II. AUDITIONS
A. AUDITION DE MM. PHILIPPE SEGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, BERNARD CIEUTAT, PRÉSIDENT DE LA 6E CHAMBRE, ET MICHEL BRAUNSTEIN, CONSEILLER MAÎTRE À LA 6E CHAMBRE
Réunie le mardi 11 octobre 2005 , sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Philippe Seguin, Premier Président de la Cour des comptes, Bernard Cieutat, président de la 6 e chambre, et Michel Braunstein, conseiller maître à la 6 e chambre, sur le rapport annuel consacré à l'application des lois de financement de la sécurité sociale .
M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes , s'est d'abord félicité de l'implication de la commission des affaires sociales du Sénat dans l'élaboration de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et a souligné le rôle du dialogue fructueux entre la commission et la Cour dans l'aboutissement de cette réforme essentielle. Il s'est également réjoui de la cordialité des relations de travail mises en place entre la commission et la Cour, notamment à l'occasion des enquêtes effectuées par la Cour à la demande de la commission sur l'indemnisation des victimes de l'amiante et le fonds biotox.
Puis il a présenté le rapport 2005 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale. Il a évoqué en premier lieu la situation particulièrement dégradée des comptes de l'année 2004, avec un déficit global de 13,2 milliards d'euros, soit le chiffre le plus élevé jamais constaté dans l'histoire de la sécurité sociale. Pour la première fois depuis des années, toutes les branches du régime général sont déficitaires, y compris les branches famille et retraite qui étaient encore excédentaires en 2003, et cette situation se reproduira en 2005. Cette dégradation est en partie seulement justifiée par le ralentissement de la croissance et son impact sur les recettes, car les décisions prises par les pouvoirs publics ont fortement pesé sur l'évolution des dépenses, en particulier les mesures en faveur de la petite enfance et la possibilité ouverte à certains salariés de faire valoir leurs droits à la retraite avant 60 ans.
S'agissant de la branche retraite, M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes, a développé deux points particuliers de préoccupation. Le premier est relatif aux retraites du monde agricole pour lesquelles la solidarité nationale doit certes s'appliquer, mais à condition que l'effort contributif des cotisants soit équivalent à celui des autres régimes. Le second concerne l'avantage social vieillesse de cinq professions de santé conventionnées, régimes de retraite complémentaire financés aux deux tiers par l'assurance maladie et en situation de banqueroute virtuelle. Il n'a estimé ni opportun ni justifié que cette situation pèse sur l'assurance maladie, et donc sur les cotisants des autres régimes, d'autant que l'effort consenti par l'assurance maladie pour la prise en charge partielle des cotisations des professionnels de santé s'élevait à 2 milliards d'euros. Le fait que le Gouvernement ait inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 des mesures permettant de remédier à cette situation est un point positif mais ne répond pas, en l'état, à la préoccupation essentielle de la Cour de ne pas faire supporter cette réforme par l'assurance maladie.
S'agissant des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes, a rappelé que le déficit cumulé du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteignait 4,7 milliards d'euros à la fin de 2004 et qu'il sera de près de 9 milliards à la fin de 2005, soit une multiplication par huit en deux ans. Les causes de ces dérapages sont bien identifiées : pour le FFIPSA, une croissance plus rapide que prévu des dépenses maladie et une surestimation des recettes de tabac qui lui sont affectées et pour le FSV, un décalage aggravé entre les dépenses en hausse et les recettes en baisse. Il a insisté sur le caractère désormais structurel du déficit du FSV que le ministère des finances ne semble pas vouloir traiter de façon appropriée. Il a alors évoqué une rumeur selon laquelle le Fonds de réserve des retraites (FRR), qui disposait à la fin de 2004 de 19 milliards d'euros, pourrait être sollicité pour combler ce déficit. Or, cette solution ne serait pas acceptable, les disponibilités financières actuelles du FRR étant déjà notoirement insuffisantes pour assurer les charges de financement des régimes de retraite à l'horizon 2020. En conséquence, la Cour s'interroge sur le bien-fondé du maintien du FSV. Il lui semblerait plus satisfaisant que les comptes du FSV soient consolidés avec ceux des régimes de retraite dans les tableaux d'équilibre de la branche retraite.
M. Philippe Seguin a ensuite souligné que l'essentiel du déficit des régimes de sécurité sociale provient de la branche maladie dont le déficit atteint, pour le seul régime général, 12,3 milliards d'euros en 2004. Il a estimé que l'objectif de retour à l'équilibre prévu pour 2007 serait difficile à atteindre, comme cela a d'ailleurs été constaté lors de la dernière réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale. L'addition de tous les déficits montre que le système de protection sociale n'est plus aujourd'hui totalement financé, ce qui risque de laisser aux générations futures un lourd passif à apurer. Cette préoccupation a d'ailleurs conduit le Parlement à adopter l'article 20 de la nouvelle loi organique, relative aux lois de financement, article dont le caractère organique a été confirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 juillet, et qui interdit tout nouveau transfert de dettes à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) sans transfert des ressources correspondantes.
