ARTICLE 38 - Affectation de recettes au profit d'un établissement public chargé du développement du sport
Commentaire : le présent article prévoit les modalités de transfert d'opérations de dépenses et de recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-17 (Fonds national de développement du sport) au profit du budget général et d'un nouvel établissement public chargé du développement du sport, qui succédera à ce compte le 1 er janvier 2006, en application de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2003 relative aux lois de finances. Il précise également la nature des recettes qui seront affectées à cet établissement public.
I. LA FIN PROGRAMMÉE DU FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT
A. UN APPORT FINANCIER DÉTERMINANT POUR LA POLITIQUE DES SPORTS
Le Fonds national de développement du sport (FNDS), créé par la loi de finances pour 1979, est un compte d'affectation spéciale (numéroté 902-17) et constitue un cas unique, dans l'ensemble des départements ministériels, d'externalisation étendue dans un compte spécial du Trésor des dépenses d'une politique publique. Les crédits du FNDS représentent en effet environ la moitié de ceux du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Le caractère déterminant des ressources apportées par le FNDS est révélé par le constat qu'il permet de tripler les crédits d'intervention affectés au développement des activités sportives. Les ressources du Fonds sont aujourd'hui de cinq types :
- un prélèvement de 2,6 % 242 ( * ) sur les sommes misées en France sur les jeux de la Française des Jeux, qui représente la grande majorité des recettes avec 239,5 millions d'euros prévus dans la loi de finances initiale pour 2005 (soit 92,1 % des recettes prévisionnelles du Fonds) ;
- un prélèvement de 0,01 % 243 ( * ) (0,05 % avant 2002) sur les sommes engagées au Pari mutuel urbain : 0,5 million d'euros prévus en 2005 ;
- un « fonds de mutualisation » alimenté par une contribution de 5 % sur le produit de la vente des droits de diffusion télévisuelle des manifestations sportives 244 ( * ) : 20 millions d'euros prévus en 2005 ;
- les remboursements des avances éventuellement consenties aux associations sportives ;
- le boni de liquidation du Comité français d'organisation de la coupe du monde de football de 1998 245 ( * ) , dont le versement le plus récent a été effectué en 2003.
La sous-estimation de ces recettes est chronique depuis six ans , essentiellement en raison du dynamisme du prélèvement assis sur les jeux, alors que les autres recettes stagnent ou diminuent. L'évolution des recettes prévues et constatées du FNDS depuis 2002 est ainsi la suivante :
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Evolution des recettes prévues et constatées du FNDS depuis 2002 (en millions d'euros) |
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2002 |
2003 |
2004 |
LFI 2005 |
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LFI |
Constatées |
LFI |
Constatées |
LFI |
Constatées |
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Prélèvement sur la Française des Jeux |
182,3 |
226 |
195 |
217,5 |
229,3 |
239,1 |
239,5 |
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Prélèvement sur le PMU |
0,6 |
0,53 |
0,5 |
0,56 |
0,5 |
0,57 |
0,5 |
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Contribution sur la cession des droits de diffusion télévisuelle |
22,9 |
18,1 |
22,9 |
21,7 |
18,2 |
26,4 |
20 |
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Recettes diverses |
- |
0,12 |
- |
0,05 |
0 |
0,02 |
0 |
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Versement du liquidateur du CFO |
- |
5,8 |
- |
0,67 |
0 |
0 |
0 |
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Total |
205,8 |
250,6 |
218,4 |
240,48 |
248 |
266,2 |
260 |
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Ecart avec le PLF correspondant |
53,87 |
44,8 |
18,17 |
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Source : ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative |
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B. LA NÉCESSITÉ DE SUBSTITUER UNE NOUVELLE STRUCTURE AU FNDS
L'article 21 de la loi organique du 1 er août 2003 relative aux lois de finances (LOLF), disposent que les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées par des « recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».
