2. Equilibre financier et justification des recettes
a) Les recettes et dépenses du compte
Cette section est débitée du montant des versements réalisés par le gouvernement français en application des accords de consolidation de dette conclus dans le cadre du Club de Paris. Ces refinancements conduisent au remboursement de prêts anciens par l'octroi de prêts nouveaux négociés aux nouvelles conditions du Club de Paris, aussi les dépenses de ce programme consistent-elles en des versements de nouveaux prêts .
La section est créditée des remboursements en capital effectués par les Etats bénéficiaires, les paiements d'intérêts étant pour leur part crédités sur le compte n° 901-540 du budget de l'Etat. Les recettes perçues sont ainsi de trois ordres :
- les remboursements en capital de dettes consolidées par les pays débiteurs (notamment Argentine, Brésil et Pologne) ;
- les remboursements en capital de dettes consolidées refinancées par ce programme (entre autres, Cameroun, République démocratique du Congo, Gabon en 2006) ;
- les remboursements en capital résultant d'opérations de cession de dettes consolidées dans le cadre d'opérations de conversion de créances.
Les recettes du programme devraient s'élever à 459,2 millions d'euros en 2006, soit une diminution de 23 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2005 (596,62 millions d'euros). Selon les données fournies par le MINEFI, la prévision d'exécution serait toutefois largement supérieure puisqu'elle porterait sur 1.138 millions d'euros (au 31 août 2005, elles s'élevaient à 234,5 millions d'euros). La section devrait être créditrice en 2006, à hauteur de 145,13 millions d'euros.
b) L'impact financier des annulations de dette
Cinq mécanismes ou imputations budgétaires peuvent supporter des annulations de dette décidées en Club de Paris et considérées comme participant à l'APD. Quatre organismes peuvent porter la créance : l'Etat via le Trésor, la Coface (assureur-crédit), Natexis et l'AFD. La mise en oeuvre des annulations de dette requiert toujours, lors de chaque accord introduisant de nouvelles modalités d'annulation (Toronto, Dakar, Libreville, Yaoundé), une autorisation dans un article spécifique de la loi de finances, qui fixe un plafond valable pour plusieurs années. Ce plafond est ensuite régulièrement relevé par amendement gouvernemental en loi de finances rectificative afin de permettre à la France de faire face à ses engagements.
Le dernier relèvement a ainsi été autorisé par l'article 116 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 , qui a porté le plafond de remise de dette des pays les plus pauvres de 5,6 milliards d'euros à 11,1 milliards d'euros .
L'imputation globale et l'incidence budgétaire éventuelle des annulations de dette dans les comptes de l'Etat sont ainsi les suivantes :
- les appels en garantie de l'Etat , via l'action n° 5 du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission du budget général « Engagements financiers de l'Etat », pour ce qui concerne les annulations supportées par Natexis. Cette procédure est quasiment éteinte et n'est susceptible de recevoir que d'éventuelles annulations au titre des termes de Toronto ou de Yaoundé ;
- les bonifications d'intérêt du MINEFI , comptabilisées dans l'action n° 3 « Traitement de la dette des pays pauvres » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement », ont trait à l'indemnisation des annulations supportées par l'AFD. Cette action retrace en particulier l'impact des échéances de dettes remises dans le cadre des dispositifs multilatéral de Toronto, et bilatéraux de « Dakar 1 » et « Dakar 2 » et de Yaoundé. Seule l'annulation des intérêts est comptabilisée en APD et transmise au CAD , tandis que le coût budgétaire comprend l'annulation du principal et des intérêts.
