LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale, en seconde délibération, a adopté un amendement présenté par le gouvernement, majorant les crédits demandés au titre de la dotation du programme 552, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », de 98.266.107 euros en autorisation d'engagement comme en crédits de paiement.
Les crédits de ce programme, de la sorte, ont été portés à 585.266.107 euros.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 3 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, sur la mission « Provisions ».
M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial , a tout d'abord tenu à signaler le « singulier manque de performance » dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait témoigné, dans son délai de réponse aux questionnaires budgétaires. Il a indiqué que, le 10 octobre dernier, date limite impérative de réponse aux questionnaires fixée par l'article 49 de la LOLF, il n'avait reçu aucune réponse à la quarantaine de questions qui avaient été adressées au ministère avant le 10 juillet. Il a précisé qu'il avait, depuis lors, reçu les réponses attendues, mais que ce retard n'était pas satisfaisant.
Rejoignant les propos de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale sur la mission « Remboursements et dégrèvements » , il a rappelé que plusieurs autres rapporteurs spéciaux avaient déjà eu à signaler de tels retards, en ce domaine, de la part du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a cité pour exemples M. Marc Massion, rapporteur spécial sur la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », et M. Bernard Angels, rapporteur spécial sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ». Il a exprimé son regret que le ministère chargé de mettre en oeuvre la LOLF n'ait pas davantage fait porter ses efforts sur l'information du Parlement, à la date prescrite par la loi organique.
Pour ce qui concerne la mission « Provisions » elle-même, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial , a souhaité commencer par quelques rappels. Il a indiqué, d'abord, que la mission « Provisions » avait été créée en application de l'article 7 de la LOLF, cet article prévoyant expressément les deux dotations constitutives, respectivement, des deux programmes de la mission. Il a également relevé que ces programmes regroupaient des crédits qui, dans la nomenclature issue de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, figuraient au sein du budget des charges communes.
Il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » correspondait aux crédits des « mesures générales intéressant les agents du secteur public » de l'ancien budget des charges communes. Il a expliqué que cette dotation avait vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne pourrait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
Il a rappelé, en second lieu, que la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » correspondait aux crédits de l'ancien budget des charges communes pour « dépenses éventuelles », d'une part, et pour « dépenses accidentelles », d'autre part. Il a signalé que ces deux types de crédits, qui jusque là étaient distincts, se trouvaient désormais fusionnés au sein du programme 552. Il a fait observer que l'intitulé même de ce programme dénotait la disparition formelle de la notion de dépenses éventuelles. Il a expliqué que cette disparition résultait logiquement de la suppression, par la LOLF, de la notion juridique de crédits « provisionnels », que les crédits pour dépenses éventuelles avaient vocation à compléter, en tant que de besoin. Pour finir sur ce point, il a indiqué que cette dotation pour « dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l'indiquait clairement, avait pour fin d'assurer les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles, et urgentes. Il a précisé qu'il s'agissait notamment des dépenses liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de Français. Il a fait valoir que la répartition de toutes ces dépenses, compte tenu de leur nature même, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial , a ensuite formulé plusieurs observations sur les crédits de la mission « Provisions », et d'abord du point de vue de leur nature. Il a ainsi indiqué que la mission rassemblait, en ses deux dotations, des crédits globaux destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote, et répartis en tant que de besoin par programme, en cours d'exercice, entre les autres missions. Il a remarqué que ces crédits, eux-mêmes limitatifs, étaient cependant, par définition, susceptibles d'entraîner une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils auraient à compléter. Il a insisté, d'autre part, sur le caractère « spécifique » reconnu par la LOLF à la mission « Provisions ». Il a ainsi fait observer que cette mission se trouvait dénuée d'objectif de performance et que ses programmes, subséquemment, ne faisaient l'objet d'aucun indicateur.
S'agissant du montant des crédits, il a indiqué que la mission, pour 2006, représentait 487 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 135 millions d'euros de crédits de paiement. Il a signalé que le montant de ces crédits de paiement faisait, de la mission « Provisions », la mission la moins dotée du budget général.
Il a signalé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », comme les lignes budgétaires équivalentes pour 2005, ne faisait l'objet d'aucune demande de crédits. Il a rappelé que cette dotation avait vocation à assurer le paiement des rémunérations publiques, dont la répartition par programme ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Par conséquent, il a fait valoir qu'une budgétisation nulle de ce programme supposait que l'ensemble des rémunérations avait pu être réparti a priori entre les programmes des autres missions. Il s'est félicité de cette situation, dans la perspective d'une rationalisation des crédits, comme dans celle d'une meilleure lisibilité budgétaire.
En second lieu, il a indiqué que, pour la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », par rapport aux crédits équivalents inscrits en loi de finances initiale pour 2005, 6 fois plus de crédits d'engagement étaient demandés, et 1,6 fois plus de crédits de paiement.
Il a exposé que la hausse des crédits de paiement, suivant l'une des réponses fournies par le gouvernement au questionnaire budgétaire, se trouvait liée, notamment, à l'accroissement des dépenses éventuelles et accidentelles depuis plusieurs années. Il a indiqué que cette situation avait en effet conduit, dans certains cas, à traiter ces dépenses par décret d'avances. Par ailleurs, il a indiqué que, d'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les autorisations d'engagement qui ne trouvaient pas leur correspondance dans les crédits de paiement (soit 352 millions d'euros), étaient destinées, pour la plus large part, au financement de frais de justice. Il a remarqué que ces frais, jusqu'à présent, avaient été réglés sur crédits évaluatifs, sans ordonnancement préalable. Il a rapporté que, selon le ministère, pour ces dépenses qui, dans les dernières années, avaient témoigné un fort dynamisme, la LOLF, en imposant le principe de crédits limitatifs, avait rendu nécessaire une provision au titre de dépenses accidentelles.
M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial , a toutefois exprimé son insatisfaction à l'égard des explications fournies par le gouvernement. Il a indiqué qu'il demanderait à celui-ci, en séance publique, davantage d'éclaircissements. Il s'est notamment interrogé sur les raisons du « transit », par la mission « Provisions », d'autorisations d'engagement destinées, par avance, à des dépenses relevant de la mission « Justice ». Il a souligné que ces dépenses pour frais de justice, compte tenu des montants provisionnés, paraissaient en grande partie anticipées.
Pour conclure, en citant le rapport rédigé en 2000 par M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra au nom de la commission des finances et consacré aux dépenses éventuelles et accidentelles, il a souligné que la sincérité budgétaire imposait de veiller à ce que les crédits demandés pour la mission « Provisions » ne soient pas dénaturés et ne servent pas, ainsi, à corriger des évaluations de crédits initiales insuffisantes, au profit d'autres missions.
A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé.
M. Yves Fréville s'est interrogé sur l'absence d'autres types de provisions que ceux des programmes 551 et 552 au sein de la mission homonyme. Il a fait observer que de nombreuses provisions se trouvaient, par ailleurs, prévues dans d'autres missions du budget général.
M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial , a indiqué, en réponse, que les crédits regroupés par la mission « Provisions », au contraire des provisions figurant dans d'autres missions, étaient en principe des crédits pour provisions non affectées a priori.
M. Jean Arthuis, président , a observé que la mission « Provisions » constituait un simple « isolement », par la LOLF, de crédits qui figuraient auparavant dans le budget des charges communes.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Provisions ».
Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .