ARTICLE 19 - Alignement des taux de l'intérêt de retard et des intérêts moratoires
Commentaire : le présent article a pour objet d'aligner les taux de l'intérêt de retard, aujourd'hui fixé à 0,75 % par mois (soit 9 % par an), et des intérêts moratoires, lequel s'élève à 2,05 % en 2005, à un taux unique de 0,40 % par mois (soit 4,80 % par an).
I. LE DROIT EXISTANT
Le taux d'intérêt légal des intérêts moratoires , fixé annuellement par décret interministériel pour la durée de l'année civile, est égal à la moyenne arithmétique des douze dernières moyennes mensuelles des taux de rendement actuariels des adjudications de bons du Trésor à taux fixe à treize semaines.
Le taux d'intérêt légal s'établit ainsi à 2,05 % pour l'année 2005.
L'intérêt légal trouve notamment à s'appliquer :
- à la liquidation des intérêts moratoires dus en cas d'obligations cautionnées impayées ou de restitutions consécutives à des instances fiscales ;
- au calcul d'intérêts créditeurs sur remboursement de consignations constituées en garantie d'impositions contestées ;
- en matière domaniale pour le recouvrement différé des produits ;
- au paiement fractionné ou différé des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et des taxes additionnelles exigibles sur certaines mutations de propriété et apports en société.
L'intérêt de retard et la détermination de son taux sont définis par l'article 1727 du code général des impôts : « le défaut ou l'insuffisance dans le paiement ou le versement tardif de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des impôts donnent lieu au versement d'un intérêt de retard qui est dû indépendamment de toutes sanctions 123 ( * ) . Le taux de l'intérêt de retard est fixé à 0,75 % par mois et s'applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable ou dont le versement a été différé ».
L'intérêt de retard et l'intérêt légal correspondent chacun tous deux à des créances au montant unifié entre les contribuables et le Trésor. Un différentiel de taux s'est toutefois instauré et accru au détriment des contribuables , en raison de l'évolution des taux des bons du Trésor à taux fixe. Le taux de l'intérêt de retard a été fixé par la loi à 9% en 1987 124 ( * ) , alors que le taux de l'intérêt légal a diminué de 9,50 % 125 ( * ) à cette date à 2,05 % en 2005.
Les intérêts de retard concernent deux à trois millions de contribuables et atteignent souvent le quart des sommes dues à l'administration fiscale, compte tenu des délais des notifications du redressement 126 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article procède à un alignement des taux d'intérêt de retard et d'intérêt légal à 0,40 % par mois (soit 4,80 % par an) , respectivement à l'article 1727 du code général des impôts établissant le taux de l'intérêt de retard (I) et aux articles L. 208 et L. 209 du livre des procédures fiscales visant le taux d'intérêt légal (II).
Le III du présent article précise que le nouveau régime s'applique aux intérêts de retard et aux intérêts moratoires courant à compter du 1 er janvier 2006 : il s'agit donc d'une mesure « de flux » , ne valant que pour l'avenir, sans affecter le stock des intérêts en cours.
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.
A. L'ABAISSEMENT DU TAUX DE LA TAXE SUR LES EXCÉDENTS DE PROVISIONS DES ENTREPRISES D'ASSURANCES DE DOMMAGES
Sur l'initiative de notre collègue député Yves Censi, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement défendu par notre collègue député Michel Bouvard tendant également à abaisser de 0,75 % à 0,40 % par mois le taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages .
Ces dispositions figurent au paragraphe I bis (nouveau) du présent article. Par coordination, le III a été complété pour délimiter le champ d'application de cette mesure à compter du 1 er janvier 2006, à l'instar des nouvelles mesures proposées pour l'intérêt de retard et l'intérêt légal.
L'article 235 X ter du code général des impôts définit ainsi la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages :
« Les entreprises d'assurance de dommages de toute nature doivent, lorsqu'elles rapportent au résultat imposable d'un exercice l' excédent des provisions constituées pour faire face au règlement des sinistres advenus au cours d'un exercice antérieur, acquitter une taxe représentative de l'intérêt correspondant à l'avantage de trésorerie ainsi obtenu .
« La taxe est assise sur le montant de l'impôt sur les sociétés qui aurait dû être acquitté l'année de la constitution des provisions en l'absence d'excédent. (...) La taxe est calculée au taux de 0,75 % par mois écoulé depuis la constitution de la provision (...) ».
Compte tenu de sa nature, la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages est ainsi assimilée par l'auteur de l'amendement à « une forme particulière de l'intérêt de retard ».
De fait, le taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages est aligné sur le taux de l'intérêt de retard. En conséquence, il est proposé d'abaisser le taux des deux taxes à 0,40 %.
Le rendement de la taxe s'étant élevé à 47 millions d'euros en 2004, une diminution du taux de 0,75 % à 0,40 % se traduirait par une diminution du rendement estimée à 22 millions d'euros. Toutefois, dans la mesure où la taxe est déductible au titre de l'impôt sur les sociétés, les pertes de ressources pour l'Etat sont évaluées à 15 millions d'euros par an, et non à 22 millions d'euros. Il s'agit enfin d'une évaluation de la mesure en année pleine à moyen terme : en effet, l'abaissement du taux ne valant pour l'avenir sans effet sur le stock existant, les pertes de recettes devraient progressivement atteindre 15 millions d'euros par an. Il est difficile de mesurer le délai exact à l'issue duquel ce chiffre devrait atteindre 15 millions d'euros, compte tenu de l'étalement dans le temps des reprises de provisions qui dépend du comportement des entreprises quant à la durée du maintien des provisions dans leur bilan.
B. L'AUGMENTATION DU TAUX DE L'INTÉRÊT DE RETARD DANS LE CADRE D'UNE PROCÉDURE DE RÉGULARISATION
Sur l'initiative de notre collègue député Jean-Yves Cousin, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement défendu par notre collègue député Michel Bouvard tendant à augmenter le taux de l'intérêt de retard laissé à la charge du contribuable dans le cadre de la procédure de régularisation spontanée à l'initiative du contribuable, au cours d'une procédure de vérification, moyennant le paiement d'une pénalité dont le taux est établi en fonction de celui de l'intérêt de retard.
Ces dispositions figurent au paragraphe I ter (nouveau) du présent article. Par coordination, le III a été complété pour délimiter le champ d'application de cette mesure à compter du 1 er janvier 2006, à l'instar des nouvelles mesures proposées pour l'intérêt de retard et l'intérêt légal.
La procédure de régularisation est définie à l'article L. 62 du livre des procédures fiscales :
« Au cours d'une vérification de comptabilité et pour les impôts sur lesquels porte cette vérification, le contribuable peut régulariser les erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites dans les délais, moyennant le paiement d'un intérêt de retard égal à 50 % de l'intérêt de retard prévu à l'article 1727 du code général des impôts », soit 4,50 % par an dans le droit actuellement applicable .
Afin de prendre en compte la diminution du taux de l'intérêt de retard de 9 % à 4,80 % par an, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale fixe le taux de l'intérêt de retard en cours de procédure de régularisation à 70 % (et non plus 50 %) du taux d'intérêt de retard de droit commun, soit 3,36 % , ce qui reste nettement plus favorable au contribuable que le taux de 4,50% applicable dans le droit actuel.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN SUJET D'INTÉRÊT ANCIEN DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances a proposé à plusieurs reprises une réforme du taux de l'intérêt de retard tendant à l'abaisser plus fortement que le dispositif proposé au présent article, lequel ne s'applique qu'aux flux futurs et pas à l'encours.
Lors des débats relatifs à la loi de finances pour 2001 , le Sénat avait adopté un amendement 127 ( * ) indexant le taux de l'intérêt de retard sur celui de l'intérêt légal majoré de 0,25 % par mois (soit 3 % par an). La différence proposée se justifiait par la volonté d'éviter des calculs d'optimisation fiscale des contribuables.
Cette proposition n'avait pas été reprise par l'Assemblée nationale. Lors des débats relatifs à la loi de finances pour 1999, le Sénat avait adopté un amendement similaire de votre commission des finances 128 ( * ) .
Devant l'Assemblée nationale le 11 décembre 2002, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a déclaré vouloir arriver à cet objectif dans la loi de finances pour 2004 , après en voir étudié le coût. Ce débat est intervenu suite à l'avis défavorable du gouvernement sur un amendement proche 129 ( * ) déposé par le groupe socialiste.
Le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire avait alors estimé que « nous devons traiter le contribuable de la même manière lorsque l'Etat est débiteur et lorsqu'il est créancier. Vu le calendrier de la démocratie française, Monsieur Goulard, on bâtit un budget trois semaines après avoir été nommé au gouvernement (...) Il faut naturellement analyser l'impact financier d'une telle décision, mais mon objectif, c'est d'arriver dans la loi de finances pour 2004 à cette équité ». Notre collègue député Didier Migaud a alors retiré l'amendement « en prenant tout à fait acte de (v)otre engagement à nous faire une proposition dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004 » 130 ( * ) .
