origine dans le cas où la mutation interviendrait dans les trois années qui suivent la titularisation ( article 23 ).

Afin de permettre la création d'emplois fonctionnels dans des collectivités territoriales et établissements publics souffrant d'une absence ou d'un nombre insuffisant d'emplois de direction, seraient également abaissés les seuils prévus pour la création des directeurs généraux des services, directeurs généraux adjoints des services et directeurs généraux des services techniques, au sein des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. En outre, un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions serait institué ( article 24 )

L'exercice des droits syndicaux serait facilité . Ainsi, les bilans sociaux présentés aux comités techniques paritaires devraient désormais comprendre une évaluation des conditions dans lesquelles la collectivité territoriale respecte ses obligations en matière syndicale ( article 18 ). Serait également législativement consacré le fait que les fonctionnaires mis à disposition auprès d'une organisation syndicale bénéficieraient de la règle de l'avancement moyen, leur permettant de ne pas être trop désavantagés en matière de rémunération ( article 27 ). Les organisations syndicales disposeraient en outre d'une garantie selon laquelle, lorsque les collectivités territoriales n'auraient pas mis à leur disposition le nombre de fonctionnaires auquel elles peuvent légalement prétendre, elles devraient leur verser une somme équivalente à la rémunération nette du nombre d'agents dont elles auraient dû disposer ( article 29 ). Enfin, une définition de la notion de décharge totale de service est proposée ( article 27 ).

Le projet de loi tend également à améliorer plusieurs dispositifs.

Tout d'abord, pour les personnes handicapées recrutées sans concours, à titre dérogatoire, dans un cadre d'emplois nécessitant l'accomplissement d'une scolarité préalable au recrutement de l'agent, il est précisé que la durée de leur contrat tiendrait compte de la durée de cette formation, afin qu'elles puissent également en bénéficier ( article 20 ).

Ensuite, seraient étendus les cas dans lesquels le décompte de la période d'inscription sur la liste d'aptitude d'un concours peut être suspendu (article 22).

Le régime des autorisations spéciales d'absence serait également amélioré, en particulier avec la mutualisation de leur financement au sein des centres de gestion pour les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés et ayant moins de cinquante agents ( article 25 ).

Reprenant des dispositions déjà prévues dans le statut de la fonction publique hospitalière, le projet de loi tend à préciser dans le statut de la fonction publique territoriale, que les fonctionnaires hospitaliers peuvent bénéficier d'un détachement au sein de la fonction publique territoriale ( article 26 ).

La catégorie des sanctions qui ne conduirait pas à la révocation du sursis, dont peut être assortie une exclusion temporaire de fonctions de troisième groupe, serait étendue à toutes les sanctions du premier groupe ( article 28 ).

Enfin, un dispositif est également prévu pour permettre l'établissement d'un régime indemnitaire pour tous les cadres d'emplois n'ayant pas de corps équivalents au sein de la fonction publique de l'Etat, cette faculté n'étant jusqu'à présent prévue que pour les agents de police municipale et les gardes champêtres (article 33).

D. L'INTRODUCTION D'UN CHAPITRE RELATIF À L'HYGIÈNE, LA SÉCURITÉ ET LA MÉDECINE PRÉVENTIVE

Un chapitre relatif à l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive serait créé au sein du statut de la fonction publique territoriale ( article 30 ).

Il regrouperait plusieurs articles ayant pour principal objectif :

- d'une part, de conférer un fondement législatif aux dispositions réglementaires actuellement applicables en la matière, notamment lorsqu'elles renvoient aux règles définies dans le code du travail et qu'elles prévoient les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent y déroger ;

- d'autre part, de reprendre les dispositions actuellement prévues dans le code des communes, s'agissant de la création et du rôle d'un service de médecine préventive. Par coordination, les articles du code des communes concernés seraient abrogés ( article 34 ).

Enfin, sont prévues, parmi les dispositions diverses, la coordination et la mise en cohérence de certaines dispositions législatives avec les modifications proposées par le projet de loi ( articles 31 et 32 ) ainsi que l'établissement de modalités particulières d'application pour Mayotte ( article 35 ).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

A. AMÉLIORER ET COMPLÉTER LE CONTENU DU PROJET DE LOI

Tout en souscrivant pleinement aux objectifs du projet de loi, votre commission vous propose, outre des amendements rédactionnels, de précision et de coordination, plusieurs amendements tendant à modifier sur le fond le projet de loi et à le compléter.

1. Refuser la création d'un Centre national de coordination des centres de gestion, un nouvel organe paraissant inutile

Votre commission des Lois n'a pas été convaincue par la proposition de créer au niveau national un nouvel organe institutionnel de la fonction publique territoriale . Elle considère en effet que, si la coordination des centres de gestion est essentielle au niveau régional, comme le prévoit d'ailleurs à juste titre le projet de loi, elle ne nécessite en revanche pas la création d'un établissement public à l'échelle nationale.

En outre, dans la mesure où votre commission est particulièrement attentive au fait que la réforme institutionnelle proposée ne conduise pas à alourdir le coût de ces organes , devant in fine être supporté par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, elle considère que les avantages attendus de cette nouvelle institution ne sont pas suffisants pour justifier sa création, même si son financement est prévu par le projet de loi pour être assuré, sans compensation, par les centres de gestion. Elle craint en effet qu'à terme, cette institution ne conduise à la nécessité d'augmenter la cotisation des centres de gestion, alors même que son utilité ne semble pas avérée. En outre, elle considère que les centres de gestion ont besoin de ces ressources pour l'exercice de leurs missions.

Votre commission vous propose par conséquent de supprimer la création du Centre national de coordination des centres de gestion (article 10).

Pour l'exercice des compétences que le projet de loi proposait de confier à ce nouvel établissement public, votre commission vous propose tout d'abord de prévoir que les centres de gestion exerceraient les compétences suivantes :

- organisation des examens professionnels de catégorie A ainsi que l'établissement et la publicité des listes d'aptitude correspondantes. En effet, dans la mesure où les centres de gestion organisent déjà les concours de catégorie A, il semble qu'ils soient également compétents pour gérer les examens professionnels de cette même catégorie.

Toutefois, dans la mesure où l'organisation des concours des cadres d'emplois de catégorie A prévoyant une scolarité préalable avant recrutement demeureraient gérés par le CNFPT, votre commission vous propose de lui confier également celui de leurs examens professionnels, dans le cadre de la promotion interne prévue au 1° de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- la publicité des créations et vacances des emplois de catégorie A et la gestion de la bourse des emplois ;

- la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emplois ;

- le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions (article 14).

Pour être exercées efficacement, l'ensemble de ces compétences devraient nécessairement être exercées au niveau régional ou interrégional . Votre commission vous propose par conséquent de les faire figurer parmi les missions devant être gérées en commun par les centres de gestion (article 11).

Votre commission considère qu'en tout état de cause, la gestion de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale doit demeurer de la compétence du CNFPT . En effet, la connaissance de l'emploi public territorial est essentielle pour permettre au CNFPT d'anticiper sur les formations devant être proposées aux agents et aux collectivités. De même, il est préférable que cet observatoire soit géré par un organe paritaire. Le CNFPT conserverait également le répertoire national des emplois de direction (article 8).

Enfin, votre commission vous propose l'instauration d'une conférence nationale de l'emploi public territorial , qui réunirait tous les centres de gestion. Elle permettrait aux centres de gestion d'échanger au moins une fois par an sur leurs expériences, notamment dans l'exercice de leurs nouvelles compétences et dans le cadre de leur coordination régionale (article additionnel après l'article 17).

2. Créer un véritable collège des employeurs territoriaux

De nombreux élus locaux souhaitent être associés aux négociations salariales engagées par le Gouvernement avec les organisations syndicales. En effet, les décisions qui y sont prises s'appliquent également à la fonction publique territoriale et ont par conséquence des répercussions budgétaires importantes pour les collectivités territoriales.

Pourtant, aucune disposition ne prévoit actuellement la possibilité pour les employeurs territoriaux d'intervenir dans le cadre de ces discussions, d'autant plus qu'il n'existe pas d'instance de représentation nationale des employeurs publics locaux.

Votre commission vous propose par conséquent de créer un « collège des employeurs publics territoriaux » , formé des membres du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale siégeant en qualité de représentant des collectivités territoriales. Il devrait être consulté par le Gouvernement sur toute question de politique salariale ou relative à l'emploi public territorial (article additionnel après l'article 7).

3. Refuser la création d'un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions

Lors de ses auditions, votre rapporteur a constaté que la création d'un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques pour les départements et les régions n'était souhaité ni par les régions, ni par les départements . Leurs représentants considèrent en effet que les services techniques sont actuellement très bien gérés par plusieurs directeurs généraux adjoints, sans qu'il soit nécessaire de créer un emploi de directeur général des services techniques.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence de supprimer la création de ces emplois fonctionnels (article 24).

4. Améliorer certains dispositifs

Votre commission considère tout d'abord que les agents territoriaux doivent disposer des mêmes droits que les fonctionnaires de l'Etat, en particulier en matière de formation. En conséquence, elle vous propose de leur ouvrir le bénéfice d'une préparation aux concours et aux examens professionnels de l'ensemble de la fonction publique , et non plus uniquement à ceux de la fonction publique territoriale (article 1 ^er ). Outre le fait qu'elle leur confère les mêmes possibilités que celles ouvertes aux fonctionnaires de l'Etat, cette disposition serait également susceptible de favoriser la mobilité entre les trois fonctions publiques.

Votre commission vous invite ensuite à préciser que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale peut toujours disposer des documents et renseignements statistiques nécessaires pour mener à bien sa mission d'étude sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion des personnels territoriaux (article 7).

Afin d'encadrer encore davantage les opérations de transferts des missions entre le CNFPT , le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion, votre commission vous propose de prévoir l'établissement d'une convention-type par décret en Conseil d'Etat (article 13).

Les conférences prévues pour être organisées au moins une fois par an par les centres coordonnateurs des centres de gestion devraient réunir, d'après le projet de loi, l'ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements publics. Votre commission vous propose toutefois d'y associer également les délégations régionales ou interdépartementales du Centre national de la fonction publique territoriale ainsi que les organisations syndicales représentatives , lorsqu'y sont abordées des questions relatives à la formation des personnels territoriaux (article 17).

Dans la mesure où le projet de loi prévoit qu'il serait désormais tenu compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents en matière de promotion interne, votre commission vous propose que, pour l'avancement de grade , soient également pris en compte, non seulement la valeur professionnelle de l'agent, déjà prévu dans le droit actuel, mais également ses acquis en matière d'expérience professionnelle (article additionnel après l'article 27).

Dans la mesure où les départements et les régions devraient pouvoir s'affilier pour la gestion des seuls personnels ouvriers et de service, votre commission vous invite à préciser que la cotisation qu'ils versent ait dès lors pour assiette la masse salariale de ces seuls agents (article 13).

5. Compléter le projet de loi

Votre commission vous propose tout d'abord de consacrer le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale comme « l'instance représentative de la fonction publique territoriale » (article additionnel avant l'article 7). Répondant ainsi à une importante demande de cette institution relayée par l'ensemble de ses membres, il s'agit de confirmer son rôle consultatif et de représentation de la fonction publique territoriale, son paritarisme et ses compétences militant en ce sens.

Toujours s'agissant du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, votre commission vous invite à préciser qu'il serait saisi des projets d'ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution dans son champ de compétence . En effet, si le texte actuel prévoit qu'il est consulté pour les projets de loi et lors de l'élaboration des décrets, il ne semble pas que cela lui garantisse de l'être systématiquement sur les projets d'ordonnances (article 7).

Afin de faciliter l'exercice de certaines compétences par l'autorité territoriale, votre commission vous propose également de permettre la présence d'un agent de la collectivité, aux comités administratifs paritaires (article additionnel après l'article 17) ainsi qu'aux commissions compétentes pour les délégations de service public (article additionnel après l'article 34). Cet agent devrait avoir été préalablement habilité par le président de la commission.

Enfin, de même que pour la promotion interne, votre commission vous propose de tenir compte, non seulement de la valeur professionnelle, mais également des acquis de l'expérience professionnelle des agents pour l'avancement de grade (article additionnel après l'article 27).

B. UN PROJET DE LOI QUI DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉ D'UN IMPORTANT VOLET RÈGLEMENTAIRE

Votre commission des Lois considère que cette réforme de la fonction publique territoriale ne peut être réelle et efficace que si le Gouvernement accompagne le projet de loi d'une importante évolution de la partie réglementaire du statut de la fonction publique territoriale.

D'après les informations fournies à votre rapporteur et les annonces faites par M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, un important volet réglementaire devrait effectivement accompagner le projet de loi .

Outre les dispositions devant être prises pour tenir compte des modifications législatives prévues par le présent projet de loi, d'importantes évolutions sont attendues dans le domaine du pouvoir réglementaire autonome. Un document relatif au « chantier réglementaire d'accompagnement du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale » a ainsi été présenté par le Gouvernement au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale le 22 février 2006. Il propose des pistes de réflexion sur plusieurs sujets, qui semblent en partie répondre aux attentes des employeurs et personnels territoriaux.

La grande majorité des employeurs et agents territoriaux entendus par votre rapporteur a insisté sur la nécessité que soient abaissés les seuils des créations d'emplois dans les collectivités territoriales et leurs établissements publics et que soit réformé le mécanisme des quotas d'avancement . Il est en effet nécessaire de permettre aux collectivités territoriales de recruter les agents dont elles ont besoin, et qu'elles puissent garantir un emploi à leurs personnels inscrits sur une liste d'aptitude. D'après les informations fournies à votre rapporteur, des dispositions règlementaires devraient effectivement être prises en ce sens.

S'agissant du recrutement, votre commission considère que les concours sur titres doivent être développés dans les statuts particuliers. Elle estime également qu'il est essentiel de favoriser la promotion interne au sein des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Il lui paraît souhaitable qu'un tour extérieur puisse être mis en place , en particulier pour l'accès au cadre d'emploi d'administrateur, comme cela existe déjà pour un certain nombre de corps de la fonction publique de l'Etat. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu'une telle voie d'accès devrait effectivement être développée par voie réglementaire, dans le cadre de la promotion interne sur liste d'aptitude après examen professionnel.

Enfin, il convient de préciser que le volet formation du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale devrait être accompagné, au regard des informations fournies par le Gouvernement, par la création d'un livret de formation. En recensant et répertoriant l'ensemble des formations suivies par un agent, ce document devrait constituer un « outil » efficace de la gestion des ressources humaines. En outre, prolongement du droit individuel à la formation reconnu dans le projet de loi, il devrait plus particulièrement permettre de tenir compte des actions de formation déjà suivies par les agents pour les dispenser par la suite d'éventuelles formations obligatoires.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES AGENTS TERRITORIAUX

Article premier (art. 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Définition et contenu de la formation professionnelle tout au long de la vie

Cet article a pour objet de modifier l'article premier de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 ^{28 ( * )} afin de consacrer le droit à la « formation professionnelle tout au long de la vie » des agents territoriaux et d'en définir précisément le contenu.

Selon le droit en vigueur, l'article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pose d'ores et déjà le principe d'un « droit à la formation permanente » dont bénéficie l'ensemble des fonctionnaires , tout en précisant qu'ils peuvent également être tenus de suivre certaines actions de formation. En effet, certains fonctionnaires peuvent être astreints à suivre une formation particulière, notamment pour bénéficier d'un avancement.

L'article premier de la loi précitée du 12 juillet 1984 indique quant à lui le champ d'application et le contenu du droit à la formation des agents territoriaux . Il recouvre :

- la préparation aux concours et examens d'accès à la fonction publique territoriale ;

- la formation prévue par les statuts particuliers pour la titularisation ou la nomination dans la fonction publique territoriale ;

- la formation dispensée en cours de carrière, soit en relation avec les fonctions exercées, soit en vue d'accéder à un nouveau cadre d'emplois, à un nouveau corps, à un nouvel emploi ou à un nouveau grade ;

- la formation personnelle ;

- la formation d'adaptation à l'emploi prévue par les statuts particuliers et suivie après la titularisation.

Cet article du projet de loi propose de modifier l'article premier de la loi du 12 juillet 1984 afin, tout d'abord, de reconnaître le « droit à la formation professionnelle tout au long de la vie » des fonctionnaires. Ce principe a déjà été posé en droit du travail pour les salariés de droit privé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

Au niveau européen, dans une résolution relative à l'éducation et la formation tout au long de la vie, le Conseil de l'Union européenne a consacré l'expression d'« éducation et formation tout au long de la vie », tout en la définissant comme regroupant « toutes les activités d'apprentissage menées au cours de la vie dans le but d'améliorer ses connaissances, ses qualifications et ses compétences, que ce soit dans une perspective personnelle, citoyenne, sociale ou en vue d'un emploi ». Il a également précisé que les principes applicables en matière d'« éducation et de formation tout au long de la vie » devraient être la reconnaissance du fait que l'individu est le sujet de l'apprentissage, la nécessité d'insister sur l'importance d'une véritable égalité des chances et l'assurance de la qualité de l'apprentissage.

En juin 2002, le Conseil européen de Séville a également entériné l'objectif d'une formation professionnelle tout au long de la vie en Europe.

En France, lors de son allocution aux forces vives de la Nation, à l'occasion des voeux pour 2003 et 2004, le Président de la République a également repris cette expression en insistant sur la nécessité de « mettre en place une formation professionnelle tout au long de la vie ».

La reconnaissance du droit à la formation professionnelle tout au long de la vie vise essentiellement à assurer un droit effectif à une formation, non seulement initiale, mais également continue, tout au long de la carrière de l'ensemble des agents, quelle que soit leur catégorie ou leur filière.

Le présent article détermine également le contenu de la formation professionnelle en distinguant clairement les actions de formation obligatoires, prévues par les statuts particuliers , des actions de formation facultatives, à l'initiative de l'agent ou de l'employeur.

Ainsi, seraient considérées comme des actions de formation obligatoires , les formations d'intégration et de professionnalisation , comprenant les actions favorisant l'intégration dans la fonction publique territoriale et les actions de professionnalisation, notamment dispensées à l'occasion de l'affectation dans un poste de responsabilité. Elles seraient nécessaires pour le recrutement ou l'affectation à un nouvel emploi.

Le présent article propose également que tous les fonctionnaires bénéficient désormais d'une formation initiale , y compris les agents de catégorie C ^{29 ( * )} . Au regard des éléments fournis par le Gouvernement à votre rapporteur, les statuts particuliers devraient ainsi être modifiés pour prévoir des formations initiales pour tous les cadres d'emplois. Celles-ci pourraient, pour certaines, être de très courte durée et consister en une simple présentation de la collectivité territoriale et de ses compétences.

Parallèlement, le Gouvernement envisage de réduire et réformer la formation initiale prévue pour certains cadres d'emplois. En effet, celle-ci apparaît, pour beaucoup d'employeurs et d'agents territoriaux, trop longue et parfois inadaptée, au regard tant du profil des fonctionnaires venant d'être titularisés, que des attentes des employeurs territoriaux. En outre, l'objectif de la réforme est d'intégrer davantage la formation professionnelle dans le déroulement de carrière des agents.

Les formations facultatives , provoquées par le fonctionnaire et parfois par l'employeur, correspondent quant à elles à :

- la formation de perfectionnement, dispensée en cours de carrière, à la demande de l'employeur ou de l'agent ;

- la formation de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique territoriale ;

- à la formation personnelle.

En outre, l'article premier du projet de loi permettrait aux agents de la fonction publique territoriale de réaliser un bilan professionnel , cette faculté étant déjà prévue pour les fonctionnaires de l'Etat ^{30 ( * )} et hospitaliers ^{31 ( * )} .

Effectués à la demande de l'agent territorial, les bilans professionnels viseraient à analyser les compétences professionnelles et personnelles des agents, ainsi que leur motivation, afin de définir un projet professionnel et, parfois, un projet de formation. En conséquence, le présent article précise que ces bilans professionnels pourraient précéder des actions de formation.

Les formations concernées et les modalités d'établissement d'un bilan professionnel seraient fixées par un décret en Conseil d'Etat. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce décret reprendrait, tout en les adaptant à la spécificité territoriale, les dispositions actuellement applicables aux agents de l'Etat ^{32 ( * )} . Des conditions d'ancienneté devraient être prévues pour pouvoir demander un bilan professionnel. Il devrait également pouvoir être tenu compte de ce dernier pour réduire la durée des formations obligatoires ou dans le cadre de la promotion interne.

Votre commission vous propose un amendement tendant à prévoir que les fonctionnaires territoriaux puissent, comme les fonctionnaires de l'Etat , bénéficier d'une préparation aux concours et examens professionnels de l'ensemble de la fonction publique, et pas seulement ceux de la fonction publique territoriale. Il s'agirait ainsi, outre de respecter le principe de parité avec la fonction publique de l'Etat, de favoriser la mobilité « inter-fonctions publiques » des agents territoriaux.

Votre commission vous soumet également deux amendements rédactionnels et vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .

Article 2 (art. 2 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Modalités d'exercice des actions de formation - Coordination

Cet article a pour principal objet d' adapter les dispositions de l'article 2 de la loi précitée du 12 juillet 1984, qu'il réécrit entièrement, aux modifications proposées pour l'article premier de cette loi, par l'article premier du présent projet de loi.

Dans sa rédaction actuelle , l'article 2 de la loi du 12 juillet 1984 pose plusieurs principes applicables en matière de formation professionnelle .

Tout d'abord, il est précisé que les fonctionnaires territoriaux bénéficient d'actions de formation continue, sous réserve des nécessités de service .

Ensuite, l'autorité territoriale ne peut opposer trois refus successifs à un fonctionnaire demandant à bénéficier d'une action de formation non obligatoire qu'après avis de la commission administrative paritaire .

Enfin, il y est affirmé que les fonctionnaires territoriaux sont astreints à suivre les actions de formation d'adaptation à l'emploi qui sont prévues par les statuts particuliers et qui font suite à leur titularisation.

L'article 2 du projet de loi reprend ces principes, tout en clarifiant la rédaction initiale de cet article et en l'adaptant aux nouvelles dispositions :

- de l'article premier de la loi du 12 juillet 1984 tel que modifié par l'article 1 ^er du présent texte, qui propose une nouvelle typologie des actions de formation ;

- et du nouvel article 2-1, inséré au sein de cette même loi par l'article 3 du projet de loi, et créant un droit individuel à la formation ^{33 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3 (Art. 2-1 et 2-2 nouveaux de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Reconnaissance d'un droit individuel à la formation - Prise en compte de la formation dans la reconnaissance de l'expérience professionnelle

Cet article tend à créer deux nouveaux articles 2-1 et 2-2 au sein de la loi précitée du 12 juillet 1984. L'article 2-1 instaurerait un véritable « droit individuel à la formation professionnelle » au sein de la fonction publique territoriale et en déterminerait les modalités d'exercice. L'article 2-2 vise à permettre la prise en compte des actions de formation et des bilans professionnels effectués par un agent pour réduire la durée de ses formations obligatoires ou bénéficier de la promotion interne .

Article 2-1 nouveau de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984
Instauration d'un droit individuel à la formation pour les agents territoriaux et modalités d'exercice

Le présent article vise à reconnaître aux agents territoriaux un droit individuel à la formation professionnelle déjà instauré pour les salariés du droit privé depuis l'adoption des articles 8 et 9 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social ^{34 ( * )} .