M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes , a ensuite indiqué que l'examen des mécanismes de régulation des dépenses de santé a conduit la Cour à recommander des actions plus vigoureuses et mieux ciblées en matière d'assurance maladie. Il s'est félicité de l'attention que le Parlement avait accordée aux précédentes recommandations de la Cour sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), qui s'étaient traduites très positivement dans la nouvelle loi organique. Mais il a insisté sur la nécessité que les sous-objectifs recouvrent bien la totalité des dépenses concernées, trop d'imputations inexactes étant recensées par la Cour. La régulation efficace des dépenses d'un secteur de la santé est en effet difficile si l'enveloppe de ces dépenses n'est pas correctement identifiée.
La Cour a également mis en évidence les dérives financières constatées pour les cliniques privées. Cette analyse l'a conduit à recommander une attention particulière dans la mise en place de la tarification à l'activité à l'hôpital public. Il a par ailleurs souligné que la forte croissance des dépenses de biologie et de radiologie était due à un certain nombre de blocages institutionnels et réglementaires, qui empêchaient la réalisation d'économies d'échelle importantes dans ces secteurs. Enfin, la Cour a consacré une part importante de son rapport à l'examen des actions menées pour infléchir le comportement des professionnels de santé et des assurés sociaux, élément fondamental pour permettre une réduction du déficit de l'assurance maladie, comme en témoigne la place centrale que lui accorde la réforme de l'assurance maladie adoptée en 2004.
La Cour a constaté que toutes les dispositions mises en place au cours des dernières années à cet effet ont largement échoué, à la seule exception de la campagne visant à réduire l'usage des antibiotiques. M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes , a en particulier souligné l'échec des mécanismes d'incitation financière octroyés aux professionnels de santé. Aussi est-il indispensable de mener une réflexion sur les modalités de rémunération des professions de santé, notamment sur le paiement à l'acte. Il a fait valoir que la connaissance fine des comportements a beaucoup progressé grâce à la modernisation du système d'information de l'assurance maladie et qu'en conséquence des mesures de maîtrise plus efficaces devraient pouvoir être prises, en particulier en ce qui concerne le respect des engagements conventionnels des professionnels de santé.
Enfin, M. Philippe Seguin a rappelé qu'à partir de 2007, la Cour des comptes devra certifier les comptes de la sécurité sociale. Dans la troisième partie de son rapport, la Cour a donc fait le bilan des conditions à réunir pour que les comptes de la sécurité sociale soient en état d'être certifiés. D'une façon générale, la sécurité sociale est en avance sur l'État puisqu'elle a mis en place une comptabilité en droits constatés depuis 1996. Afin de réaliser cette nouvelle mission, la Cour devra cependant disposer de nouveaux moyens.
Compte tenu de cette mission de certification, M. Philippe Seguin s'est interrogé sur l'intérêt du maintien, à l'avenir, de la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a néanmoins souligné l'importance de permettre aux organisations syndicales et professionnelles de prendre connaissance des chiffres de la sécurité sociale et de les commenter et insisté sur la nécessité de disposer d'une instance indépendante pour la préparation des comptes prévisionnels.
En conclusion, M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes, a évoqué le soixantième anniversaire de la sécurité sociale, soulignant que le système alors conçu dans un tout autre contexte n'était plus adapté, malgré ses évolutions, aux contraintes d'un pays vieillissant dans un monde ouvert.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les critiques apparemment plus sévères de la Cour envers la sécurité sociale qu'à l'égard du budget de l'État. Puis il a voulu savoir où se situait la limite entre dette et déficit de trésorerie et demandé des précisions sur la nature des relations entre l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et la Caisse des dépôts et consignations.
M. Philippe Seguin a constaté que les observations de la Cour sur la sécurité sociale ont reçu un écho médiatique plus important que ses critiques sur l'exécution du budget de l'État, mais que celles-ci n'étaient pas moins sévères. Il a fait valoir qu'à la Cour, le domaine de la sécurité sociale est en avance sur celui des finances de l'État, en particulier par ses méthodes de travail et par ses rapports avec le Parlement. Il a rappelé que les premières préconisations faites par la Cour dans les années soixante avaient concerné la sécurité sociale.
