ARTICLE
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Adaptation du droit de communication et du droit de visite dont
disposent les agents des douanes
Commentaire : le présent article a pour objet de modifier le droit de communication et le droit de visite des agents de l'administration des douanes, compte tenu notamment de la dématérialisation des documents.
I. LE DROIT EXISTANT
Les agents des douanes disposent actuellement d'un droit de visite et d'un droit de communication , dont l'exercice, en cas d'infractions aux dispositions du code des douanes, est limité à une partie des agents en raison de leur grade :
- les droits de visite consistent, d'une part, en un droit d'accès aux locaux et aux lieux à caractère professionnel , pour les agents ayant au moins le grade de contrôleur , en application des dispositions de l'article 63 ter du code des douanes 59 ( * ) , et en un droit de visite domiciliaire , conformément à l'article 64 du même code 60 ( * ) ;
- les droits de communication consistent, d'une part, en un droit de communication propre à l'ensemble des agents de l'administration des finances , codifié à l'article 64 A du code des douanes, en vertu duquel les administrations et d'autres personnes 61 ( * ) « ne peuvent [pas] opposer le secret professionnel aux agents de l'administration des finances ayant au moins le grade d'inspecteur qui, pour établir les impôts institués par les lois existantes, leur demandent communication des documents de service qu'ils détiennent » ; d'autre part, les agents de l'administration des douanes disposent d'un droit de communication particulier , en application de l'article 64 B du code des douanes, sur les « informations mentionnées aux articles L. 330-2 à L. 330-4 du code de la route » 62 ( * ) .
Conformément aux dispositions du 1° de l'article 65 du code des douanes, « les agents des douanes ayant au moins le grade d'inspecteur ou d'officier et ceux chargés des fonctions de receveur peuvent exiger la communication des papiers et documents de toute nature relatifs aux opérations intéressant leur service 63 ( * ) » pour l'exercice du droit de communication particulier visé à l'article 64 B du code des douanes.
En outre, les agents des douanes disposent d'un droit de copie des documents, dans le prolongement de leur droit de communication, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 64 A du code des douanes : « les agents ayant qualité pour exercer le droit de communication susvisé peuvent se faire assister par des fonctionnaires d'un grade inférieur, astreints comme eux et sous les mêmes sanctions au secret professionnel, en vue de leur confier des travaux de pointage, relevés et copies de documents ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA SUPPRESSION DES LIMITATIONS DE GRADE POUR L'EXERCICE DU DROIT DE VISITE ET DU DROIT DE COMMUNICATION
Le présent article supprime les limitations de grade pour l'exercice du droit de visite et du droit de communication , et ouvre ainsi cette faculté à l'ensemble des agents des administrations des douanes :
- le 1° du A supprime, à l'article 63 ter du code des douanes, la condition relative au grade de contrôleur pour le droit de visite des locaux et lieux à usage professionnel ;
- le b du 1° du C supprime, à l'article 64 A du code des douanes, la condition relative au grade d'inspecteur pour le droit de communication dont disposent l'ensemble des agents de l'administration des finances ; par ailleurs, la rédaction proposée a pour effet que ces dispositions ne concernent plus que les agents des douanes, ce qui met en conformité le droit et la pratique 64 ( * ) ;
- le 2° du D étend à l'ensemble des agents des douanes titulaires le droit de communication particulier aux agents des douanes.
Par ailleurs, le E du présent article vise à insérer dans le code des douanes un article 65 bis disposant que « le droit de communication prévu aux articles 64 A et 65 est étendu au profit des agents des douanes chargés du recouvrement de toutes sommes perçues selon les modalités prescrites par le présent code », alors que la jurisprudence avait interprété limitativement les dispositions relatives au droit de communication aux seuls agents chargés des opérations d'assiette, à l'exclusion de ceux en charge du recouvrement.
B. LA PRISE EN COMPTE DE LA DÉMATÉRIALISATION DES DOCUMENTS
Afin de lever d'éventuels contentieux, le présent article prend en compte la dématérialisation croissante des documents pouvant être communiqués à l'administration des douanes, en précisant que les prérogatives des douanes s'appliquent aux lieux où le document peut être détenu, « quel que soit le support » :
- dans le cadre du droit de visite des locaux à usage professionnel ( 1° du A du présent article, modifiant l'article 63 ter du code des douanes) ;
- pour le droit de visite de lieux privés ( B du présent article, modifiant l'article 64 du même code) ;
- s'agissant du droit de communication (c du 1° du C pour le droit de communication particulier à l'administration des douanes, 1° du D pour le droit de communication propre à l'administration fiscale) ; en outre, le 3° du D du présent article procède à la même modification à l'article 65 du code des douanes, concernant le support des documents relatifs à l'activité professionnelle que peut demander l'administration des douanes ;
- s'agissant des documents échangés avec les autorités des douanes étrangères ( 4° du D du présent article, modifiant le 6° de l'article 65 du code des douanes).
