Le projet de budget du ministère de l'outre-mer pour 2005 montre une hausse de 52 % des crédits et s'élève à 1,71 milliard d'euros. Ces crédits ne représentent en fait qu'une fraction de l'effort de la Nation en faveur des collectivités d'outre-mer, les crédits étant répartis entre plusieurs ministères.
Il convient de souligner que cette hausse ne correspond pas à des mesures nouvelles du même montant, mais est due à des transferts de crédits importants , notamment 678 millions d'euros correspondant à la compensation des exonérations de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, jusque là inscrits sur le budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, et 31 millions d'euros en faveur de la continuité territoriale en outre-mer, qui étaient inscrits sur le compte d'affectation spéciale « Fonds d'intervention en faveur des aéroports et du transport aérien » (FIATA).
L'année 2005 sera, d'une part, celle de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), d'autre part, celle de la montée en puissance des dispositifs fiscaux de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Les priorités de cette loi, qui sont également celles du ministère à travers ce projet de budget, sont d'encourager la création d'emplois dans le secteur marchand et de relancer l'investissement privé.
Votre rapporteur spécial déplore cependant, en face du volontarisme affiché par le ministère de l'outre-mer, la mauvaise prise en compte du travail parlementaire, qui s'est traduite par des réponses au questionnaire budgétaire arrivées tardivement, et parfois incomplètes où ne répondant pas à la question posée. Des améliorations significatives sur ce point s'avèrent nécessaires.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.
A cette date, 61 % seulement des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
PREMIÈRE PARTIE : LES GRANDES LIGNES DU PROJET
DE BUDGET
POUR 2005
Les crédits du ministère de l'outre-mer ne représentent, en termes de dotations, qu'un minorité des crédits consacrés par l'Etat à l'outre-mer. En 2005, les changements de périmètre observés contribuent à réduire cet écart, qui demeure cependant significatif.
Le graphique suivant indique la répartition des crédits des différents ministères dans les quatre DOM.
Répartition des crédits dans les DOM en 2005
(en %)
Source : jaune
budgétaire « départements
d'outre-mer »
On constate donc que le ministère proprement dit ne représente « que » 18 % des crédits pour les DOM.
Le graphique suivant indique la répartition des différents crédits ministériels dans les collectivités d'outre-mer.
Répartition des crédits dans les collectivités d'outre-mer en 2005
(en %)
Source : jaune
budgétaire « collectivités
d'outre-mer »
La structure est sensiblement équivalente à celle constatée dans les DOM, avec une place plus importante de la défense (12 % contre 5 %), principalement due à la situation particulière de la Polynésie et à des indemnités en moyenne plus élevées.
I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS
A. LES GRANDES MASSES
1. L'évolution des dépenses ordinaires et des dépenses en capital
Le projet de budget pour 2005 du ministère de l'outre-mer s'élève à 1.705.710,396 millions d'euros , soit 688.238.594 millions d'euros de plus qu'en 2004 (+ 52 %) . Cette hausse des crédits de paiement s'explique principalement par différentes mesures de transfert de crédit, dont 678 millions d'euros au titre IV pour les compensations des exonérations de charges sociales, et de 30,98 millions d'euros sur le même titre pour la dotation de continuité territoriale.
En conséquence, il est extrêmement difficile de juger de l'évolution des crédits du ministère de l'outre-mer à périmètre strictement constant. Votre rapporteur spécial estime que le chiffre se situe à environ 2,5 % de baisse par rapport à 2004 , ce dont on ne peut que se féliciter, cette baisse montrant la part prise par le ministère dans l'effort de maîtrise de la dépense et, partant, de réduction des déficits.
? L'évolution des dépenses de fonctionnement se partage entre une baisse de 34,4 millions d'euros des dépenses du titre III (frais de personnel et moyens des services), principalement due au transfert des crédits des préfectures vers le ministère de l'intérieur, et une augmentation de 579,5 millions d'euros des dépenses d'intervention du titre IV, soit par rapport à 2004 une hausse de 67 %.