Puis il a déclaré que les plafonds de trésorerie votés annuellement doivent uniquement servir à faire face aux besoins journaliers des régimes et que la consolidation des déficits annuels n'est pas compatible avec le système des plafonds. Il a précisé que le recours de l'Acoss aux marchés financiers en 2004 s'était fait pour des montants faibles et sur une période limitée, la Caisse des dépôts et consignations portant l'essentiel de la dette et étant la seule à pouvoir assurer ce rôle de banquier à l'égard de la sécurité sociale. Il a rappelé que le transfert à la Cades, prévu dans la loi du 13 août 2004, ne concernait que l'assurance maladie et que la question du financement des déficits des autres branches, ainsi que ceux des fonds, reste entière.
M. Alain Vasselle a voulu connaître l'état des créances de l'État sur la sécurité sociale et savoir si les modifications comptables qui entreront en vigueur à partir du 1er janvier 2006 auront un impact sur cette situation.
M. Bernard Cieutat a indiqué que le passage de la comptabilité de l'État en droits constatés permettrait un rapprochement plus facile avec les comptes de la sécurité sociale, mais que cette évolution serait sans incidence sur les délais de remboursement. Il a précisé que ceux-ci étaient inscrits dans une convention entre l'État et l'Acoss, qu'ils étaient bien appliqués, mais que le problème concernait des dettes non reconnues dans les comptes de la sécurité sociale. C'est pourquoi la Cour recommande l'apurement de ces dettes anciennes avant le bilan d'ouverture des comptes de l'État.
M. Alain Vasselle a souhaité savoir si la Cour avait effectué des comparaisons internationales sur la façon d'informer les professionnels de santé et les usagers, si l'obligation faite aux médecins de suivre une formation permettrait de favoriser la diffusion de ces recommandations et si l'on pouvait imaginer confier à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) des campagnes d'information à l'intention des usagers. Il s'est enfin interrogé sur la façon de mieux suivre l'évolution des dépenses de radiologie et de biologie.
M. Bernard Cieutat a indiqué que la Cour ne dispose pas de comparaisons internationales sur les modalités d'information des professionnels de santé, mais qu'en revanche elle a constaté une consommation de médicaments plus forte en France que chez ses voisins, de même qu'un taux de visites à domicile plus élevé qu'ailleurs. En matière de recommandations, il a estimé que la Haute autorité de santé a un rôle majeur dans la diffusion de référentiels et qu'il faudra travailler à lever les réticences des professionnels. Il a souligné que les campagnes d'information sont déjà en grande partie assurées par l'INPES et financées par l'assurance maladie.
S'agissant des dépenses de radiologie et de biologie, il a redit l'effet négatif de la trop grande dispersion des laboratoires, les blocages étant dus à une réglementation gênant les concentrations. Il a insisté sur le nombre trop élevé de radiographies conventionnelles, le recours à des systèmes plus modernes devant être privilégié.
M. Jean-Pierre Godefroy s'est interrogé sur le problème de l'installation des professionnels de santé et la très grande disparité de ces installations sur le territoire français. Il a souhaité avoir des précisions sur la remise en cause éventuelle du paiement à l'acte. Il a regretté l'abandon du système du médecin référent, puis demandé de combien il faudrait élever le taux de la contribution sociale généralisée (CSG) pour combler le déficit du FSV.
M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes , a reconnu l'existence d'un très grave problème de répartition des professionnels de santé sur le territoire. Diverses solutions sont possibles pour y remédier, notamment des incitations financières, à l'image de ce qui a été fait au Québec. Il a estimé que le système actuel de paiement à l'acte est ultra-inflationniste et qu'il faudrait le modifier. Il a cité l'exemple des affections de longue durée (ALD) qui pourrait se prêter à une solution mixte ou à une solution forfaitaire. Enfin, il a précisé que pour combler le déficit du FSV en 2004, il faudrait augmenter la CSG d'environ 0,4 point.
M. Guy Fischer est revenu sur la constatation faite par la Cour de la dérive des dépenses des cliniques privées, soulignant que le secteur privé prend de plus en plus de poids actuellement, notamment dans le domaine des actes chirurgicaux. Il s'est également élevé contre les effets pervers de la mise en place du ticket modérateur qui, comme l'affirme la Cour dans son rapport, rend plus difficile l'accès aux soins pour les personnes les plus modestes. A ce sujet, il s'est inquiété des nouvelles mesures qui pourraient entrer en vigueur en 2006.
M. Bernard Cieutat a rappelé les conditions dans lesquelles les dépenses des cliniques privées avaient été supérieures d'un milliard à ce qui était prévu, les ajustements tarifaires à la baisse a posteriori n'ayant pas été effectués correctement. Il a indiqué que la Cour avait décidé d'entamer, au vu de cette analyse, une étude approfondie sur la mise en place de la tarification à l'activité (T2A) dans les hôpitaux publics et que cette étude serait disponible avant la fin du premier semestre 2006. Sur le ticket modérateur, il a rappelé que les assurances complémentaires permettent généralement d'en effacer l'impact et que, de toute façon, celui-ci ne concerne qu'environ 10 % des patients.