Le droit individuel à la formation (DIF) tend à permettre aux agents de développer leurs compétences , cet enrichissement personnel devant à la fois permettre une plus grande mobilité de ces agents , de favoriser leur évolution de carrière et de renforcer la formation professionnelle au sein de collectivités territoriales.

Comme l'indiquait, dans son rapport, Mme Annick Bocandé, rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le droit individuel à la formation devrait également conduire à une plus grande égalité entre les personnels en matière d'accès à la formation, quelle que soit l'entreprise ou la collectivité qui les emploie. Il pourrait ainsi constituer une « chance pour tous de se former tout au long de la vie ».

Le présent article du projet de loi propose donc la création du droit individuel à la formation pour les agents territoriaux, au sein d'un nouvel article 2-1 de la loi du 12 juillet 1984, qui reprend sur beaucoup de points le dispositif établi pour les salariés du secteur privé par la loi du 4 mai 2004.

Le premier paragraphe (I) de cet article prévoirait que tout agent de la fonction publique territoriale occupant un emploi permanent pourrait bénéficier d'un droit individuel à la formation professionnelle. Ainsi, le DIF est prévu tant pour les fonctionnaires que pour les agents contractuels des collectivités territoriales.

Comme pour les salariés du secteur privé, ce droit individuel à la formation professionnelle permettrait aux agents travaillant à temps complet de bénéficier de vingt heures de formation par an . Pour les agents à temps partiel ou nommés sur des emplois à temps non complet, la durée serait calculée au prorata du temps travaillé.

Le second alinéa de cet article précise également que les droits acquis annuellement pourraient être cumulés pendant six ans, durée au terme de laquelle le droit individuel à la formation resterait plafonné à 120 heures s'il n'a pas été utilisé en tout ou partie. D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'agent conserverait le bénéfice de son DIF en cas de mutation.

Il convient de préciser qu'actuellement, le temps de formation par agent s'élève en moyenne à 1,9 jour par an.

Le deuxième paragraphe (II) de cet article tend à prévoir que le droit individuel à la formation ne concernerait que les actions de formation mises en oeuvre par l'agent en accord avec l'autorité territoriale . Les actions de formation suivies par l'agent à la demande de son employeur ne seraient dès lors pas décomptées parmi les vingt heures prévues pour le DIF.

Le droit individuel à la formation ne pourrait être invoqué par l'agent que si cette action de formation figure parmi celles proposées par le plan de formation établi par l'autorité territoriale en vertu de l'article 7 de la loi du 12 juillet 1984 ^{35 ( * )} .

Si l'employeur et l'agent étaient en désaccord sur l'utilisation par ce dernier de son droit individuel à la formation, le présent paragraphe prévoit également, dans un second alinéa, que, lorsque ce désaccord dure pendant deux années successives, l'agent bénéficierait d'une priorité d'accès aux actions de formation équivalentes organisées par le Centre national de la fonction publique territoriale.

Au troisième paragraphe (III) de cet article, il est prévu que l'autorité territoriale devrait déterminer, après avis du comité technique paritaire, si le droit individuel à la formation pourrait être exercé pendant le temps de travail , en tout ou partie, et, dans l'affirmative, quelles en seraient les conditions.

Les actions de formation suivies dans le cadre du DIF pourraient également être suivies en dehors du temps de travail de l'agent . Dans cette hypothèse, le projet de loi propose qu'une allocation de formation soit versée à ce dernier par l'autorité territoriale.

Le quatrième paragraphe (IV) prévoit enfin que les frais de la formation dispensée dans le cadre du droit individuel à la formation seraient à la charge de l'autorité territoriale employant l'agent . D'après les informations fournies par le Gouvernement, la cotisation versée par les collectivités territoriales au CNFPT devraient permettre de couvrir certaines de ces actions de formation, lorsqu'elles sont assurées par cet organisme.

Enfin, un décret en Conseil d'Etat devrait fixer les modalités d'application de cet article ( paragraphe V ).

L'instauration d'un droit individuel devrait, selon ces modalités, encourager le développement de la formation professionnelle.

Article 2-2 nouveau de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984
Prise en compte de la formation dans la reconnaissance de l'expérience professionnelle

L'article 2-2 nouveau de la loi du 12 juillet 1984, créé par le présent article du projet de loi, tend à poser le principe selon lequel il pourrait être tenu compte des formations et bilans professionnels dont l'agent a bénéficié tout au long de sa carrière, pour réduire la durée des formations obligatoires , à savoir :

- soit des formations d'intégration ou de professionnalisation, en vertu du 1° de l'article premier de la loi, tel que rédigé par l'article premier du présent projet de loi ;

- soit, en vertu des statuts particuliers, des formations obligatoires pour l'accès à un grade, un corps ou un cadre d'emplois par voie de promotion interne.

Cet article intègre la formation professionnelle suivie par les agents territoriaux dans la reconnaissance de l'expérience professionnelle.

Cette nouvelle disposition devrait éviter que certaines actions de formation soient inutilement dispensées à des agents déjà formés.

S'agissant plus particulièrement de la promotion interne, il convient de rappeler qu'en droit interne, elle permet aux agents territoriaux d'accéder à un grade ou à un autre corps ou cadre d'emploi que leur cadre d'emploi d'origine. L'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 dispose en effet que les statut particuliers doivent fixer une « proportion de postes susceptibles d'être proposés au personnel appartenant déjà à l'administration ou à une organisation internationale intergouvernementale », non seulement par la voie d'un concours interne, mais également par la nomination de fonctionnaires inscrits sur une liste d'aptitude.

Le présent article tend à permettre qu'une fois inscrit sur cette liste d'aptitude, l'agent territorial n'ait pas nécessairement à suivre l'ensemble des formations, en principe obligatoires, dès lors qu'il s'est déjà vu dispenser des actions de formation similaires.

Comme l'indique l'exposé des motifs, un décret devrait être pris pour prévoir que chaque agent devrait à l'avenir bénéficier d'un livret de formation, retraçant l'ensemble des formations et bilans professionnels qu'il aurait effectués et qu'il conserverait tout au long de sa carrière.

Votre commission salue les efforts entrepris par le présent projet de loi pour développer l'expérience professionnelle.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. 3 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Formations obligatoires, obligation de servir et dérogations du fait de la reconnaissance de l'expérience professionnelle

Cet article a pour objet de modifier l'article 3 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, afin principalement de développer la reconnaissance de l'expérience professionnelle dans le domaine de la formation professionnelle des agents territoriaux .

I. Le droit actuel

L'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 vise à déterminer dans quelles conditions les formations professionnelles obligatoires doivent être suivies par les agents.

Dans sa rédaction en vigueur, il prévoit tout d'abord que la titularisation ou la nomination dans la fonction publique territoriale ainsi que l'accès d'un fonctionnaire territorial à un nouveau grade, cadre d'emploi, corps ou emploi peuvent être subordonnés à l'accomplissement d'une formation, fixée par chaque statut particulier.

En vertu du second alinéa de cet article, les statuts particuliers peuvent également fixer les conditions dans lesquelles les agents seraient dispensés d'une partie de leur formation, en principe obligatoire, lorsqu'ils ont suivi antérieurement une formation sanctionnée par un titre ou diplôme reconnu par l'Etat. Les agents peuvent ainsi être dispensés de tout ou partie d'une formation d'adaptation à l'emploi devant faire suite à leur titularisation ou de celle initialement nécessaire pour leur nomination ou leur titularisation.

Le troisième alinéa dispose quant à lui que l'avancement de grade peut être subordonné à l'accomplissement d'une formation d'adaptation à l'emploi, « sous réserve que le fonctionnaire n'ait pu accomplir cette formation en raison des nécessités du service ». Dans ce dernier cas, l'agent dispose d'un délai d'un an supplémentaire pour effectuer la formation nécessaire.

Enfin, il est posé le principe selon lequel un fonctionnaire suivant ou ayant suivi l'une des formations obligatoires signalées aux deux premiers alinéas puisse ensuite être soumis à une obligation de servir dans la fonction publique territoriale.

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le 1° du présent article propose de compléter le deuxième alinéa de l'article 3 de la loi du 12 juillet 1984, en dispensant l'agent territorial de suivre une formation, à raison de son expérience professionnelle antérieure , alors même que ladite formation serait en principe obligatoire pour sa titularisation, sa nomination ou son changement de grade, de cadre d'emplois, de corps ou d'emplois au sein de la fonction publique territoriale.

Votre rapporteur considère que cette mesure constitue un élément de rationalisation nécessaire, en offrant un gain de temps et d'investissement personnel, et permet de valoriser les compétences et qualifications professionnelle des agents territoriaux en poste.

Le 2° du présent article a pour objet de supprimer le troisième alinéa de l'article 3 de la loi du 12 juillet 1984, relatif aux obligations de formation établies pour certains avancements de grade . En effet, dans le cadre de la réforme de la formation proposée par l'article premier du projet de loi, cette formation, qui doit actuellement être suivie dans un temps limité après la titularisation, de deux années en général, serait remplacée par une formation de professionnalisation dispensée tout au long de la carrière. Cela devrait permettre d'assurer une véritable formation professionnelle continue aux agents et d'éviter que l'agent ne soit trop absent de sa collectivité ou son établissement employeur.

Enfin, le 3° du présent article tend à réécrire la première phrase du dernier alinéa de l'article 3 de la loi du 12 juillet 1984, afin d'en améliorer la rédaction et de tenir compte des modifications apportées à l'article premier de la loi du 12 juillet 1984 par le présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 5 (art. 5 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Bénéfice d'un congé ou d'une décharge partielle de service pour suivre une procédure de validation des acquis de l'expérience

En réécrivant le premier alinéa de l'article 5 de la loi précitée du 12 juillet 1984, cet article ouvre au fonctionnaire territorial, engagé dans une procédure de validation des acquis de l'expérience, le bénéfice d'un congé ou d'une décharge partielle de service .

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 5 de la loi du 12 juillet 1984 prévoit que l'agent qui suit une formation personnelle (c) du 2° de l'article premier de la loi du 12 juillet 1984) puisse obtenir un congé ou une décharge partielle de service .

Les modalités d'exercice du congé de formation sont fixées par le décret n° 85-1076 du 9 octobre 1985 ^{36 ( * )} . Il ne peut être accordé que si l'agent a effectué au moins trois ans de services effectifs au sein de la fonction publique et sous réserve du bon fonctionnement du service dans lequel il travaille. Il ne peut excéder trois années pour l'ensemble de la carrière d'un agent.

Pendant ses douze premiers mois de formation, le fonctionnaire perçoit une indemnité mensuelle forfaitaire équivalant, sous réserve d'un plafond ^{37 ( * )} , à 85 % du traitement brut et de l'indemnité de résidence qu'il percevait.

L'indemnité versée est en principe à la charge de la collectivité ou l'établissement employeur. Toutefois, lorsque la collectivité ou l'établissement emploie moins de cinquante agents à temps complet, le centre de gestion dont relève l'agent peut lui rembourser tout ou partie de l'indemnité versée.

Le congé de formation professionnelle garantit à l'agent, à son retour, d'exercer un emploi de son niveau de grade, même s'il ne peut lui être assuré de récupérer celui qu'il occupait auparavant.

S'agissant de la décharge partielle de service , elle permet de soulager l'agent en le déchargeant d'une partie de ses obligations pour qu'il puisse suivre plus aisément une formation. Particulièrement adaptée aux actions de formation de courte durée, elle doit être autorisée par l'autorité territoriale employeur.

Le présent article du projet de loi reprend ce dispositif, tout en l'adaptant à la nouvelle rédaction de l'article 1er de la loi du 12 juillet 1984 tel que le modifierait le premier article du projet de loi, d'une part, et à l'instauration , pour les agents territoriaux, d'une procédure de validation des acquis de l'expérience , d'autre part.

Il s'agit ainsi de favoriser la reconnaissance de l'expérience professionnelle en facilitant l'engagement d'un agent territorial dans une procédure de validation des acquis de l'expérience.

Le présent article du projet de loi dispose également qu'un décret devrait prévoir les conditions dans lesquelles les agents pourraient bénéficier d'un congé ou d'une décharge partielle de service pour suivre une action de formation ou une procédure de validation des acquis de l'expérience. Votre commission vous propose de supprimer cette disposition inutile. En effet, il n'est pas nécessaire de prévoir l'intervention du pouvoir réglementaire d'application d'une mesure législative, sauf si un décret en Conseil d'Etat est nécessaire.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer une mention inutile et vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 7 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Plan annuel ou pluriannuel de formation

En modifiant l'article 7 de la loi du 12 juillet 1984, cet article a pour objet de prévoir que le plan de formation devant être établi par les collectivités territoriales et leurs établissements publics sera annuel ou pluriannuel et déterminerait le programme d'actions de formation prévues par l'autorité territoriale en matière de formation d'intégration et de professionnalisation, de perfectionnement et de préparation aux concours et examens professionnels.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 7 de la loi du 12 juillet 1984 pose le principe de l'établissement d'un plan de formation par l'ensemble des régions, départements, communes et leurs établissements publics. Il doit prévoir « les projets d'actions de formation correspondant aux objectifs de moyen terme pour la formation des agents ».

Soumis à l'avis du comité technique paritaire, le plan de formation peut être révisé chaque année « en fonction de l'évolution des besoins ». Il est également transmis à la délégation compétente du Centre national de la fonction publique territoriale.

Le 1° du présent article du projet de loi prévoit que le plan de formation devrait être annuel ou pluriannuel .

Cette modification clarifie la rédaction de l'article 7 de la loi du 12 juillet 1984 et affirme la possibilité de prévoir un plan de formation sur plusieurs années.

Il précise également le contenu de ce plan de formation , en indiquant qu'il devrait déterminer « le programme d'actions de formation prévues en application des 1°, 2° et 3°» de l'article premier de la loi du 12 juillet 1984 tel que modifié par le premier article du projet de loi ^{38 ( * )} , à savoir les actions en matière de :

- formation d'intégration et de professionnalisation ;

- formation de perfectionnement ;

- formation de préparation aux concours et examens professionnels.

Enfin, le 2° du présent article propose d' abroger le deuxième alinéa de l'article 7 de la loi du 12 juillet 1984, qui prévoyait que le plan de formation doit être soumis à l'avis du comité technique paritaire et peut être révisé chaque année en fonction de l'évolution des besoins. En effet, parallèlement, l'article 18 du projet de loi reprend le principe d'une consultation pour avis du comité technique paritaire lors de l'élaboration du plan de formation au sein de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, qui fixe le rôle de ces organes. Il s'agit d'une clarification rédactionnelle tendant à regrouper au sein d'un même article les cas dans lesquels les comités techniques paritaires doivent être consultés pour avis par les collectivités territoriales et les établissements publics ^{39 ( * )} .

La possibilité de réviser le plan de formation chaque année, en fonction des nécessités du service, a quant à elle été supprimée dans la mesure où cette précision est inutile. En effet, en vertu du principe de parallélisme des compétences, l'autorité territoriale ayant établi un plan de formation peut toujours le réviser, sous réserve de respecter les mêmes règles que pour son élaboration, y compris la consultation des comités techniques paritaires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ORGANES DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Article additionnel avant l'article 7 (art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Consacrer le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

Votre commission vous soumet un amendement tendant à créer un article additionnel afin de consacrer le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) en tant qu'« instance représentative de la fonction publique territoriale » , en modifiant l'article 8 de la loi du 26 janvier 1984.

En effet, en tant qu'organe paritaire chargé de donner son avis sur les projets de loi et de décrets relatifs à la fonction publique territoriale ainsi que d'examiner toute question relative à la fonction publique territoriale, il paraît évident que le CSFPT constitue effectivement l'instance de représentation de la fonction publique territoriale.

Toutefois, dans le cadre de la réforme de l'organisation institutionnelle de la fonction publique territoriale, il semble justifié de reconnaître et affirmer législativement le rôle conféré au CSFPT.

Votre rapporteur a constaté que cette reconnaissance répond à une demande portée par l'ensemble des représentants de ce conseil lors de ses auditions sur le présent projet de loi.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer avant l'article 7 .

Article 7 (art. 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Suppression d'une compétence du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

Cet article a pour objet de supprimer l'une des compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale énoncées à l'article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : la constitution d'une documentation et la mise à jour des statistiques d'ensemble concernant la fonction publique territoriale.

I. Les compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale dans le droit actuel

Organisme paritaire , composé en nombre égal de membres élus en qualité de représentants des collectivités territoriales et de membres issus des organisations syndicales des fonctionnaires territoriaux pour représenter le personnel, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale participe à l'élaboration et à l'évolution des règles statutaires applicables à la fonction publique territoriale. Il dispose pour cela de compétences consultatives et d'un pouvoir de proposition.

Ainsi, en vertu de l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale est tout d'abord saisi pour avis, par le ministre chargé des collectivités territoriales, des projets de loi relatifs à la fonction publique territoriale ainsi que des projets de décret de portée générale relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux et aux statuts particuliers des cadres d'emplois.

Ensuite, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale dispose d'un pouvoir de proposition en matière statutaire.

Plus généralement, cet organe doit examiner toute question relative à la fonction publique territoriale, dont il est saisi, soit par le ministre chargé des collectivités territoriales, soit à la demande écrite du tiers de ses membres. Il peut alors formuler des propositions.

Enfin, le conseil supérieur de la fonction publique territoriale, d'une part, peut « procéder à toutes études sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel des administrations territoriales » et, d'autre part, est compétent pour constituer une documentation et tenir à jour des statistiques sur la fonction publique territoriale. Pour cela, l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent lui fournir les documents et renseignements qu'il demande.

II. Les modifications proposées par le projet de loi

Le présent article du projet de loi propose de ne plus confier la constitution d'une documentation et la mise à jour des statistiques relatives à la fonction publique territoriale au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, cette compétence devant désormais revenir au nouveau Centre national de coordination des centres de gestion , en vertu de l'article 10 du projet de loi.

En effet, le Centre national de coordination des centres de gestion, nouvel organe créé par le présent projet de loi, serait désormais chargé de la gestion de l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale. En outre, les collectivités territoriales et leurs établissements publics seraient tenus de lui fournir les documents et les renseignements qu'il demande dans le cadre de ses travaux statistiques et de ses études sur l'emploi public.

Le présent article prévoit également que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne seraient plus tenus de fournir les documents et renseignements demandés par le CSFPT.

III. La position de la commission

Votre commission considère que, dans la mesure où le Conseil supérieur continue d'être compétent pour procéder à des études sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel territorial, il doit pouvoir disposer des statistiques et de la documentation nécessaire pour exercer cette mission.

En conséquence, tout en maintenant l'abrogation des deux derniers alinéas de l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984, elle vous propose un amendement tendant à prévoir , au cinquième alinéa de cet article, que, pour que le CSFPT puisse mener à bien ses travaux d'études et statistiques sur la fonction publique territoriale, le CNFPT ainsi que les collectivités territoriales et leurs établissements publics soient tenus de lui fournir les documents, statistiques et renseignements qu'il demande . Le CNFPT serait ainsi chargé de fournir les éléments dont dispose l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale, dans la mesure où, par un amendement à l'article 8 du projet de loi, votre commission vous propose de maintenir la gestion de cet observatoire au CNFPT ^{40 ( * )} .

En outre, cet amendement vous propose de préciser que le CSFPT doit être saisi des projets d'ordonnances pris dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution . En effet, il semble que, bien que le texte actuel prévoie qu'il doit être consulté sur tous les projets de loi et lors de l'élaboration des décrets relatifs à la fonction publique territoriale, cela ne lui garantisse pas d'être également consulté sur les projets d'ordonnances.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 7 (art. 10-1 nouveau de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d'un collège des employeurs publics territoriaux

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de créer un « collège des employeurs publics territoriaux » au sein d'un nouvel article 10-1 dans la loi du 26 janvier 1984.

Actuellement, il n'existe aucune instance de représentation nationale des employeurs publics locaux. En conséquence, le Gouvernement ne dispose pas d'un interlocuteur unique, susceptible de représenter la position des élus des collectivités territoriales.

Or, de nombreux employeurs territoriaux souhaitent notamment être associés aux négociations salariales engagées par le ministre chargé de la fonction publique avec les organisations syndicales. En effet, les décisions prises entre le Gouvernement et les partenaires sociaux lors de ces discussions s'appliquent également à la fonction publique territoriale et sont par conséquent susceptibles d'avoir des répercussions budgétaires importantes pour les collectivités territoriales.

Votre commission vous propose de répondre à ce « vide », en créant un collège des employeurs publics territoriaux .

Formé des membres siégeant au CSFPT en qualité de représentants des collectivités territoriales, ce collège devrait être consulté par le Gouvernement sur toute question en matière de politique salariale ou relative à l'emploi public territorial .

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d' insérer après l'article 7 .

Article 8 (intitulé de la section 2 du chapitre Ier de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; article 12-1 de la même loi)
Coordination - Missions du Centre national de la fonction publique territoriale

Cet article tend à modifier l'intitulé de la section 2 du deuxième chapitre de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que le contenu de l'article 12-1 de la même loi, relatif aux missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) .

1. Une section du chapitre premier uniquement consacrée au CNFPT

Le premier paragraphe (I) de cet article prévoit en effet la suppression de la mention des « centres de gestion » dans l'intitulé de la section 2 du deuxième chapitre de la loi du 26 janvier 1984, par coordination avec la création, à l'article 10 du projet de loi, d'une nouvelle section regroupant les dispositions relatives aux centres de gestion ainsi qu'au Centre national de coordination des centres de gestion, nouvel organe que le présent texte propose également d'instituer ^{41 ( * )} .

Cette nouvelle structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984, portant sur les « dispositions relatives aux organes de la fonction publique territoriale », permet de distinguer clairement les dispositions applicables à chacun des organes de la fonction publique territoriale. En effet, en vertu des diverses modifications apportées par le présent projet de loi, le chapitre II serait ainsi divisé :

- section 1 : le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ;

- section 2 : le Centre national de la fonction publique territoriale ;

- section 3 : le Conseil national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion ;

- section 4 : Commissions administratives paritaires et comités techniques paritaires.

Votre commission vous propose un amendement tendant à corriger une erreur matérielle , le projet de loi faisant référence au chapitre Ier au lieu du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984.

2. La redéfinition des missions du CNFPT

• Le droit actuel : des missions confiées au CNFPT très variées

Le CNFPT dispose actuellement de multiples missions, tant dans le domaine de la formation qu'en matière de gestion de certains personnels.

Ainsi, dans sa rédaction actuelle, l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984 confère tout d'abord à cet organe, comme compétence principale, la mission d'assurer la formation de l'ensemble des agents territoriaux.

Faisant référence à l'ensemble des actions de formation prévues à l'article 11 de la loi précitée du 12 juillet 1984 qui détermine le champ de compétences du CNFPT en la matière, l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984 confie à cet organe la charge de :

- définir les orientations générales de la formation professionnelle des agents de la fonction publique territoriale ;

- définir dans les conditions prévues par les statuts particuliers, les programmes des formations initiales préalables à la titularisation ou à la nomination ainsi que de les mettre en oeuvre ;

- définir dans les conditions prévues par les statuts particuliers, les programmes de formation d'adaptation à l'emploi ;

- définir et assurer la formation continue des agents de police municipale ;

- définir et assurer l'ensemble des programmes de formation des agents territoriaux, notamment la préparation aux concours d'accès et examens professionnels de la fonction publique territoriale, la formation continue dispensée en cours de carrière et la formation personnelle.