La baisse des dépenses du titre III s'explique principalement par :
- le transfert au profit du ministère de l'intérieur des crédits des personnels des préfectures (indemnités et rémunérations), dans le cadre de la globalisation des moyens des préfectures des DOM ;
- diverses mesures réglementaires de revalorisation des salaires pour les personnels militaires et civils du ministère de l'outre-mer.
L'augmentation de 579,5 millions d'euros des crédits du titre IV s'explique principalement par :
- la création d'un nouvel article doté de 30,98 millions d'euros au titre de la continuité territoriale en outre-mer, en application de l'article 51 de la loi de programme pour l'outre-mer du 23 juillet 2003 ;
- un transfert en provenance du ministère de l'emploi, du travail et de la solidarité d'un montant de 678 millions d'euros, qui se traduit par un nouveau chapitre budgétaire de 719 millions d'euros . En, conséquence, la compensation de la charge transférée n'est pas strictement équivalente aux sommes attribuées ;
- une baisse des crédits du FEDOM de 130 millions d'euros si on y agrège l'expérimentation menée en Martinique.
? La hausse de 3,089 millions d'euros des dépenses d'investissement (+ 1,18 %) montre la stabilité des crédits du titre V et du titre VI. Les principaux mouvements sont dus à la création d'une expérimentation « Logement » au titre VI dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001.
2. La couverture des AP par les CP
L'évolution du montant des autorisations de programme (AP) constitue théoriquement un moyen de connaître les intentions du gouvernement en matière de dépenses d'investissement puisque les AP ouvertes au titre d'un exercice sont appelées à être « couvertes » par des crédits de paiement (CP) au cours des années suivantes.
Le montant des ouvertures d'autorisation de programme a progressé au cours des dernières années plus vite que celui des crédits de paiement Cependant, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une nouvelle diminution du montant des autorisations de programme nouvelles, qui s'établit à 379,4 millions d'euros contre 392,8 millions d'euros en 2004 et 415,7 millions d'euros en 2003.
Evolution du montant des autorisations de programme et des crédits de paiement
(en millions d'euros)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Crédits de paiement |
196,0 |
212,1 |
254,3 |
252,3 |
251,8 |
267,8 |
274,5 |
258,4 |
262,6 |
|
Autorisations de programme |
297,8 |
289,7 |
286,3 |
282,0 |
343,5 |
442,7 |
415,7 |
392,8 |
379,4 |
Depuis quatre ans, la « dette » du ministère de l'outre-mer - l'écart entre les AP ouvertes et le montant des crédits de paiement déjà engagés pour les couvrir - s'accroît. En d'autres termes, plus l'écart se creuse, plus l'Etat se contraint à terme à accroître le montant des crédits de paiement. La baisse du montant des AP dans le projet de loi de finances pour 2005, après celle de 2004, contribuera à réduire la « dette » du ministère de l'outre-mer. Il faut rappeler que ce mouvement avait été entrepris en 2003.
Evolution de la couverture des AP par les CP
(en millions d'euros)
|
|
1 er janvier 01 |
1 er janvier 02 |
1 er janvier 03 |
1 er janvier 04 |
|
AP « en compte » |
3.125 |
3.054 |
3.064 |
2.848 |
|
CP « en compte » |
2.169 |
1.897 |
1.772 |
1.517 |
|
« Dette » |
956 |
1.157 |
1.292 |
1.331 |
Le « bleu » consacré au budget de l'outre-mer répartit les CP inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 entre 108,752 millions d'euros destinés à « couvrir » un peu moins de 28,7 % des AP nouvelles demandées en 2005 (379,38 millions d'euros) et 153,919 millions d'euros destinés à couvrir la fraction des AP ouvertes au titre d'exercices précédents qui n'a pas encore été accompagnée de crédits de paiement (1.331 millions d'euros).
On constate donc que les CP ouverts sont toujours insuffisants par rapport aux AP, ce qui se traduit par une hausse de la dette. Votre rapporteur spécial s'interroge sur les modalités de gestion des AP, qui ont été manifestement ouvertes en trop grand nombre dans les années antérieures, et nuisent à la bonne lisibilité du budget en affichant des objectifs à l'évidence peu réalistes.