M. André Lardeux a constaté qu'en 2006, pour la troisième année consécutive, la branche famille sera en déficit. Il a souhaité connaître l'avis de la Cour des comptes sur la pérennisation de la prise en charge par la branche famille de la fraction de 60 % des majorations de pension pour enfant.
M. Michel Braunstein a fait valoir que cette prise en charge partielle des majorations de pension pour enfants contribue certes au déficit de la branche famille, mais qu'elle constitue des recettes pour le FSV et qu'il y a là essentiellement un problème de vases communicants.
M. François Autain s'est interrogé sur l'utilité des accords de bon usage des soins dès lors que la Cour avait constaté leur échec, à l'exception de celui relatif aux antibiotiques. Il a estimé que des moyens de sanction et l'élaboration de référentiels opposables seront sans doute nécessaires, même si les professionnels de santé considèrent qu'ils sont pris pour des boucs émissaires. Il a regretté qu'aucune évaluation du système du médecin référent n'ait été faite. Enfin, il a voulu savoir s'il fallait interdire le financement par les laboratoires pharmaceutiques de la formation médicale continue des médecins.
M. Dominique Leclerc a rappelé les principes de la compensation démographique contenus dans la réforme Fillon de 2003 sur les retraites. Il a estimé inéquitable la situation actuelle du régime des exploitants agricoles, ainsi que celle d'un certain nombre de régimes spéciaux et souhaité connaître l'avis de la Cour des comptes sur l'évolution du système de la compensation démographique.
M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes , a indiqué qu'il n'y a pas de contradiction entre la Cour des comptes et les professionnels de santé sur le diagnostic de l'échec des accords de bon usage des soins, mais qu'il faudra certainement en tirer les conséquences dans la mise en oeuvre de nouveaux engagements conventionnels. S'agissant de la formation médicale continue des médecins par les laboratoires, il a reconnu que cette situation n'est pas favorable, mais que son évolution à court terme reste difficile.
M. Michel Braunstein a rappelé que la compensation démographique entre régimes est un élément essentiel du système, mais qu'il s'agit d'un dossier très complexe, dont les conséquences concrètes sont difficiles à analyser.
M. Gilbert Barbier a estimé nécessaire de faire la différence entre les dépenses de santé au sens large, dont la progression est inéluctablement supérieure à celle du PIB, et les dépenses strictement remboursables. Puis il a constaté que la mise en place de la T2A pourrait avoir des conséquences délicates dans certaines zones du territoire où l'on devrait constater que certains petits hôpitaux coûtent cher à l'assurance maladie.
M. Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes , a rappelé que seules les dépenses prises en charge par la sécurité sociale font l'objet du rapport de la Cour des comptes. Il a constaté que la Société de chirurgie elle-même avait demandé des fermetures d'établissements hospitaliers et qu'en tout état de cause une vigilance serait nécessaire dans la mise en oeuvre de la T2A à l'hôpital public pour éviter le dérapage des dépenses des cliniques privées.
Mme Raymonde Le Texier a souhaité connaître l'avis de la Cour sur la mesure du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui impose au malade une contribution de 18 euros sur les actes les plus chers.
M. Philippe Seguin a indiqué que le revenu attendu de cette mesure sur une année pleine serait de 100 à 200 millions d'euros et que l'appréciation du bien-fondé de cette mesure ne relève pas de la compétence de la Cour.
M. Francis Giraud s'est interrogé sur la nature des dépenses de santé qui connaissent la progression la plus rapide.
M. Philippe Seguin a confirmé que la progression des dépenses actuellement la plus élevée concerne l'hôpital, et non plus la médecine de ville.
M. Alain Vasselle a demandé s'il aurait été nécessaire de préciser de façon plus détaillée le périmètre des sous-objectifs de l'ONDAM dans la loi organique.
M. Bernard Cieutat a indiqué qu'un examen attentif des sous-objectifs de l'ONDAM sera effectué dans le cadre du rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, qui constituera la première application de la nouvelle loi organique.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les conséquences que tirerait la Cour si l'État ne remplissait pas ses obligations à l'égard du FFIPSA, étant donné qu'elle assimile les déficits de ce fonds à une créance sur l'État.