Ensuite, en vertu de l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, le CNFPT a également pour mission d'assurer :

- l'organisation des concours et examens professionnels des fonctionnaires de catégories A et B, sauf lorsque les statuts particuliers prévoient qu'ils sont organisés par les centres de gestion (article 23 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- la bourse nationale des emplois ;

- la publicité des déclarations de vacances des emplois de catégories A et B qui doivent lui être transmises par les centres de gestion ;

- la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emploi ;

- le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- la gestion de ses personnels ainsi que de ceux dont il prend la charge lorsqu'ils sont momentanément privés d'emploi. Il doit également communiquer, au centre interdépartemental de gestion de la grande couronne de la région Ile-de-France, les vacances et créations d'emplois de catégories B et C auxquelles il procède.

De nombreux rapports et contributions ont mis en évidence la difficulté pour le CNFPT d'assurer à la fois des missions de formation et des missions de gestion.

Ainsi, tant le rapport précité de M. Jean Courtial remis au ministre de la fonction publique que celui du groupe de travail présidé par M. Jean-Jacques Hyest, ont montré la nécessité de dissocier les missions de formation des missions de pure gestion des personnels.

Aussi le projet de loi propose-t-il de recentrer le CNFPT sur ce qui est considéré comme son « coeur de métier » : la formation .

• Le projet de loi : des missions du CNFPT recentrées sur la formation et la reconnaissance de l'expérience professionnelle

En proposant une réécriture complète de l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, le second paragraphe (II) du présent article a pour objet de faire évoluer les missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) , afin de recentrer son activité sur la formation .

Ainsi, le présent article du projet de loi maintient dans son intégralité les compétences du CNFPT en matière de formation, tant initiale que continue . Cette mission devrait être d'autant plus essentielle que parallèlement, le chapitre premier du projet de loi consacre le principe d'une formation professionnelle tout au long de la vie, institue un droit individuel à la formation pour tous les agents territoriaux et prévoit une formation initiale obligatoire pour tous les fonctionnaires. Cet organisme devrait, en conséquence, contribuer pleinement ces prochaines années à la professionnalisation et au perfectionnement des agents territoriaux.

En complément de cette mission, le présent projet de loi confère également au CNFPT, la lourde tâche de :

- mettre en oeuvre les procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle (REP);

- assurer le suivi des demandes, dont il est saisi, de validation des acquis de l'expérience (VAE) et de bilans professionnels.

Ainsi cet organe serait au coeur du dispositif de reconnaissance et de valorisation de l'expérience professionnelle souhaité dans la fonction publique territoriale.

S'agissant de la reconnaissance de l'expérience professionnelle, dispositif institué par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ^{42 ( * )} , le CNFPT pourrait être compétent pour mettre en oeuvre la procédure nécessaire, lorsque l'expérience professionnelle doit être prise en compte dans le cadre de la gestion de carrière de l'agent, par exemple pour le dispenser d'une formation statutaire obligatoire, ou pour l'examen des demandes d'équivalence aux conditions de diplômes, présentées par des candidats.

Le CNFPT devrait également accompagner et aider les candidats engagés dans une procédure de validation des acquis de l'expérience, notamment dans leurs démarches auprès des organismes compétents et pour préparer leurs dossiers de validation.

En outre, d'après les informations fournies par le Gouvernement, il n'est pas exclu que le CNFPT puisse devenir, à terme, un organisme certificateur dans le cadre de la VAE, dans la mesure où se développent actuellement les certifications professionnelles aux côtés des titres et des diplômes.

Le CNFPT devrait également pouvoir, au même titre que d'autres organismes, réaliser des bilans professionnels pour des agents territoriaux qui en feraient la demande ^{43 ( * )} .

En revanche, le présent article prévoit de décharger le CNFPT de l'essentiel des missions qu'il devait jusqu'à présent assurer en matière de gestion des personnels.

Ainsi, il ne serait plus chargé que de l'organisation des concours des fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l'article 45 , c'est-à-dire les fonctionnaires de catégorie A qui, ayant réussi le concours d'entrée, sont astreints à une scolarité avant leur intégration dans la fonction publique territoriale. Sont concernés les concours des administrateurs territoriaux, des conservateurs territoriaux du patrimoine et des conservateurs territoriaux des bibliothèques.

Comme le prévoit déjà le texte actuel, le président du CNFPT devrait fixer pour ces concours le nombre de postes ouverts, contrôler la nature des épreuves et établir la liste des candidats admis au plan national.

Les autres concours et examens professionnels de catégories A, B et C seraient désormais tous assurés, soit par le Centre national de coordination des centres de gestion (certains examens professionnels de catégorie A), soit par les centres de gestion, qui doivent s'organiser au niveau régional ou interrégional pour l'organisation des concours de catégorie A ^{44 ( * )} .

Le CNFPT n'aurait plus non plus à s'occuper de la bourse nationale des emplois et de la publicité de déclaration de vacances des emplois de catégories A et B , ces missions devant désormais être assurées par le Centre national de coordination des centres de gestion proposé par l'article 10 du présent projet de loi.

Enfin, le CNFPT ne serait désormais plus compétent pour :

- s'occuper de la bourse nationale des emplois ;

- assurer la publicité des déclarations de vacances des emplois de catégories A et B ;

- prendre en charge les fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emplois ;

- reclasser les fonctionnaires de catégorie A devenues inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Ces quatre missions seraient en effet transférées au nouveau Centre national de coordination des centres de gestion, à l'exception de la publicité des déclarations de vacances des emplois de catégorie B, confiée aux centres de gestion.

En revanche, le CNFPT demeurerait compétent pour la gestion de ses propres personnels. Il resterait ainsi tenu de communiquer les vacances et créations d'emplois auxquelles il procède.

• La position de la commission

Votre commission considère que, comme l'avait souhaité l'ensemble des auteurs de rapports relatifs à la fonction publique territoriale ces dernières années, il convenait de clarifier les missions de chacune des institutions de la fonction publique territoriale . Il importait ainsi plus particulièrement de distinguer les compétences du CNFPT et des centres de gestion.

Votre commission considère que le présent article recentre légitimement le CNFPT sur sa mission principale de formation des agents territoriaux . Cet organe paritaire devrait tout particulièrement être l'acteur majeur pour leur permettre de bénéficier d'une formation professionnelle efficace et effective tout au long de la vie, ainsi que d'un recours actif à leur droit individuel à la formation.

De même, votre commission considère que le CNFPT est l'organe le plus adapté pour mettre en oeuvre les procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle et assurer le suivi des demandes de validation des acquis de l'expérience et des bilans professionnels.

Cette répartition des compétences paraît beaucoup plus claire et lisible à votre commission.

Toutefois, elle vous propose un amendement tendant à prévoir le maintien au CNFPT de la gestion de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale. En effet, alors même que cette mission n'était jusqu'à présent pas prévue dans la loi, le présent projet de loi envisageait de transférer la gestion de cet Observatoire, créé par le CNFPT, au Centre national de coordination des centres de gestion.

Votre commission considère, au contraire, que l'Observatoire doit demeurer de la compétence du CNFPT. Il constitue un « outil » d'observation très important pour cet organe qui doit pouvoir anticiper sur les demandes de formation souhaitées par les agents et les employeurs territoriaux.

De plus, il est justifié qu'un tel observatoire soit géré par un organe paritaire.

Enfin, dans la mesure où il a été institué par le CNFPT et paraît très bien fonctionner jusqu'à présent, il n'est pas souhaitable de transférer cet observatoire à un autre organe.

En tout état de cause, l'Observatoire de la fonction publique territoriale doit continuer d'être géré par le CNFPT, dans la mesure où votre commission des lois vous propose, à l'article 10 du présent projet de loi, de supprimer le Centre national de coordination des centres de gestion.

Votre commission vous propose également, par un deuxième amendement , que le CNFPT conserve la mission d'organiser les examens professionnels des cadres d'emplois prévus à l'article 45 de la loi du 26 janvier 1984 , c'est-à-dire ceux pour lesquels, une fois admis aux concours, une formation obligatoire et préalable est nécessaire pour intégrer la fonction publique territoriale.

En effet, cela paraît cohérent dans la mesure où il organise déjà les concours de ce cadre d'emplois, d'une part, et où votre commission vous propose de supprimer la création du Centre national de coordination des centres de gestion auquel cette mission devrait être confiée, d'autre part.

Votre commission vous soumet enfin un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (art. 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Financement du CNFPT

En créant un nouvel alinéa au sein de l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet d' ajouter, parmi les ressources du CNFPT, le produit des prestations réalisées dans le cadre de la mise en oeuvre des procédures de validation des acquis de l'expérience et la réalisation de bilans professionnels.

Actuellement, le CNFPT dispose de huit types de ressources différentes :

- une cotisation obligatoire , versée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, dont le taux ne peut excéder 1 %. Un prélèvement supplémentaire de 0,05 % maximum est également versé par les offices publics d'habitations à loyer modéré, afin d'assurer le financement complémentaire d'un programme national d'actions de formation spécialisées dont bénéficient leurs agents ;

- les remboursements du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée et la fraction principale de la première part de la dotation globale d'équipement des départements ;

- les redevances pour prestations de service ;

- les dons et legs ;

- les emprunts affectés aux opérations d'investissement ;

- les subventions qui lui sont accordées ;

- les produits divers ;

- les droits d'inscription aux différents concours qu'il organise.

L' essentiel du financement du CNFPT provient toutefois du produit issu de la cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales et les établissements publics.

Afin de tenir compte des nouvelles compétences octroyées au CNFPT par l'article 8 du projet de loi qui modifie l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article propose d' ajouter , parmi les sources de financement de cet organe, le produit des prestations réalisées pour mettre en oeuvre les procédures de validation des acquis de l'expérience et réaliser des bilans professionnels . Il crée à cet effet un nouvel alinéa (9°) à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

Il convient de préciser que les procédures de validation des acquis de l'expérience seraient à la charge de l'agent, dans la mesure où il s'agit d'une démarche personnelle de sa part.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10 (section 3 du chapitre II, section 4 nouvelle du chapitre II, articles 12-5 à 12-9 nouveaux de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Amélioration de la structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984 - Instauration d'un Centre national de coordination des centres de gestion

Par la création de cinq nouveaux articles au sein du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984, le présent article a pour objet d' instituer un Centre national de coordination des centres de gestion , nouvel organe de la fonction publique territoriale. Il en prévoit également la composition, les missions ainsi que les ressources dont il dispose et les modalités de contrôle de son activité.

En outre, cet article propose de clarifier la structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984.

I. La modification de la structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984, reflet de la clarification des missions accordées à chacun des organes de la fonction publique territoriale

Les deux premiers paragraphes (I et II) du présent article tendent à prévoir une nouvelle structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984.

Le premier paragraphe (I) propose de faire de l'actuelle section 3, intitulée « commissions administratives paritaires et comités techniques paritaires », une nouvelle section 4. En effet, la section 3 réunirait désormais les articles relatifs au nouveau Centre national de coordination des centres de gestion et aux centres de gestion, comme le prévoit le deuxième paragraphe (II) de cet article.

II. La création d'un Centre national de coordination des centres de gestion

Le troisième paragraphe (III) tend à créer cinq nouveaux articles 12-5 à 12-9 au sein de la loi du 26 janvier 1984, afin d'instituer un nouvel organe de la fonction publique territoriale, le Centre national de coordination des centres de gestion. Celui-ci serait chargé d'assurer plusieurs missions en matière de gestion des personnels territoriaux et de réaliser une coordination au niveau national de l'activité des centres de gestion .

Le nouvel article 12-5 prévoit que le Centre national de coordination des centres de gestion serait un établissement public à caractère administratif qui regrouperait l'ensemble des centres de gestion.

Il devrait être dirigé par un conseil d'administration, composé de représentants des centres de gestion. Ces derniers seraient élus parmi les membres des conseils d'administration des centres de gestion, par leurs présidents.

Le conseil d'administration devrait également élire son président et deux vice-présidents.

L'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 définit les missions du Centre national de coordination des centres de gestion. Celui-ci aurait pour principal objectif de coordonner l'action des centres de gestion et de garantir pour certains personnels un recrutement et une gestion de carrière assurés au niveau national.

Ainsi, le 1° de cet article prévoit que le Centre national de coordination des centres de gestion devrait assurer la coordination des centres de gestion .

Le Centre national de coordination des centres de gestion devrait ainsi apporter une assistance technique et juridique aux centres de gestion lors de l'élaboration de la charte qu'ils doivent établir pour organiser l'exercice de leurs missions, au niveau régional ou interrégional, en vertu de l'article 14 du présent projet de loi ^{45 ( * )} .

Cette aide est également prévue pour l'établissement des conventions devant être conclues avec le CNFPT, pour déterminer les modalités de transfert des missions entre ces organes, en vertu de l'article 13 du projet de loi qui crée un nouvel article 22-1 au sein de la loi du 26 janvier 1984 ^{46 ( * )} .

Le Centre national de coordination des centres de gestion serait ainsi amené à assister les centres de gestion coordonnateurs dans la mise en oeuvre des procédures de transfert des missions entre les centres de gestion et le CNFPT et dans la détermination de la compensation financière qui en découle. En effet, l'article 14 du présent projet de loi prévoit que la charte signée, au niveau régional ou interrégional, par les centres de gestion désignerait un centre coordonnateur, chargé d'assurer leur coordination et de conclure, pour leur compte, les conventions de transfert et de compensation avec le CNFPT.

Cet organe se verrait également confier un certain nombre de compétences en matière de gestion de personnels .

Il serait chargé de l'organisation des examens professionnels prévus pour les cadres d'emplois de catégorie A, dans le cadre de la promotion interne prévue au 1° de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, et pour l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics, sans distinguer s'ils sont ou non affiliés ( 2° de l'article 12-6 nouveau). Une liste des examens professionnels concernés serait fixée par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales. Le Centre national devrait également établir et assurer la publicité des listes d'aptitude correspondantes.

Le 3° de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que le Centre national de coordination des centres de gestion devrait également assurer la publicité des créations et vacances d'emplois de catégorie A. Elles devront pour cela leur être transmises par les centres de gestion.

Le Centre national devrait aussi gérer la bourse nationale de l'emploi.

L'ensemble de ces compétences étaient jusqu'à présent assurées par le CNFPT.

En vertu du 4° de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984, le Centre national de coordination des centres de gestion serait chargé d'élaborer les statistiques générales de la fonction publique territoriale et de fournir des études dans ce domaine .

Ainsi, il assurerait la gestion de l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale ainsi que du répertoire national des emplois de direction.

En outre, le Centre national conduirait des travaux statistiques et des études , les collectivités territoriales et leurs établissements publics étant tenus de lui fournir les documents et renseignements demandés.

Parallèlement, l'article 7 du projet de loi prévoit de supprimer au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, sa compétence en matière de mise à jour des statistiques d'ensemble de la fonction publique territoriale et d'établissement d'une documentation sur ce même sujet ^{47 ( * )} .

Deux autres missions seraient encore transférées du CNFPT vers le Centre national de coordination des centres de gestion :

- la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emplois (4° de l'article 12-6 nouveau). Elle serait effectuée dans les conditions fixées par les articles 97 et 97 bis de la loi du 26 janvier 1984 ;

- le reclassement, selon les modalités prévues aux articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984, des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions (5° de l'article 12-6 nouveau).

Enfin, le Centre national de coordination des centres de gestion serait chargé d'assurer la gestion de ses personnels ainsi que des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emploi dont il a la charge .

Comme le CNFPT pour ses propres personnels, il devrait également communiquer les vacances et créations d'emplois des catégories B et C auxquelles il procède, au centre interdépartemental de gestion de la grande couronne de la région Ile-de-France.

L' article 12-7 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 aurait pour objet de définir les modalités de financement du Centre national de coordination des centres de gestion .

Ainsi, les ressources de cet organe seraient constituées :

- d'une cotisation obligatoire versée par chaque centre de gestion, dont le taux, qui serait déterminé par le conseil d'administration du Centre national de coordination des centres de gestion, ne pourrait excéder 1 %.

Elle aurait pour assiette le produit de la cotisation reçue par les centres de gestion des collectivités territoriales et des établissements publics qui y sont affiliés. Le conseil d'administration serait également autorisé à moduler le taux de la cotisation, en fonction du montant de l'assiette de cotisation de chacun des centres de gestion ;

- du produit de la compensation financière versée par le CNFPT, en vertu de l'article 22-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 tel que créé par l'article 13 du présent projet de loi ^{48 ( * )} . Une convention devrait en effet être signée entre le CNFPT et le Centre national de coordination des centres de gestion afin de déterminer les modalités du transfert de missions, qui s'accompagne, le cas échéant, d'un transfert de personnels et d'une compensation financière ;

- des remboursements des fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ;

- des redevances pour prestations de services ;

- des éventuels dons et legs ;

- des produits divers.

La création du Centre national de coordination des centres de gestion ne doit en aucun cas s'accompagner d'une hausse du coût de gestion des personnels territoriaux . En effet, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités locales, et M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, ont affirmé leur volonté que cette réforme de la fonction publique territoriale, s'effectue à coût constant . De nombreux élus locaux ont également manifesté leur souhait de ne pas voir augmentées les cotisations des collectivités territoriales aux centres de gestion et au CNFPT.

L'article 12-8 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 a pour objet d' organiser les modalités de contrôle administratif et budgétaire des actes du Centre national de coordination des centres de gestion, ainsi que de prévoir les conditions d'entrée en vigueur de ses actes.

Il reprend à l'identique le dispositif déjà prévu en la matière pour le CNFPT aux premier et troisième alinéas de l'article 12-3 de la loi du 26 janvier 1984.

Ainsi, le contrôle administratif du Centre national de coordination des centres de gestion serait exercé par le représentant de l'Etat dans le département où est situé le siège du centre, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les communes au chapitre Ier du titre III du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

Les procédures de contrôle budgétaire seraient mises en oeuvre par le représentant de l'Etat, selon les modalités prévues pour le chapitre II du titre Ier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales.

Les actes du Centre national de coordination des centres de gestion relatifs à l'organisation des examens professionnels, à l'inscription des candidats déclarés aptes par le jury sur une liste d'aptitude, à la publicité des créations et vacances d'emplois ainsi que les conventions passées avec des tiers seraient exécutoires dès leur transmission au représentant de l'Etat, d'une part, et leur publication, d'autre part. Cette dernière s'effectuerait dans les mêmes conditions que celles prévues pour des actes des communes, aux articles L. 2131-1 à L. 2131-4 du code général des collectivités territoriales. Le contrôle de légalité de ces actes est également effectué dans les mêmes conditions que celles prévues pour les communes à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

L'article 12-9 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 tendrait quant à lui à déterminer les règles applicables en matière comptable pour le Centre national de coordination des centres de gestion. Elles sont identiques à celles actuellement prévues pour le CNFPT.

Ainsi, la Cour des Comptes serait compétente pour juger des comptes et assurer le contrôle de la gestion de ce Centre national.

En outre, le comptable de cet organe serait un agent comptable nommé par le ministre chargé du budget, après information préalable du conseil d'administration.

Par dérogation aux dispositions applicables aux collectivités territoriales et aux services départementaux d'incendie et de secours (articles L. 1617-1 et L. 3241-1 du code général des collectivités territoriales), le comptable de cette institution de la fonction publique territoriale n'aurait donc pas la qualité de comptable direct du Trésor.

Cet article prévoit enfin qu'un décret en Conseil d'Etat devrait déterminer ses modalités d'application et fixer le régime financier et comptable du Centre national de coordination des centres de gestion.

III. La position de la commission

Si votre commission considère qu'il convenait effectivement de clarifier la répartition des missions entre le CNFPT et les centres de gestion, elle n'est en revanche pas convaincue de la nécessité de créer un nouvel établissement public national chargé de la coordination des centres de gestion.

En effet, elle estime tout d'abord que, comme le prévoit le projet de loi, les centres de gestion doivent se coordonner à l'échelle régionale, voire interrégionale, le niveau départemental pouvant parfois paraître insuffisant pour l'exercice de certaines missions. En revanche, le niveau national lui paraît beaucoup moins pertinent et justifié.

Ensuite, il existe un risque que la création de ce Centre national ne conduise à une hausse du coût de la gestion des personnels. Son financement est certes supporté par les centres de gestion d'après le projet de loi, mais votre commission craint, à terme, une augmentation de la cotisation versée par les collectivités territoriales aux centres de gestion.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité que la réforme du paysage institutionnel de la fonction publique territoriale n'entraîne en aucun cas un accroissement du coût supporté par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Elle doit en effet s'effectuer à coût constant.

Dans la mesure où les avantages attendus de la création de ce nouvel établissement public national ne lui semblent pas suffisamment justifiés, votre commission vous propose de supprimer sa création.

Par coordination, elle vous proposera de répartir les compétences qui étaient confiées à cet organe entre les différentes institutions de la fonction publique territoriale, tout en respectant le principe tendant à distinguer les missions de formation des missions de gestion, autant que cette séparation est réalisable.

Ainsi, votre commission vous propose tout d'abord de prévoir une Conférence nationale de l'emploi public territorial qui réunirait les centres de gestion afin de leur permettre d'échanger leurs expériences, en particulier avec les nouvelles compétences que le présent projet de loi leur confie.

Ensuite, l'ensemble des missions de gestion pure de personnels, que le présent article prévoyait de confier au Centre national de coordination des centres de gestion, serait assuré par les centres de gestion. Toutefois, afin qu'elles soient exercées efficacement, elles devraient l'être au niveau régional ou interrégional, en figurant parmi les compétences devant être gérées en commun par les centres de gestion.

En outre, dans la mesure où l'organisation des concours des cadres d'emplois de catégorie A prévoyant une formation préalable avant recrutement demeurerait gérée par le CNFPT, en vertu de l'article 8 du présent projet de loi, il serait cohérent de lui confier également l'organisation des examens professionnels prévus pour ces mêmes cadres d'emplois, dans le cadre de la promotion interne prévue au 1° de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984.

Enfin, en tout état de cause, la gestion de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale demeurerait de la compétence du CNFPT. Votre commission considère en effet que cet Observatoire doit rester du ressort de l'institution paritaire et chargée de la formation.

En conséquence, votre commission vous invite, par un amendement , à supprimer le III de l'article 10 du projet de loi. Par coordination, cet amendement tend également à prévoir que la nouvelle section 3, créée par le II du présent article, au sein du statut de la fonction publique territoriale, serait uniquement relative aux centres de gestion.

Article 11 (art. 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation des centres de gestion - Coordination régionale ou interrégionale

Cet article a pour objet de modifier l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984, relative à l'organisation des centres de gestion .

Outre une mesure d'harmonisation, il tend principalement à engager une coordination entre les centres de gestion, au niveau régional ou interrégional , en particulier pour l'exercice de certaines missions qui leur seraient désormais dévolues.

Adaptation du dispositif aux modifications apportées à d'autres articles du projet de loi

Le troisième alinéa de l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984 pose le principe selon lequel les collectivités territoriales et les établissements publics non affiliés doivent assurer par eux-mêmes les missions confiées aux centres de gestion. Il précise que, dans ce cas, les règles applicables en matière de contrôle de légalité pour les actes des centres de gestion, et prévues par l'article 27 de la loi du 26 janvier 1984, s'imposent également aux actes pris dans les mêmes domaines par les collectivités ou établissements non affiliés.

Dans la mesure où le I de l'article 17 du projet de loi prévoit de déplacer les dispositions de l'article 27 de la loi du 26 janvier 1984 à l'article 21 de cette même loi, le 1° du présent article tend, par coordination , à modifier la référence à l'article 27 pour la remplacer par l'article 21, au sein de l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984.