L'essentiel des recettes du FNDS, c'est-à-dire le prélèvement sur les sommes misées sur les jeux de la Française des Jeux, ne correspond pas à cette définition. En outre, une partie des dépenses du FNDS est de même nature que celle inscrites au budget du ministère , ce qui entre en contradiction avec le principe budgétaire de spécialité et la vocation d'un compte d'affectation spéciale. Compte tenu de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions au 1 er janvier 2006, il était nécessaire de mettre cette structure de financement du sport en conformité avec la LOLF, ce qui passait a priori par la création d'un établissement public dédié.
Lors des Etats généraux du sport, qui se sont tenus en décembre 2002 et dont le groupe de travail sur le rôle de l'Etat dans le sport traitait la question de la réforme du FNDS, le Président de la République s'était prononcé, le 8 décembre 2002, en faveur de la création d'un établissement public administratif reprenant les missions aujourd'hui dévolues au FNDS et reprenant tout ou partie de son enveloppe actuelle. Une fraction des crédits du FNDS doit en effet être budgétisée au sein du programme « Sport » de la mission « Jeunesse, sport et vie associative ». Cet établissement, vraisemblablement dénommé « Centre national de développement du sport » (CNDS), n'est pas encore constitué et devrait l'être par décret avant la fin de l'année 2005. Il n'est en effet pas apparu possible de prévoir sa création par un article de la loi de finances.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article institue le cadre budgétaire du futur établissement public chargé du développement du sport, en organisant la reprise des opérations du FNDS, en recettes comme en dépenses, par le budget général et le futur établissement public (I), en précisant l'affectation des recettes de ce dernier (II, III et IV), et en traitant le cas particulier de ses relations avec la collectivité territoriale de Corse (V). L'entrée en vigueur de l'ensemble du dispositif est fixée par les derniers alinéas des I et II et par le III au 1 er janvier 2006 .
A. UNE AFFECTATION DIFFÉRENCIÉE DES OPÉRATIONS DU FNDS
La nomenclature budgétaire actuelle du FNDS, présentée dans le tableau ci-après, repose, s'agissant des dépenses, sur une double distinction entre sport de masse et sport de haut niveau, et entre subventions afférentes aux équipements nationaux et locaux.
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Nomenclature budgétaire du FNDS et évaluation des crédits dans la loi de finances initiale pour 2005 (en millions d'euros) |
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RECETTES |
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Ligne 03 |
Partie du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes |
0,5 |
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Ligne 05 |
Remboursement des avances consenties aux associations sportives |
- |
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Ligne 06 |
Recettes diverses ou accidentelles |
- |
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Ligne 07 |
Produit de la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives |
20 |
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Ligne 08 |
Produit du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux |
239,5 |
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DEPENSES DE FONCTIONNEMENT |
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Chapitre 01, article 10 |
Subventions pour l'aide au sport de haut niveau |
45,95 |
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Chapitre 02, article 10 |
Avances consenties aux associations sportives pour l'aide au sport de haut niveau |
0,1 |
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Chapitre 03, article 10 |
Subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse |
152,55 |
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Chapitre 04, article 10 |
Frais de gestion |
0 |
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Chapitre 05, article 10 |
Restitution de sommes indûment perçues |
0 |
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Chapitre 06, article 10 |
Dépenses diverses ou accidentelles |
0 |
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DEPENSES D'INVESTISSEMENT |
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Chapitre 09 - article 10 |
Equipements de l'Etat contribuant au développement du sport |
21,4 |
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Chapitre 10, articles 10 et 20 |
Etudes, travaux, équipements à vocation olympique |
0 |
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Chapitre 12, article 10 |
Subventions pour la réalisation d'équipements sportifs |
40 |
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Source : « Vert » comptes spéciaux du Trésor, budget voté de 2005 |
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1. Les lignes de recettes reprises au sein du budget général
Le premier alinéa du I du présent article prévoit, au titre des recettes , que seront reprises au sein du budget général, à la date de clôture du FNDS :
- d'une part, les opérations en compte sur les lignes n° 05 et 06 , qui ne sont pas dotées et concernent respectivement les remboursements des avances consenties aux associations sportives et les recettes diverses ou accidentelles ;
- d'autre part, les opérations relatives aux restes à recouvrer sur les lignes n° 03 et 08 , soit le prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes et le produit du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux.