M. Bernard Cieutat a considéré qu'une telle situation pourrait susciter une forte réserve de la part de la Cour.
B. AUDITION DE MM. PIERRE BURBAN, PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION, JEAN-LUC TAVERNIER, DIRECTEUR GÉNÉRAL, ET ALAIN GUBIAN, DIRECTEUR FINANCIER, DE L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)
Réunie le mercredi 19 octobre 2005 , sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a entendu MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration, Jean-Luc Tavernier, directeur général, et Alain Gubian, directeur financier, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
M. Pierre Burban, président du conseil d'administration , a d'abord indiqué que le conseil d'administration de l'Acoss s'est prononcé à la majorité contre le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Mais il y a eu unanimité pour condamner les nouvelles modalités de compensation des exonérations de cotisations sociales. La mauvaise humeur du conseil d'administration était d'autant plus forte que son président avait été mandaté au mois de juillet pour faire une démarche, au nom de l'ensemble des caisses et organismes de sécurité sociale, auprès du Premier ministre, afin de s'assurer que le système de compensation intégrale des exonérations serait préservé. Il a considéré que l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006 est à la fois contraire à la loi Veil de 1994 et à la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui ont fixé les principes de la compensation. Il a reconnu qu'un mécanisme de vérification en fin d'exercice est prévu en 2006, mais que le texte ne comporte aucune garantie pour les années suivantes. Il a insisté sur l'incompréhension des organismes de sécurité sociale et souligné l'impact très direct de cette mesure sur la branche recouvrement de la sécurité sociale.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a rappelé, qu'à titre personnel et au nom de la commission, il s'était battu pour obtenir la compensation intégrale des exonérations de charges aussi bien lors du débat sur la réforme de l'assurance maladie que sur la loi organique relative aux lois de financement et qu'il n'avait pas ressenti le soutien très mobilisé des partenaires sociaux à ces deux moments. D'une façon générale, il a regretté le décalage entre les partenaires sociaux et les parlementaires lors de certains arbitrages importants. Puis il a voulu connaître le sentiment de l'Acoss sur la « barémisation » des exonérations de charges sociales proposée par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il a demandé des précisions sur les moyens de l'Acoss pour lutter contre la fraude et sur l'estimation qu'elle en fait. Il a souhaité obtenir des indications sur la façon dont l'Acoss envisage de gérer sa trésorerie en 2006 et si un recours au marché financier est prévu. Enfin, il a souhaité savoir quelles seraient les grandes lignes de la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) négociée entre l'État et l'Acoss.
M. Pierre Burban a reconnu que le Sénat a maintenu une position constante sur la question de la compensation intégrale des exonérations de charges et a pris note de l'absence de coordination des actions entre les partenaires sociaux et les parlementaires sur ce sujet. Il a estimé que la « barémisation » est totalement prématurée et qu'il convient d'avoir au préalable une vraie réflexion, rappelant que, pour les entreprises, la visibilité et la sécurité sont indispensables. La politique d'allégement des charges sociales a en effet une véritable utilité, en particulier pour les grandes entreprises dont les effectifs ont beaucoup baissé au cours des dernières années.
Sur le contrôle et la lutte contre la fraude, il a indiqué qu'il s'agit d'une action permanente des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) car le non-respect des règles du jeu entraîne une distorsion de concurrence entre les agents économiques. Toutefois, il convient de travailler avec discernement, en particulier auprès des très petites entreprises et des travailleurs indépendants qui connaissent parfois des périodes difficiles. Une évaluation précise de la fraude est néanmoins complexe. Elle atteint sans doute un minimum de 4 milliards d'euros, soit 2 % des recettes recouvrées par l'Acoss. Les actions ciblées sur certaines catégories de cotisants donnent en outre plus de résultats que des actions générales. La création de nombreux instruments de paiement spécifique, comme le chèque-emploi service, est aussi un moyen efficace pour lutter contre la fraude. L'objectif de la dernière COG était de consacrer 10 % du temps des agents de l'Acoss à la lutte contre le travail illégal : il est déjà dépassé et devrait encore être augmenté. Il faudra aussi à l'avenir développer les relations avec les services de l'inspection du travail, de la justice, de la police, de la gendarmerie et des services fiscaux pour repérer tout ce qui n'est pas déclaré. Dans ce but, M. Pierre Burban estime qu'il serait utile que plusieurs ministères, et non pas seulement celui de la sécurité sociale, soient associés à la prochaine COG. A ce sujet, l'article 17 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 contient des mesures utiles qui devront toutefois être ajustées sur un plan technique pour en permettre une bonne mise en oeuvre.