Instauration d'une coordination régionale ou interrégionale entre les centres de gestion

Les centres de gestion sont pour l'essentiel institués au niveau départemental, en vertu de l'article 1 ^er du décret n° 85-643 du 26 juin 1985 ^{49 ( * )} . Il existe également deux centres de gestion interdépartementaux, le centre interdépartemental de gestion de la petite couronne, qui regroupe les communes et leurs établissements publics affiliés des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val de Marne, et le centre interdépartemental de la grande couronne, qui rassemble les communes et leurs établissements publics affiliés des Yvelines, de l'Essonne et du Val d'Oise.

L'essentiel des compétences des centres de gestion s'exercent jusqu'à présent à l'échelle départementale. Toutefois, il arrive également qu'ils procèdent à la mutualisation de leurs missions au niveau régional ou interrégional, par la voie du conventionnement. Comme l'expliquait M. Jean Courtial dans son rapport précité, relatif aux institutions de la fonction publique territoriale, cette pratique « se fait de manière non ordonnée et incomplète. En outre, hormis en matière d'organisation de concours où l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984 y déroge, le principe de subsidiarité territoriale qui les gouverne ne permet pas aux centres de gestion de délivrer légalement des prestations pour les collectivités ou établissements qui ne sont pas de leur ressort. »

La nécessité de coordonner l'action des centres de gestion au niveau régional ou interrégional devrait se manifester d'autant plus que l'article 14 du présent projet de loi propose de confier à ces organes de nouvelles missions, telles que l'organisation de la quasi-totalité des concours et examens professionnels de catégories A, B et C, à l'exception de ceux confiés au CNFPT et au Centre national de coordination des centres de gestion, que votre commission vous propose de ne pas créer à l'article 10 du présent projet de loi, le fonctionnement des conseils de discipline de recours ou la publicité de toutes les listes d'aptitude, des créations et vacances d'emplois des catégories B et C et des tableaux d'avancement ^{50 ( * )} . L'échelon départemental pourrait ainsi s'avérer insuffisant pour prendre en charge certaines de ces missions.

De nombreux rapports et groupes de travail ont également préconisé la création d'une véritable coordination régionale ou interrégionale des centres de gestion.

Ainsi, le rapport précité du groupe de travail, présidé par M. Jean-Jacques Hyest, et dont notre collègue Alain Vasselle fut le rapporteur, prône une « inter-départementalisation, voire une régionalisation des centres de gestion, tout au moins pour certaines missions que le seul niveau départemental ne saurait traiter », estimant en particulier que la mise en commun des moyens produirait des économies d'échelle et que, s'agissant des concours, la régionalisation conduirait à augmenter le « vivier de recrutement ».

L'organisation des centres de gestion en réseau, au niveau régional ou interrégional, constitue également l'une des propositions formulées dans le rapport précité de M. Jean Courtial. Considérant que « des opérations de gestion collective ne peuvent être convenablement réalisées qu'à un échelon de mutualisation plus large que la circonscription départementale d'un centre de gestion », ce rapport jugeait que l'échelon le plus pertinent était la région ou, lorsque celle-ci est bi ou tri-départementales, une interrégion.

Enfin, dans son rapport précité « réussir la mutation de la fonction publique territoriale vingt ans après sa création », le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a souhaité que les centres de gestion soient organisés en réseau, autour d'un « centre de gestion chef de file placé aux niveaux régional et interrégional ».

En remplaçant les six derniers alinéas de l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984 , le présent article du projet de loi semble répondre, pour l'essentiel, aux préconisations de ces rapports, en proposant que les centres de gestion s'organisent au niveau régional ou interrégional pour l'exercice de leurs missions . Ils devraient ainsi élaborer une charte dans laquelle ils désigneraient celui d'entre eux qui serait « le centre de gestion coordonnateur » . Chargé d'assurer leur coordination, ce dernier jouerait le rôle de chef de file au niveau régional ou interrégional.

Cette charte devrait également déterminer les missions gérées en commun par les centres de gestion ainsi que leurs modalités d'exercice . Le présent article prévoit que, parmi ces missions, devrait nécessairement figurer l'organisation des concours relatifs aux cadres d'emplois de catégorie A. Il s'agit de mutualiser les moyens, afin de réduire les coûts engendrés par l'organisation de ces concours et surtout d'agrandir le « vivier de recrutement ». Cette obligation de coordination régionale pour l'organisation des concours de catégorie A ne s'appliquerait pas aux régions d'outre-mer.

La charte devrait être transmise au préfet par le centre de gestion coordonnateur, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi. A défaut, il est prévu que le centre de gestion du département chef-lieu de la région devienne automatiquement le centre coordonnateur, chargé de l'organisation des concours relatifs aux cadres d'emplois de catégorie A pour la région.

Les centres de gestion devraient également conclure des conventions qui fixeraient notamment les conditions de remboursement des dépenses engendrées par l'exercice en commun de ces missions.

En outre, des conventions particulières pourraient être conclues entre les centres de gestion dans des domaines non couverts par la charte.

Il convient de préciser que, parmi les missions des centres de gestion coordonnateurs , devrait également figurer celle prévue par le II l'article 13 du projet de loi qui crée un nouvel article 22-1 au sein de la loi du 26 janvier 1984, à savoir la conclusion, pour le compte des centres de gestion, de conventions avec le CNFPT et le Centre national de coordination des centres de gestion pour déterminer les modalités de transfert des missions du CNFPT vers les centres de gestion et le Centre national de coordination des centres de gestion ^{51 ( * )} .

Enfin, le dernier alinéa de cet article préciserait que, dans les régions d'outre-mer et à Mayotte, les missions du centre coordonnateur seraient assurées respectivement par le centre de gestion du département et par le centre de gestion de Mayotte.

Les six nouveaux alinéas prévus par le présent article pour être insérés au sein de l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984, se substituent aux actuels quatrième à neuvième alinéas de cet article, consacrés à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) devant être assurée par les centres de gestion. Ces dispositions ne sont pas pour autant supprimées, dans la mesure où, par souci de clarification, l'article 14 du projet de loi propose parallèlement de les reprendre, tout en leur apportant quelques modifications, au sein de l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984 relatif aux missions des centres de gestion ^{52 ( * )} .

Par coordination avec la suppression de la création du Centre national de coordination des centres de gestion, que votre commission vous propose à l'article 10 du présent projet de loi, elle vous soumet également, au présent article, deux amendements tendant à prévoir une extension des missions des centres de gestion devant être gérés en commun au niveau régional ou interrégional.

En effet, du fait de cette suppression, votre commission vous propose que les centres de gestion récupèrent l'essentiel des missions de gestion que le projet de loi prévoit de confier audit centre national. Elle considère toutefois que, dans la mesure où sont concernés des personnels de catégorie A, ces missions doivent être assurées au niveau régional ou interrégional.

En conséquence, seraient gérés en commun, pour les fonctionnaires de catégorie A, les missions suivantes :

- l'organisation des concours et examens professionnels ;

- la publicité des créations et vacances d'emplois ;

- la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emplois ;

- le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Affiliation volontaire des départements et régions aux centres de gestion pour la gestion des personnels ouvriers et de service

Cet article a pour objet d' introduire , au sein de l'article 15 de la loi du 26 janvier 1984 relatif à l'affiliation aux centres de gestion, la possibilité pour les départements et les régions de s'affilier aux centres de gestion pour la seule gestion des personnels ouvriers et de service .

En vertu de l'article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le département et la région doivent désormais assurer, respectivement dans les collèges et les lycées dont ils ont la charge, l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique de ces établissements, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves. Ce même article a prévu que les départements et régions devaient se charger du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) exerçant leurs missions dans ces collèges et lycées.

Comme le prévoit l'article 109 de la loi précitée du 13 août 2004, relatif aux transferts des personnels accompagnant les transferts de compétences, les fonctionnaires transférés bénéficient, pendant deux ans à compter de la date de publication des décrets en Conseil d'Etat fixant les transferts définitifs des services, d'un droit d'option en vertu duquel ils peuvent choisir :

- soit l'intégration au sein de la fonction publique territoriale. Les collectivités territoriales sont alors tenues d'intégrer ces personnels dans des cadres d'emplois existant ou des cadres d'emplois spécifiquement créés à cet effet ;

- soit la conservation de leur statut antérieur. Dans ce cas, ils sont mis en position de détachement, sans limitation de durée, auprès de la collectivité territoriale dont relève désormais le service dans lequel ils exercent leurs fonctions.

S'agissant des transferts de personnels ouvriers et de service , les décrets n°s 2005-1482, 2005-1483 et 2005-1484 du 30 novembre 2005 ^{53 ( * )} ont créé , comme le Gouvernement s'y était engagé au cours du débat parlementaire, des cadres d'emplois spécifiques pour accueillir les agents souhaitant intégrer la fonction publique territoriale. Les techniciens ont quant à eux été intégrés dans un cadre d'emploi existant.

Plus de 95.000 personnels TOS sont concernés par ces transferts, ce qui constitue une arrivée massive d'agents pour les collectivités territoriales les accueillant, surtout pour les régions dont les personnels étaient jusqu'à présents, pour la majeure partie d'entre eux, des fonctionnaires de catégories A et B ^{54 ( * )} et avec des effectifs beaucoup plus restreints ^{55 ( * )} .

En conséquence, afin de faciliter l'arrivée de ces personnels au sein de la fonction publique territoriale, le présent article propose d'insérer, au sein de l'article 15 de la loi du 26 janvier 1984, un alinéa permettant aux départements et régions de s'affilier à un centre de gestion pour assurer leur recrutement et leur gestion . Cette mesure devrait concerner tous les personnels ouvriers et de service, qu'ils aient choisi d'intégrer la fonction publique territoriale ou de conserver leur statut antérieur et d'être mis en position de détachement. La gestion des autres agents de ces collectivités pourrait parallèlement demeurer de leur seule compétence.

Ce nouveau dispositif d'affiliation volontaire aux centres de gestion devrait permettre de faciliter la gestion des personnels TOS pour les départements ou les régions.

Votre commission relève que, si cette gestion peut parfois être difficile pour les collectivités accueillant les personnels TOS, celle-ci devrait être facilitée par le fait que l'Etat transfère également les personnels administratifs de l'Etat qui étaient jusqu'aux transferts chargés de la gestion de ces agents, comme le préconisait M. Jean-Pierre Schosteck, dans son rapport sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales ^{56 ( * )} . Au regard des informations fournies à votre rapporteur au cours de ses auditions, il semblerait que cela soit effectivement le cas.

Votre commission comprend la nécessité de permettre une affiliation partielle des départements et régions aux centres de gestion pour la gestion des personnels TOS, lorsque la collectivité territoriale l'estime nécessaire. Votre rapporteur considère toutefois que ce dispositif créée une nette distinction entre les personnels ouvriers et de service et les autres agents des départements et régions, y compris ceux de la filière technique. Elle espère que de trop grandes disparités ne seront pas perçues et que ces personnels seront pour autant considérés comme des agents participant à part entière à l'action des départements et des régions.

D'après l'exposé des motifs, cette affiliation volontaire et partielle des départements et régions devrait donner lieu au versement d'une « cotisation calculée sur la masse salariale des seuls personnels concernés ». Il convient en conséquence de prévoir explicitement que ces collectivités cotiseraient pour ces seuls agents, et non pour l'ensemble de ses personnels, l'article 22 prévoyant en effet jusqu'à présent que les cotisations des collectivités territoriales sont assises sur la masse des rémunérations versées à tous leurs agents. Cette précision vous sera proposée lors de l'examen de l'article 13 du projet de loi modifiant l'article 22 de la loi du 26 janvier 1984.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13 (art. 22 et 22-1 nouveau de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Financement des centres de gestion - Organisation des transferts de missions du CNFPT

Cet article a tout d'abord pour objet de modifier l'article 22 de la loi du 26 janvier 1984, afin d' étendre le champ des missions obligatoires des centres de gestion pour lesquelles les dépenses engendrées doivent être financées par une cotisation obligatoire payée par les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés .

Il tend ensuite à créer un nouvel article 22-1 prévoyant les conditions dans lesquelles devraient être organisés les transferts de missions du CNFPT vers les centres de gestion et le Centre national de coordination des centres de gestion .

I. Extension des missions financées par une cotisation obligatoire

En vertu de l'article 22 de la loi du 26 janvier 1984, les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés aux centres de gestion doivent acquitter une cotisation ayant pour objet de financer leurs missions obligatoires énoncées aux articles 23 et 100 ^{57 ( * )} . Cette cotisation obligatoire est assise sur la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité ou de l'établissement. Elle doit en principe être liquidée et versée selon les mêmes modalités et périodicités que les versements aux organismes de sécurité sociale. Le conseil d'administration d'un centre de gestion peut toutefois décider qu'elle soit acquittée annuellement pour les communes et établissements publics employant moins de dix agents.

Fixé par délibération du conseil d'administration des centres de gestion, le taux de cette cotisation ne peut être supérieur à 0,8 % en vertu de l'article 48 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 ^{58 ( * )} .

Le premier paragraphe (I) du présent article propose de modifier l'article 22 de la loi du 28 janvier 1984, afin qu'une nouvelle dépense soit prise en charge par les cotisations obligatoires versées par les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés. Il s'agit du coût des opérations qu'ils devraient désormais effectuer en matière d'autorisations spéciales d'absence .

En effet, le 4° de l'article 25 du présent projet de loi tend à modifier l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 afin de prévoir que certaines autorisations spéciales d'absence accordées aux représentants syndicaux pour assister aux congrès syndicaux ou aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres, feraient l'objet d'un « contingent global calculé par les centres de gestion » et seraient dès lors payés par ces derniers, pour les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés et employant moins de cinquante agents. Un décret en Conseil d'Etat déterminant les conditions d'application de cet article indiquerait quelles autorisations spéciales d'absence pourraient être concernées. Les centres de gestion devraient alors verser les charges salariales afférentes, aux collectivités et établissements au sein desquels certains agents ont été désignés pour bénéficier de ces autorisations spéciales d'absence par les organisations syndicales ^{59 ( * )} .

En conséquence de cette nouvelle mission obligatoire, le présent article du projet de loi prévoit que les dépenses découlant de cette nouvelle mission devraient être assurées par la cotisation versée par les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à tenir compte , dans le financement des centres de gestion, de l'affiliation particulière que crée l'article 12 du projet de loi, pour les personnels ouvriers et de service ^{60 ( * )} . En effet, dans la mesure où les départements et les régions pourraient s'affilier uniquement pour la gestion de ces personnels, il convient de préciser que l'assiette de la cotisation obligatoire ne reposerait dès lors que sur la masse salariale des rémunérations versées à ces seuls agents.

II. Organisation des transferts de missions du CNFPT vers les centres de gestion et le Centre national de coordination des centres de gestion

Dans la mesure où plusieurs des missions jusqu'à présent exercées par le CNFPT devraient être transférées, soit aux centres de gestion, soit au Centre national de coordination des centres de gestion, en vertu des articles 10 et 14 du projet de loi, le second paragraphe (II) du présent article tend à prévoir, dans un nouvel article 22-1 au sein de la loi du 26 janvier 1984, les modalités de ces transferts, en particulier financières.

Le I de l'article 22-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 poserait ainsi le principe selon lequel les dépenses engendrées par les nouvelles missions exercées par les centres de gestion et le Centre national de coordination des centres de gestion, en lieu et place du CNFPT, devraient faire l'objet d'une compensation financière à la charge de ce dernier.

En effet, parallèlement à ces transferts de missions, le présent projet de loi ne prévoit ni réduction des ressources du CNFPT, ni augmentation de celles des centres de gestion. Une compensation financière assurée par le CNFPT est donc proposée par le présent article.

S'agissant des missions du CNFPT transférées aux centres de gestion en vertu de l'article 14 du projet de loi modifiant l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article prévoit que feraient l'objet d'une compensation financière :

- l'organisation des concours et examens professionnels de catégories A et B dont ils auraient nouvellement la charge ainsi que l'établissement des listes d'aptitude afférentes (1° du II de l'article 23 tel que modifié par l'article 14 du présent projet de loi) ;

- la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi de catégorie B (5° du II de l'article 23 tel que modifié par l'article 14 du présent projet de loi) ;

- le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions de catégorie B (6° du II de l'article 23 tel que modifié par l'article 14 du présent projet de loi).

Le CNFPT devrait également compenser financièrement le transfert des missions qui seraient désormais remplies par le nouveau Centre national de coordination des centres de gestion , en vertu de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 tel que créé par l'article 10 du présent projet de loi. Il s'agit de :

- l'organisation des examens professionnels de catégorie A pour l'ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements publics (2° de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984) ;

- la publicité des créations et vacances des emplois de catégorie A et la gestion de la bourse nationale des emplois (3° de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984) ;

- la gestion de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale ainsi que du répertoire national des emplois de direction, et la conduite de travaux statistiques et d'études sur la fonction publique territoriale (4° de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984) ;

- la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emplois (5° de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984).

Il convient d'ailleurs de préciser que la compensation financière prévue par cet article figure parmi la liste des ressources du Centre national de coordination des centres de gestion, prévue à l'article 12-7 nouveau de la loi du 26 janvier 1984, créé par l'article 10 du présent projet de loi ^{61 ( * )} .

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les charges correspondant aux missions transférées du CNFPT vers les centres de gestion ou le Centre national de coordination des centres de gestion correspondraient environ à 20 % des recettes issues de la cotisation obligatoire versée au CNFPT par les collectivités territoriales et leurs établissements publics et dont le taux est actuellement fixé à 1 % de la masse salariale.

Le II de l'article 22-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 prévoirait quant à lui que des conventions devraient être conclues entre le CNFPT, le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion coordonnateurs , agissant pour le compte des centres de gestion, afin de déterminer les modalités des transferts des missions .

Créés par l'article 11 du projet de loi à l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984, les centres de gestion coordonnateurs seraient, en vertu d'une charte conclue entre les centres de gestion, chargés d'assurer, au niveau régional ou interrégional, la coordination entre lesdits centres de gestion, pour l'exercice en commun de certaines de leurs missions ^{62 ( * )} . En vertu du présent article, ils devraient en outre participer à l'élaboration des conventions organisant les transferts de compétences du CNFPT vers les centres de gestion.

Ces conventions devraient en particulier permettre de déterminer les conditions dans lesquelles seraient effectués les transferts de personnels devant accompagner ces transferts de mission, ainsi que la compensation financière qui découlerait de ces différents transferts.

Le présent article prévoit également que les conventions devraient prendre en compte les charges résultant des précédents transferts de compétences réalisés en vertu de l'article 11 de la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale. En effet, cet article a conduit, par la modification de l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984 relatif aux compétences des centres de gestion, au transfert de l'organisation de certains concours et examens professionnels de catégories A et B initialement assurée par le CNFPT ^{63 ( * )} . Ce fut le cas pour la filière médico-sociale, en vertu du décret n° 95-1116 du 19 octobre 1996 ^{64 ( * )} .

L'article 62 de la loi du 27 décembre 1994, tel que modifié par l'article 71 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, a également prévu un dispositif de compensation financière. Les charges résultant des transferts d'attribution du CNFPT vers les centres de gestion doivent ainsi faire l'objet d'un transfert de ressources entre ces organes, pour un montant équivalent aux dépenses que le CNFPT effectuait au titre des attributions transférées. Leur montant doit être constaté par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales après avis d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant des représentants du CNFPT et des centres de gestion ainsi qu'un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales. L'enveloppe globale ainsi déterminée fait l'objet d'une actualisation chaque année, en fonction d'une procédure de revalorisation prévue par cet article, en fonction du taux d'évolution du produit de la cotisation perçue par le CNFPT ^{65 ( * )} . Le montant de cette compensation financière est ensuite réparti entre les centres de gestion, en fonction du nombre de candidats inscrits à chacun des concours et examens qu'ils ont organisés.

En conséquence, les conventions conclues, en vertu du présent article du projet de loi, entre le CNFPT, le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion coordonnateurs, devraient également prendre en compte le montant des compensations financières déjà existantes entre le CNFPT et les centres de gestion au regard de l'application de la loi du 27 décembre 1994.

Les conventions devraient être transmises dans le délai de deux mois suivant leur signature au ministre chargé des collectivités territoriales.

Dans l'hypothèse où toutes les conventions n'auraient pas été conclues et n'auraient en conséquence pas été transmises dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, les modalités du transfert et le montant des compensations financières dues par le CNFPT seraient déterminées par décret.

Votre commission vous soumet trois amendements en conséquence de la suppression de la création du Centre national de coordination des centres de gestion, qu'elle vous propose à l'article 10 du projet de loi. En effet, dès lors que ce nouvel établissement public n'est pas institué, aucune compensation financière ni aucun transfert de personnels n'est à prévoir entre le CNFPT et lui. Il convient donc de retirer toute référence à ce Centre national dans le présent article.

Votre commission vous soumet enfin un amendement tendant à prescrire qu'un décret en Conseil d'Etat devrait prévoir une convention type . Il s'agit ainsi de permettre une certaine harmonisation des conventions signées entre le CNFPT, le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion. L'amendement vise également à encadrer davantage le dispositif prévu pour ces transferts.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié .

Article 14 (art. 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Missions des centres de gestion

Cet article tend à modifier l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984 afin de redéfinir les missions des centres de gestion . Ces derniers devraient ainsi voir leur rôle étendu en matière de gestion de personnels . En effet, dans la mesure où le projet de loi prévoit le recentrage de l'activité du CNFPT sur sa mission de formation, la gestion collective des personnels devrait davantage revenir aux centres de gestion.

Etablissements publics locaux à caractère administratif, les centres de gestion sont dirigés par des conseils d'administration uniquement composés d'élus des collectivités territoriales et d'établissements publics qui y sont affiliés. En vertu de l'article 13 de la loi du 26 janvier 1984, le nombre des membres de chaque conseil d'administration, qui doit être compris entre quinze et trente, est fixé « en fonction de l'importance démographique des collectivités concernées et de l'effectif total des personnels territoriaux employés par les collectivités territoriales et les établissements publics affiliés au centre . »

L'affiliation aux centres de gestion est, soit obligatoire, pour les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires titulaires ou stagiaires à temps complet, les communes employant au moins un fonctionnaire à temps non complet ou uniquement des agents non titulaires, soit volontaire, pour les départements, régions et les communes ne répondant pas aux critères précédents , ainsi que les établissements publics de l'ensemble de ces collectivités territoriales.

D'après les chiffres communiqués à votre rapporteur, il semblerait que 40 % des personnels soient actuellement employés par des collectivités territoriales ou des établissements publics locaux affiliés à ces centres de gestion.

Le présent projet de loi ne remet pas en cause la composition et les modalités d'affiliation aux centres de gestion. En revanche, il leur confère de nouvelles missions dans le souci de clarifier la répartition des compétences entre les différents organes de la fonction publique territoriale.

I. Les missions actuelles des centres de gestion

En vertu de l'actuel article 23 de la loi du 26 janvier 1984, les centres de gestion assurent tout d'abord le fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline , pour les fonctionnaires des collectivités territoriales et établissements publics affiliés, ainsi que pour leurs propres agents. Les collectivités territoriales et les établissements publics qui se sont volontairement affiliés peuvent, lors de leur affiliation, décider d'assurer eux-mêmes le fonctionnement de ces commissions et conseils.

