Projet de loi de finances pour 2005 : Enseignement supérieur

III. ANALYSE DES CREDITS PAR AGREGAT

Le budget de l'enseignement supérieur se compose depuis la loi de finances initiale pour 2001 de deux agrégats :

11- « Enseignement supérieur », auquel a été intégré l'ancien agrégat « Recherche universitaire »

12- « Action sociale », qui regroupe l'ensemble des aides sociales du département ministériel en faveur des étudiants.

Il convient de rappeler que les périmètres respectifs de ces deux agrégats sont modifiés dans le projet de loi de finances pour 2005 par les mesures transfert internes que votre rapporteur spécial a exposés dans le cadre de sa présentation des crédits par nature, et qui résultent des expérimentations de mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui seront détaillées infra .

A. L'AGRÉGAT 11 « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR »

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.

L'évolution des crédits de cet agrégat est retracée dans le tableau ci-après.

Récapitulatif des crédits pour l'agrégat « Enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	LFI 2004	PLF 2005
Titre III (Moyens des services)	5,338	5,502	6,107	6,396	6,533	6,663	6,787
Évolution	+2,1 %	+2,5 %	+3,1 %	+7,6%	+4,4 % ^21 ( * )	+4,2 %	+1,8 %
Titre IV (Interventions) ^22 ( * )	0,038	0,039	0,036	0,037	0,039	0,044	0,049
Évolution	+12,8 %	+2,3 %	-7,4 %	+1,1 %	+5,6 %	+8,6 %	+11,3 %
Total Dépenses ordinaires	5,376	5,541	6,143	6,432	6,573	6,707	6,836
Évolution	+4,1 %	+3,1 %	+10,9 %	+4,7 %	+2,2 %	+2,0 %	+1,9 %
Dépenses en capital (crédits de paiement)	0,863	0,825	0,838	0,723	0,670	0,773	0,876
Évolution	+11,3 %	-4,5 %	+1,6 %	-13,7 %	-7,4 %	+15,2 %	+ 13,3 %
Total (DO + CP)	6,239	6,366	6,981	7,156	7,243	7,480	7,712
Évolution	+5,0 %	+2,0 %	+9,7 %	+2,5 %	+1,2 %	+3,3 %	+ 3,1 %

Votre rapporteur spécial s'attachera dans les développements qui suivent à exposer les principaux facteurs d'évolution des crédits demandés.

1. Les dépenses de fonctionnement

Les crédits demandés pour les moyens des services s'élèvent à 6,787 milliards d'euros , en hausse de 124 millions d'euros, soit + 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Pour apprécier cette évolution, il convient toutefois de prendre en compte les effets conjugués :

- des transferts de crédits entre le titre III du budget de l'enseignement supérieur et d'autres sections budgétaires (en particulier le transfert aux caisses d'allocations familiales de la gestion des prestations sociales), dont le solde d'élève à - 10 millions d'euros ;

- du transfert, interne au budget de l'enseignement supérieur, de 3,3 millions d'euros du titre III de l'agrégat « Enseignement supérieur » vers le nouveau chapitre globalisé 39-11 de l'agrégat « Action sociale » ;

- enfin, du transfert, interne à l'agrégat « Enseignement supérieur » de 23 millions d'euros des titres IV et VI vers le nouveau chapitre globalisé 39-10 du titre III destiné à expérimenter la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dans quatre établissements.

Il convient d'ailleurs d'observer que cette globalisation de certains crédits dans la cadre de l'expérimentation de la LOLF remet en cause la distinction habituellement opérée dans le titre III entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses de personnel, distinction au demeurant insatisfaisante, puisque le chapitre 36-11 relatif notamment aux subventions de fonctionnement aux établissements comprenait pour une large part des dépenses de rémunération (correspondant aux salaires et aux charges sociales de personnels recrutés directement par les universités).

On peut à cet égard espérer que la nouvelle architecture budgétaire issue de la LOLF permettra de mieux identifier les dépenses de personnel.

Quoi qu'il en soit, la hausse des crédits demandés pour les moyens des services dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 ressort à structure constante à 114 millions d'euros, soit + 1,7 %.

Cette augmentation des moyens des services s'explique tout d'abord, à hauteur de 29 millions d'euros , par le solde de diverses mesures acquises et mesures d'ajustement relatives aux dépenses de rémunération , notamment :

- à hauteur de + 29,8 millions d'euros, par l'effet en année pleine, des mesures de revalorisation du point de la fonction publique intervenue le 1 ^er janvier 2004, ainsi que de la modification de la base mensuelle de calcul des prestations familiales à compter du 1 ^er janvier 2004 ;

- à hauteur de + 16,35 millions d'euros, par l'incidence de la création de la cotisation au régime additionnel de la fonction publique, en application de l'article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 relative à la réforme des retraites ;

- à hauteur de - 11,9 millions d'euros par des mesures d'ajustement des crédits pour tenir compte de la situation réelle des personnels ;