C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT DE COPIE DES DOCUMENTS
Dans la mesure où le présent article étend le droit de communication à l'ensemble des agents des douanes, le 2° du C du présent article propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article 64 A, relative au droit de copie des documents : « Les agents des douanes peuvent prendre copie des documents dont ils ont connaissance en application » des dispositions du premier alinéa de l'article 64 A.
L'article 64 A ne concerne que le droit de communication particulier de l'administration des douanes. Le 1° du D du présent article vise à énoncer également ce droit de copie à l'article 65 du code des douanes, relatif au droit de communication relatif à l'ensemble des agents de l'administration fiscale.
D. L'EXTENSION DE LA LISTE DES ORGANISMES DEVANT TRANSMETTRE LES DOCUMENTS DEMANDÉS PAR L'ADMINISTRATION DES DOUANES
Dans un souci d'efficacité de l'action conduite par les agents des douanes, le a du 1° du C propose de compléter la liste des administrations et des organismes auxquels l'administration des douanes peut demander spécifiquement la communication de certains documents : relèveraient également du champ de cette obligation de communication « les organismes et caisses de sécurité sociale et les organismes gestionnaires du régime d'assurance-chômage ».
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général est favorable aux divers aménagements du code des douanes permettant de lever d'éventuels risques de contentieux .
En revanche, il s'interroge sur l'opportunité d'étendre à l'ensemble des agents des douanes des pouvoirs étendus, même s'il reconnaît que cette mesure vise à prendre en compte les difficultés pratiques à constituer des équipes formées d'agents ayant un grade suffisant pour mettre en oeuvre le droit de communication et de visite.
A cette fin, votre rapporteur général souhaite se rapprocher de la direction des douanes pour encadrer davantage l'extension du droit de communication et de visite, en prévoyant notamment de prendre en compte des critères d'ancienneté et que le gouvernement s'engage sur des actions de formation permettant aux agents des douanes d'utiliser avec discernement l'ensemble de leurs prérogatives.
Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.
* 59 « Afin de procéder aux investigations nécessaires à la recherche et à la constatation des infractions prévues au présent code, les agents des douanes ayant au moins le grade de contrôleur ont accès aux locaux et lieux à usage professionnel, ainsi qu'aux terrains et aux entrepôts où les marchandises et documents se rapportant à ces infractions sont susceptibles d'être détenus. Aux mêmes fins, ils ont accès aux moyens de transport à usage professionnel et à leur chargement.
« Cet accès a lieu entre 8 heures et 20 heures ou, en dehors de ces heures, lorsque l'accès au public est autorisé, ou lorsque sont en cours des activités de production, de fabrication, de conditionnement, de transport, de manutention, d'entreposage ou de commercialisation.
« Le procureur de la République est préalablement informé des opérations visées au premier alinéa et peut s'y opposer (...) ».
* 60 « Pour la recherche et la constatation des délits douaniers (...) les agents des douanes habilités à cet effet par le directeur général des douanes et droits indirects peuvent procéder à des visites en tous lieux, même privés, où les marchandises et documents se rapportant à ces délits sont susceptibles d'être détenus et procéder à leur saisie. Ils sont accompagnés d'un officier de police judiciaire (...).
« Hormis le cas de flagrant délit, chaque visite doit être autorisée par une ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure (...).
« La visite ne peut être commencée avant six heures ni après vingt et une heures. Elle est effectuée en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant ; en cas d'impossibilité, l'officier de police judiciaire requiert deux témoins choisis en dehors des personnes relevant de son autorité ou de celle de l'administration des douanes (...).
« Le procès-verbal, auquel est annexé un inventaire des marchandises et documents saisis, est signé par les agents des douanes, l'officier de police judiciaire et par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent b ; en cas de refus de signer, mention en est faite au procès-verbal (...) ».
* 61 Il s'agit des personnes suivantes : « les administrations de l'Etat, les départements et les communes, ainsi que les entreprises concédées par l'Etat, les départements et les communes, de même que tous les établissements ou organismes quelconques soumis au contrôle de l'autorité administrative ».
* 62 Ces informations sont celles relatives à l'état civil du titulaire du certificat d'immatriculation, aux caractéristiques du véhicule, aux gages constitués et aux oppositions au transfert du certificat d'immatriculation.
* 63 Les receveurs peuvent toutefois invoquer le droit de communication particulier à l'administration des douanes lorsqu'ils agissent sur l'ordre des agents ayant au moins le grade d'inspecteur ou chargés des fonctions de receveur.
* 64 Lorsque ce texte a été codifié, il s'appliquait aux agents des douanes et aux agents des impôts mais il ne concerne plus que les agents des douanes, les agents des impôts disposant désormais d'un droit de communication spécifique sur la base de l'article 81 du livre des procédures fiscales.