V. L'ORGANISATION ET LA GESTION DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DOIVENT ÊTRE ÉGALEMENT RÉNOVÉES
Lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003 M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, avait estimé que notre enseignement supérieur se trouvait en matière d'organisation « dans la pire des situations possibles », puisqu'il était à mi-gué entre une gestion centralisée et l'autonomie des établissements. En effet :
- d'un côté, les travaux successifs de la Cour des comptes et de l'IGAENR ont largement mis en évidence les carences de l'administration centrale et des services des rectorats en matière de réflexion prospective, de gestion budgétaire, de gestion prévisionnelle des ressources humaines d'articulation entre la centrale et les recteurs de tutelle des agences, d'instruction des habilitations, de contrôle de légalité et de contrôle du budget des établissements. De fait, M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche avait confessé à votre commission des finances en date du 29 octobre 2003 que, si l'administration centrale « avait des chiffres » sur la situation financière sur les universités, ceux-ci n'étaient pas fiables.
La Cour des comptes concluait ainsi dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif :
« L'Etat dispose de pouvoirs importants en matière de gestion, mais surtout en matière de garantie de l'égalité des étudiants, ainsi que de la qualité des formations. Toutefois, l'usage qu'il fait de ces pouvoirs ne peut être considéré comme satisfaisant. L'opacité et les conséquences inflationnistes de la méthode de répartition des moyens condamnent le système actuel ; l'habilitation a conduit à la multiplication souvent injustifiée des formations [plus de 10.000 à ce jour], sans en garantir la qualité, contribuant à remettre en question le caractère national des diplômes dont elle devait pourtant être le garant. Si la contractualisation avec les établissements a constitué un incontestable progrès, ses effets restent marginaux et, au total, la maîtrise du développement d'un ensemble dont il a la responsabilité échappe en grande partie à l'Etat » ;
- de l'autre côté, les rapports de l'IGAENR soulignent de manière récurrente que si la gestion des établissements est « en progrès sensible », elle « laisse subsister d'importantes marges d'amélioration ».
En effet, selon l'IGAENR, « la gestion des ressources humaines est encore bien perfectible », les effectifs rémunérés sur budget propre ne sont pas toujours maîtrisés, faute notamment de redéploiements internes ; « la gestion de la recherche est loin d'être partout un modèle de clarté » ; la construction du budget apparaît trop souvent comme une reconduction des situations acquises ; les documents budgétaires manquent de lisibilité, sinon de sincérité ; faute d'analyse des coûts, l'offre de formation n'est pas toujours rationnelle. En outre, selon l'IGAENR, les règles relatives à la passation des marchés sont dans maints endroits « sciemment transgressées » et les établissements font preuve « d'une grande ignorance ou indifférence en matière réglementaire,... [de] légèreté en matière d'examens » et « d'une désinvolture générale vis-à-vis des obligations de service statutaires », « le nombre de contractuels en situation plus ou moins irrégulière étant [notamment] loin de régresser », etc. De même, notre collègue Yves Fréville avait mis en évidence dans son rapport sur la politique de recrutement et de gestion des universitaires et des chercheurs 1 ( * ) « l'opacité des procédures de recrutement » et le caractère « inexistant ou inefficace des contrôles de l'activité », tandis que la Cour des comptes soulignait que les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement au prorata des m² de bâtiments « incitent peu les universités à un examen critique de l'utilisation de leur patrimoine » .
Au total, la Cour des comptes concluait dans son rapport particulier d'avril 2003 : « Face [à l'Etat], les universités apparaissent encore, dans de nombreux cas tout aussi faibles, notamment en raison des forces centrifuges qui s'y exercent... L'allocation et la gestion des moyens financiers ont encore trop rarement acquis la place centrale qu'ils devraient avoir dans la vie des établissements... Le suivi du potentiel enseignant, depuis la répartition des emplois jusqu'à l'exécution des services relève plus de décisions ponctuelles, voire individuelles, que d'arbitrages globaux, justifiés par la cohérence de l'offre de formation et l'utilisation rationnelle des moyens. La gestion universitaire se caractérise encore trop souvent par l'absence de maîtrise, sans même parler de contrôle, des fonctions essentielles de la vie d'un établissement ».
Ce double constat de carence, de la tutelle, comme des établissements , a d'ailleurs été confirmé par le rapport sur la gestion immobilière et financière des universités réalisé conjointement en 2003 par l'Inspection générale des finances, l'IGAENR et le Conseil général des ponts et chaussées.
En effet, ce rapport relevait que, ni les établissements, ni le ministère, ne connaissaient l'état, voire l'étendue, du patrimoine universitaire, ce qui nuit évidemment à son entretien, empêche toute vision globale de la répartition fonctionnelle des locaux et conduit à répartir les subventions du ministère de manière peu satisfaisante. En outre, il concluait que la maintenance des locaux n'avait un caractère prioritaire ni pour la tutelle, ni pour les établissements, et constituait de ce fait la variable d'ajustement, confirmant les conclusions du rapport 2 ( * ) publié en mars 2003 par la mission d'information de la commission des affaires culturelles du Sénat et l'observation récurrente de l'IGAENR exposant notamment que les crédits d'investissement versés par l'Etat sous la forme de dotations de maintenance et de mise en sécurité correspondraient à un amortissement des bâtiments sur plus d'un siècle.
De même, ce rapport estimait que les pratiques comptables observées étaient « peu conformes aux principes », si bien que le bilan des établissements ne pouvait « offrir d'image fidèle de leur situation patrimoniale ».
Dans un tel contexte, votre commission des finances estimait, à l'instar de la Cour des comptes, que l'on ne pouvait guère s'étonner de la dérive de l'offre de formations ou du bilan mitigé des réformes des premiers cycles : « ces réformes se sont succédé au fil des ans pour diversifier les modes de prise en charge des étudiants sans pour autant qu'elles aient démontré leur efficacité . Appliquées avec lenteur et mises en oeuvre de façon incomplète, elles n'ont pas rencontré une réelle adhésion de la part des universitaires ».
La Cour des comptes préconisait ainsi « d'aller au bout de la logique introduite par la loi de 1984 : que les universités exercent la plénitude de leurs pouvoirs en matière d'enseignement supérieur, sous réserve qu'elles en assument totalement la responsabilité et soient tenues de rendre compte de leurs résultats, qu'ils soient pédagogiques ou financiers. La maîtrise directe de leur personnel technique ou administratif ainsi que la gestion d'un budget global, incluant les dépenses de rémunération, permettraient aux universités de s'organiser comme elles le souhaitent, à partir de principes fixés par l'Etat », ce qui suppose notamment de « renforcer la fonction présidentielle » et de « consolider la fonction administrative et financière ».
* 1 « La politique de recrutement et la gestion des universitaires et des chercheurs », rapport d'information du Sénat, n° 54 (2001-2002).
* 2 « Voyage au bout... de l'immobilier universitaire », rapport du Sénat n° 213 (2002-2003).