LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS
A. À TITRE NON RECONDUCTIBLE
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits de la présente mission de 400.000 euros .
B. À TITRE RECONDUCTIBLE
Aucune modification n'a été apportée par l'Assemblée nationale à ce titre.
Votre commission des finances vous propose d'adopter les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » ainsi modifiés.
II. ARTICLE 75 TER RATTACHÉ : INDEMNITÉ MENSUELLE DE TECHNICITÉ POUR LES MAGISTRATS ET FONCTIONNAIRES DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement , tendant à insérer un article 75 ter ( nouveau ), rattaché à la présente mission. Cet amendement n'a pas été examiné par la commission des finances, mais le rapporteur spécial, notre collègue M. Pierre Bourguignon, a indiqué ne pas voir « de raison d'émettre un avis défavorable ».
Une indemnité mensuelle de technicité a été instituée par l'article 126 de la loi de finances pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) en faveur des fonctionnaires du ministère chargé des finances . Cette indemnité, fixée à 57,91 euros brut mensuel en 2005 , est soumise à cotisation à la charge du fonctionnaire, dont le taux initial de 1 % en 1990 progresse chaque année de 1 % jusqu'en 2009, où il atteindra 20 %. En 2005, le taux de la cotisation, qui ouvre droit à un complément de retraite, s'élève à 16 %, le montant net de l'indemnité étant donc de 48,64 euros.
Cette indemnité, concernant tous les agents du ministère chargé des finances, bénéficie donc aussi aux magistrats et personnels des juridictions financières, au titre de leur rattachement budgétaire au ministère des finances, soit jusqu'au 31 décembre 2005.
La nouvelle structure budgétaire ayant fait sortir les juridictions financières de la « sphère » de Bercy, le maintien du versement de cette indemnité aux magistrats et fonctionnaires des juridictions financières est conditionné à une adaptation formelle de l'article 126 de la loi de finances précité. Tel est l'objet du présent article. Il en résultera, sans coût supplémentaire pour l'Etat, un simple maintien des droits pour les intéressés.
Votre commission des finances vous propose d'adopter l'article 75 ter sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 19 octobre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » .
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » était constituée de trois programmes : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ».
Il a précisé que cette mission un peu particulière ne figurait pas dans les maquettes présentées par le gouvernement en 2004. Il a rappelé que la Cour des comptes et les autres juridictions financières se situaient précédemment dans une mission relevant de Bercy, ce qui avait soulevé l'étonnement de la commission, puisque cette situation revenait à ce que les moyens du contrôleur dépendent du contrôlé. Après diverses péripéties, un arbitrage gouvernemental annoncé le 9 mai 2004 avait créé la mission dont il était maintenant question.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ajouté que, tout en approuvant la présence de la Cour des comptes et du Conseil économique et social dans cette mission, la commission avait, en juillet 2005, regretté la « sortie » des juridictions administratives de la mission justice et préconisé leur regroupement, avec les juridictions judiciaires, dans une seule mission. Il a précisé que cela n'aurait pas empêché la nécessaire adaptation, en leur faveur, de certaines règles budgétaires.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a observé que, précisément, certaines règles budgétaires seraient adaptées aux spécificités de chacun des trois programmes de la mission et que l'établissement du projet de budget desdits programmes ferait l'objet d'une concertation directe entre le ministre du budget et le responsable de programme.
Il a annoncé que, pour l'exécution de la dépense, le CES continuerait de bénéficier de procédures dérogatoires avec, notamment, une absence de contrôle financier et de comptable public, et que les deux autres programmes de la mission bénéficieraient de procédures allégées.
Il a relevé que, suite aux engagements pris par le Premier ministre, les mises en réserve de crédits concernant le CES seraient soumises à l'accord préalable de son président, qu'il n'y aurait pas de gel de crédits, ni pour la Cour des comptes ni pour le Conseil d'Etat, et que pour les autres juridictions financières et administratives, les gels éventuels seraient soumis à l'accord du responsable de programme.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a indiqué que la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » bénéficiait de 445 millions d'euros de crédits de paiement, dont 84 % correspondant à des frais de personnel, et noté que les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentaient plus de 50 % du total de la mission, tandis que le programme « CES » en représentait moins de 10 %.