Par ailleurs, les centres de gestion sont chargés d'organiser les concours de recrutement et les examens professionnels , en vue de la promotion interne ou de la promotion de grade, des fonctionnaires de catégorie C pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés ainsi que pour eux-mêmes. Lorsque les statuts particuliers le prévoient, les centres de gestion organisent également les concours et examens professionnels des catégories A et B, pour toutes les collectivités territoriales et établissements publics ou seulement pour les affiliés. En outre, en vertu de l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984, les centres de gestion peuvent, par convention, soit organiser des concours et examens propres aux collectivités territoriales ou établissements publics non affiliés, soit leur ouvrir les concours et examens organisés pour les collectivités et établissements affiliés. Ils peuvent dans ce dernier cas établir des listes d'aptitude communes.

Les centres de gestion ont également pour mission d'établir les listes d'aptitude pour le recrutement par voie de promotion interne .

Les centres de gestion doivent assurer la publicité :

- des tableaux d'avancement ;

- de toutes les créations et vacances d'emplois de catégorie C, tant pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés que pour les autres ;

- des créations et vacances d'emplois des catégories A et B pour les concours qu'ils organisent ;

- des listes d'aptitude établies à l'issue d'un concours ou en vue d'une promotion interne.

Les centres de gestion doivent aussi prendre en charge la gestion des fonctionnaires de catégories B et C momentanément privés d'emplois et procéder au reclassement des fonctionnaires des mêmes catégories devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions .

Chaque centre assure également la gestion de ses propres personnels.

Il convient de préciser qu'en vertu de l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984, les centres de gestion peuvent exécuter « toute tâche administrative concernant les agents des collectivités et établissements, à la demande de ces collectivités et établissements ». Dans les mêmes conditions, ils peuvent également recruter des agents pour les affecter à des missions temporaires ou remplacer des titulaires momentanément indisponibles, embaucher des fonctionnaires en vue d'assurer des services communs à plusieurs collectivités ou établissements et mettre des fonctionnaires à disposition d'une ou plusieurs collectivités ou établissements, afin de les affecter à des missions permanentes et qu'ils accomplissent un service, à temps complet ou non complet, auprès de chacun d'entre eux.

Enfin, l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que les centres de gestion doivent réaliser une synthèse de toutes les informations dont ils disposent sur l'évolution des emplois dans les collectivités et établissements relevant de leur ressort et des besoins prévisionnels, « dans le but d'organiser une concertation annuelle auprès de ces collectivités et établissements et de contribuer à l'évaluation des besoins prévisionnels de recrutement ainsi que des moyens nécessaires à leur mise en oeuvre. » Ils se voient ainsi confier la mise en oeuvre de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) au sein de la fonction publique territoriale. Cette nouvelle mission a été instituée par l'article 18 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ^{66 ( * )} .

II. Les modifications proposées par le projet de loi

Le présent article du projet de loi propose une réécriture complète de l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984. S'il reprend en partie certaines des dispositions déjà prévues à cet article et à l'article 14 de la même loi, en clarifiant la présentation des missions des centres de gestion, il tend également à étendre leur champ d'intervention en matière de gestion des personnels .

Le I de l'article 23 reprend les dispositions concernant les missions des centres de gestion en matière de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC), actuellement prévues à l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984 mais que l'article 11 du présent projet de loi propose de supprimer ^{67 ( * )} . Il ne reprend pas le dispositif à l'identique et lui apporte certaines modifications afin de clarifier le rôle des centres de gestion en la matière.

Ce paragraphe affirme tout d'abord le fait que les centres de gestion doivent assumer, « dans leur ressort, une mission générale d'information sur l'emploi public territorial », à destination de toutes les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que de tous les agents territoriaux et des candidats à un emploi public territorial.

En conséquence, ils seraient chargés d'établir un bilan de la situation de l'emploi public territorial et de la gestion des ressources humaines, dans le but d'aboutir à l'élaboration de perspectives d'évolution sur l'emploi public territorial, les compétences et les besoins de recrutement.

Afin de permettre l'établissement d'un bilan fidèle de l'emploi public territorial, le présent paragraphe de l'article 23 invite les centres de gestion à tenir compte des documents devant leur être communiqués par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, en vertu du nouvel article 23-1 inséré au sein de la loi du 26 janvier 1984 par l'article 15 du présent projet de loi ^{68 ( * )} . Le dispositif proposé par l'article 15 du projet de loi reprend pour l'essentiel les dispositions actuellement inscrites au quatrième alinéa de l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984.

Le présent paragraphe prévoit également que les centres de gestion devraient transmettre ledit bilan et les perspectives d'évolution établies aux comités techniques paritaires.

Le II de l'article 23 présente l'ensemble des missions de gestion de personnels qu'assumeraient désormais les centres de gestion pour les fonctionnaires des collectivités territoriales et établissements publics affiliés ainsi que leurs agents, y compris ceux dont ils ont la charge du fait qu'ils sont momentanément privés d'emplois.

Tout en reprenant les missions qui leur étaient déjà dévolues, le présent article propose pour certaines d'entre elles de les étendre.

Ainsi, les centres de gestion seraient désormais chargés de l'organisation de tous les concours et examens professionnels de catégorie A, B et C, à l'exception de ceux confiés :

- au CNFPT (article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, tel que modifié par l'article 8 du projet de loi). Celui-ci ne serait plus compétent que pour l'organisation des concours de catégorie A à l'issue desquels les candidats admis sont astreints à une scolarité avant leur intégration dans la fonction publique territoriale ^{69 ( * )} ;

- au Centre national de coordination des centres de gestion (article 12-6 nouveau, inséré au sein de la loi du 26 janvier 1984 par l'article 10 du projet de loi), lequel ne devrait intervenir que pour l'organisation des examens professionnels de catégorie A ^{70 ( * )} .

En conséquence, les centres de gestion devraient également établir les listes d'aptitude à l'issue de ces concours et examens professionnels (1°).

Il convient de préciser que l'article 11 du présent projet de loi tend également à prévoir, en modifiant l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984, que les centres de gestion devraient s'organiser au niveau régional ou interrégional pour l'exercice de certaines de leurs missions et, plus particulièrement, devraient assurer en commun l'organisation des concours de catégorie A dont ils ont la charge ^{71 ( * )} .

Les centres de gestion auraient également pour mission d'assurer la publicité de toutes les listes d'aptitude (2°), des créations et vacances d'emplois des catégories B et C (3°) et des tableaux d'avancement (4°). S'agissant des créations et vacances d'emplois de catégorie A, ils seraient chargés de les transmettre au Centre national de coordination des centres de gestion, compétent pour en assurer la publicité en vertu de l'article 12-6 nouveau de la loi du 26 janvier 1984, tel que créé par l'article 10 du présent projet de loi.

Les centres de gestion devraient toujours assurer, pour les fonctionnaires de catégories B et C , la prise en charge de ceux momentanément privés d'emploi (5°) et le reclassement de ceux qui seraient devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions (6°). Le projet de loi propose également qu'ils doivent aider les fonctionnaires dans leur recherche d'emploi après une période de disponibilité (7°).

Ensuite, les centres de gestion auraient la charge du fonctionnement, non seulement, comme actuellement, des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline (9°), mais également des conseils de discipline de recours (8°) et des comités techniques paritaires (10°).

Le présent article confère également aux centres de gestion la mission d' assurer la gestion des décharges d'activité de service accordées par les collectivités et établissements aux responsables des organisations syndicales représentatives, en vertu de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 (11°). Ce dernier dispose d'ailleurs déjà que les centres de gestion doivent se charger de calculer, pour les collectivités et établissements obligatoirement affiliés, les décharges d'activité de service et leur verser les charges salariales afférentes.

Les centres de gestion devraient en outre effectuer, pour les collectivités et établissements employant moins de cinquante agents, les opérations liées aux autorisations spéciales d'absence accordées aux représentants syndicaux, en vertu du 1° de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, tel que modifié par l'article 25 du présent projet de loi (12°) ^{72 ( * )} . Il s'agit des autorisations spéciales d'absence octroyées aux représentants syndicaux pour assister aux congrès professionnels syndicaux, fédéraux, confédéraux et internationaux, ainsi qu'aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus.

Enfin, le présent article tend à confier aux centres de gestion le contrôle de l'application de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité , en mettant à disposition des agents chargés de la fonction d'inspection. Il s'agit ainsi de favoriser la prise en compte des enjeux essentiels que constituent pour les collectivités territoriales les questions relatives à l'hygiène et à la sécurité. Des agents issus des centres de gestion devraient par conséquent être désormais mis à disposition afin qu'ils puissent contrôler la bonne application de ces règles au sein des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Ces nouvelles missions conférées aux centres de gestion visent à faciliter la gestion des personnels, pour les collectivités territoriales et les établissements publics ne disposant pas toujours des moyens matériels et financiers suffisants. Il s'agit de mutualiser les prestations effectuées en les confiant aux centres de gestion.

Le III de l'article 23 tend à prévoir les missions pour lesquelles les centres de gestion interviendraient pour l'ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements publics, qu'ils soient ou non affiliés .

Comme le prévoit déjà le droit en vigueur, les centres de gestion devraient toujours, pour toutes les collectivités territoriales et leurs établissements publics :

- assurer la publicité des listes d'aptitude établies en vue d'une promotion interne ou à l'issue d'un concours ;

- prendre en charge les fonctionnaires de catégories B et C momentanément privés d'emplois ;

- reclasser ceux qui seraient devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

En outre, les centres de gestion devraient désormais se charger de la publicité de toutes les créations et vacances d'emplois, non seulement de catégorie C mais également de catégorie B.

Ils seraient également compétents, pour toute collectivité ou établissement, pour assurer le fonctionnement des conseils de discipline de recours. En effet, il semble judicieux que ces derniers soient gérés par les centres de gestion, dans la mesure où ils sont créés au niveau départemental ou interdépartemental. En vertu du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, il est déjà prescrit que les conseils de disciplines de recours doivent avoir leur siège au « centre de gestion compétent pour le département chef-lieu de la région » et que leur secrétariat soit également assuré par ledit centre de gestion ^{73 ( * )} .

Enfin, les centres de gestion seraient également compétents pour organiser les concours et examens professionnels d'accès aux cadres d'emplois de catégories A et B relevant des filières administrative, technique, culturelle, sportive et police municipale, pour toutes les collectivités territoriales et leurs établissements publics, affiliés ou non. Il s'agit ainsi de garantir une certaine homogénéité et cohérence dans l'élaboration et la tenue de ces concours.

Votre commission considère que, pour l'ensemble de ces missions, les centres de gestion constituent effectivement l'organe idoine pour les assurer.

Votre commission vous proposant la suppression de la création du Centre national de coordination des centres de gestion à l'article 10 du présent projet de loi, elle vous soumet, par coordination, quatre amendements tendant à prévoir que les centres de gestion seraient compétents pour exercer les missions que le projet de loi propose actuellement de confier à cet établissement public national . Il s'agit :

- des examens professionnels de catégorie A ;

- de la publicité des créations et vacances d'emplois de catégorie A ;

- de la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emploi et du reclassement ;

- du reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Il convient de préciser que ces missions concernant des fonctionnaires de catégorie A devraient être exercées au niveau régional ou interrégional , comme le prévoit un amendement de votre commission à l'article 11 du projet de loi.

Toutes ces compétences devraient dès lors pouvoir être parfaitement gérées par les centres de gestion.

Votre commission vous soumet également un amendement de précision rédactionnelle et vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié .

Article 15 (art. 23-1 nouveau de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Informations fournies aux centres de gestion

Reprenant pour partie les dispositions actuellement prévues à l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article tend, en insérant un nouvel article 23-1 au sein de la même loi, à déterminer les informations devant être fournies aux centres de gestion par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, qu'ils soient ou non affiliés .

En effet, dans la mesure où, comme le prévoit l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984, tel que modifié par l'article 14 du projet de loi, les centres de gestion doivent, d'une part, assurer la publicité de tableaux d'avancement, de listes d'aptitudes et des créations et vacances d'emplois de catégories B et C, et, d'autre part, assumer la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), il convient de leur fournir les éléments nécessaires pour mener à bien ces missions.

Ainsi, les collectivités territoriales et leurs établissements publics devraient communiquer :

- les créations et vacances d'emplois, à peine d'illégalité des nominations ;

- les nominations des fonctionnaires issus d'un concours, ayant bénéficié d'une promotion interne, mutés ou en position de détachement, ainsi que des contractuels ;

- les tableaux d'avancement et, pour les collectivités et établissements de plus de trois cent cinquante agents, titulaires et stagiaires, à temps complet, les listes d'aptitude établies dans le cadre d'une procédure interne ;

- les demandes et propositions de recrutement et d'affectation susceptibles d'être effectuées.

L'actuel quatrième alinéa de l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit déjà que, d'une part, toutes les collectivités et leurs établissements publics doivent fournir leurs créations et vacances d'emplois ainsi que leurs listes d'aptitude et, d'autre part, que ceux qui sont affiliés doivent transmettre leurs tableaux d'avancement et les décisions de nomination « permettant de déterminer le nombre d'emplois pouvant être pourvus » par la voie de la promotion interne. Ces dispositions seraient reprises par l'article 23-1 de la loi du 26 janvier 1984 créé par le présent article, tout en les adaptant aux nouvelles missions allouées aux centres de gestion, l'article 11 du projet de loi ^{74 ( * )} prévoyant parallèlement de les supprimer à l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984.

Le présent article propose également que tous les documents nécessaires aux centres de gestion soient communiqués par toutes les collectivités territoriales et leurs établissements publics, sans distinguer s'ils sont ou non affiliés. En effet, les centres de gestion seraient désormais chargés d'une mission générale d'information et de prospective sur l'emploi public territorial, nécessitant dès lors que leur soient fournis des renseignements par l'ensemble des employeurs territoriaux.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification.

Article 16 (art. 26-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984)
Création d'un service de médecine préventive par les centres de gestion - Coordination

Cet article a pour objet d'insérer un nouvel article 26-1 dans la loi du 26 janvier 1984 afin de reprendre, en son sein, les dispositions actuellement prévues à l'article L. 417-27 du code des communes et offrant la possibilité aux centres de gestion de créer un centre de médecine préventive . Celui-ci serait ensuite mis à la disposition des collectivités territoriales et établissements publics qui en feraient la demande.

En vertu de l'article L. 417-26 du code des communes, dont l'article 30 du projet de loi propose de reprendre le contenu au sein d'un nouvel article 108-2 de la loi du 26 janvier 1984 ^{75 ( * )} , les communes et les établissements publics administratifs communaux et intercommunaux doivent disposer d'un service de médecine préventive, soit en créant leur propre service, soit en adhérant à un service interentreprises ou intercommunal ou à un service de médecine préventive créé par un centre de gestion.

En conséquence, les centres de gestion sont autorisés, par l'article L. 417-27 du code des communes, à créer un service de médecine préventive. La mutualisation d'un tel service entre plusieurs collectivités territoriales est très utile pour les plus petites d'entre elles.

Le présent article propose, par souci de clarification, de reprendre, tout en lui apportant quelques modifications ponctuelles, le dispositif, actuellement prévu à l'article L. 417-27 du code de communes, dans un nouvel article 26-1 de la loi du 26 janvier 1984. Il s'agit ainsi de réunir, au sein d'une même loi, les missions, obligatoires et facultatives, assurées par les centres de gestion . Parallèlement, l'article 34 du projet de loi prévoit l'abrogation de l'article L. 417-27 du code des communes.

Le nouvel article 26-1 disposerait ainsi que les centres de gestion peuvent créer un service de médecine préventive qui devrait être mis à la disposition des communes et des établissements publics qui en font la demande.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.

Article 17 (art. 21 et 27 de la loi du 26 janvier 1984)
Création d'une conférence régionale pour l'emploi public territorial

Cet article tend, d'une part, à déplacer les dispositions de l'actuel article 27 de la loi, à l'article 21 de cette même loi et, d'autre part, à prévoir, à l'article 27, l'instauration d'une conférence régionale de l'emploi public territorial ayant pour vocation d'assurer une coordination des centres de gestion et de l'ensemble des collectivités territoriales ainsi que de leurs établissements publics dans l'exercice de leurs missions de gestion, en matière d'emploi public et d'organisation des concours de recrutement.

Actuellement, l'article 27 de la loi du 26 janvier 1984 fixe les règles applicables pour le contrôle de légalité des actes administratifs des centres de gestion.

Le premier paragraphe (I) du présent article propose de transférer ces dispositions vers un nouvel article 21 de la loi du 26 janvier 1984. En effet, l'article 21 de la loi du 26 janvier 1984 n'existe plus ; il a été abrogé par l'article 43-I de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 ^{76 ( * )} .

Par souci de cohérence dans la structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984, le présent article du projet de loi propose en conséquence de rétablir l'article 21 pour y inscrire les règles relatives au contrôle de légalité des actes des centres de gestion, l'article 27 devant recevoir pour sa part de nouvelles dispositions en vertu du II du présent article.

Le second paragraphe (II) du présent article prévoit que les centres de gestion coordonnateurs, instaurés par l'article 11 du projet de loi qui modifie l'article 14 de la loi du 26 janvier 1984, devraient réunir, au moins une fois par an, une conférence visant à assurer une coordination de l'exercice des missions des collectivités territoriales et des centres de gestion en matière d'emploi public territorial et d'organisation des concours de recrutement.

La création de cette conférence vise à favoriser la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), confiée aux centres de gestion en vertu du I de l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984 tel que modifié par le présent projet de loi. Il s'agirait de mieux anticiper les besoins des collectivités territoriales et leurs établissements publics, en matière de recrutement et de formation essentiellement.

Le choix d'une conférence garantit l'instauration d'une organisation souple, sans nécessité de créer une nouvelle structure.

Il convient de préciser que l'avant-projet de loi présenté au Conseil supérieur de la fonction publique territorial prévoyait initialement la création de « comités régionaux pour l'emploi public territorial » qui comprenaient des représentants de la région, des départements, des centres de gestion, des collectivités territoriales  et établissements publics non affiliés aux centres de gestion, du CNFPT ainsi que des organisations syndicales représentatives. Ils devaient se réunir au moins trois fois par an et tendaient à faciliter la coopération entre les employeurs locaux, les structures de gestion de la fonction publique territoriale et le CNFPT, en assurant une coordination de leurs missions, notamment en matière d'emploi public territorial ainsi que de concours et recrutement.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement aurait suivi les suggestions du Conseil d'Etat qui préconisait plutôt l'instauration d'une simple conférence, la création des comités régionaux tendant à complexifier encore davantage le paysage institutionnel de la fonction publique territoriale, contrairement à l'objectif du projet de loi.

Ainsi, le centre de gestion coordonnateur serait chargé de réunir, au niveau régional ou interrégional, cette conférence dans laquelle seraient présents les centres de gestion, ainsi que l'ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements publics, qu'ils soient ou non affiliés aux centres de gestions. Il s'agirait ainsi d'un lieu de dialogue et de concertation qui permettrait, comme l'indique l'exposé des motifs, de « développer une approche plus fine de l'évolution de l'emploi public local et apporter un éclairage plus efficace aux décisions prises par les employeurs locaux en matière de formation », par la mise en commun de leurs informations sur les ressources humaines.

Votre commission considère que la création d'une conférence régionale pour l'emploi public territorial est indispensable pour permettre une gestion efficace des personnels. La région correspond au niveau idoine pour analyser l'évolution de l'emploi public territorial. Elle constitue un véritable bassin d'emploi et la formation professionnelle est une compétence qui lui est désormais confiée.

A l'occasion de ses auditions, en particulier celles de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des Maires de France, votre rapporteur a pu constater que les centres interdépartementaux de gestion de la petite et de la grande couronne avaient déjà mis en place, depuis plusieurs années, des conférences de l'emploi public qui fonctionnaient efficacement et semblaient permettre de coordonner utilement l'action de chacun des intervenants, au regard de leurs missions propres.

Votre commission vous propose toutefois un amendement tendant à améliorer le dispositif, en prévoyant, afin de conduire une véritable coordination de tous les acteurs de la fonction publique territoriale, la présence de représentants du CNFPT, par le biais de ses délégations régionales, au sein de cette conférence régionale, ainsi que des organisations syndicales représentatives, pour toute question relative à la formation des agents territoriaux.

Il convient de préciser que les membres du CNFPT sont d'ailleurs déjà associés dans le cadre des conférences créées en Ile de France.

La présence des représentants des agents territoriaux est également bienvenue, dans la mesure où ces conférences sont conçues comme un lieu de dialogue et de concertation.

Votre commission vous soumet également un amendement tendant à préciser que les centres de gestion, autres que le centre de gestion coordonnateur, seraient conviés à cette conférence.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 17 (art.27-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d'une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs

Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir la réunion d'une conférence nationale, au moins une fois par an, des centres de gestion coordonnateurs.

Il s'agirait par cette conférence d'offrir l'occasion à ces centres d'échanger leurs vues en matière de gestion de l'emploi public territorial et sur l'organisation des concours et examens professionnels de recrutement.

Votre commission estime que ce dialogue, entre centres de gestion coordonnateurs, pourrait surtout être utile pour l'organisation des concours et examens professionnels de catégorie A.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer après l'article 17 .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES AGENTS TERRITORIAUX

Article additionnel avant l'article 18 (art. 29 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Présence d'un agent habilité dans les commissions administratives paritaires

Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir la possibilité, pour un agent, préalablement désigné, d'assister aux commissions administratives paritaires .

En vertu de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ^{77 ( * )} , les commissions administratives paritaires sont composées de représentants de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, désignés parmi les élus, et de représentants du personnel.

Il appert que la présence d'un agent territorial, tel que le directeur général des services, est souvent souhaité par les autorités territoriales. Pourtant, si en pratique elle est effectivement fréquente, aucun texte ne l'autorise.

En conséquence, afin de faciliter l'exercice des compétences des autorités territoriales, votre commission vous propose de permettre au président de la commission administrative paritaire de se faire assister par un agent qui pourrait dès lors être présent à ladite commission.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer avant l'article 18 .

Article 18 (art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Rôle des comités techniques paritaires

Cet article a pour objet de modifier l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, afin de clarifier et compléter le rôle des comités techniques paritaires au sein des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics.

Le 1° de cet article tend à reprendre le principe , jusqu'à présent posé à l'article 7 de la loi précitée du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, selon lequel le comité technique paritaire devrait être consulté pour avis lors de l'établissement du plan de formation par la collectivité territoriale ou l'établissement public dont il relève.

Il convient de préciser qu'en vertu de l'article 7 précité de la loi du 12 juillet 1984, chaque collectivité territoriale ou établissement public est tenu d'établir un plan de formation, ce document devant regrouper tous les « projets d'actions de formation correspondant aux objectifs à moyen terme pour la formation des agents ».

La mesure proposée par le présent article clarifie le droit applicable, en regroupant, au sein d'un même article de la loi du 26 janvier 1984, les cas dans lesquels les comités techniques paritaires doivent être consultés. Par coordination, le projet de loi prévoit, en son article 6, la suppression de cette même disposition à l'article 7 de la loi ^{78 ( * )} .

En tout état de cause, votre commission souhaite rappeler qu'il est opportun que le comité technique paritaire, composé en nombre égal de représentants de la collectivité et de représentants du personnel, puisse donner son avis sur le plan de formation, le paritarisme étant en effet très utile en la matière.

Le 2° de cet article tend quant à lui à prévoir l'insertion, dans le rapport devant être présenté, au moins tous les deux ans, aux comités techniques paritaires par la collectivité territoriale ou l'établissement public, d'un bilan sur les conditions dans lesquelles sont respectées les obligations en matière syndicale .