Le coût global de l'amendement de votre commission des finances avait été estimé en 1998 à un demi-milliard d'euros , mais les estimations s'avèrent trop variables faute de connaître précisément le champ d'application éventuel d'une telle mesure.
En outre, le Médiateur de la République a adopté en 2003 une proposition de réforme 98-R18 qui a relevé la différence de traitement « relativement inéquitable » entre les contribuables débiteurs et créanciers de l'administration fiscale :
« Le Médiateur de la République a cru devoir attirer l'attention sur une partie du problème qui lui paraissait sous-estimée, alors même qu'elle témoignait, plus que toute autre, du caractère inégalitaire des relations entre les contribuables et les services fiscaux : la différence entre les valeurs du taux applicable aux premiers et de celui retenu pour les seconds pour tenir compte du « prix du temps », et le fait que l'un est fixe et que l'autre est variable.
« S'il est légitime, dès lors que l'intérêt de retard auquel sont soumis les contribuables, n'est pas une pénalité, de rechercher la plus grande adéquation possible de sa valeur avec celle du loyer de l'argent, puisque les deux notions relèvent globalement du même concept - le prix du temps - , il me semble aussi indispensable, par souci d'équité, de parvenir à une égalité de traitement entre les citoyens et l'Etat (...).
« Le Médiateur de la République souhaiterait connaître l'issue éventuelle de la réflexion dont le gouvernement avait annoncé, en 1999, le lancement sur le lien entre le taux des intérêts de retard et le taux légal (...).
« Il estime que l'argument de la complexité des calculs induits par une éventuelle modification des taux - argument avancé par le ministère dans sa réponse à la question écrite n° 8658 JOAN 13/01/03 - ne saurait être retenu s'agissant d'une administration moderne et bien équipée, qui effectue le même type de calcul à son profit s'agissant des trop-perçus d'impôts qu'elle est tenue de rembourser ».
B. LA RÉFORME PROPOSÉE : UN PAS IMPORTANT POUR L'AVENIR
La mesure proposée se différencie à un double titre des amendements qu'avait proposés votre rapporteur général lors de l'examen des projets de loi de finances antérieurs :
- d'une part, les nouveaux taux ne valent que pour l'avenir, à compter du 1 er janvier 2006, ce qui allège nettement le coût du dispositif ;
- d'autre part, le présent article propose non seulement de diminuer le taux de l'intérêt de retard, ce qui se traduit par de moindres recettes budgétaires, mais également d'augmenter le taux de l'intérêt légal, entraînant ainsi une hausse des dépenses.
Au total, le coût de la nouvelle mesure est ainsi évalué par le gouvernement à 29 millions d'euros en 2006 131 ( * ) , 77 millions d'euros en 2007 132 ( * ) et 147 millions d'euros en 2008 133 ( * ) , non compris la dépense supplémentaire -estimée à 15 millions d'euros par an, à terme - qu'occasionne l'amendement adopté par l'Assemblée nationale et tendant à abaisser le taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages.
Compte tenu des actuelles contraintes qui pèsent sur les finances publiques, votre rapporteur général se félicite que le dispositif proposé assure une égalité de traitement entre les contribuables débiteurs et créanciers de l'Etat, tout en maîtrisant son impact budgétaire .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 123 Ces sanctions peuvent notamment prendre en compte le comportement du contribuable.
* 124 Cf. article 12 de la loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs ainsi qu'à diverses pratiques commerciales.
* 125 Ce taux était alors proche des taux de marché: en 1987, les taux d'intérêt à trois mois s'élevaient à 8,3 % et les taux sur les emprunts d'Etat à dix ans à 10,2 %.
* 126 En général, un à quatre ans après la date d'exigibilité des impôts redressés.
* 127 Amendement portant article additionnel après l'article 7.
* 128 Amendement de notre collègue Jean Arthuis et des membres du groupe de l'Union centriste portant article additionnel après l'article 12 quinquies.
* 129 L'amendement proposait d'aligner le taux de l'intérêt retard sur le taux de l'intérêt légal majoré de 0,33 % par mois.
* 130 JO Débats Sénat 11 décembre 2002 p. 6.517.
* 131 Dont 13,5 millions d'euros de moindres recettes du fait de l'abaissement du taux de l'intérêt de retard et 15,4 millions d'euros de dépenses nouvelles dues au titre de l'augmentation du taux de l'intérêt légal moratoire.
* 132 Dont 46 millions d'euros pour les intérêts de retard et 31 millions d'euros pour les intérêts moratoires.
* 133 Dont 101 millions d'euros pour les intérêts de retard et 46 millions d'euros pour les intérêts moratoires.