Les recettes issues de la ligne 03 sont marginales et les restes à recouvrer devraient être faibles ou inexistants. En revanche, la ligne 08 représente l'essentiel des recettes actuelles du FNDS (92,1 % en 2005) et les montants des opérations sur restes à recouvrer pourraient donc être plus substantiels.
2. La répartition des chapitres de dépenses
Le futur CNDS ne reprendra pas l'intégralité des missions du FNDS ; il s'agit donc d'établir une clef de répartition des dépenses entre le budget général et l'établissement public . Cette clef ne reposera pas sur la distinction entre sport de masse et sport de haut niveau (ce dernier pouvant être considéré comme une prérogative du ministère), mais sur les opérations ayant un impact national ou local .
L'Etat, via le programme « Sport » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », devrait ainsi prendre en charge les subventions aux fédérations sportives agréées fixées dans le cadre des conventions d'objectifs et le fonctionnement des grands équipements sportifs nationaux 246 ( * ) appartenant à l'Etat. L'établissement public attribuerait quant à lui, en concertation avec le mouvement sportif et en particulier le Comité national olympique et sportif (CNOSF), des subventions de fonctionnement aux clubs, ligues régionales et comités départementaux, et des subventions d'équipement aux collectivités locales et aux associations gestionnaires d'installations sportives.
Les deuxième à cinquième alinéas du I du présent article précisent ainsi l'affectation des chapitres de dépenses du FNDS au budget et à l'établissement public. Il convient de distinguer les chapitres intégralement transférés au sein du budget général, de ceux scindés et de celui entièrement transféré au futur établissement public . Ce dernier héritera également de certaines dépenses aujourd'hui budgétisées et relevant des contrats de plan Etat-région.
a) Les chapitres répartis
Le deuxième alinéa du I scinde l'affectation des chapitres n° 01, 03 et 06, qui ont respectivement trait aux subventions pour l'aide au sport de haut niveau, aux subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse et aux dépenses diverses ou accidentelles (non doté en 2005), selon un critère d'impact territorial . Sont ainsi transférées à l'établissement public les opérations au compte de ces chapitres qui correspondent « aux concours financiers aux collectivités locales ou à leurs groupements, aux associations sportives ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui ont pour objet de contribuer au développement du sport et de la pratique sportive ». Les autres opérations, qui ressortissent donc au niveau national, sont reprises dans le budget général.
Il résulte de ce critère que les dépenses du chapitre 01 relatif aux subventions pour l'aide au sport de haut niveau (46 millions d'euros en 2005) seront majoritairement reprises dans le budget général, tandis que celles afférentes au chapitre 03 (subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse), qui représentent un montant de 152,2 millions d'euros en 2005, seront essentiellement affectées à l'établissement public.
b) Les chapitres intégralement repris par le budget général
Le troisième alinéa du I prévoit que les opérations en compte au titre des chapitres n° 02, 04, 05, 09 et 10 sont reprises au sein du budget général. Il s'agit, respectivement, des avances consenties aux associations sportives pour l'aide au sport de haut niveau, des frais de gestion et de la restitution de sommes indûment perçues (ces deux chapitres n'étant pas dotés en 2005), des équipements de l'Etat contribuant au développement du sport et des études, travaux, et des équipements à vocation olympique, soit en 2005 un montant total de 21,5 millions d'euros.
c) Le chapitre repris par l'établissement public
Le quatrième alinéa du I prévoit que les opérations en compte au titre du chapitre n° 12, relatifs aux subventions pour la réalisation d'équipements sportifs et doté de 40 millions d'euros en 2005, sont transférées à l'établissement public. Ce chapitre est représentatif des opérations locales actuellement financées par le FNDS et qui ressortissent à la vocation de l'établissement public.
d) La reprise par l'établissement public de certains engagements contractés par l'Etat à l'égard des régions
Le cinquième alinéa du I dispose que le futur établissement public se voit transférer les droits et obligations afférents à la gestion des subventions d'équipements sportifs aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics, notamment au titre des contrats de plan Etat-régions (dont il n'est pas prévu que l'établissement soit signataire), relevant du budget du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Ces engagements sont actuellement financés sur l'article 50 du chapitre 66-50 de ce budget, et conforteront la vocation d'appui territorial du CNDS. Un montant de 5,97 millions d'euros devrait ainsi être transféré en 2006.
B. LES RESSOURCES AFFECTÉES AU FUTUR ÉTABLISSEMENT
Les II à IV du présent article prévoient l'affectation de trois recettes à l'établissement public, le prélèvement sur les sommes misées sur les jeux de la Française des jeux faisant l'objet de modalités nouvelles par rapport à celles actuellement en vigueur pour le FNDS.
Le II modifie le II de l'article 59 de la loi de finances pour 2000 n° 99-1172 du 30 décembre 1999, qui a instauré le prélèvement au taux de 5 % sur le produit de la vente des droits de diffusion télévisuelle des manifestations sportives, pour prévoir l'affectation de son produit à'établissement public. Il prévoit également cette affectation pour les recettes non recouvrées au titre des exercices antérieurs à 2006. Le montant de cette recette ainsi affectée est estimé à 31 millions d'euros en 2006.
Le premier alinéa du III dispose que le produit d'un prélèvement au taux de 1,78 % , effectué chaque année sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux, est affecté à l'établissement public dans la limite de 150 millions d'euros . Le montant de ce plafond fait l'objet d'une indexation annuelle sur la prévision de l'inflation retenue dans le projet de loi de finances.
Le principe de ce plafond, au-delà duquel les recettes perçues reviendront au budget général, ne constitue pas une réelle innovation par rapport au mode actuel de financement du FNDS. L'article 48 de la loi de finances pour 1994 n° 93-1352 du 30 décembre 1993 prévoyait en effet que le produit de ce prélèvement, dont le taux était fixé à 2,6 %, était affecté au FNDS dans la limite de 781 millions de francs pour financer le sport de masse. Par coordination, le second alinéa du III prévoit l'abrogation de cet article, compte tenu de la nouvelle affectation de cette recette.
De même, le taux du prélèvement est abaissé de 2,6 % à 1,78 % , afin de tenir compte de la réduction du domaine d'intervention du futur établissement. Cette recette constituera néanmoins, comme pour le FNDS, la principale source de financement du développement du sport.
Le IV précise enfin que l'établissement public peut percevoir le solde du boni de liquidation du Comité français d'organisation de la coupe du monde de football de 1998. Les comptes de cette association ne sont en effet pas encore clos, bien que le dernier versement au FNDS remonte à 2003.
Le prélèvement sur les sommes engagées au Pari mutuel urbain, dont les recettes sont marginales, devrait en revanche être supprimé .
C. LES RELATIONS DU FUTUR ÉTABLISSEMENT AVEC LA CORSE
Le V modifie le premier alinéa du II de l'article L. 4424-8 du code général des collectivités territoriales, dont le I dispose que « la collectivité territoriale de Corse est compétente pour conduire les actions en matière de promotion des activités physiques et sportives, d'éducation populaire et d'information de la jeunesse », l'Etat menant les actions qui relèvent de la politique nationale.
Le II de cet article dispose que la Corse est attributaire des subventions de fonctionnement du FNDS destinées aux groupements sportifs locaux et réparties entre les régions par le conseil du fonds. Par coordination avec les dispositions du présent article et la suppression du FNDS, le V désigne l'établissement public chargé du développement du sport comme financeur des subventions, dans le cadre de la répartition décidée par ses instances.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général approuve le principe de dispositions en tout état de cause rendues nécessaires par l'application de la LOLF. La principale mesure de cet article réside dans la nouvelle « ligne de partage » entre les actions du FNDS qui seront budgétisées et celles qui entreront dans le périmètre de l'établissement public. A cet égard, votre rapporteur général estime que cette succession du FNDS permet d'introduire une clarification des responsabilités entre les missions de l'Etat et celles du mouvement sportif , et d'éviter que l'établissement public ne devienne, à l'instar du FNDS, une sorte de « budget bis » . Le mouvement sportif était légitimement attaché à ce Fonds, qui constituait une ressource déterminante pour le financement de certains équipements sportifs, et demeurait largement épargné par les contraintes du budget général, compte tenu du dynamisme de ses recettes.
Dans leur rapport d'information sur le FNDS 247 ( * ) , nos collègues Michel Sergent et Paul Loridant relevaient que ce Fonds présentait une confusion quasi totale avec les crédits budgétaires, selon un phénomène de « vases communicants », et s'apparentait souvent à une simple réserve de crédits, avec une multitude priorités révélant l'absence de vision stratégique. Ils dénonçaient également une absence de transparence sur les critères de répartition des crédits, et appelaient à clarifier le cadre d'intervention et les priorités de l'Etat , ainsi qu'à améliorer le fonctionnement démocratique du Fonds. Ainsi, près de six ans avant la création du CNDS, nos collègues estimaient que « tout ce qui relève de la politique sportive de l'Etat devrait figurer au budget du ministère », et notamment la politique du haut niveau.
Un certain nombre des recommandations sur l'organisation du FNDS formulées par nos collègues rapporteurs avaient toutefois été prises en compte en 2001 , telles que la concertation au niveau régional, le mise en cohérence des critères nationaux de répartition des crédits, ou la mise en place d'un bilan analytique détaillé de leur utilisation.
Selon les données fournies par le « bleu » afférent à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et annexé au projet de loi de finances pour 2006, le transfert de crédits en provenance du FNDS au profit du budget général s'élèverait en 2006 à 110 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit 42 % des crédits du FNDS pour 2005. Ces crédits seront répartis entre les actions « Promotion du sport pour le plus grand nombre » (24,17 millions d'euros), « Développement du sport de haut niveau » (81,5 millions d'euros) et « Prévention par le sport et protection des sportifs » (4 millions d'euros). Le CNDS ne sera quant à lui pas dépourvu de moyens puisque les nouvelles modalités d'affectation de recettes devraient lui permettre de disposer de 180 millions d'euros en 2006.
La gestion financière de l'établissement public devra cependant se montrer plus rigoureuse que celle du FNDS , dont la sous-consommation des crédits d'investissement est manifeste depuis quelques années, en dépit d'une amélioration. Cette situation est certes imputable à la progression insuffisamment anticipée des recettes, mais également à un certain « saupoudrage » des subventions.
L'organisation et le mode de fonctionnement de l'établissement revêtiront à cet égard une réelle importance . Il s'agira de reprendre certaines caractéristiques du FNDS, en particulier la « cogestion » à laquelle les acteurs du mouvement sportif sont très attachés, mais également de garantir un processus décisionnel efficace et rapide. En outre, la cogestion ne devra pas conduire à ce que l'Etat n'exerce plus de tutelle sur le CNDS, qui est un établissement public administratif, ou délègue son pouvoir de décision au mouvement sportif.
Votre rapporteur général estime donc que les représentants de l'Etat doivent disposer d'une nette majorité sein du conseil de cet établissement , dont le président pourrait être nommé après avis du CNOSF.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 242 Taux fixé par l'article 43 de la loi de finances pour 1997 n° 96-1181 du 30 décembre 1996.
* 243 Par application du décret n° 2001-311 du 11 avril 2001 modifié.
* 244 Article 59 de la loi de finances pour 2000 n° 99-1172 du 30 décembre 1999 et article 21 de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 portant modification de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984.
* 245 Loi de finances rectificative pour 1999.
* 246 Tels que l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP).
* 247 « Le Fonds national de développement du sport à la croisée des chemins », rapport d'information n° 27 (1999-2000).