N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 9
DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES
Rapporteur spécial : M. Éric DOLIGÉ
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 (2005-2006)
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Lois de finances. |
Mesdames, Messieurs,
L'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) impose un profond renouvellement du contenu du travail parlementaire sur les lois de finances.
Ce travail doit en effet être désormais centré sur le contrôle, dans le cadre de la discussion de la loi de règlement, de l'exécution du « contrat » passé lors du vote de la loi de finances initiale.
En cet « An I » de l'application de la LOLF, le cadre et les termes de ce contrat demandent encore à être précisés.
C'est particulièrement vrai, sans doute, en ce qui concerne la mission « Développement et régulation économiques », qui a vocation à être un remarquable outil au service de la croissance économique et du renouveau de notre appareil productif, mais qui apparaît encore - et qui s'en étonnerait - comme un outil en devenir.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial s'est attaché, dans la perspective de l'examen des premiers rapports annuels de performance, à recenser les progrès qui peuvent encore être réalisés en termes de lisibilité du budget, d'affinement des dispositifs de mesure de la performance, de documentation et de justification au premier euro des crédits demandés.
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le taux de réponse au questionnaire budgétaire dans les délais impartis par la LOLF n'était que de 14 %.
2. La mission « Développement et régulation économiques » a le mérite de tenter de rassembler tous les crédits concourant au soutien aux entreprises et à la création d'un environnement favorable au développement de leur activité , mais sa structure -composite- ne correspond pas parfaitement à cette ambition :
- les aides à la recherche et à l'innovation, levier essentiel du développement économique, figurent dans la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;
- l'effort en faveur des pôles de compétitivité ne relève que très partiellement de la mission.
En revanche, les crédits de la mission financent un certain nombre de dépenses ayant d'autres finalités que la politique économique et le soutien aux entreprises .
3. La nouvelle présentation du budget met en évidence l'importance des dépenses fiscales liées à la mission : 10,56 milliards d'euros . On ne peut donc qu'approuver l'intention du gouvernement d'étendre la culture de la performance à la politique fiscale.
4. Les recettes de fonds de concours dont devrait bénéficier la mission représentent un total appréciable : 40,7 millions d'euros. Mais l'origine de ces fonds n'est précisée qu'à hauteur de 2 millions d'euros.
5. Les dispositifs de mesure de la performance ont dans l'ensemble été nettement améliorés par rapport aux « avant-PAP » mais demeurent perfectibles :
- toutes les actions ne sont pas couvertes par des objectifs et des indicateurs de performance ;
- une place plus importante pourrait être faite aux objectifs et aux indicateurs d'efficience de la gestion ;
- les indicateurs ne sont pas tous pertinents ;
- un certain nombre d'indicateurs ne sont pas construits ou ne comportent pas de renseignements chiffrés permettant d'apprécier l'ambition des cibles retenues.
6. La justification des crédits n'est pas toujours satisfaisante.
En outre, votre rapporteur spécial estime que la liberté de gestion accordée par la loi organique suppose un effort accru de documentation des demandes budgétaires .
Il souhaite aussi relever que la fongibilité des crédits ne saurait être invoquée pour justifier une présentation insuffisamment détaillée des moyens demandés.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. LE PÉRIMÈTRE
En application de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001, la mission « Développement et régulation économique » a été créée pour rassembler tous les moyens concourant à la politique de soutien aux entreprises et au développement de leur activité .
Elle rassemble en effets des moyens très variés, comme en témoigne l'énumération des 11 anciens agrégats 1 ( * ) entre lesquels ils étaient répartis, et qui ressortissent aussi bien à des politiques d'intervention ou d'incitation qu'à des missions plus régaliennes de régulation et de contrôle.
Elle couvre un vaste champ de compétences : c'est une mission ministérielle relevant du Minéfi, mais elle concerne également un autre ministère de plein exercice, le ministère des PME, du commerce et de l'artisanat, ainsi que les ministères délégués à l'industrie et au commerce extérieur.
Cependant, le chantier ne paraît pas tout à fait achevé et la structure - composite - de la mission pourrait sans doute être améliorée.
L'on observe en effet, d'une part, que la mission ne rassemble pas tous les instruments du soutien aux entreprises et, d'autre part, qu'elle inclut des actions et des moyens qui n'ont qu'un rapport assez indirect avec ses enjeux.
Sur le premier point, votre rapporteur spécial regrette, en particulier, que les aides à la recherche et à l'innovation n'entrent pas dans le périmètre de la mission, et que l'effort en faveur des pôles de compétitivité ne relève que très partiellement d'une mission pourtant centrée sur le développement de l'activité économique.
Sur le second point, il était sans doute inévitable que le découpage des programmes reste assez proche de celui des structures administratives appelées à les mettre en oeuvre, ou que soient rattachés à la mission, par défaut, des moyens qui ne pouvaient guère trouver place dans une autre.
Il est plus surprenant, cependant, que l'on retrouve dans la mission un certain nombre de dépenses qui figuraient déjà dans l'ancien budget de l'industrie et qui sont dépourvues de tout lien avec le soutien aux entreprises : aides à la presse, franchises postales, remboursement de TVA à l'exploitant des pipe-lines de l'OTAN, versement de prestations sociales aux anciens mineurs... L'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire aurait en effet dû permettre de corriger ces anomalies .
La mission « Développement et régulation économiques » se compose de quatre programmes :
- le programme « Développement des entreprises », qui comporte notamment des actions liées à la politique de l'énergie (hors recherche), au développement des moyens de communication, aux aides aux entreprises (à l'exception des aides à la recherche), à l'offre de formation aux entreprises (c'est-à-dire aux écoles d'ingénieurs relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie), à la politique du commerce extérieur;
- le programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et industriels et développement industriel», qui correspond aux actions de prévention, de contrôle et de soutien aux PMI menées par les directions régionales de l'industrie, de la recherche de l'environnement (DRIRE) ;
- le programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et de services », centré sur la mise en oeuvre du droit de la concurrence, la protection des consommateurs et la lutte contre les échanges de produits illicites ;
- le programme « Passifs financiers miniers », qui regroupe des dépenses de nature très diverse ayant en commun d'être liées à l'arrêt des exploitations minières.
* 1 Agrégats 14 « Direction générale des douanes et des droits indirects », 16 « Réseau international du ministère », 17 « Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes », 18 « Services de l'action régionale pour la sécurité et la compétitivité industrielles », 21 « Energie et matières premières, 22 « Développement des petites et moyennes industries, recherche industrielle et innovation », 23 « Action sur l'environnement et de développement de la compétitivité des entreprises », 24 « Accompagnement des mutations industrielles », 25 « Interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services », 26 « Action internationale » et 31 « Administration générale et dotations communes ».