Après l'issue de cette présentation générale de la mission, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a abordé le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », dont le responsable était son vice-président, M. Renaud Denoix de Saint-Marc.
Il a observé que la majoration de 23,2 % des crédits de paiement de ce programme provenait essentiellement d'un transfert de charges, de cotisations vieillesse en particulier, et que l'augmentation réelle s'établissait à 6,4 %.
Il a jugé que les frais de justice, y compris les réparations civiles en cas de condamnation de l'Etat pour dysfonctionnement de la justice, n'avaient pas été estimés de façon sincère, puisqu'ils étaient inférieurs aux prévisions pour 2005. Il s'est interrogé sur les raisons de cette sous-estimation et sur ce qu'il adviendrait en cours d'exercice.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a noté avec satisfaction que les juridictions administratives dans leur ensemble, Conseil d'Etat y compris, répondaient volontiers à la démarche de performance requise par la LOLF, qui avait renforcé une attitude déjà inscrite dans leurs traditions, comme le montrait par exemple la préexistence de statistiques sur les délais de jugement.
Il a souligné que la poursuite de l'augmentation du contentieux administratif (+ 16 % en 2004) confirmait la pertinence de l'objectif principal du programme qui est de ramener, fin 2007, à un an, au lieu de 18 mois, les délais de jugement devant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs, comme cela était déjà le cas au Conseil d'Etat. Il a rappelé que les délais raisonnables constituaient, en effet, un droit pour les citoyens, mais aussi une nécessité pour les administrations et les collectivités territoriales puisque, en particulier, de nombreux projets étaient suspendus pendant la durée des contentieux.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a indiqué que, pour autant, l'objectif risquait fort de ne pas être atteint. Il a fait valoir d'une part, que les prévisions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 concernant le recrutement de greffiers n'étaient plus respectées depuis l'exercice 2005. D'autre part, il a souligné que l'objectif avait été établi sur la base d'une augmentation du contentieux limitée à 5 %, alors que la complexification du droit administratif, l'insuffisance de l'information des justiciables et de la formation des fonctionnaires de certains services alimentaient inévitablement une plus forte progression du contentieux, rappelant à cette occasion l'augmentation de 16 % constatée en 2004.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a estimé qu'en logique « lolfienne », l'atteinte de l'objectif n'excluait pas, par principe, l'allocation de moyens supplémentaires. Répétant qu'il fallait davantage de greffiers, il a jugé que ces moyens ne suffiraient cependant pas, faisant valoir qu'un changement d'optique devait les compléter. Il a déclaré que le programme devrait ajouter à ses finalités celle de contribuer à l'élaboration d'un droit plus lisible et celle d'assigner aux membres du Conseil d'Etat et aux magistrats administratifs détachés un objectif de formation juridique des services et peut-être de médiation.
Puis M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a présenté le programme « Conseil économique et social », dont le responsable était son président, M. Jacques Dermagne.
Il a indiqué que la LOLF n'avait pas encore eu d'impact sur l'organisation et le fonctionnement du CES, assemblée constitutionnelle bénéficiant depuis sa création d'une forte autonomie de gestion. Il a ainsi fait observer que l'absence de découpage en actions, un budget modique et rigide, des activités difficilement dissociables et mesurables en terme de coût, étaient autant de raisons qui n'incitaient pas le CES à se doter d'une véritable comptabilité analytique.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , s'est toutefois réjoui d'avoir appris très récemment de M. Jacques Dermagne que le CES s'était engagé dans un « processus de changement » baptisé « PASCALL » et destiné, au terme d'un audit en cours, à mieux utiliser les moyens alloués.
S'agissant des crédits de paiement de ce programme, il a précisé que leur majoration de 7,3 % provenait essentiellement, là encore, d'un transfert de charges, l'augmentation réelle s'établissant à 2,1 %.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a indiqué que les 231 conseillers et les 72 membres de section étaient assistés par un nombre d'agents globalement stable depuis 20 ans, qui s'établissait pour 2006 à 162 équivalents temps plein (ETP). Il a précisé que les dépenses afférentes tant aux membres du CES qu'à son personnel étaient imputées sur le titre 2.