Les remises d'intérêt au titre des mesures décidées lors du sommet de La Baule de juin 1990 au profit de quatre pays de la ZSP (Cameroun, Congo, Côte d'Ivoire et Gabon) ne sont comptabilisées qu'en APD sans engendrer de dépense budgétaire , de même que les remises d'intérêts en faveur de l'Egypte. Dans les deux cas, il s'agit de la différence de montant d'intérêts entre le prêt initial et le prêt réellement facturé ;
- l'action n° 4 « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités » du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » (géré par le MAE) de la mission « Aide publique au développement » supporte les annulations réalisées dans le cadre des contrats de désendettement-développement (C2D). Comme dans le cas précédent, la comptabilisation budgétaire inclut le montant du principal et des intérêts des créances annulées, mais seules les annulations en intérêts sont comptabilisées en APD , dans la mesure où les C2D concernent des dettes d'APD et non des dettes commerciales. Dès lors la comptabilisation de l'intégralité de la créance annulée contribuerait à la prendre en compte deux fois, puisqu'elle a déjà été originellement comme un effort d'APD au moment de l'octroi du prêt à taux bonifié ;
- les annulations réalisées par la Coface , imputées sur le résultat de cette entreprise, ne conduisent pas à un coût budgétaire mais sont déclarées en APD. Elles ont néanmoins un coût budgétaire indirect en ce qu'elle contribuent à diminuer la capacité de prélèvement sur le compte de l'Etat lié à la Coface, ces prélèvements venant s'inscrire en recettes sur le budget général ;
- les annulations portant sur des prêts du Trésor décidées en Club de Paris sont directement imputées sur les découverts du Trésor , donc hors budget, après avoir été refinancées par l'intermédiaire du programme 852 , sauf en cas d'annulation à 100 %. Les annulations de créances au titre du dispositif « Dakar » sur les prêts du Trésor sont comptabilisées dans les transports aux découverts du Trésor uniquement pour la fraction en principal de la créance, mais seule la partie en intérêts est prise en compte dans l'APD.
Ces annulations sont approuvées par le Parlement a posteriori , lors du vote de la loi de règlement . La loi de finances rectificative pour 2002 avait ainsi autorisé le relèvement du plafond des dispositifs Dakar I et II de 300 millions d'euros, pour fixer un nouveau plafond de 1,82 million d'euros. Ces modalités d'approbation tardive en loi de finances rectificative comme en loi de règlement ne sont guère de nature à susciter un débat parlementaire.
Au total, 10,5 % des annulations de dettes font l'objet d'une dépense budgétaire en 2005, et près de 72 % sont imputés aux découverts de la Coface. L'impact le plus élevé des annulations de dettes, et en fin de compte le poste le plus important de l'APD, est ainsi celui sur lequel le Parlement dispose des informations les plus lacunaires. En effet, le « jaune » comme le document de politique transversale ou les réponses fournies à votre rapporteur spécial ne mentionnent guère que les montants réalisés ou prévus d'annulations de la Coface, sans expliciter les clefs de leur comptabilisation en APD, et encore moins le contenu d'annulations de dettes dont on peut penser, considérant la vocation de la Coface, qu'elles ont davantage servi les exportateurs français que le développement des pays concernés.
De 2000 à 2006, ce sont au total près de 10,4 milliards d'euros de dette qui auront ainsi été annulés par la France.
Le tableau ci-après précise les différentes imputations pour les années 2000 à 2006.
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Coût et imputation des annulations de dettes depuis 2000 - Prévisions pour 2005 (en millions d'euros) |
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Impact budgétaire |
Impact non budgétaire |
TOTAL |
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Natexis (chapitre 14-01 art. 90 puis programme 114) |
AFD (chapitre 44-97 article 50 par 30 puis programme 110) |
C2D (MAE chapitre 41-43 puis programme 209) |
Transport aux découverts du Trésor (CST 903-07 et 903-17 puis programme 852) |
Coface (dettes civiles et militaires) |
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|
2000 |
0,1 |
339,7 |
- |
93,2 |
55,1 |
488,2 |
|
2001 |
0 |
296,7 |
- |
97 |
50,7 |
444,4 |
|
2002 |
0 |
257,8 |
13,1 |
595,6 |
982,6 |
1.849,1 |
|
2003 |
24,7 |
261,9 |
7,8 |
1.058,2 |
309,7 |
1.662,3 |
|
2004 |
0,1 |
212,7 |
31,5 |
632,4 |
600,3 |
1.477 |
|
2005 |
0 |
236,6 |
36,5 |
452,9 |
1.861 |
2.587 |
|
Part en % |
0 % |
9,1 % |
1,4 % |
17,5 % |
71,9 % |
100 % |
|
PLF 2006 |
0 |
166,2 |
15 |
314,1 |
1.396 |
1.891,3 |
|
Total |
24,9 |
1.771,6 |
103,9 |
3.243,4 |
5.255,4 |
10.399,2 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; document de politique transversale |
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