En vertu du neuvième alinéa de l'article 33, l'autorité territoriale doit présenter, au moins tous les deux ans, un rapport au comité technique paritaire, généralement appelé « bilan social », sur l'état de la collectivité, de l'établissement ou du service auprès duquel il a été créé. Il comprend les moyens budgétaires et en personnel de la collectivité, de l'établissement ou du service, et dresse le bilan des recrutements et avancements, des actions de formation et des demandes de travail à temps partiel. A l'occasion de la présentation du bilan social, un débat doit avoir lieu au sein du comité technique paritaire.

Le présent article propose de compléter ledit rapport par un bilan sur le respect , par la collectivité, l'établissement ou le service, de ses obligations en matière syndicale .

En vertu de l'article 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui garantit le droit syndical aux fonctionnaires, des mesures ont été prises afin de permettre aux agents l'exercice de ce droit.

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont ainsi tenus de permettre l'affichage des informations syndicales, d'autoriser la distribution de leurs publications et, sous réserve des nécessités du service, d'accorder aux fonctionnaires des facilités pour assister aux réunions d'information syndicale (article 100 de la loi du 26 janvier 1984).

Elles accordent également, toujours sous réserve des nécessités du service, des décharges d'activité de service aux responsables des organisations syndicales représentatives et mettent des fonctionnaires à la disposition de ces organisations.

Les collectivités ou établissements employant au moins cinquante agents doivent, si les organisations syndicales représentatives le demandent, mettre à leur disposition des locaux à usage de bureaux.

Le présent article a donc pour objet de permettre aux comités techniques paritaires, à l'occasion de la présentation du bilan social et du débat qui suit, d'être tenus informés et de s'exprimer sur le respect, par leur collectivité, leur établissement ou leur service, de ses obligations en matière de droit syndical.

Cette mesure n'a fait l'objet d'aucune observation de la part des personnes entendues par votre rapporteur à l'occasion de ses auditions, plusieurs des organisations syndicales s'étant toutefois félicitées des diverses avancées proposées par le projet de loi en matière syndicale ^{79 ( * )} .

Sous réserve d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié .

Article 19 (art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation des concours de recrutement

En modifiant l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au recrutement par concours des fonctionnaires territoriaux, cet article tend à apporter quelques évolutions et précisions sur les différentes catégories de concours pouvant être organisées par les employeurs territoriaux, en fonction des statuts particuliers régissant les cadres d'emplois .

I. Le droit actuel

En vertu de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, les fonctionnaires doivent en principe être recrutés par la voie du concours, lequel peut être organisé selon plusieurs modalités :

- le concours externe , ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études. Si une condition de diplôme est requise pour passer un concours, les candidats disposant d'une expérience professionnelle correspondant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par ledit diplôme peuvent être admis à s'y inscrire, « lorsque la nature des fonctions le justifie ».

Suivant les règles fixées par les statuts particuliers, il peut s'agir soit de concours sur épreuves, soit de concours sur titres, « lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable ». Les concours sur titres peuvent toutefois comporter une ou plusieurs épreuves ;

- le concours interne , concours sur épreuves réservés aux fonctionnaires territoriaux et, suivant les conditions prévues par les statuts particuliers, les agents des collectivités territoriales, les fonctionnaires et agents de l'Etat et de ses établissements publics, qu'ils soient en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national. Il peut également être ouvert aux personnes en fonctions dans une organisation internationale intergouvernementale.

Pour bénéficier de ces concours, qui permettent de changer de grade ou de cadre d'emplois, les candidats doivent avoir accompli une certaine durée de services publics et, si les statuts particuliers le prévoient, avoir reçu une formation particulière ;

- le troisième concours , qui ouvre un accès particulier à certains cadres d'emplois de la fonction publique territoriale pour les candidats justifiant de « l'exercice, pendant une durée déterminée, d'une ou plusieurs activités professionnelles ou d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou d'une ou de plusieurs activités en qualité de responsable d'une association ».

Les troisièmes concours ne sont pas destinés aux agents de la fonction publique. Les candidats ne peuvent en effet justifier de leur expérience professionnelle que dans la mesure où ils n'avaient pas la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d'agent public lorsqu'elle a été acquise.

La nature et la durée des activités requises pour s'inscrire à ces troisièmes concours ainsi que la proportion des places qui y sont offertes sont fixées par les statuts particuliers de chacun des cadres d'emplois ouvrant son recrutement à ce type de concours.

Actuellement, en vertu du décret n° 2002-1287 du 22 octobre 2002, un troisième concours est prévu dans quinze cadres d'emplois, relevant de quatre filières différentes et concernant les trois catégories A, B et C ^{80 ( * )} .

II. Les modifications proposées par le présent article

L'article 19 du projet de loi propose quelques évolutions, sans grands bouleversements, dans le cadre des trois types de concours prévus par l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984. Il s'agit principalement de préciser les modalités de ces concours et de développer la prise en compte de l'expérience professionnelle pour le recrutement des fonctionnaires territoriaux.

Le 1° du présent article, qui prévoit une réécriture complète du deuxième alinéa du 1° de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, tend principalement à fournir une définition précise des concours sur titres . Outre une amélioration rédactionnelle de cet alinéa, il dispose ainsi que ces concours devraient nécessairement « comporter, en sus de l'examen des titres et diplômes, une ou plusieurs épreuves » .

L'organisation d'une épreuve au moins ne serait donc plus une simple faculté offerte mais une obligation légale. En pratique, de nouveaux concours ont en effet pu, par le passé, ne comprendre aucune épreuve, ce qui est notamment susceptible de susciter pour les jurys quelques difficultés pour apprécier le niveau de chacun des candidats. L'épreuve pourrait ainsi notamment consister en un entretien de motivation devant un jury .

En outre, le présent article propose de distinguer clairement l'examen des titres et diplômes, d'une part, et l'épreuve ou les épreuves, d'autre part.

D'après les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, le volet règlementaire de la réforme de la fonction publique territoriale devrait favoriser le développement des concours sur titres , par la référence à de nouveaux titres ou diplômes comme condition d'inscription à un concours et qui correspondraient davantage aux attentes et besoins des collectivités territoriales. Récemment, l'exigence d'un diplôme professionnel délivré dans le domaine du sport a ainsi remplacé l'ancienne référence au baccalauréat pour passer le concours d'éducateur des activités physiques et sportives.

En modifiant le 2° de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, le 2° du présent article vise à prévoir que, pour les concours internes :

- les magistrats et les militaires puissent être candidats . Il s'agirait ainsi d'étendre aux concours internes de la fonction publique territoriale une possibilité qui leur est déjà offerte pour la fonction publique de l'Etat ^{81 ( * )} et la fonction publique hospitalière ^{82 ( * )} ;

- les épreuves puissent tenir compte de l'expérience professionnelle des candidats . Celle-ci pourrait notamment faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre d'une épreuve orale consistant en un entretien libre avec le candidat. Toutefois, en aucun cas ce dernier ne pourrait être dispensé de passer une ou plusieurs épreuves, en vertu du principe d'égalité de traitement entre les candidats d'un même concours.

En outre, il convient de préciser qu'afin de tenir particulièrement compte de la compétence professionnelle des candidats dans le cadre des concours internes, un important travail règlementaire est mené par le Gouvernement pour retirer toute épreuve dont le contenu serait trop théorique ou académique.

Les 3° et 4° du présent article ont pour objet d'améliorer la lisibilité de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, en prévoyant, pour le premier, de faire du sixième alinéa, relatif aux matières, programmes et modalités de déroulement de ces concours, le dernier alinéa de cet article, dans la mesure où il concerne les trois catégories de concours, et, pour le second, de créer un 3° à cet article, qui contiendrait les dispositions relatives au troisième concours ^{83 ( * )} .

Enfin, le 5° du présent article tend à préciser les modalités d'organisation des troisièmes concours, en prévoyant qu'il devrait s'agir de concours sur épreuves qui pourraient tenir compte, comme pour les concours internes en vertu du 2°, de l'expérience professionnelle des candidats. Celle-ci pourrait également être prise en compte lors d'un entretien libre avec le candidat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification .

Article 20 (art. 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Conditions de recrutement des personnes handicapées

En modifiant l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article a pour objet de préciser que, pour les cadres d'emplois nécessitant l'accomplissement par l'agent d'une scolarité obligatoire et préalable à son recrutement, la durée des contrats des personnes handicapées, recrutées sans concours dans ce cadre d'emploi, devrait tenir compte de la durée de cette formation.

Actuellement, l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 indique les cas dans lesquels les fonctionnaires territoriaux peuvent être recrutés sans concours. Il en est ainsi :

- des emplois réservés ;

- lors de la constitution initiale d'un corps ou d'un cadre d'emplois ou de la création d'un emploi par transformation de corps, de cadres d'emplois ou d'emplois existants ;

- des agents de catégories B et C lorsque leurs statuts particuliers le prévoient ;

- des agents de catégorie C lorsque le premier grade de leur cadre d'emploi est doté de l'échelle de rémunération la plus basse de la fonction publique ;

- lors de l'intégration totale ou partielle des fonctionnaires d'un cadre d'emplois dans un autre cadre d'emplois classé dans la même catégorie ;

- des personnes handicapées.

S'agissant plus particulièrement des personnes handicapées , l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 dispose qu'elles peuvent être recrutées, à titre dérogatoire , en qualité d'agents contractuels dans les emplois de catégories A, B ou C, avant d'être titularisées , sous réserve qu'elles remplissent les conditions d'aptitude pour l'exercice de la fonction.

L'article 33 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, a modifié cet article afin d'harmoniser la durée du contrat de ces personnes handicapées avec celle des stages devant être effectués avant titularisation par les agents . Ainsi, alors que le texte prévoyait auparavant que la période contractuelle ne pouvait excéder un an, renouvelable une fois, il dispose désormais qu' elle ne peut être supérieure à la durée du stage prévue par le statut du cadre d'emplois dans lequel lesdites personnes ont vocation à être titularisées , le cas échéant renouvelée une fois. La durée du contrat peut donc désormais être adaptée à la durée du stage devant être accomplie.

Toutefois, cette nouvelle disposition issue de la loi du 11 février 2005 n'a pas tenu compte du fait que, à l'issue de certains concours de catégorie A, le recrutement des candidats admis est précédé d'une scolarité obligatoire. Ainsi en est-il des concours visés à l'article 45 de la loi du 26 janvier 1984, concernant les cadres d'emplois des administrateurs territoriaux, des conservateurs territoriaux des bibliothèques et des conservateurs territoriaux du patrimoine. Dans ce cas, la durée du stage est de six mois seulement car il est précédé d'une scolarité de dix-huit mois.

Afin de permettre aux personnes handicapées qui souhaiteraient accéder à l'un de ces cadres d'emplois, de bénéficier également de la formation préalable prévue par les statuts particuliers, le présent article du projet de loi propose de prévoir que, dans ce cas, leur contrat soit prévu pour une durée équivalente à la durée du stage augmentée de celle de la scolarité préalable .

Votre commission considère qu'il est en effet essentiel que les personnes handicapées, recrutées de façon dérogatoire par la voie contractuelle, puissent également suivre la formation initiale dispensée aux candidats admis au concours.

En conséquence, elle vous propose d'adopter l'article 20 sans modification .

Article 21 (art. 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne « au choix »

En proposant une réécriture complète du troisième alinéa (2°) de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article a pour objet de prévoir que, pour l'inscription d'un agent sur une liste d'aptitude , en vue de favoriser la promotion interne et après avis de la commission administrative paritaire, il serait notamment tenu compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents .

L'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 détermine les différentes procédures offertes aux employeurs territoriaux pour favoriser la promotion interne et motiver ainsi leurs agents.

Ainsi, outre les concours internes, il est prévu qu'une proportion de postes ouverts au recrutement puissent être proposés aux agents qui seraient inscrits sur une liste d'aptitude, soit après un examen professionnel soit au choix de l'autorité territoriale, après avis de la commission administrative paritaire du cadre d'emplois devant l'accueillir.

Cette dernière possibilité -promotion interne par inscription sur une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire, appelée promotion « au choix »- constitue une voie dérogatoire et limitée pour passer dans un cadre d'emplois supérieur, sans passer ni concours ou examen professionnel . Un quota maximal de postes pouvant être ouverts par cette procédure est fixé par les statuts particuliers des cadres d'emplois concernés. Pour y être éligibles, les agents doivent remplir certaines conditions, notamment en matière d'âge et d'ancienneté.

Le présent article du projet de loi propose de préciser que la promotion « au choix » de l'employeur soit notamment effectuée au regard de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents éligibles au regard des conditions statutaires.

Votre commission considère qu'il est essentiel qu'il soit effectivement tenu compte de la valeur professionnelle des agents territoriaux pour désigner les bénéficiaires d'une promotion interne qui intervient sans concours ni examen professionnel. Il s'agit ainsi de valoriser le mérite des agents. Il est également important que les acquis de l'expérience professionnelle puissent figurer parmi les critères d'appréciation retenus par l'autorité territoriale lorsqu'elle établit la liste d'aptitude.

La précision proposée par le présent article devrait permettre d'éviter qu'à l'avenir les listes d'aptitude soient parfois établies, en matière de promotion interne, uniquement en fonction de l'ancienneté des agents.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 21.

Article 22 (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension des cas de suspension de la période d'inscription sur une liste d'aptitude

Proposant une nouvelle rédaction pour la dernière phrase du quatrième alinéa de l'article 44 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet d' étendre les cas dans lesquels le décompte de la période d'inscription sur la liste d'aptitude d'un concours peut être suspendue.

En vertu du droit actuel, une personne ayant été reçue à un concours de la fonction publique territoriale est inscrite sur une liste d'aptitude pendant une durée maximale de trois ans. A l'issue de ce délai, elle perd le bénéfice de la réussite audit concours.

Ce principe selon lequel les candidats admis ne sont pas nécessairement recrutés découle du fait que, même s'ils ont réussi le concours, il revient aux collectivités territoriales de décider des personnes qu'elles souhaitent employer, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il convient par conséquent que la validité de la liste d'aptitude établie soit limitée à une période donnée, en l'occurrence trois ans.

Toutefois, la dernière phrase du quatrième alinéa de l'article 44 prévoit que le décompte de cette période de trois ans est suspendu durant l'accomplissement par le candidat de ses obligations du service national ou en cas de congé parental ou de maternité.

Le présent article du projet de loi vise à étendre les hypothèses de suspension de la période de trois ans pendant laquelle les candidats reçus mais non recrutés demeurent inscrits sur la liste d'aptitude . Il s'agirait ainsi de tenir compte désormais , non seulement de la durée de l'accomplissement des obligations du service national et du congé parental ou de maternité, mais également de la durée des congés d'adoption, de présence parentale ^{84 ( * )} et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, ainsi que d'un congé de longue durée octroyé en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis .

Considérant que les cas qui seraient désormais retenus pour suspendre le décompte de la période d'inscription sur une liste d'aptitude paraissent pleinement justifiés, votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié .

Article 23 (art. 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Instauration d'un mécanisme de régulation des mutations intervenant rapidement après la titularisation d'agents territoriaux

Cet article a pour objet de compléter l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984, afin de prévoir l'instauration d'une indemnité devant être versée par une collectivité qui recruterait un agent titularisé depuis moins de trois ans pour lequel une autre collectivité aurait financièrement supporté la période de formation .

En vertu de l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction actuelle, la mutation d'un agent est prononcée par l'autorité territoriale d'accueil. Elle prend effet trois mois après la notification de la décision par l'autorité d'accueil à l'autorité d'origine, sauf accord entre les deux employeurs. Au regard de ces dispositions, la mutation s'impose en conséquence à l'autorité territoriale d'origine.

En pratique, ces dispositions ont pu conduire à certaines difficultés et peser financièrement sur les collectivités territoriales les plus petites et les moins attractives. Ainsi en est-il notamment des communes rurales.

En effet, il arrive assez fréquemment qu'une fois formés et titularisés, des agents territoriaux obtiennent très rapidement leur mutation au sein d'une autre collectivité territoriale, causant ainsi un important préjudice à leur collectivité d'origine qui a financièrement supporté la période de leur formation initiale. Par exemple, de nouveaux attachés territoriaux qui, après avoir bénéficié d'une formation initiale de plus d'un an, pendant laquelle ils sont rémunérés par la collectivité qui les a recrutés, sont débauchés par des collectivités territoriales plus attractives. C'est ainsi que certaines collectivités territoriales se voient systématiquement dépossédées de leurs fonctionnaires, sans qu'il soit tenu compte de l'investissement qu'elles ont assuré en matière de formation.

Afin de répondre à cette difficulté, le présent article propose de compléter l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984 d'un alinéa disposant que la collectivité territoriale d'accueil devrait désormais verser une indemnité à la collectivité d'origine, lorsque la mutation intervient dans les trois années suivant la titularisation de l'agent. Cette indemnité tiendrait compte de la rémunération perçue par l'agent pendant le temps de formation obligatoire et, le cas échéant, du coût de toute formation complémentaire suivie par l'agent au cours de ces trois années. Dans le cas où les deux collectivités ne parviendraient pas à un accord sur le montant de cette indemnité, la collectivité d'accueil devrait rembourser la totalité des dépenses correspondantes à la collectivité d'origine.

Votre commission se félicite de la création d'un tel dispositif qui, sans trop remettre en cause la mobilité des agents ni leurs possibilités de mutations, du fait de sa limitation à une durée de trois ans, permet de prévenir une certaine inégalité entre les collectivités territoriales qui financent actuellement systématiquement les formations initiales des candidats nouvellement reçus aux concours de la fonction publique territoriale, et celles qui les recrutent une fois leur formation et leur titularisation effectuées.

Votre commission vous soumet deux amendements tendant à préciser que ce dispositif s'appliquerait également aux établissements publics des collectivités territoriales et vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié .

Article 24 (art. 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d'emplois fonctionnels et abaissement des seuils

Modifiant et complétant l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet, d'une part, d' abaisser certains seuils prévus pour la création d'emplois fonctionnels au sein des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, et, d'autre part, d' instituer l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .

I. Les emplois fonctionnels en droit actuel

Les emplois fonctionnels correspondent à des emplois de direction, pouvant être créés dans des collectivités territoriales ou des établissements publics locaux répondant à certains seuils démographiques. Ils sont en principe occupés par des fonctionnaires mis en position de détachement sur ces postes. A défaut, il est possible de recourir à des personnels contractuels.

La notion d'emploi fonctionnel permet de garantir aux responsables locaux que ces postes, essentiels pour le bon fonctionnement de la collectivité et charnières entre les élus locaux et les services administratifs, sont occupés par des personnels en qui ils ont toute confiance et qu'ils peuvent mettre fin à leurs fonctions, notamment en cas de désaccord. Il s'agit également, par la création d'emplois fonctionnels, de reconnaître la responsabilité et le poids que peut induire de tels postes au sein d'une collectivité.

Le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ^{85 ( * )} prévoit des conditions de rémunérations particulières pour ces emplois fonctionnels, pouvant permettre de tenir compte, dans les limites qu'il fixe, des responsabilités particulières supportées par ces agents.

L'article 53, qui définit les conditions dans lesquelles il est mis fin au détachement des fonctionnaires occupant un emploi fonctionnel, établit les emplois qui peuvent être créés :

- directeur général des services et directeur général adjoint des services des départements et des régions ;

- directeur général des services et directeur général adjoint des services des communes de plus de 3.500 habitants ;

- directeur général de services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 20.000 habitants ;

- directeur général et directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20.000 habitants ;

- directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80.000 habitants ;

- directeur général et directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du CNFPT.

Le décret précité du 30 décembre 1987 fixe, pour chaque niveau de collectivités, et en fonction de seuils démographiques, quels fonctionnaires peuvent être détachés dans certains emplois fonctionnels.

Par exemple, seul un administrateur territorial ou un fonctionnaire titulaire d'un emploi ou appartenant à un corps ou cadre d'emplois dont l'indice terminal est au moins égal à la hors-échelle A peut être détaché dans un emploi fonctionnel de directeur général des services d'une commune de plus de 40.000 habitants, de directeur général des services d'un département ou d'une région, ou de directeur général adjoint des services d'une commune de plus de 150.000 habitants, d'un département ou d'une région. De même, seul un fonctionnaire de catégorie A peut être détaché sur un emploi de directeur général des services d'une commune de 3.500 à 40.000 habitants ou de directeur général adjoint des services d'une commune de 20.000 à 150.000 habitants.

II. Les modifications proposées par le projet de loi

Le présent article propose de modifier et compléter l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 afin d'étendre les cas dans lesquels des emplois fonctionnels peuvent être institués.

Tout d'abord, les 1°, 3°, 4° et 5° de cet article proposent respectivement de baisser les seuils de création des emplois :

- de 3.500 à 2.000 habitants pour le directeur général des services et le directeur général adjoint des services d'une commune ;

- de 20.000 à 10.000 habitants pour le directeur général des services techniques d'une commune ;

- de 20.000 à 10.000 habitants pour le directeur général et le directeur général adjoint des services d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- de 80.000 à 10.000 habitants pour le directeur général et le directeur général adjoint d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre .

Le dispositif proposé devrait donc favoriser la création des emplois fonctionnels au sein des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre. L'abaissement, de 3.500 à 2.000 habitants, du seuil de création des postes de directeur général des services et de directeur général adjoint des services des communes, devrait à lui seul concerner environ 2.000 communes.

Comme l'indique l'exposé des motifs, ces dispositions devraient permettre de prendre « acte du besoin d'encadrement supérieur de ces nouvelles strates de population ».

Ensuite, le 2° de cet article a pour objet de créer un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions . D'après les informations fournies à votre rapporteur, les compétences techniques des départements et régions ont été fortement renforcées dans le cadre de la décentralisation, en particulier avec la construction des lycées et collèges et le transfert des routes aux départements, ce qui justifierait la création d'un poste de directeur général des services techniques au sein de ces collectivités. De tels emplois fonctionnels devraient en outre permettre d'offrir aux ingénieurs territoriaux des perspectives de carrières identiques aux ingénieurs de l'Etat, sans remettre en cause le fait que le directeur général des services techniques devrait impérativement demeurer, comme le prévoit leur statut, sous l'autorité hiérarchique du directeur général des services et du directeur général adjoint.

III. La position de la commission pour la création d'emplois fonctionnels

L'assouplissement des seuils pour la création d'emplois fonctionnels est vivement souhaité par l'ensemble des associations d'élus entendues par votre rapporteur et abordé positivement par plusieurs organisations représentatives des personnels des collectivités territoriales.

En revanche, votre rapporteur a pu constater, au cours de ses auditions, que la création de directeurs généraux des services techniques au sein des départements et des régions, n'étaient voulu ni par ces collectivités , l'Association des régions de France et l'Assemblée des départements de France y étant très hostiles, ni par le syndicat national des secrétaires généraux et des directeurs généraux des collectivités territoriales.

En effet, il semble peu opportun voire inutile de créer ces emplois fonctionnels, dans la mesure où l'ensemble des compétences techniques d'un département ou d'une région ne saurait être placé sous l'autorité d'un seul directeur des services techniques et, au contraire, sont actuellement assurées par des services dirigés par plusieurs directeurs généraux adjoints, placés sous l'autorité du directeur général des services.

En outre, l'Assemblée des départements de France a estimé que la création de cet emploi fonctionnel pourrait être dangereuse, en conduisant à un « démantèlement de l'unité de management et d'organisation » des régions et départements, en raison de la puissance qu'aurait un directeur général des services techniques assurant la direction de l'ensemble des services techniques, vis-à-vis du directeur général des services sous lequel il serait pourtant toujours hiérarchiquement placé.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer la création d'un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .

A l'occasion de l'examen de cet article, votre rapporteur souhaite indiquer qu'il serait utile de clarifier les attributions des directeurs généraux des services.

Votre commission vous soumet également un amendement corrigeant une erreur matérielle et vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25 (art. 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical

Outre le toilettage du dispositif actuel de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles des autorisations spéciales d'absence peuvent être accordées pour l'exercice des droits syndicaux . Il vise plus précisément à permettre une mutualisation de la charge financière découlant de l'octroi de ces autorisations spéciales d'absence pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés à un centre de gestion et qui emploient moins de cinquante agents .

Les autorisations spéciales d'absence visent principalement à permettre que puissent être convenablement exercés les droits syndicaux accordés aux agents territoriaux.

Ainsi, en vertu du droit actuel, l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que des autorisations spéciales d'absence, sont accordées :

- aux représentants dûment mandatés des syndicats pour assister aux congrès professionnels syndicaux fédéraux, confédéraux et internationaux, ainsi qu'aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus, « quel que soit le niveau de cet organisme dans la structure du syndicat considéré » ;

- aux membres des commissions administratives paritaires et des organismes statutaires créés en application de la loi du 26 janvier 1984.

En outre, des fonctionnaires peuvent également bénéficier d'une autorisation spéciale d'absence à l'occasion de certains événements familiaux.

Ces autorisations spéciales ne sont pas imputées sur les congés annuels des agents. Les conditions d'application de cet article sont déterminées par le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ^{86 ( * )} .

Le 1° du présent article du projet de loi tend à « toiletter » le dispositif prévu à l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, en procédant à une renumérotation de ses alinéas pour tenir compte du fait que certaines dispositions ont été abrogées par des lois précédentes.

Le 2° de cet article tire les conséquences de cette renumérotation en procédant à plusieurs coordinations.

Le 3° a pour objet de prévoir que des autorisations spéciales d'absence pourraient être accordées aux membres des commissions administratives paritaires et des organismes statutaires créés par la loi précitée du 12 juillet 1984. Il s'agit ainsi de permettre l'octroi de ces autorisations aux représentants syndicaux membres du conseil national et des conseils régionaux d'orientation du CNFPT et de ses délégations.

Enfin, le 4° de cet article prévoit que le décret en Conseil d'Etat fixant les modalités d'application de cet article devrait déterminer, pour les collectivités territoriales et les établissements affiliés à des centres de gestion, quelles seraient les autorisations spéciales d'absence , accordées aux représentants syndicaux en fonctions dans des collectivités employant moins de cinquante agents et pour assister aux congrès professionnels syndicaux ou aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres, qui pourraient faire l'objet d'un contingent global calculé par les centres de gestion et dès lors être payées par ces derniers .

Il s'agirait ainsi de répartir équitablement , entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics, la charge financière afférente à ces autorisations spéciales d'absence qui, si elles sont délivrées à des représentants en fonctions dans certaines collectivités de moins de cinquante agents, sont toutefois déterminées pour l'ensemble de ces collectivités.

Les charges salariales de toutes natures, afférentes aux autorisations spéciales d'absence, seraient en conséquence versées par les centres de gestion, aux collectivités territoriales et établissements publics employant les agents désignés pour en bénéficier dans le cadre de ce contingent global.

Il paraît en effet de bon sens que l'ensemble de ces collectivités territoriales et établissements publics participe au paiement des autorisations spéciales d'absence délivrées à des représentants syndicaux et relevant d'un contingent global calculé au niveau des centres de gestion.

Par coordination avec le 4° du présent article, l'article 14 du projet de loi a inscrit, parmi les missions des centres de gestion, la conduite des « opérations liées aux autorisations spéciales d'absence dans le cas prévu au 1° de l'article 59 » ^{87 ( * )} .

Outre un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 (art. 68 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Détachement d'un fonctionnaire hospitalier dans un cadre d'emploi, emploi ou corps de la fonction publique territoriale

Le présent article tend à modifier l'article 68 de la loi du 26 janvier 1984, afin de mettre en cohérence l'article 68 de la loi du 26 janvier 1984 avec l'article 58 de la loi du 9 janvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière, en indiquant que les fonctionnaires hospitaliers peuvent bénéficier d'un détachement au sein de la fonction publique territoriale .

L'article 68 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que les fonctionnaires de l'État peuvent être détachés dans les cadres d'emploi, emplois ou corps de la fonction publique territoriale.

Dans la mesure où l'article 58 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit que les fonctionnaires hospitaliers peuvent également être détachés au sein des fonctions publiques de l'Etat et territoriale, le présent article propose de mettre en cohérence le statut de la fonction publique territoriale pour y consacrer de fait que le détachement dans ses cadres d'emplois, emplois ou corps peut bénéficier à la fois aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

D'après les informations fournies par le Gouvernement, il semblerait que, sans disposer de chiffres précis, des fonctionnaires hospitaliers soient effectivement détachés au sein de la fonction publique territoriale, notamment parmi les personnels médico-sociaux et techniques des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

Il convient de rappeler que les fonctionnaires territoriaux bénéficient également d'une possibilité de détachement au sein des corps et emplois des fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, en vertu de l'article 47 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et de l'article 58 précité de la loi du 9 janvier 1986.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 sans modification.

Article 27 (art. 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Avancement des représentants syndicaux

Cet article, qui modifie l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984 relatif à l'avancement des fonctionnaires, tend, d'une part, à inscrire dans la loi que les fonctionnaires mis à disposition auprès d'une organisation syndicale bénéficient de la règle de l'avancement moyen , et, d'autre part, à définir la notion de décharge totale de service .

Le 1° du présent article a pour objet de consacrer, au niveau législatif, le bénéfice de la règle de l'avancement moyen pour les fonctionnaires mis à disposition auprès d'une organisation syndicale .

Cette règle consiste à garantir à l'agent concerné de voir son avancement calculé sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du cadre d'emplois, emploi ou corps auquel il appartient. Jusqu'à présent, elle n'était prévue, au deuxième alinéa de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984, que pour les fonctionnaires bénéficiant d'une décharge totale de service pour l'exercice de leurs mandats syndicaux.

Toutefois, l'article 6 du décret n° 85-447 du 23 avril 1985, qui fixe les modalités d'exercice de la mise à disposition auprès d'une organisation syndicale, dispose également que l'avancement des fonctionnaires mis à disposition est fondé sur l'avancement moyen des fonctionnaires de leur cadre d'emploi, emploi ou corps.

En conséquence, il convient, par cette disposition, d'inscrire dans la loi que la règle de l'avancement moyen bénéficie, tant aux fonctionnaires totalement déchargés de leur activité de service, qu'à ceux qui sont mis à la disposition d'une organisation syndicale.

Le 2° de cet article tend à donner une définition législative de la décharge totale de service, en insérant un nouvel alinéa au sein de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984 .

Il s'agit ainsi de clarifier les cas dans lesquels les fonctionnaires sont considérés comme bénéficiant d'une décharge totale de service pour que la règle de l'avancement moyen s'applique à leur situation.

Ainsi, le présent article précise que l'agent bénéficie d'une décharge totale de service dès lors que sa décharge d'activité de service a pour effet , après épuisement de tout ou partie de ses droits individuels à absence ou de ses congés, de le libérer du solde des obligations de service auquel il demeure tenu . Pour être totale, la décharge d'activité de service doit par conséquent dispenser l'agent concerné de toute obligation de service au profit de son activité syndicale.

Outre un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 27 (art. 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle dans le cadre d'un avancement de grade

Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir qu'il soit tenu compte des acquis de l'expérience professionnelle des agents pour leur avancement de grade .

L'article 21 du présent projet de loi ^{88 ( * )} , qui modifie l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, prévoit déjà qu'il devrait être tenu compte, non seulement de la valeur professionnelle, mais également des acquis de l'expérience professionnelle des agents dans le cadre d'une procédure de promotion interne.

En complétant l'article 79 de la même loi, votre commission vous propose, par parallélisme , de prévoir que les acquis de l'expérience professionnelle devraient également être pris en compte pour l'avancement de grade des agents . En effet, actuellement cet article ne retient que l'appréciation de leur valeur professionnelle.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer après l'article 27 .

Article 28 (art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions

Modifiant l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet d' introduire une nouvelle sanction parmi celles qui ne conduisent pas à la révocation du sursis pouvant être prononcé à l'occasion d'une exclusion temporaire de fonctions .

En vertu de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, les sanctions disciplinaires pouvant être prononcées contre un agent territorial sont réparties en quatre groupes :

- premier groupe : l'avertissement, le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ;

- deuxième groupe : l'abaissement d'échelon et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ;

- troisième groupe : la rétrogradation et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à six mois ;

- quatrième groupe : la mise à la retraite d'office et la révocation.

Cet article de la loi du 26 janvier 1984 prévoit notamment que l'exclusion temporaire de fonctions peut être assortie d'un sursis total ou partiel .

Dans le cas d'un sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, l'intervention d'une sanction disciplinaire des deuxième et troisième groupes, pendant un période de cinq ans après le prononcé de l'exclusion temporaire, entraîne la révocation du sursis.

En revanche, si aucune sanction disciplinaire n'a été prononcée durant cette même période, l'agent est définitivement dispensé de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis. Toutefois, l'avertissement ou le blâme ne sauraient, dans tous les cas, conduire à la révocation dudit sursis.

Le présent article propose d' étendre à toutes les sanctions disciplinaires du premier groupe le fait que leur prononcé ne saurait avoir pour effet la révocation d'un sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe . Serait ainsi incluse parmi ces exceptions, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours.

Il s'agit par cette disposition de prévoir l'incidence de l'intervention de la sanction d'exclusion temporaire du premier groupe au cours de la période de cinq ans au terme de laquelle le fonctionnaire subissant une sanction avec sursis serait définitivement dispensé de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis.

Il est donc proposé, par cet article, de prévoir que toutes les sanctions de premier groupe ne sauraient entraîner la révocation dudit sursis. Cette solution paraît cohérente dans la mesure où seules les sanctions prises après avis du conseil de discipline pourraient dès lors entraîner la révocation du sursis prévu pour une première sanction elle-même intervenue après avis du conseil de discipline ^{89 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 sans modification .

Article 29 (art. 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Monétisation des mises à disposition non intervenues au bénéfice d'organisations syndicales

En modifiant l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 relatif à l'exercice du droit syndical par les agents territoriaux, cet article a pour objet de prévoir une monétisation des mises à disposition non prononcées pour occuper des postes de permanents des organisations syndicales .

En droit actuel, l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que, sous réserve des nécessités du service, les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent accorder, non seulement des décharges d'activité de service aux responsables des organisations syndicales représentatives, mais également des mises à disposition pour certains de leurs fonctionnaires. Le décret n° 85-397 du 3 avril 1985, relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, détermine les conditions dans lesquelles elles peuvent intervenir.

Toutefois, il appert qu'en pratique, le nombre de fonctionnaires mis à la disposition des organisations syndicales ne correspond pas toujours à ce qui est en principe garanti par les textes réglementaires ^{90 ( * )} .

Par conséquent, le présent article propose de prévoir que lorsqu'une organisation syndicale peut prétendre à la mise à disposition d'un ou plusieurs fonctionnaires et que celle-ci n'a pas été prononcée, l'organisation syndicale devrait percevoir une somme équivalente au coût de la rémunération nette de ce nombre d'agents ( 1° du présent article).

Le présent article précise que la charge financière correspondante serait prélevée sur la dotation particulière issue des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement.

En outre, les modalités de calcul de la somme à verser aux organisations syndicales devraient être fixées par le décret en Conseil d'État qui détermine les conditions d'application de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 ( 2° du présent article).

Cette disposition contribue au bon exercice du droit syndical au sein de la fonction publique territoriale.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission vous propose d'adopter l'article 29 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À L'HYGIÈNE, LA SÉCURITÉ ET LA MÉDECINE PRÉVENTIVE

Article 30 (chapitres XIII et XIV nouveau, articles 108-1 et 108-2 nouveaux de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d'un chapitre relatif à l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive au sein du statut de la fonction publique territoriale

Cet article a pour objet de créer un nouveau chapitre, composé de deux nouveaux articles, relatif à l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive, au sein du statut de la fonction publique territoriale .

La création d'un nouveau chapitre XIII relatif à l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive est proposée par le second paragraphe (II) du présent article. Il serait composé de deux nouveaux articles 108-1 et 108-2, ayant pour objet de fixer les principes législatifs devant être respectés en la matière par les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Comme l'indique l'exposé des motifs, l'article 108-1 nouveau vise à renforcer la base légale des dispositifs réglementaires actuellement applicables à la fonction publique territoriale dans le domaine de l'hygiène, de la sécurité et de la médecine préventive .

En effet, l'article 3 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ^{91 ( * )} dispose déjà que les règles applicables sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies au titre III du livre II du code du travail ainsi que par les décrets pris pour son application.

Pour des raisons de sécurité juridique, le présent article propose donc de conférer une valeur législative aux dispositions prévues à l'article 3 du décret du 10 juin 1985, en les reprenant au sein de l'article 108-1 nouveau. Il est en effet préférable qu'un renvoi vers des dispositions législatives, avec possibilité de dérogations soit prévu par la loi.

L'article 108-2 nouveau reprendrait quant à lui les dispositions des articles L. 417-26 et L. 417-28 du code des communes, concernant la création et le rôle d'un service de médecine préventive.

Reproduisant ainsi le dispositif prévu à l'article L. 417-26 du code des communes, le premier alinéa de cet article prévoit que les services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics doivent disposer d'un service de médecine préventive, soit en créant leur propre service, soit en adhérant aux services de santé au travail interentreprises, à un service commun à plusieurs collectivités ou à un service créé par le centre de gestion ^{92 ( * )} .

Il précise également que les dépenses résultant de la création de ce service sont à la charge des collectivités et établissements intéressés.

Le second alinéa reprend, pour partie, le dispositif prévu à l'article L. 417-28, en indiquant le rôle du service de médecine préventive, à savoir d'« éviter toute altération de l'état de santé des agents du fait de leur travail ». A cet effet, il doit notamment surveiller les conditions d'hygiène du travail, les risques de contagion ainsi que l'état de santé des agents. Ces derniers doivent d'ailleurs faire l'objet d'une surveillance médicale et être soumis, d'une part, à un examen médical obligatoire au moment de l'embauche et, d'autre part, à un examen médical périodique.

Contrairement à l'article L. 417-28 du code des communes qui précise que les fonctionnaires territoriaux doivent subir un examen médical chaque année, le dispositif proposé pour l'article 108-2 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que la fréquence minimale de ces visites médicales sera fixée par un décret en Conseil d'Etat, comme pour la fonction publique de l'Etat et le secteur privé.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le décret en Conseil d'Etat devrait faire passer de un à deux ans la fréquence des examens médicaux périodiques des agents territoriaux, cet espacement ayant pour objectif de permettre aux médecins de prévention de disposer du temps nécessaire pour remplir les autres missions qui leur incombent, en particulier leur « activité de tiers temps », consistant en une mission d'étude, de surveillance et d'amélioration des conditions de travail au sein des collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Au regard de l'importance que peut revêtir l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive dans le domaine professionnel, votre commission se félicite de l'introduction de ce chapitre au sein du statut de la fonction publique territoriale.

Par coordination avec la création de ce nouveau chapitre XIII relatif à l'hygiène, la sécurité et la médecine préventive, le premier paragraphe (I) du présent article propose de faire de l'actuel chapitre XIII, relatif aux « dispositions diverses et transitoires », un nouveau chapitre XIV .

Enfin, il convient de rappeler que l'article 34 du projet de loi prévoit, par coordination, l'abrogation des articles L. 417-26 et L. 417-28 du code des communes ^{93 ( * )} .

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 30 ainsi modifié .

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 31 (art. 28, 80, 97, 97 bis, 119 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 26 janvier 1984

Cet article procède à des coordinations aux articles 28, 80, 97, 97 bis , 119 et 136 de la loi du 26 janvier 1984.

Le 1° propose de modifier la dernière phrase du premier alinéa de l'article 28 de la loi du 26 janvier 1984, qui pose le principe selon lequel les commissions administratives paritaires doivent siéger en formation commune lorsque les centres de gestion décident d'organiser des concours en commun et d'établir les listes d'aptitude communes, en vertu de l'article 26 de cette même loi.

Du fait de l'insertion d'un nouvel alinéa après le premier alinéa de l'article 26 par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 précitée, l'article 28 ne vise plus le bon alinéa de cet article. Le 1° corrige cette erreur de renvoi .

En modifiant l'article 80 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au tableau annuel d'avancement de grade, le 2° du présent article a pour objet de supprimer la précision selon laquelle, pour bénéficier d'un avancement, le fonctionnaire doit accomplir une formation d'adaptation à l'emploi .

En effet, l'article premier de la loi du 12 juillet 1984, tel que modifié par l'article premier du présent projet de loi, devrait désormais prévoir que les fonctionnaires bénéficient d'une formation de professionnalisation tout au long de leur carrière et, plus particulièrement, à l'occasion de leur affectation dans un poste à responsabilité. La précision actuellement apportée à l'article 80 n'est donc plus nécessaire.

Plusieurs modifications proposées par le présent article procède à des coordinations rendues nécessaires par le fait que le présent projet de loi propose de transférer la gestion des personnels de catégorie A du CNFPT vers un Centre national de coordination des centres de gestion .

Ainsi, en vertu du 3° du présent article, serait remplacée la référence au CNFPT par celle au Centre national de coordination des centres de gestion, à l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984, relatif à la perte d'emploi, pour indiquer :

- que cet organe serait désormais destinataire du procès-verbal de la séance du comité technique paritaire concernant la suppression d'un emploi de catégorie A ( a) du 3°) ;

- qu'il devrait examiner les possibilités de reclassement pour les fonctionnaires de catégorie A privés d'emploi ( b) du 3°), d'assurer leur prise en charge ( c) du 3°) et que ces derniers seraient placés sous son autorité ( d) du 3°) ;

- qu'il devrait examiner les possibilités de reclassement du fonctionnaire de catégorie A privé d'emploi, à l'expiration d'une disponibilité, d'un détachement, d'une position hors cadres ou d'un congé parental qu'il aurait prononcé ( e) du 3°) ;

- qu'après trois refus d'offres d'emploi qu'il aurait transmises au fonctionnaire de catégorie A privé d'emploi, ce dernier serait licencié et qu'il devrait lui verser des allocations de licenciement, avant d'être remboursé par la collectivité ou l'établissement qui employait antérieurement ledit fonctionnaire ( g) du 3°).

Le 4° de cet article propose également de modifier l'article 97 bis de la loi du 26 janvier 1984, pour désigner le Centre national de coordination des centres de gestion comme destinataire des contributions devant être versées par les collectivités territoriales et établissements publics qui employaient les fonctionnaires de catégorie A privés d'emploi et dont il a désormais la charge.

Le f) du 3° de cet article tend à prévoir que, de même que pour les régions d'outre-mer, les offres d'emploi proposées aux fonctionnaires privés d'emploi doivent, pour entrer dans le décompte des refus, se situer dans le seul département où le fonctionnaire était précédemment employé, celles proposées aux fonctionnaires travaillant à Mayotte doivent nécessairement se trouver à Mayotte .

Les 5° et 6 de cet article visent à supprimer la référence aux articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes, respectivement au sein de :

- l'article 119 de la loi du 26 janvier 1984, qui précise les articles du code des communes restés en vigueur après l'adoption du statut de la fonction publique territoriale ;

- l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984, qui indique quelles sont les dispositions du statut de la fonction publique territoriale, applicables aux agents contractuels des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Il s'agit de tenir compte du fait que le contenu des articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes devrait désormais figurer au sein du statut de la fonction publique territoriale, comme le prévoient les articles 16 et 30 du projet de loi et que ces articles devraient en conséquence être abrogés, en vertu de l'article 34 du présent projet de loi.

Votre commission vous soumet quatre amendements tendant à tenir compte du fait qu'elle vous a proposé de supprimer la création du Centre national de coordination des centres de gestion à l'article 10 du projet de loi. Par coordination, il convient en effet de supprimer toute référence à ce centre national, seuls les centres de gestion, départementaux ou coordonnateurs, suivant la catégorie à laquelle appartient l'agent concerné, demeurant compétents pour l'exercice de ces missions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 31 ainsi modifié .

Article 32 (art. 4, 5, 6 bis, 11, 14, 23 et 24 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 12 juillet 1984

Cet article procède à des coordinations aux articles 4, 5, 6 bis , 11, 14, 23 et 24 de la loi précitée du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

Tout d'abord, plusieurs des coordinations proposées par le présent article tendent à tenir compte du fait que l'article premier du présent projet de loi modifie la typologie des actions de formation pouvant être suivies par un agent territorial et énumérées à l'article premier de la loi du 12 juillet 1984 ^{94 ( * )} .

Ainsi, sont adaptés à cette nouvelle classification :

- l'article 4, qui précise les cas dans lesquels les fonctionnaires suivant une formation demeurent toutefois en position d'activité, d'une part, et fixe le principe selon lequel les fonctionnaires peuvent, dans certaines hypothèses, ne pas être autorisés à réitérer une demande de formation pendant un certain délai, d'autre part, (respectivement a) et b) du 1° du présent article) ;

- l'article 5, qui indique les cas dans lesquels les fonctionnaires peuvent bénéficier d'un congé ou d'une décharge partielle de service pour suivre une formation personnelle ( 2° du présent article).

Votre commission vous propose un amendement de suppression de cette disposition, dans la mesure où l'article 5 du projet de loi opère déjà cette modification à l'article 5 de la loi du 12 juillet 1984 ^{95 ( * )} ;

- l'article 6 bis , qui précise les formations pouvant être suivies par des fonctionnaires en congé parental ( 3° du présent article) ;

- l'article 11, lorsqu'il indique quels sont les compétences du CNFPT en matière de programmes de formation ( a) et b) du 4° du présent article) ;

- l'article 14, relatif à la fixation des programmes de formation initiale ( a) du 5° du présent article) ;

- l'article 24, qui indique les formations que le CNFPT peut décider de confier à des établissements publics ( 7° du présent article).

En vertu de l'article 3 du présent projet de loi, qui propose d'instaurer un droit individuel à la formation professionnelle pour les agents territoriaux, dans un nouvel article 2-1 de la loi du 12 juillet 1984, le c) du 4° du présent article prévoit quant à lui que le CNFPT devrait transmettre au CSFPT un bilan annuel qualitatif et quantitatif de la mise en oeuvre de ce droit individuel à la formation. Cette disposition figurerait à l'article 11 précité de la loi du 12 juillet 1984, relatif aux compétences du CNFPT en matière de formation.

Le b) du 5° du présent article a pour objet de supprimer , à l'article 14, la disposition selon laquelle Mayotte peut bénéficier des services de la délégation régionale du CNFPT située à la Réunion . En effet, Mayotte dispose désormais de sa propre délégation régionale.

Enfin, le 6° du présent article modifie l'article 23 afin de supprimer les centres de gestion parmi les organismes pouvant assurer des formations . Le présent projet de loi tend en effet à clarifier le partage des missions entre le CNFPT, chargé des missions de formation, et les centres de gestion, compétents pour la gestion des personnels.

Votre commission vous soumet deux amendements tendant à corriger une erreur matérielle et vous propose d'adopter l'article 32 ainsi modifié .

Article 33 (art. 68 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996)
Régime indemnitaire des cadres d'emplois sans équivalence parmi les corps de l'Etat

Cet article a pour objet de modifier l'article 68 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, afin de permettre aux collectivités territoriales et leurs établissements publics de fixer un régime indemnitaire pour des cadres d'emplois n'ayant pas d'équivalence parmi les corps de l'Etat .