Comme il avait déjà eu l'occasion de le faire dans son rapport spécial de l'année passée, il a rappelé que la fonction consultative du CES se prêtait mal à la logique « lolfienne » de résultat. Pour cette raison, les objectifs affichés étaient d'une évidence banale, peinant à refléter une véritable stratégie, et les indicateurs mesuraient une activité et non une performance.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a noté le risque d'ambiguïté de certains indicateurs, se demandant, par exemple, si un nombre élevé de délégations étrangères et de stagiaires reçus ou encore de colloques signifiait un réel dynamisme en matière de relations internationales et de dialogue, ou, à l'inverse, s'il pouvait faire craindre un « gaspillage » de crédits. Il a relevé les limites, par ailleurs, de l'indicateur relatif aux relations du CES avec le gouvernement, en l'occurrence un pourcentage d'avis rendus dans les délais, faisant valoir que cet indicateur déjà valorisé à 100 % n'offrait donc pas de marge de progression. Il a de plus constaté qu'en dépit des attentes de l'Assemblée nationale, aucun indicateur ne rendait compte ni des relations avec le Parlement, ni de l'efficience de la gestion interne du CES.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a enfin présenté le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont le Premier président, M. Philippe Séguin, était le responsable.
Il a indiqué que la majoration de 27,3 % des crédits de paiement procédait, comme pour les deux autres programmes, essentiellement de transferts de charges, l'augmentation « réelle » s'établissant à 10,3 %.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a rappelé que sur les 1.843 équivalents temps plein (ETP), 401 étaient mis à disposition des juridictions financières par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Estimant que la sortie des juridictions financières de la sphère de Bercy et leur insertion dans une mission budgétaire autonome n'auraient pas eu de sens si près de 22 % des personnels de ces juridictions avaient continué de relever du ministère en cause, il a déclaré qu'il fallait se réjouir de ce que les personnels des juridictions financières issus de Bercy aient été effectivement intégrés dans les ETP de ces juridictions.
Il a relevé que la Cour des comptes avait opportunément engagé une réflexion dans la perspective de créer des statuts appropriés à ces personnels et de résorber à terme ce grand nombre de mises à disposition, l'autonomie budgétaire des juridictions financières impliquant en effet une gestion directe des personnels par la Cour des comptes.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a prévenu que la nouvelle mission de certification des comptes de l'Etat prévue par l'article 58-5 de la LOLF entraînerait, pour la Cour des comptes, une extension très sensible du champ de ses travaux et donc, à l'évidence, des moyens supplémentaires.
Il a ajouté que la Cour des comptes se préparait à la mission de certification depuis plusieurs années, ce qui avait justifié la création de 18 postes pour 2005 et de 20 nouveaux emplois pour 2006. Il a indiqué qu'au total, la Cour des comptes avait évalué à 115 ETP les personnels de contrôle dédiés à la certification des comptes. Il a précisé que ce besoin devait être pourvu, à parts égales, par redéploiements internes, sous-traitance et créations ou transferts d'emplois d'autres administrations. Il a reconnu que la certification apparaissait comme un enjeu crucial pour la Cour des comptes, qui devrait parallèlement continuer à remplir toutes ses autres missions.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , s'est félicité de ce que les juridictions financières, Cour des comptes y compris, se soient inscrites dans une démarche de performance, même si un certain nombre des indicateurs retenus retraçaient essentiellement l'activité.
Il a estimé que devait être approuvée la création, pour les juridictions financières, d'un indicateur concernant la proportion des travaux réalisés dans les délais légaux ou règlementaires, même si dans un certain nombre de cas ces délais devaient être conciliés avec des obligations procédurales en matière de contradiction.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a enfin qualifié d'excellents les deux indicateurs sur l'efficience des fonctions de soutien dans les juridictions financières. Il a cité en exemple celui sur le poids de la masse salariale de la « fonction soutien » par rapport à la masse salariale globale des juridictions financières et celui sur le poids de la « dépense soutien » par rapport à l'ensemble des crédits des juridictions financières.
En conclusion, M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour la mission et chacun de ses programmes.
M. Jean Arthuis, président , a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et la précision de sa présentation.
La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » pour 2006 .
Réunie le jeudi 24 novembre 2005 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et adopté sans modification l'article 75 ter .