N° 113
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 15 décembre 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur :
- la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la situation des maîtres des établissements d' enseignement privés sous contrat ,
- et la proposition de loi de M. Hubert HAENEL tendant à améliorer les retraites des maîtres de l' enseignement privé sous contrat ,
Par Mme Catherine TROENDLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1757 , 1963 et T.A. 362
Sénat : 107 et 68 (2004-2005)
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Enseignement privé. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Deux propositions de loi visant à « améliorer les retraites des maîtres de l'enseignement privé » ont été déposées ces derniers mois, en termes identiques, à l'Assemblée nationale et au Sénat :
- la proposition de loi n° 1757, déposée le 21 juillet 2004 par M. Yves Censi, et cosignée par près de 300 députés ;
- la proposition de loi n° 68, déposée le 23 novembre 2004 au Sénat par M. Hubert Haenel.
Leur objectif est double :
- dissiper l'ambiguïté sur le statut des maîtres contractuels des établissements d'enseignement privés, résultant d'interprétations divergentes des juridictions administratives et prud'homales ;
- rapprocher le niveau des retraites qui leur sont versées de celui dont bénéficient les maîtres de l'enseignement public.
Portées par la mobilisation unanime des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat, ces initiatives parlementaires ont contribué à accélérer les négociations engagées depuis 2002.
Il convient néanmoins de souligner qu'elles n'auraient pu aboutir sans bénéficier de l'engagement fort du Gouvernement.
En effet, pour des raisons de recevabilité financière de la proposition de loi de M. Yves Censi, au titre de l'article 40 de la Constitution, la mise en place d'un régime de retraite additionnel, assorti d'un financement de l'Etat -sur lequel repose le dispositif de rattrapage du niveau des pensions de retraite-, a été réintroduit dans le texte par un amendement du Gouvernement.
Ainsi complétée, la proposition de loi, adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale le 8 décembre dernier, a fait l'objet d'une très large adhésion (unanimité des 122 votants, et abstention du groupe communiste).
Votre commission se réjouit que ce texte consensuel relatif à « la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat » , juste et équilibré, qui a été sensiblement enrichi après les travaux en commission puis les débats en séance publique à l'Assemblée nationale, apporte enfin une réponse à une préoccupation légitime, et notamment à une situation d'iniquité sociale qui avait bien trop tardé à être prise en compte.
Conçu dans le prolongement de l'édifice législatif issu de la loi Debré du 31 décembre 1959, complétée par la loi Guermeur du 27 novembre 1977, fondant les relations entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés sous contrat, le présent texte contribue à réaffirmer la responsabilité de l'Etat à l'égard des maîtres qui font le choix d'enseigner dans ces établissements.
Sont concernés plus de 140 000 enseignants des classes sous contrat des 1 er et 2 nd degrés (près de 46 000 maîtres du 1 er degré et plus de 99 000 dans le 2 nd degré), qui assurent leurs fonctions auprès de 2 millions d'élèves -871 000 dans le 1 er degré, dont 40 % dans des classes sous contrat simple, et 1 130 000 dans le second degré- sur un total de 12 millions d'élèves, soit 13,5 % des effectifs du primaire et 20,1 % de ceux du secondaire 1 ( * ) . Près de 97,6 % des élèves du secteur privé sont scolarisés dans des établissements sous contrat, la part des formations « hors contrat » étant très faible.
EFFECTIFS DES ENSEIGNANTS NON FONCTIONNAIRES DES
ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT PRIVÉS SOUS
CONTRAT
(au 1
er
septembre 2004)
|
|
Effectifs |
Équivalents temps plein financiers |
|
Maîtres contractuels |
128 430 |
116 487 |
|
Maîtres agréés |
12 120 |
10 993 |
|
Total |
140 550 |
127 480 |
Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Il convient d'y ajouter, en outre, les élèves scolarisés dans les établissements privés sous contrat de l'enseignement agricole, régis par la loi du 31 décembre 1984 dite « loi Rocard ». Dans les établissements délivrant des formations « à temps plein », relevant du ministère de l'agriculture, l'enseignement est confié à des maîtres contractuels rémunérés par l'État (environ 5 160 postes d'enseignants équivalents temps plein -ETP).
LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE
MAÎTRES EXERÇANT
DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
PRIVÉS SOUS CONTRAT
La loi Debré du 31 décembre 1959 distingue plusieurs catégories de maîtres pouvant exercer dans les établissements d'enseignement privés ayant passé un contrat avec l'Etat :
- dans les établissements sous contrat simple , formule limitée aujourd'hui à une partie des écoles primaires, interviennent des maîtres « agréés » , dont le statut est clair : bien que rémunérés directement par l'Etat, « compte tenu notamment de leurs diplômes et des rémunérations en vigueur dans l'enseignement public » pour les instituteurs, l'employeur qui les recrute est privé. Ils ont le statut de salarié de droit privé et relèvent de la compétence des tribunaux judiciaires ; les conventions collectives et le code du travail leur sont appliqués ;
- dans les établissements ayant passé un contrat d'association avec l'Etat , l'enseignement peut être confié, « soit à des maîtres de l'enseignement public, soit à des maîtres liés à l'Etat par contrat » . Les premiers sont des enseignants titulaires « affectés » dans un établissement privé par l'autorité académique. Ils conservent les droits et prérogatives liés à leur statut de fonctionnaire. Cela ne concerne qu'un peu plus de 1 000 enseignants. Quant aux « maîtres contractuels », le législateur de 1959 n'a pas qualifié de façon explicite la nature du contrat qui les relie à l'autorité académique.
C'est de cette dernière catégorie de personnels dont il est devenu aujourd'hui nécessaire de clarifier le statut.
La présente proposition de loi consacre deux avancées majeures : la clarification du statut des maîtres contractuels et le relèvement du niveau des prestations de retraite. Elle trace un cadre dans lequel le dialogue social et la négociation avec les partenaires doivent prendre toute leur place.
Une clarification du statut devenue nécessaire (article 1 er )
La proposition de loi permet tout d'abord de mettre fin à une dualité juridique devenue source de confusion, qui a attisé un contentieux croissant devant les juridictions prud'homales , préjudiciable pour les établissements. Assimilant ces derniers à l'employeur de droit privé des maîtres, en lieu et place de l'Etat, la jurisprudence de la Cour de cassation a contribué à brouiller les responsabilités.
En effet, le juge reconnaît aux maîtres une double facette :
- d'un côté, ce sont des agents publics, recrutés et rémunérés par l'Etat ;
- de l'autre, ce sont des salariés de droit privé, liés par un contrat de travail à l'établissement au sein duquel ils exercent.
Ainsi, dans les conclusions rendues à l'occasion de l'affaire Pampaloni 2 ( * ) , le commissaire du Gouvernement M. Marcel Pochard remarque que la jurisprudence judiciaire tend à « relativiser excessivement, au point de l'estomper, le caractère d'agents publics des maîtres contractuels du privé ».
Comme le fait observer M. Bernard Toulemonde, inspecteur général de l'éducation nationale, dans un article sur le statut des maîtres contractuels des établissements d'enseignement privés intitulé « Une privatisation jurisprudentielle ? » 3 ( * ) , « la compétence du juge administratif s'est progressivement érodée sous la pression de la Cour de cassation. Celle-ci a été sensible à la situation singulière des maîtres contractuels qui exercent dans un établissement privé. Elle en a tiré des conséquences qui, tant sur le plan contentieux que sur celui des règles applicables, tendent à attirer les maîtres contractuels vers le droit privé, en somme à les « privatiser » (...) ; de proche en proche, le statut des maîtres contractuels devient le fruit de deux contrats qui se superposent : un contrat de droit public avec l'État et un contrat de travail avec l'établissement privé (...). Cette mixité croissante résulte d'une série d'interprétations juridiques particulièrement contestables et contestées ».