S'agissant de la trésorerie de l'Acoss, M. Pierre Burban a indiqué que l'appel au marché de 2004 avait été réalisé dans de bonnes conditions, notamment en termes financiers, ce qui avait permis un gain pour la branche recouvrement. Pour 2006, compte tenu du plafond prévu pour la trésorerie, ce recours ne devrait pas être nécessaire. Néanmoins c'est un sujet de réflexion pour la prochaine COG et pour la convention entre l'Acoss et la Caisse des dépôts et consignations qui doit être renégociée au cours du premier semestre 2006. M. Jean-Luc Tavernier, directeur général , a souligné que les principales incertitudes en matière de gestion de trésorerie sont liées aux conditions de la compensation des exonérations de charges et aux dates de leur versement par l'État.
M. Pierre Burban a estimé que la première utilité de la COG est de permettre un bilan précis de l'activité de l'ACOSS et de son efficacité. Pour la prochaine COG, une réflexion est engagée depuis le début de l'année 2005 avec l'ensemble des Urssaf. Le débat sur l'architecture du réseau lancé par la Cour des comptes, l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et un certain nombre de parlementaires a son utilité, mais il paraît plus important de travailler sur l'efficacité du réseau, qui doit conserver une certaine proximité avec les usagers. A cet égard, les structures infradépartementales n'ont sans doute plus d'utilité, en particulier à l'échelon « politique », mais le maintien de la circonscription départementale est une bonne chose pour le maintien de relations étroites avec les cotisants. Il est cependant nécessaire d'homogénéiser le traitement des cotisants sur l'ensemble du territoire et de rationaliser les compétences des Urssaf en fonction des besoins des usagers et des cotisants.
M. François Autain a rappelé que l'opposition sénatoriale a toujours soutenu le principe de la compensation intégrale, par l'État, des exonérations de charges sociales. Il s'est interrogé sur la différence du chiffrage respectivement établi par la Cour des comptes et par le Gouvernement sur le montant des créances de l'État à la sécurité sociale.
M. Pierre Burban a indiqué qu'il fournirait un document écrit détaillé sur le chiffrage des créances que l'État doit à la sécurité sociale au titre de sa politique d'exonération des charges.
M. Guy Fischer a estimé important de mener une réflexion sur les sources de financement de la sécurité sociale. Il s'est interrogé sur une éventuelle généralisation du recours à des emprunts bancaires.
M. Pierre Burban a rappelé que le conseil d'administration de l'Acoss espère toujours un retour à l'équilibre des comptes. Toutefois, si le niveau des ressources à trouver est très élevé et que la Caisse des dépôts et consignations n'est pas en mesure ponctuellement de faire face à ces besoins, un recours au marché peut se justifier. A cet effet, une réflexion est menée dans le cadre de la future COG.
M. Alain Vasselle a considéré que le recours au marché financier avait permis une pression sans doute utile sur la Caisse des dépôts et consignations ainsi que sur les conditions qu'elle impose à l'Acoss.
M. Pierre Burban a rappelé qu'en 2004, la Caisse des dépôts et consignations ne souhaitait pas aller au-delà des plafonds conventionnels et que le recours au marché financier avait été obligatoire. Cette expérience a été très positive pour l'Acoss, notamment pour une meilleure détermination des coûts de la caisse des dépôts et consignations.
M. Jean-Luc Tavernier a indiqué que, pour 2006, le plafond de trésorerie de 18,5 milliards d'euros semble a priori correctement dimensionné, à condition toutefois que la reprise de la dette de l'assurance maladie par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) intervienne au plus tard au début d'octobre 2006 et qu'il n'y ait pas de problème dans le transfert par l'État de la compensation des allégements de charges.
C. AUDITION DE MM. MICHEL LAROQUE, PRÉSIDENT, ET JACQUES LENAIN, DIRECTEUR, DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE (FSV)
Réunie le mercredi 26 octobre 2005 , sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Michel Laroque, président et Jacques Lenain, directeur, du fonds de solidarité vieillesse (FSV) .
M. Nicolas About, président , a souhaité savoir quelle sera la situation financière du FSV à la fin de l'année 2005, ainsi que ses perspectives d'évolution pour 2006 et 2007. Il s'est demandé si un retour « spontané » à l'équilibre pourrait être envisagé au cours des prochaines années, dans l'hypothèse où le marché de l'emploi continuerait à s'améliorer et le chômage à se réduire. Enfin, compte tenu de l'ampleur des déséquilibres financiers accumulés à ce jour, il s'est interrogé sur la façon dont le FSV parvient malgré tout à gérer sa trésorerie.
M. Michel Laroque, président , a déclaré que la situation du FSV apparaît de plus en plus préoccupante, avec un déficit annuel représentant, en 2005, l'équivalent de 16 % des recettes. Le déficit cumulé depuis 2001, devenu aujourd'hui la dette du fonds, atteint désormais 3,7 milliards d'euros, soit environ 30 % des recettes et il pourrait dépasser le seuil de 40 % en 2006.
