ARTICLE 37 - Création du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »
Commentaire : le présent article a pour objet de dissoudre l'Agence de développement agricole et rural (ADAR) à compter du 1 er janvier 2006 et d'ouvrir un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Développement agricole et rural ».
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA DÉFINITION DU CONTENU DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
Les articles L. 820-1 à L. 820-5 du code rural permettent de définir les objectifs de la politique de développement agricole.
Ainsi, l'article L. 820-1 précité du code rural dispose que le développement agricole a pour mission de contribuer à l'adaptation permanente de l'agriculture et du secteur de la transformation des produits agricoles aux évolutions scientifiques, technologiques, économiques et sociales dans le cadre des objectifs de développement durable, de qualité des produits, de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire et de maintien de l'emploi en milieu rural.
En outre, il est précisé que la politique du développement agricole est définie et mise en oeuvre par concertation entre l'Etat et les organisations professionnelles agricoles et qu'elle est régulièrement évaluée.
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Les actions relevant du développement agricole d'après le code rural Relèvent du développement agricole : - la mise en oeuvre d'actions de recherche finalisée et appliquée ; - la conduite d'études, d'expérimentations et d'expertises ; - la diffusion des connaissances par l'information, la démonstration, la formation et le conseil ; - l'appui aux initiatives locales entrant dans le cadre de sa mission. |
B. LA MISE EN PLACE DE L'AGENCE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL (ADAR) CONCOURANT AU FINANCEMENT DES PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
Par anticipation sur l'échéance de suppression des taxes parafiscales à la fin de l'année 2003, conformément aux dispositions de la loi du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 236 ( * ) avait profondément remanié le financement du dispositif de développement agricole ainsi que son organisation administrative.
1. Les missions et activités de l'Agence de développement agricole et rural (ADAR)
Dans sa rédaction issue des dispositions de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, l'article L. 820-3 du code rural dispose qu'un établissement public national à caractère administratif, dénommé Agence de développement agricole et rural, concourt au financement des programmes de développement agricole , qui sont élaborés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
Ainsi, l'ADAR a repris les missions antérieurement confiées à l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) qui avait fait l'objet de remarques formulées par la Cour des comptes dans son rapport public de 1999 et par l'Inspection générale des finances dans un rapport d'enquête de décembre 1999 sur l'ANDA, qui pointaient un certain nombre de dysfonctionnements.
Les objectifs essentiels de cette réforme administrative étaient les suivants :
- assurer une meilleure transparence de l'utilisation des crédits et améliorer l'évaluation des actions ;
- renforcer le lien entre la recherche publique, le développement agricole et la formation ;
- privilégier les financements sur projets ;
- redéfinir la participation de l'Etat dans l'orientation des actions et la gestion des crédits du développement agricole.
En outre, l'article L. 820-4 du code rural , dans sa rédaction issue de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, dispose que l'ADAR a pour mission, sous la tutelle de l'Etat, l'élaboration, le financement, le suivi et l'évaluation du programme national pluriannuel de développement agricole . Elle peut également conduire ou participer à toute action de ce programme ainsi qu'à des actions de remplacement et de coopération internationale en lien direct avec le développement agricole. Enfin, elle contribue, dans le cadre de la mise en oeuvre du programme national pluriannuel de développement agricole, à la diffusion des connaissances par l'information, la démonstration, la formation et le conseil.
Enfin, l'article L. 820-4 précité précise la composition du conseil d'administration de l'ADAR 237 ( * ) , le statut de son personnel ainsi que ses ressources, constituées par le produit des impositions qui lui sont affectées, tous autres concours et le produit de ses publications.
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La participation de l'ADAR à trois types de programmes de développement agricole L'agence de développement agricole et rural apporte son concours financier à trois types de programmes : - les programmes régionaux de développement agricole, coordonnés par les chambres régionales d'agriculture, dont le budget s'est élevé à 38 millions d'euros en 2004 ; - les programmes des instituts, centres techniques et autres organismes nationaux pour lesquels l'ADAR définit les règles d'éligibilité au financement de ces programmes, dont le budget s'est élevé à 44 millions d'euros en 2004 ; - les programmes d'innovation et de prospective, arrêtés par le conseil d'administration de l'ADAR pour une durée de deux à cinq ans, dont le budget s'est élevé à 9 millions d'euros en 2004. Pour sa programmation 2005/2009, l'agence a fixé ses priorités à partir de cinq enjeux majeurs : les risques et opportunités d'un marché plus ouvert, le choix du développement durable, les conditions d'exercice de l'activité agricole, l'agriculture dans la diversité des territoires ruraux, l'innovation dans le développement. |
Ainsi, en 2004, le budget de l'ADAR s'est élevé à 94 millions d'euros, dont 91 millions d'euros consacrés aux dépenses d'intervention sur les trois catégories de programmes définis supra .
2. Les modalités de financement du développement agricole
Les neuf taxes parafiscales qui assuraient antérieurement le financement du dispositif de développement agricole organisé autour de l'ANDA ont été remplacées par une imposition de toute nature, appelée « taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles », instituée par l'article 302 bis MB du code général des impôts et dont le produit est affecté, à concurrence de 85 %, à l'ADAR, conformément aux dispositions du B de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée.
La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles est due par les exploitants agricoles au titre de leurs activités agricoles, à l'exclusion de ceux placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole, qui réalisent donc moins de 45.000 euros de chiffres d'affaires.
Cette taxe est assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos - auquel sont ajoutés les soutiens directs communautaires - à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce, qui ne bénéficient pas de la politique de développement agricole menée par l'ADAR.
Enfin, le tarif de la taxe est composé d'une partie forfaitaire comprise entre 76 euros et 92 euros par exploitant, et d'une partie variable fixée à 0,19 % jusqu'à 370.000 euros de chiffres d'affaires et à 0,05 % au-delà.
Afin d'éviter que la partie variable de la taxe n'entraîne une augmentation trop brutale de la cotisation payée à ce titre, la loi de finances rectificative pour 2002 précitée avait prévu un mécanisme d'écrêtement sur quatre ans de l'augmentation éventuelle de la charge fiscale découlant de l'application de cette part variable, mécanisme prolongé de deux ans, jusqu'en 2008, par les dispositions de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2004 238 ( * ) .
Ainsi, il est précisé que les redevables dont la partie variable de la cotisation due au titre des années 2003, 2004 et des périodes d'imposition débutant en 2005, 2006, 2007 et 2008 est supérieure respectivement de 20 % au titre des années 2003, 2004 et des périodes d'imposition débutant en 2005 et de 40 %, 60 % et 80 % au titre des périodes d'imposition débutant en 2006, 2007 et 2008, au total des sommes acquittées pour l'année 2002 au titre des taxes parafiscales instituées par les décrets n° s 2000-1297 à 2000-1299 inclus et n° s 2000-1339 à 2000-1344 inclus du 26 décembre 2000, sont autorisés à imputer le montant de cet excédent ainsi calculé sur le montant de la taxe à acquitter.
La taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.
En 2004, le produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles s'est élevé à 110 millions d'euros, dont 94 millions d'euros ont été affectés à l'ADAR. En 2005, ce produit devrait s'établir à près de 112 millions d'euros dont 95 millions d'euros affectés à l'ADAR .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de dissoudre l'Agence de développement agricole et rural à compter du 1 er janvier 2006 et d'ouvrir, dans les écritures du Trésor, un compte d'affectation spéciale intitulé « Développement agricole et rural ».
A. LA DISSOLUTION DE L'ADAR LE 1 ER JANVIER 2006
Le II du présent article prévoit la dissolution de l'établissement public national à caractère administratif dénommé « Agence nationale de développement agricole et rural » à compter du 1 er janvier 2006 .
Les biens, droits et obligations de l'établissement seraient transférés à l'Etat, à l'exclusion des droits et obligations relatifs aux personnels qui seraient transférés à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA).
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, 85 % du financement des interventions de l'ADAR au titre du programme de développement agricole pour l'année 2005 devrait avoir été réglé par l'agence avant sa dissolution. Le ministère de l'agriculture et de la pêche devra donc verser aux différents bénéficiaires le solde de 15 % au vu d'un compte-rendu détaillé comprenant les éléments financiers et techniques de la part des bénéficiaires.
En outre, s'agissant du personnel de l'ADAR, les quatre membres du personnel ayant le statut de fonctionnaires devraient être remis à la disposition de leur corps d'origine tandis que les quatorze membres du personnel relevant du statut commun de droit public des offices d'intervention devraient se voir ré-affecter au sein d'un des offices d'intervention par l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA).
Selon les modalités traditionnelles de dissolution d'un établissement public administratif, le II du présent article dispose également que ce transfert ne donne lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, droits ou taxes et que les comptes de l'établissement dissous sont approuvés par l'autorité de tutelle après leur clôture.
Enfin, le II du présent article précise que la trésorerie constatée à la clôture des comptes de l'établissement est inscrite en recettes du compte d'affectation spéciale intitulé « Développement agricole et rural » créé par le I du présent article.
B. LA CRÉATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »
Le I du présent article prévoit l'ouverture, dans les écritures du Trésor, d'un compte d'affectation spéciale intitulé « Développement agricole et rural » dont l'ordonnateur principal serait le ministre chargé de l'agriculture.