C'est pourquoi la présente proposition de loi apporte une clarification utile, en réaffirmant, « conformément à l'esprit de la loi du 31 décembre 1959, la prééminence du lien qui les rattache à l'État » :
- elle parachève l'édifice législatif existant en reconnaissant explicitement la qualité d'agents publics des maîtres contractuels des établissements privés, qui était restée implicite dans la loi Debré ;
- pour faire obstacle à une dérive jurisprudentielle déstabilisante, elle rétablit une unité et une cohérence à leur statut, sans pour autant nier la spécificité de l'organisation de l'enseignement dans les établissements privés, qui fait la force et l'originalité de leur contribution au service public d'enseignement ;
- en outre, elle crée une « priorité d'accès aux services vacants » pour les lauréats de concours nationaux notamment ; celle-ci ne saurait être conçue comme une garantie de l'emploi, la présente loi n'ayant nullement pour objet de « fonctionnariser » les maîtres du privé. Aussi, la rédaction retenue pour l'enseignement agricole, qui fait référence à « des garanties d'emploi », ne devra pas être interprétée de façon trop restrictive, afin de laisser une marge de souplesse aux établissements ;
- enfin, pour répondre aux préoccupations légitimes des personnels et conformément à la volonté des auteurs de la proposition de loi, telle qu'exprimée dans l'exposé des motifs, elle apporte la garantie formelle que ces dispositions, notamment l'absence de contrat de travail avec l'établissement, ne remettent pas en cause l'exercice des droits syndicaux et sociaux dont ces maîtres bénéficient actuellement.
A cet égard, votre commission souhaite que ces dispositions ne conduisent pas à alourdir les obligations à la charge des établissements, concernant notamment la contribution versée aux comités d'entreprise. Dans le souci de préserver l'équilibre financier des établissements, le financement de ces structures doit continuer d'être adapté à leurs besoins réels de fonctionnement.
La création d'un régime de retraite additionnel : un pas de plus dans la logique de traitement social équitable (article 2 bis)
La proposition de loi répond ensuite à un objectif d'équité sociale . Elle permet de franchir une étape supplémentaire vers la convergence des situations entre les maîtres du privé et les enseignants du public, dans l'esprit des lois Debré et Guermeur.
En effet, aux termes de l'article L. 914-1 du code de l'éducation 4 ( * ) , « Les règles générales qui déterminent les conditions de service et de cessation d'activité des maîtres titulaires de l'enseignement public, ainsi que les mesures sociales et les possibilités de formation dont ils bénéficient, sont applicables également et simultanément aux maîtres justifiant du même niveau de formation, habilités par agrément ou par contrat à exercer leur fonction dans des établissements d'enseignement privés liés à l'État par contrat. Ces maîtres bénéficient également des mesures de promotion et d'avancement prises en faveur des maîtres de l'enseignement public » ; en outre, la loi Guermeur prévoyait qu' « un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'accès à la retraite des maîtres de l'enseignement privé en application du principe énoncé au premier alinéa » .
Or, comme le soulignent les auteurs des propositions de loi dans l'exposé des motifs, « le principe d'assimilation qui prévaut tout au long de la carrière s'interrompt brutalement au moment du départ en retraite » .
Le principe de « parité » s'applique en matière de rémunération, de déroulement de carrière et de statut social.
Toutefois, l'égalisation des « conditions de cessation d'activité » prévue par le législateur, qui s'est mise en place, pour les conditions liées à l'âge, avec la création du RETREP (régime temporaire de retraite des enseignants privés) en 1980, n'a pas été interprétée comme s'étendant au niveau des prestations de retraite effectivement perçues.
Dans la mesure où les maîtres et documentalistes exerçant dans les établissements privés sous contrat ne relèvent pas du régime de retraite des fonctionnaires, dont dépendent les enseignants du public, mais du régime général de la sécurité sociale et de régimes complémentaires (l'AGIRC et l'ARRCO 5 ( * ) ), leurs pensions sont actuellement inférieures d'environ 20 %, à carrière égale, alors que les cotisations versées sont plus élevées - de l'ordre de 4 points de plus.
Le régime public de retraite additionnel qui entrera en vigueur au 1 er septembre 2005 permettra d'apporter, de façon progressive, une correction forfaitaire de l'écart moyen des niveaux de pensions de retraite constaté.
L'équilibre de ce régime, financé à parité par l'Etat et les personnels, repose sur un dispositif plus large : une première étape a conduit, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, au transfert des maîtres du privé du régime général d'assurance maladie au régime spécial des fonctionnaires, pour que la cotisation de 0,75 % dont devaient s'acquitter les personnels puisse être réaffectée vers ce nouveau régime. Aussi, l'effet sera neutre sur la rémunération nette des maîtres.