Après avoir rappelé que le FSV a été créé en 1994 afin de prendre en charge l'ensemble des avantages non contributifs de l'assurance vieillesse qui relèvent de la solidarité nationale, M. Jacques Lenain, directeur , a précisé que les dépenses du fonds se répartissent en trois postes principaux : tout d'abord le minimum vieillesse, qui représente, avec 2,6 milliards d'euros en 2004, 19 % des charges ; ensuite, les majorations pour conjoint et enfants à charge, qui s'inscrivent en forte augmentation ces dernières années et atteignent désormais 3,3 milliards d'euros ; enfin, la prise en charge des cotisations de retraite des salariés au chômage, qui s'élève cette année à 7,4 milliards d'euros.
Bien que cette structure de dépenses apparaisse relativement stable dans le temps, trois facteurs nouveaux se sont cumulés pour aboutir à l'actuelle dégradation des comptes. Il s'agit en premier lieu de l'augmentation du nombre des chômeurs, au sens de la définition du FSV, qui sont passés de 2.870.000 à 3.350.000 entre 2001 et 2004. Le deuxième élément résulte indirectement de l'unification, sur la base la plus favorable, des cinq salaires minimum de croissance (SMIC) qui avaient été créés, à l'occasion du passage aux 35 heures, sous la précédente législature : les dépenses du FSV au titre de l'indemnisation des chômeurs étant calculées sur une base forfaitaire indexée sur le SMIC, il est donc logique que les dépenses du FSV à ce titre s'accroissent, d'autant que les dépenses liées à l'indemnisation du chômage ont fortement augmenté, passant de 5,6 à 7,4 milliards d'euros entre 2001 et 2004. Enfin, le dernier facteur de déséquilibre réside dans l'évolution défavorable de la structure des recettes du FSV : la part de la contribution sociale généralisée (CSG) est ainsi revenue de 90 à 72 % des produits sur la période considérée. Les autres produits proviennent des versements de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), qui prend en charge aujourd'hui 60 % de la charge de majorations pour conjoint et enfants à charge, et de la part de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) attribuée au FSV. Il a observé que les décisions des pouvoirs publics prises en 2001 et 2002 et consistant à réduire la fraction de la CSG affectée au FSV ont fragilisé les finances du fonds. A cela s'ajoute le caractère aléatoire du montant perçu au titre de la C3S, dans la mesure où il s'agit d'un solde après attribution de ressources à l'Organic et la Cancava. Ainsi, les recettes que le fonds tire de la C3S sont-elles passées de 500 millions d'euros en 2003 à 1,3 milliard d'euros en 2003.
M. Jacques Lenain a indiqué que le déficit du FSV s'est élevé à 930 millions d'euros en 2003, à 639 millions en 2004 et qu'il devrait atteindre respectivement 2 milliards d'euros en 2005 et 1,5 milliard en 2006. De ce fait, le montant de la dette cumulée de l'institution devrait passer de 1,7 milliard d'euros à la fin 2004 à 3,7 milliards au 31 décembre 2005 puis à 5,2 milliards d'euros au 31 décembre 2006. S'agissant des perspectives de redressement du fonds, il a rappelé que la prévision quadriennale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 est fondée sur l'hypothèse d'une baisse graduelle du déficit annuel (- 1,4 milliard euros en 2007, - 1,1 milliard euros en 2008 et - 500 millions d'euros en 2009) laissant espérer un retour à l'équilibre en 2010, et donc une stabilisation de la dette à un niveau supérieur à 8 milliards d'euros.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie , a rappelé que, dès la création du FSV, la probabilité d'un effet de ciseaux très rapide entre l'évolution des dépenses et des recettes, en cas de retournement de la conjoncture économique, avait été évoquée. Il a également considéré que les mesures qui ont été prises sous l'ancienne législature afin de réduire la part de CSG perçue par le FSV expliquent, pour une part au moins, la gravité de la situation actuelle. Il s'est déclaré également inquiet quant à la probabilité d'un retour à l'équilibre du fonds à l'horizon 2010 et sur la date à laquelle la totalité de la dette accumulée à cette date pourra en définitive être apurée. Le précédent de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) n'incline pas, en effet, à l'optimisme.
M. Nicolas About, président , a souhaité connaître la position du FSV sur les appréciations portées par la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2005 consacré à la sécurité sociale, qui souligne le caractère « non conforme au droit » de la situation actuelle de ce fonds.
Au passage, il a précisé que l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 en séance publique donnera lieu à un débat consacré au FSV et au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) qui se déroulera le 15 novembre prochain à 16 heures.