- à hauteur de - 9,4 millions d'euros, par des mesures d'ajustement des crédits destinés à la cessation progressive d'activité (- 1,4 millions d'euros) et à la mise en oeuvre du dispositif relatif au congé de fin d'activité (- 8 millions d'euros) ;

- à hauteur de + 2,4 millions d'euros, par l'effet en année pleine des mesures de revalorisation catégorielle inscrites dans la loi de finances initiale pour 2004

- à hauteur de + 1,8 million d'euros par l'incidence en année pleine des créations d'emplois inscrites en fraction d'année dans la loi de finances initiales pour 2004 ;

Par ailleurs, l'évolution des dépenses des moyens de service s'explique également, à hauteur de 64 millions d'euros, par des mesures nouvelles augmentant les dépenses directes de rémunération , en particulier :

- à hauteur + 40,6 millions d'euros en année pleine , par la consolidation des 1.000 emplois crées en cours d'exécution 2004 en faveur de la recherche avec effet dès la rentrée 2004 (soit 150 postes d'ATER pour un coût de 4,8 millions d'euros ; 700 emplois d'enseignants chercheurs pour un coût budgétaire de 30,5 millions d'euros et 150 emplois d'IATOSS pour un coût de 5,3 millions d'euros)

- à hauteur de 2 millions d'euros en tiers d'année, par la création à compter du 1 ^er septembre 2005 de 150 emplois supplémentaires d'enseignants chercheurs ;

- à hauteur de + 11,6 millions d'euros , par l'incidence de la création d'une contribution destinée au financement des mesures en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

- à hauteur de + 8 millions d'euros en fraction d'année , par l'effet de nouvelles mesures catégorielles , notamment la revalorisation sans précédent du régime indemnitaire des personnels IATOSS pour un coût budgétaire de 3,4 millions d'euros ; l'augmentation du nombre d'emplois dans les grades d'avancement des corps d'enseignants chercheurs et assimilés pour un coût de 2,4 millions d'euros ; l'amélioration de la carrière des personnels de recherche et de formation pour un coût de 0,48 million d'euros ; l'amélioration de la carrière des adjoints administratifs pour un coût de 0,475 million d'euros ; la poursuite de l'intégration de personnels dans les corps de recherche et de formation pour un coût de 0,43 million d'euros ; la poursuite de l'intégration des assistants de l'enseignement supérieur dans le corps des maîtres de conférence pour un coût de 0,23 millions d'euros ; l'amélioration de la carrière des personnels d'encadrement pour un coût de 0,20 million d'euros ; la revalorisation de la carrière des infirmières et des assistantes sociales pour un coût de 0,14 million d'euros ;

- à hauteur de + 1,9 million d'euros en demie-année, par une mesure de requalification consistant en la transformation à compter du 1 ^er juillet 2005 de 350 emplois de catégorie C en 200 emplois de catégorie A et 150 emplois de catégorie B.

Enfin, l'augmentation des moyens d'intervention s'explique à hauteur de 21 millions d'euros par les autres mesures nouvelles suivantes :

- la hausse de 14,5 millions d'euros des subventions de fonctionnement aux universités . Il convient de rappeler que ces subventions (soit 1 milliard d'euros) sont allouées pour l'essentiel sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) et, pour un peu plus d'un sixième, dans le cadre la politique contractuelle entre l'État et les établissements, les allocations de ces deux masses de crédits faisant chacune l'objet de critiques récurrentes relatives notamment aux modalités de leur répartition et à la méconnaissance par l'administration centrale de leur utilisation effective ;

- la hausse de 2,0 millions d'euros , des crédits de fonctionnement des bibliothèques universitaires et de l'institut national d'histoire de l'art ;

- la hausse de 0,3 million d'euros des crédits destinés au fonctionnement de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ) ;

- l'augmentation de 4 millions d'euros (soit + 43 % après + 54 %, et + 12 % en 2003, + 23 % en 2002), à 13,2 millions d'euros, des crédits de fonctionnement de l'établissement public du musée des arts et civilisations Paris (le musée des arts premiers), cofinancé par l'enseignement supérieur sans que la pertinence de ce cofinancement de dépenses de fonctionnement n'apparaisse clairement ;

- enfin, la création d'une antenne de l'OFCE à Nice (pour un coût annuel de 0,3 million d'euros).

Par ailleurs, les autres moyens de fonctionnement sont globalement stables, à 7,35 millions d'euros pour les moyens de fonctionnement des services (- 2,6 %) ; 5,26 millions d'euros pour les examens et concours (+ 0,4 %) et 0,82 million d'euros pour le Comité national d'évaluation (CNE) (+  0,2 %).

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de l'agrégat (titre IV, chapitre 43-11), augmentent de 5 millions d'euros, à 48,7 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 8,9 %.