En outre, le I du présent article précise que ce compte retrace :
- en recettes : une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB précité du code général des impôts, fraction antérieurement affectée à l'ADAR ;
- en dépenses : celles relatives au développement agricole et rural, à savoir les dépenses d'intervention antérieurement assumées par l'ADAR par le biais de financement des programmes de développement agricole présentés supra 239 ( * ) .
C. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION
Le III du présent article propose, par coordination, de supprimer les dispositions du code rural régissant l'ADAR et celles faisant référence à l'ADAR dans divers textes législatifs.
Sont ainsi modifiées les dispositions du c) de l'article L. 611-1 et celles de l'article L. 820-3 du code rural, et abrogées les dispositions de l'article L. 820-4 du code rural et celles du B de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée.
III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements d'ordre purement rédactionnel, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, avec l'avis favorable du gouvernement.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Si votre rapporteur général avait salué la création de l'Agence de développement agricole et rural par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, l'interprétant, à l'époque, comme un gage de rationalisation juridique, administrative et financière, force lui est de constater aujourd'hui, ainsi que le souligne l'exposé des motifs du présent article, que l'ADAR a rencontré, depuis sa création, des difficultés de fonctionnement qui ne lui permettent pas d'assurer le financement des actions de développement agricole et rural dans des conditions satisfaisantes.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ces difficultés de fonctionnement tiennent à la composition du conseil d'administration au sein duquel les représentants de la profession agricole sont majoritaires . Le conseil d'administration de l'ADAR se trouve donc dans une situation délicate dès lors qu'il est amené à se prononcer sur l'attribution d'aides au financement de projets présentés par des organismes agricoles eux-mêmes représentés au conseil d'administration, parmi lesquels les principaux syndicats agricoles et les chambres d'agriculture.
Ainsi que le rappelle notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le présent projet de loi de finances 240 ( * ) , « la composition du conseil d'administration est apparue de nature à soulever des difficultés au regard de la prise illégale d'intérêt prévu par l'article 432-12 241 ( * ) du code pénal » : le champ d'application de cette disposition pénale peut, en effet, conduire à refuser la simple présence de représentants des syndicats agricoles majoritaires ou des chambres d'agriculture à un délibéré du conseil d'administration relatif à l'attribution d'une aide au financement de projets de développement agricole proposés par ces mêmes représentants .
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, en raison de ce risque de poursuite pénale, le contrôleur d'Etat de l'ADAR a estimé qu'il n'était plus possible au conseil d'administration de se prononcer, dans sa collégialité, sur l'attribution de financement à des projets soutenus par certains de ses membres. Cette position du contrôleur d'Etat a abouti à une paralysie du conseil d'administration puisque seuls les représentants de l'Etat et de certains syndicats agricoles minoritaires étaient autorisés à prendre part au vote dans ce cas de figure .
Enfin, il faut souligner que la dissolution de l'ADAR et la reprise du pilotage de la politique de développement agricole et rural par le ministère de l'agriculture devraient permettre de réduire les frais de fonctionnement du dispositif, de l'ordre de deux millions d'euros s'agissant du fonctionnement de l'ADAR, et de conduire à une rationalisation des financements de projets de développement agricole et rural.
Votre rapporteur général considère que la création d'un compte d'affectation spéciale sera de nature à rendre plus transparente l'information à disposition du Parlement s'agissant du financement de la politique de développement agricole puisque ce CAS fera l'objet d'un projet annuel de performance et sera accompagné d'indicateurs de résultats.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur général accueille favorablement les dispositions du présent article. Toutefois, il pense que le ministre de l'agriculture et de la pêche et le gouvernement auraient pu penser plus tôt à cette solution si simple, au lieu de perdre leur temps à mettre en place il y a trois ans un établissement public apparemment inutile .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 236 Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.
* 237 Le conseil d'administration de l'Agence de développement agricole et rural est composé de six représentants de l'Etat, dix représentants des organisations syndicales d'exploitants agricoles mentionnées à l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole nommés sur proposition de ces organisations, quatre représentants de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture nommés sur proposition du président de l'assemblée, deux représentants de la Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricoles nommés sur proposition de la confédération et un représentant de l'association de coordination technique agricole nommé sur proposition du président de l'association.
* 238 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.
* 239 D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ces dépenses devraient s'élever à 40 millions d'euros pour le financement des programmes régionaux de développement agricole, à 39 millions d'euros pour les programmes des instituts et centres techniques et à 9,55 millions d'euros pour le programme d'innovation et de prospective.
* 240 Rapport général n° 2568, tome 2, XII ème législature.
* 241 L'article 432-12 du code pénal dispose en effet que le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.