M. Jacques Lenain a considéré qu'en cas de retour à l'équilibre du fonds à l'horizon 2010, il semble difficilement concevable d'imaginer ensuite un excédent annuel supérieur à 1 milliard d'euros. Sur ces bases, la perspective d'un apurement de la dette de 8 milliards d'euros se situerait autour de 2020. Pour ce qui concerne la manière dont la trésorerie est gérée, il a indiqué que la variable d'ajustement réside dans le calendrier des versements des flux financiers correspondant à la prise en charge des chômeurs. Cela ne concerne d'ailleurs que deux régimes, la CNAV et celui des exploitants agricoles. Ces versements font donc l'objet d'un écrêtement infra annuel et de reports d'une année sur l'autre.
M. Bernard Cazeau a considéré qu'il s'agit là d'une technique que l'on peut qualifier de cavalerie financière.
Reconnaissant que l'expression peut effectivement être employée en l'état actuel des choses, M. Jacques Lenain a fait valoir que, malgré l'apparition d'un déficit structurel, le FSV a procédé entre 2002 et 2004 au versement d'importants flux financiers à la CNAV au titre des chômeurs, contribuant par là même à son excédent, celui-ci étant versé in fine au fonds de réserve des retraites (FRR). Il a considéré que pour regrettable qu'ils soient, les retards de paiement du FSV ne remettent pas en cause les équilibres comptables en droits constatés de la CNAV. C'est l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) qui se trouve contrainte d'emprunter à la place du FSV.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est interrogé sur les frais financiers occasionnés par ces pratiques comptables peu orthodoxes.
M. Nicolas About, président , s'est demandé combien de temps il sera possible de différer d'une part, l'assainissement des finances du FSV et l'adoption de mesures nouvelles, d'autre part, le règlement des dettes cumulées du fonds à l'égard de la CNAV et de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole.
Reconnaissant s'être posé lui-même la question de la conformité au droit de la situation actuelle du FSV et avoir officiellement alerté son ministre de tutelle par une lettre du 22 octobre 2004, M. Michel Laroque a rappelé les termes de l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale selon lesquels « les recettes et les dépenses du FSV doivent être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale ». A la lecture de ces dispositions et en sa qualité de président de conseil d'administration du FSV, il ne lui semblait pas possible, à la fin de l'année dernière, de présenter un budget 2005 en complet déséquilibre et de surcroît sans perspective de redressement. Il a indiqué que malgré le risque de voir le fonds continuer à accumuler des déficits élevés, l'État a avancé l'interprétation selon laquelle le FSV peut afficher un résultat déficitaire, dès lors que le Parlement est correctement informé des modalités de son équilibre financier. Tel est le sens d'ailleurs de la lettre adressée en réponse au courrier de M. Michel Laroque par le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, à la date du 28 décembre 2004. Or, la Cour des comptes a estimé cette interprétation erronée, dès lors qu'aucune ressource de trésorerie ne figure dans la liste limitative des ressources du FSV que fixe l'article L. 135-3.
M. Michel Laroque a considéré qu'il estime personnellement être dans l'obligation de respecter la position de la Cour des comptes et annoncé que si des mesures de redressement ne sont pas prises dans un délai raisonnable, il demandera à être déchargé de ses fonctions. Il a précisé que la prochaine réunion du conseil de surveillance du FSV se tiendra le 22 novembre.
Au-delà de ce débat juridique, il a attiré l'attention de la commission sur l'impératif de conduire une réflexion sur les modalités d'un retour à l'équilibre du FSV. A ce titre, il a formulé plusieurs propositions consistant notamment à rétablir à son niveau antérieur la fraction de la CSG reçue par le FSV. A défaut, et en l'absence d'une baisse des dépenses ou d'une hausse des recettes du fonds, il appartiendrait au budget de l'État de prendre en charge cette dette en instituant une dotation budgétaire d'équilibre.
Il a proposé enfin que le FSV se voit affecter la fraction sur le prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement dont il s'est vu privé au bénéfice du FRR. Aujourd'hui, sur un produit total de 1,85 milliard d'euros, 65 % du montant sont attribués au FRR, 15 % à la CNAV et 20 % seulement au FSV.
M. Jacques Lenain a estimé que la situation délicate du FSV justifierait déjà, à elle seule, une telle mesure, mais il semble de surcroît paradoxal que le FSV demeure dans une situation aussi délicate, privé de ressources, alors que le FRR place des capitaux destinés à couvrir des besoins de financement qui n'apparaîtront qu'à l'horizon 2020. Il a enfin pris acte de la mesure nouvelle figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 consistant à éviter que des ressortissants étrangers résidant hors de France, et n'ayant travaillé dans notre pays que peu de temps ou voici longtemps, ne puissent bénéficier du minimum vieillesse. Il a suggéré enfin que la prise en charge des cotisations des chômeurs soit lissée sur une période de cinq années glissantes.