En vertu de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent prévoir un régime indemnitaire pour leurs agents, « dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat » . Cette règle vise à garantir le respect du principe de parité entre les fonctions publiques territoriale et de l'Etat.

Toutefois, certains cadres d'emplois n'ont pas d'équivalent parmi les corps de l'Etat , ce qui rend dès lors impossible de fixer un régime indemnitaire pour les agents en relevant, en vertu de cet article.

Par dérogation , l'article 68 de la loi précitée du 16 décembre 1996 a toutefois autorisé que les cadres d'emplois de la police municipale et des gardes-champêtres , sans équivalence dans la fonction publique de l'Etat, puissent bénéficier d'un régime indemnitaire dont les modalités et les taux ont depuis été fixés par décret.

Le présent article du projet de loi propose de modifier l'article 68 de la loi du 16 décembre 1996, afin d'étendre cette dérogation à d'autres cadres d'emplois n'ayant pas non plus d'équivalence parmi les corps de l'Etat . Il s'agit :

- de certains cadres d'emplois de la filière médico-sociale , dont la liste serait fixée par décret. En visant une filière entière, cet article anticipe sur la création de nouveaux cadres d'emploi ;

- du cadre d'emplois hors catégorie des sapeurs-pompiers de Mayotte , au sens de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 33 ainsi modifié .

Article 34 (art. L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes)
Abrogations

Cet article a pour objet d' abroger les articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes.

En effet, le présent projet de loi prévoit de déplacer le contenu de ces articles relatifs à la médecine préventive pour les inscrire dans la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale.

Les articles 16 et 30 du projet de loi proposent ainsi de reprendre, tout en leur apportant quelques modifications, respectivement :

- l'article L. 417-27 au sein d'un nouvel article 26-1 dans la loi du 26 juillet 1984 ^{96 ( * )} ;

- les articles L. 417-26 et L. 417-28 au sein d'un nouvel article L. 108-2 de la même loi ^{97 ( * )} .

Par coordination, le présent article tend donc à abroger les articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes.

Ces abrogations seraient immédiatement applicables dès l'entrée en vigueur de la loi, à l'exception de celle de la deuxième phrase de l'article L. 417-28 du code des communes. En effet, dans la mesure où, en vertu du nouvel article 108-2 de la loi du 26 janvier 1984, un décret en Conseil d'Etat devrait désormais fixer la fréquence des visites médicales des agents territoriaux, il convient de ne pas supprimer la disposition législative actuellement applicable, et qui prévoit un examen médical annuel de ces personnels, tant que ledit décret n'aura pas été publié.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 34 sans modification.

Article additionnel après l'article 34 (art. 1411-5 du code général des collectivités territoriales)
Participation d'un agent territorial aux commissions chargées de l'octroi d'une délégation de service public

Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir la possible présence d'un agent territorial au sein d'une commission d'appel d'offres relative à une délégation de service public .

En vertu du droit actuel, ni les directeurs généraux des services ni aucun autre agent territorial ne peut participer à ces commissions. Le juge administratif a également estimé que leur présence entachait la procédure d'une irrégularité substantielle ^{98 ( * )} .

Pourtant, les élus locaux, notamment lors des auditions de votre rapporteur, mettent en évidence la difficulté de ne pas disposer de l'assistance de ces experts qui connaissent parfaitement les dossiers traités.

En conséquence, votre commission vous propose de prévoir que pourraient désormais participer à la commission, avec voix consultative, les agents de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, désignés par le président de la commission, en raison de leurs compétences dans la matière faisant l'objet d'une délégation de service public.

Il convient de préciser que cette mesure a déjà été adoptée par le Sénat, dans le cadre de l'examen, en première lecture du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

Toutefois, dans la mesure où le sujet concerne directement la fonction publique territoriale et que le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, qui a été examiné, sans déclaration d'urgence, par le Sénat en avril 2005, ne l'a en revanche toujours pas été par l'Assemblée nationale, votre commission considère qu'il est utile de prévoir cette disposition dans le présent projet de loi.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer après l'article 34 .

Article 35 (art. 112-1 et 51-1 nouveaux de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Application à Mayotte

Cet article tend à rendre applicable à Mayotte les dispositions du projet de loi et de la loi du 12 juillet 1984, ainsi qu'à clarifier les modalités d'application à cette collectivité de la loi du 26 janvier 1984.

I. L'intégration progressive des agents de la collectivité départementale de Mayotte aux trois fonctions publiques

En application de l'article 2 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, l'exécutif de la collectivité départementale a été transféré de l'Etat au président du conseil général, après le renouvellement de cette assemblée le 28 mars 2004.

Afin de préparer cette échéance, une partition des services de l'Etat et de la collectivité départementale a été réalisée, entraînant l'intégration progressive de l'ensemble des agents publics de Mayotte dans les cadres respectifs de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique hospitalière ou de la fonction publique territoriale.

Afin de mettre en oeuvre cette intégration, l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001 , créé par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, rend applicables aux agents de la collectivité départementale , des communes et des établissements publics administratifs de Mayotte, les dispositions statutaires nationales .

Aux termes du paragraphe II de cet article, les agents titulaires, à la date de publication de la loi du 21 juillet 2003, d'un emploi de la collectivité départementale, d'une commune, ou d'un établissement public administratif de Mayotte, sont intégrés au plus tard le 31 décembre 2010 :

- soit dans les corps de la fonction publique de l'Etat ;

- soit dans les cadres d'emploi de la fonction publique territoriale ;

- soit dans les corps de la fonction publique hospitalière ;

- soit dans les corps ou cadres d'emploi de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière créés le cas échéant à cet effet, à titre transitoire.

Plusieurs décrets ont été pris afin de préciser, d'une part, les conditions d'intégration des agents intéressés, en déterminant en particulier les corps et cadres d'emplois auxquels ils peuvent accéder compte tenu de leurs fonctions et de leurs qualifications et, d'autre part, les délais dont ils disposent pour présenter leur candidature.

Ainsi, le décret n° 2004-1526 du 30 décembre 2004 fixe les conditions d'intégration et de titularisation, dans des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, de certains agents publics de la collectivité départementale, des communes et des établissements publics administratifs de Mayotte.

Par ailleurs, ce décret met en place dans la collectivité un centre de gestion de la fonction publique territoriale ^{99 ( * )} .

Le décret n° 2004-1527 du 30 décembre 2004 crée, quant à lui, un statut particulier pour le cadre d'emplois des agents territoriaux de Mayotte.

S'agissant des agents destinés à rejoindre les corps de la fonction publique hospitalière, le décret n° 2005-1451 du 24 novembre 2005 fixe les modalités de leur intégration et de leur titularisation.

Enfin, le V de l'article 64-1 prévoit que les agents ainsi intégrés dans un corps ou un cadre d'emploi reçoivent une rémunération au moins égale à leur rémunération globale antérieure, ainsi que, le cas échéant, une indemnité compensatrice.

II. L'application du régime de la fonction publique territoriale à Mayotte

L'application des dispositions du projet de loi

Mayotte figure parmi les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 de la Constitution et soumises au principe de spécialité législative.

Ainsi, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières définies par l'article 3 de la loi du 11 juillet 2001 ^{100 ( * )} et de celles qui constituent des lois de souveraineté, ne sont applicables à Mayotte que les lois qui le prévoient expressément.

Le régime de la fonction publique ne relevant pas des matières applicables de plein droit à Mayotte , les dispositions du présent projet de loi ne pourront y être appliquées sans mention expresse.

L'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001 dispose que la loi du 26 janvier 1984 est applicable aux agents de la collectivité départementale de Mayotte rejoignant la fonction publique territoriale.

Aussi apparaît-il cohérent de rendre également applicables à Mayotte les dispositions du présent projet de loi, comme le prévoit le premier paragraphe (I) de l'article 35.

L'application des dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à insérer au sein de la loi du 26 janvier 1984 un article 112-1 ^{101 ( * )} précisant les modalités d'application de ce texte à la collectivité.

Aux termes du paragraphe I de l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001, la collectivité départementale de Mayotte est « considérée comme étant mentionnée » à l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984, afin que ce texte lui soit applicable.

En effet, l'article 2 de cette loi prévoit qu'elle s'applique « aux personnes qui, régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics en relevant, à l'exception des agents comptables des caisses de crédit municipal ».

Le premier alinéa du nouvel article 112-1 de la loi du 26 janvier 1984 tend à remplacer, pour l'application de cette loi à Mayotte, la référence au département ou à la région par la référence à la collectivité départementale .

Cette disposition permet de clarifier l'applicabilité de la loi à Mayotte, suivant un dispositif de substitution de références également utilisé au sein du code général des collectivités territoriales par exemple ^{102 ( * )} .

Par ailleurs, le second alinéa du nouvel article 112-1 tend à assimiler les cadres d'emplois classés hors catégorie au sens de l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte à des cadres d'emplois de catégorie C . Cette assimilation vise, pour la fixation de leurs indices de traitement, les corps ou cadres d'emploi de la fonction publique territoriale créés à titre transitoire pour l'administration de Mayotte.

L'application de la loi relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale

Si l'article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001 rend applicables aux agents de la collectivité départementale intégrant la fonction publique territoriale les dispositions statutaires de la loi du 26 janvier 1984, il ne prévoit pas l'application de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de cette fonction publique.

Aussi le troisième paragraphe (III) de l'article 35 du projet de loi vise-t-il à compléter le régime des agents de la fonction publique territoriale à Mayotte, en insérant au sein de la loi du 12 juillet 1984 un article 51-1 ^{103 ( * )} .

Ce nouvel article 51-1 tend à :

- prévoir que la loi relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale est applicable à Mayotte ;

- que pour cette application, la référence au département ou à la région est remplacée par la référence à la collectivité départementale.

Ces dispositions sont de nature à assurer la cohérence du régime applicable aux agents de la collectivité intégrés dans les cadres de la fonction publique territoriale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 35 sans modification .

Article 36 - Entrée en vigueur des transferts de mission du CNFPT vers le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion

Cet article a pour objet de prévoir les conditions d'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi tendant à transférer certaines missions du CNFPT vers les centres de gestion et le centre national de coordination des centres de gestion .

Le présent projet de loi propose de transférer plusieurs missions de gestion actuellement assurées par le CNFPT, en vertu de l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984 ^{104 ( * )} , d'une part, aux centres de gestion, en modifiant l'article 23 de la même loi ^{105 ( * )} , et, d'autre part, au Centre national de coordination des centres de gestion nouvellement créé et dont les compétences devraient être énumérées à l'article 12-6 nouveau de la même loi ^{106 ( * )} .

En vertu de l'article 22-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984, tel que propose de l'insérer l'article 13 du projet de loi, des conventions devraient être conclues entre le CNFPT, le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion, afin de déterminer les modalités de transferts de ces missions ainsi que les transferts de personnels et le montant de la compensation financière les accompagnant. Ces conventions devraient être transmises dans le délai de deux mois suivant leur signature au ministre chargé des collectivités territoriales.

A défaut de transmission dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, les modalités du transfert, y compris la compensation financière, sont déterminées par un décret.

Le présent article propose que les transferts de missions entre le CNFPT, le Centre national de coordination des centres de gestion et les centres de gestion n'entrent en vigueur que le premier jour du troisième mois qui suit la transmission au ministre chargé des collectivités territoriales de la dernière des conventions de transfert ou, à défaut, de la publication du décret pris en son absence.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à retirer toute référence au Centre national de coordination des centres de gestion dans le présent article, par coordination avec l'amendement qu'elle vous propose à l'article 10 pour supprimer la création de cet organe . Les transferts devraient en conséquence uniquement concerner les centres de gestion.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

* ¹ Voir notamment les rapports du groupe travail institué par M. Christian Poncelet, président du Sénat, et présidé par M. Jean-Jacques Hyest, « Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation », de M. Jean Courtial sur « Les institutions de la fonction publique territoriale », M. Bernard Dreyfus, sur « La mise en oeuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale », du groupe de travail « Fonction publique territoriale » de l'Association des maires de France, « Moderniser la fonction publique territoriale pour valoriser nos territoires », du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, « Réussir la mutation de la fonction publique territoriale vingt ans après sa création » ainsi que le livre blanc de l'Association des petites villes de France. Voir le B du I de l'exposé général.

* ² Voir la liste des personnes entendues par votre rapporteur en annexe du présent rapport.

* ³ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ⁴ Décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1984 sur le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.

* ⁵ Voir le rapport annuel de 2004 « Fonction publique : faits et chiffres », ministère de la fonction publique, La documentation française, et l'enquête « L'emploi dans les collectivités locales au 31 décembre 2003 », Frédérique Deschamps et Françoise Rochon, Insee Première, n° 1032, juillet 2005.

* ⁶ Les 7,7 % restant correspondent aux autres emplois territoriaux tels que les collaborateurs de cabinet, les agents non titulaires recrutés pour des besoins saisonniers ou occasionnels, des agents non titulaires mis à disposition par les centres de gestion et les autres personnels n'ayant pu être classés dans aucune de ces catégories.

* ⁷ Article 4 de la loi du 26 janvier 1984.

* ⁸ En comparaison, la fonction publique de l'Etat compte plus de 900 corps.

* ⁹ Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale.

* ¹⁰ Loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la formation publique territoriale.

* ¹¹ Voir l'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

* ¹² Loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire.

* ¹³ Loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

* ¹⁴ Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

* ¹⁵ Ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat.

* ¹⁶ Rapport de septembre 2001 du CNFPT et de la CNRACL, « Fonction publique territoriale - Perspectives démographiques ».

* ¹⁷ Voir la synthèse précitée des résultats des bilans sociaux 2001.

* ¹⁸ Rapport d'information n° 193 (Sénat, 2005-2006) de M. Philippe Dallier, au nom de l'Observatoire de la décentralisation, sur l'intercommunalité à fiscalité propre.

* ¹⁹ Rapport de la Cour des comptes au Président de la République de novembre 2005, sur l'intercommunalité en France, suivi des réponses des administrations et organismes intéressés.

* ²⁰ Ces 2.500 agents sont principalement des cadres administratifs et personnels d'inspection, issus des ministères de l'emploi et de la solidarité, des affaires sociales, de l'économie et des finances et de l'équipement.

* ²¹ En particulier le rapport précité de novembre 2003, du groupe de travail sur la fonction publique territoriale de l'Association des maires de France, « Moderniser la fonction publique territoriale pour valoriser nos territoires : propositions de l'Association des maires de France ».

* ²² Bulletin des commissions n° 17 du 25 février 2006, pp. 4007-4022.

* ²³ Voir le B du II.

* ²⁴ Voir le 2 du présent B.

* ²⁵ Voir la liste des personnes entendues en annexe du rapport.

* ²⁶ Loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

* ²⁷ Ce droit individuel à la formation a également été reconnu par la loi précitée du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

* ²⁸ Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ²⁹ En effet, jusqu'à présent seuls les gardes-champêtres et les agents de police municipale sont soumis à une obligation de formation initiale, après recrutement et avant titularisation, parmi les agents de catégorie C.

* ³⁰ Décret n°85-607 du 14 juin 1985 relatif à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat et arrêté du 7 janvier 1997 relatif au bilan professionnel en organisent la procédure.

* 31 Article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et décret n°90-319 du 5 avril 1990 relatif à la formation professionnelle continue des agents de la fonction publique hospitalière.

* ³² Voir le décret précité du 14 juin 1985.

* ³³ Voir le commentaire de l'article 3 du présent projet de loi.

* ³⁴ L'article 8 de la loi du 4 mai 2004 a ainsi créé un chapitre III au sein du titre III du livre IX du code du travail, relatif au droit individuel à la formation et comprenant les articles L. 934-1 à L. 935-1 nouveaux. L'article 9 de cette même loi a quant à lui créé un nouvel article L. 931-20-2 dans le code du travail, prévoyant également la possibilité pour les salariés employés en contrat à durée déterminée de bénéficier d'un droit individuel à la formation..

* ³⁵ Voir l'article 6 du présent projet de loi qui modifie l'article 7 de la loi du 12 juillet 1984, relatif au plan de formation.

* ³⁶ Décret n° 85-1076 du 9 octobre 1985 pris pour l'application des articles 4, 5 et 6 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 et relatif à l'exercice du droit à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

* ³⁷ Ce plafond est actuellement fixé à hauteur de l'indice brut 379 d'un agent en fonction à Paris.

* ³⁸ Voir le commentaire de l'article 1 ^er du projet de loi.

* ³⁹ Voir le commentaire de l'article 18 du présent projet de loi.

* ⁴⁰ Voir le commentaire de l'article 8 du présent projet de loi.

* ⁴¹ Voir le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi.

* ⁴² Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

* ⁴³ Voir l'article 1 ^er du présent projet de loi.

* ⁴⁴ Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi.

* ⁴⁵ Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁴⁶ Voir le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi.

* ⁴⁷ Voir le commentaire de l'article 7 du présent projet de loi.

* ⁴⁸ Voir le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi.

* ⁴⁹ Décret n° 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ⁵⁰ Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁵¹ Voir le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi.

* ⁵² Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁵³ Décret n° 2005-1482 du 30 novembre 2005 portant statut particulier du cadre d'emploi des agents territoriaux d'entretien et d'accueil des établissements d'enseignement ; décret n° 2005-1483 du 30 novembre 2005 portant statut particulier du cadre d'emploi des agents techniques territoriaux des établissements d'enseignement ; décret n° 2005-1484 du 30 novembre 2005 portant statut particulier du cadre d'emploi des agents de maîtrises territoriaux des établissements d'enseignement.

* ⁵⁴ Les personnels techniciens, ouvriers et de service sont, pour la quasi-totalité d'entre eux, des agents de catégorie C.

* ⁵⁵ Voir c) du B du I de l'exposé général.

* ⁵⁶ Voir le rapport n° 31 Sénat (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck au nom de la commission des Lois sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales.

* ⁵⁷ Sur le détail des missions obligatoires assurées par les centres de gestion, le commentaire de l'article 14 du projet de loi modifiant l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984.

* ⁵⁸ Loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation.

* ⁵⁹ Voir le commentaire de l'article 25 du présent projet de loi.

* ⁶⁰ Voir le commentaire de l'article 12 du présent projet de loi.

* ⁶¹ Voir le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi en ce qu'il concerne l'article 12-7 nouveau de la loi du 26 janvier 1984.

* ⁶² Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi.

* ⁶³ Voir le A du I de l'exposé général.

* ⁶⁴ Décret n°95-1116 du 19 octobre 1995 portant modifications de certaines dispositions statutaires relatives à l'organisation des concours et examens dans la fonction publique territoriale.

* ⁶⁵ « Ce montant fait l'objet d'une actualisation par application d'un taux égal au taux de progression annuel du produit de la cotisation obligatoire et du prélèvement supplémentaire obligatoire versés au Centre national de la fonction publique territoriale en application du 1° de l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée. »

* ⁶⁶ Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

* ⁶⁷ Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi.

* ⁶⁸ Voir le commentaire de l'article 15 du présent projet de loi.

* ⁶⁹ Voir le commentaire de l'article 8 du présent projet de loi.

* ⁷⁰ Voir le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi.

* ⁷¹ Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi.

* ⁷² Voir le commentaire de l'article 25 du présent projet de loi.

* ⁷³ Voir les articles 18 et 20 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.

* ⁷⁴ Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi.

* ⁷⁵ Voir le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi.

* ⁷⁶ Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987.

* ⁷⁷ Décret n° 89-229 du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

* ⁷⁸ Voir le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi.

* ⁷⁹ Voir également le commentaire des articles 27 et 29 du présent projet de loi.

* ⁸⁰ Filière administrative : administrateurs et attachés (catégorie A), rédacteurs (catégorie B), et adjoints administratifs (catégorie C) ; filière technique : contrôleurs de travaux (catégorie B), agents techniques et gardiens d'immeubles (catégorie C) ; filière culturelle : attachés de conservation du patrimoine (catégorie A), assistants qualifiés et assistants de conservation du patrimoine et des bibliothèques et assistants d'enseignement artistique (catégorie B), agents qualifiés du patrimoine et assistants territoriaux spécialisés d'enseignement artistique (catégorie C) ; filière animation : animateurs (catégorie B) et adjoints d'animation (catégorie C).

* ⁸¹ Article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

* ⁸² Article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ⁸³ Les 1° et 2° de cet article sont en effet respectivement relatifs aux concours externes et internes.

* 84 En vertu de l'article 75 bis de la loi du 26 janvier 1984, le congé de présence parental est la position du fonctionnaire placé hors de son administration ou de son service d'origine, lorsque la maladie, l'accident ou le handicap grave d'un enfant à charge nécessite la présence de sa mère ou de son père auprès de lui.

* ⁸⁵ Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.

* ⁸⁶ Décret n° 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale.

* ⁸⁷ Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁸⁸ Voir le commentaire de l'article 21 du présent projet de loi.

* ⁸⁹ En effet, les sanctions du premier groupe sont prises sans que l'avis du conseil de discipline soit nécessaire.

* ⁹⁰ L'article 19 du décret n° 85-397 du 3 avril 1985 précise que chaque organisation syndicale représentée au CSFPT doit disposer de quatre agents mis à disposition. L'effectif restant est réparti entre les organisations syndicales, à la proportionnelle à la plus forte moyenne des suffrages pris en compte pour la répartition des sièges au CSFPT.

* ⁹¹ Décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale.

* ⁹² Il convient de rappeler que l'article 16 du présent projet de loi prévoit également de reprendre, au sein de la loi du 26 janvier 1984, la possibilité qui est actuellement offerte aux centres de gestion, en vertu de l'article L. 417-27 du code des communes, de créer un service de médecine préventive pour le mettre ensuite à la disposition des collectivités et établissements qui le souhaitent.

* ⁹³ Voir le commentaire de l'article 34 du présent projet de loi.

* ⁹⁴ Voir le commentaire de l'article premier du présent projet de loi.

* ⁹⁵ Voir le commentaire de l'article 5 du présent projet de loi.

* ⁹⁶ Voir le commentaire de l'article 16 du présent projet de loi.

* ⁹⁷ Voir le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi.

* ⁹⁸ CAA Marseille, 15 juin 2004, commune d'Alès en Cévennes, et CAA Marseille, 19 juin 2004, société des eaux de Marseille.

* ⁹⁹ Cf le rapport pour avis fait au nom de la commission des lois par M. Christian Cointat sur les crédits attribués à l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2006 (n° 104, tome VI, 2005-2006).

* ¹⁰⁰ Ne sont applicables de plein droit à Mayotte que les lois, ordonnances et décrets portant sur la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, successions et libéralités, le droit pénal, la procédure pénale,, la procédure administrative contentieuse et non contentieuse, les droit électoral et les postes et télécommunications.

* ¹⁰¹ Soit au sein du chapitre XIII de cette loi, relatif aux dispositions diverses et transitoires.

* ¹⁰² Cf notamment les articles L. 3511-1 et L. 5831-1 pour l'application de certaines dispositions de ce code à Mayotte.

* ¹⁰³ Soit au sein du titre III de cette loi, relatif aux dispositions diverses.

* ¹⁰⁴ Voir le commentaire de l'article 8 du présent projet de loi modifiant les missions allouées au CNFPT.

* ¹⁰⁵ Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi pour voir les missions transférées du CNFPT aux centres de gestion.

* ¹⁰⁶ Voir le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi pour connaître les missions du centre national de coordination des centres de gestion jusqu'à présent exercées par le CNFPT.