Comme l'a indiqué le ministre lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale, son coût pour l'État sera de 30 millions d'euros par an.
Le principe a été acté, à l'issue de réunions de travail tenues au ministère de l'éducation nationale, par la signature, le 21 octobre dernier, par l'ensemble des organisations syndicales représentatives des enseignants du privé (la FEP-CFDT, le SNEC-CFTC, le SPELC et le SNPEFP-CGT 6 ( * ) ), d'un relevé de conclusions, reproduit en annexe au présent rapport.
Ce consensus confère une force et une légitimité qui rassurent quant au déroulement -dont l'issue doit être rapide- des concertations ouvertes. Il est prévu que « la montée en charge du régime commencera à 5 % pour s'achever à 10 % à raison d'une progression de un point par palier de cinq ans » .
A ce titre, l'amendement introduit à l'Assemblée nationale pour assurer le maintien transitoire et dégressif de l'indemnité de départ en retraite actuellement servie par les établissements constitue un compromis satisfaisant, qui permet d'établir une certaine équité au regard des maîtres qui quitteront leurs fonctions dans les cinq prochaines années (article 2 ter) .
Le tableau ci-après montre en effet que le volume prévisible de départs sera important dans les dix années à venir.
PYRAMIDE DES ÂGES DES ENSEIGNANTS DES
ÉTABLISSEMENTS PRIVÉS
(Situation au
31/01/2003)
|
Tranche d'âge |
1 er degré |
2 e degré |
||
|
|
Total |
% |
Total |
% |
|
20-29 ans |
6 001 |
13,15 |
9 932 |
10,08 |
|
30-39 ans |
12 437 |
27,27 |
25 926 |
26,31 |
|
40-49 ans |
15 665 |
34,32 |
28 601 |
29,02 |
|
50-59 ans |
11 261 |
24,92 |
32 775 |
33,26 |
|
60-65 ans |
276 |
0,60 |
1 295 |
1,31 |
Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Enfin, si la loi fixe un cadre général, la définition des modalités de mise en oeuvre de ce régime, et au-delà, de la réforme engagée, accorde une large place au dialogue social , moyen le plus adéquat pour parvenir à des solutions équilibrées et pérennes, partagées par chacune des parties.
Les négociations engagées dans le cadre des groupes de travail dont la création est prévue au relevé de conclusions, concerneront notamment l'avenir du régime de prévoyance dont bénéficient les maîtres du privé, dans le cadre de leur affiliation à l'AGIRC (convention du 14 mars 1947). Dans la mesure où il se cumule avec le capital décès et invalidité servi par l'Etat, il conviendra, à partir d'un travail d'expertise, d'actualiser la cotisation versée à ce régime par les établissements, ce qui ne peut reposer que sur la concertation entre les partenaires sociaux.
En conclusion, votre commission se félicite que ce texte équilibré apporte, enfin, une réponse positive à un problème laissé bien trop longtemps en suspens.
Il rétablit une situation d'équité qui permet de conforter le principe constitutionnel de liberté d'enseignement :
- d'une part, en garantissant aux maîtres qui font le choix d'exercer dans les établissements privés, qui remplissent les mêmes services que les enseignants du public et participent aux mêmes missions d'enseignement, de bénéficier de pensions équivalentes ;
- d'autre part, en rétablissant un juste partage des charges et des responsabilités entre les établissements et l'Etat, qui est l'employeur des enseignants.
* 1 Source : Repères et références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche 2004) - données de la rentrée 2003.
* 2 Conseil d'Etat, 26 mars 1993, Pampaloni.
* 3 L'actualité juridique - Droit administratif, 20 juin 1995.
* 4 Issu de l'article 15 de la loi Debré du 31 décembre 1959 tel que modifié par la loi du 27 novembre 1977 dite « loi Guermeur ».
* 5 AGIRC : Association générale des institutions de retraite des cadres
ARRCO : Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés.
* 6 FEP-CFDT : Formation et enseignement privés - Confédération française démocratique du travail ; SNEC-CFTC : Syndicat national de l'enseignement chrétien - Confédération française des travailleurs chrétiens ; SPELC : Syndicat professionnel de l'enseignement libre catholique ; SNPEFP-CGT : Syndicat national des personnels de l'enseignement et de la formation privés - Confédération générale des travailleurs.