Ces crédits supplémentaires devraient abonder les subventions à l'enseignement supérieur privé, dont le montant, en hausse de 10,6 %, à 43,7 millions d'euros, constitue désormais 89,7 % des crédits d'intervention de l'agrégat.

Cette hausse des subventions à l'enseignement supérieur privé vise selon le ministère à « engager une politique claire et équitable de contractualisation et de pleine association de l'enseignement supérieur privé », à la suite, en particulier, des travaux réalisés en 2003 par le groupe de travail réunissant notamment les représentants des trois fédérations représentatives de l'enseignement supérieur privé (FESIC, UDESCA et UGEI), qui a permis de clarifier les procédures de répartition de ces crédits, ainsi que des protocoles d'accord conclu le 30 avril 2002 par le ministère avec la FESIC et l'UDESCA, dans lequel ces fédérations s'engageaient à « inscrire dans les normes du service public leurs formations et leurs centres de recherche ».

Extraits du protocole d'accord signé le 30 avril 2002 avec l'UDESCA

Le protocole d'accord signé le 30 avril 2002 entre M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale et Mgr François Tricard, président de l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique, disposait notamment :

« L'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique (UDESCA) regroupe les cinq instituts de formations supérieures relevant de l'enseignement supérieur privé. Ces cinq établissements, associations à but non lucratif et reconnues d'utilité publique, ont été créés conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1875 (art. L. 731-1 et suivants du code de l'éducation), Paris et Lyon en 1875, Angers en 1875, Lille en 1876 et Toulouse en 1877. Depuis plus d'un siècle, ces établissements ont développé une capacité d'excellence dans leurs domaines spécifiques, notamment dans les sciences religieuses. Dans le cadre des principes républicains, ils prennent part au débat sur la place des traditions et de la spiritualité dans des sociétés laïques ouvertes sur la pluralité des croyances...

Les instituts prennent part aujourd'hui à la réflexion philosophique et sociologique et pédagogique par des centres de recherche : le laboratoire de recherche en économie de la santé à Lille associé au CNRS et à l'INSERM exerce une activité reconnue en matière d'évaluation ; un autre laboratoire de recherche en éducation et formation fonctionne en liaison avec l'université Lyon II ; Toulouse a l'ambition de d'apporter son concours à l'éthique des affaires, Paris et Lyon participent à la recherche sur la paix et les droits de l'homme.

De façon originale, Angers a abordé avec succès le domaine des applications mathématiques en collaboration avec des laboratoires de Paris VI, et intervient dans le secteur des sciences de la vie et de la Terre en liaison avec le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ou l'IFREMER.

Les cinq instituts accueillent plus de trente-six mille étudiants et stagiaires, dont le tiers préparent des diplômes nationaux. C'est à ce titre qu'ils concourent au service public de l'enseignement supérieur et que l'Etat apporte un soutien financier propre à assurer la pérennité et l'indépendance de ces institutions. Depuis plusieurs années, des contacts réguliers ont lieu entre le ministère de l'éducation nationale et l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique. Le dialogue s'est ouvert à une réflexion générale sur l'apport des instituts au service public de l'enseignement supérieur. Dans ce cadre, la volonté de transparence académique, administrative et financière de l'UDESCA a rejoint celle du ministère de l'éducation nationale de définir avec les établissements les objectifs pédagogiques et scientifiques à moyen terme dans le cadre du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'instrument moderne de ce dialogue est un contrat établi sur la base du projet de chaque établissement.

Dans l'ambition commune d'optimiser l'offre de formation française d'enseignement supérieur, les cinq instituts ont transmis conjointement au ministère leurs projets respectifs. Le ministère de l'éducation nationale et l'UDESCA conviennent d'engager immédiatement la démarche visant à conclure, dès que possible, les contrats d'objectifs...

«Par le présent protocole, les deux parties s'engagent à poursuivre leur concertation régulière dans le souci de préserver l'identité des instituts catholiques au sein du système français d'enseignement supérieur.

À cette fin, seront poursuivis les objectifs suivants :

1) la contractualisation conjointe des projets d'établissement des cinq instituts dans un souci d'intensifier le potentiel académique de formation et de recherche ;

2) la recherche de la valorisation en loi de finances de la subvention versée aux cinq instituts catholiques dans la double perspective de préserver ces institutions et de moderniser l'offre nationale des formations supérieures ;

3) l'approfondissement des conventions avec les universités dans une volonté de partenariat équilibré ; à cette fin, le ministère encourage les contacts pris entre l'UDESCA et la conférence des présidents d'université ;

4) la pleine participation des instituts de l'UDESCA à la construction de l'Europe des universités ».

Extraits du protocole d'accord signé le 30 avril 2002 avec la FESIC

Le protocole d'accord signé le 30 avril 2002 entre M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale et Mgr Pierre Tapie, président de la Fédération des écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC), disposait notamment :

« La Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC), créée en 1969, regroupe vingt-cinq écoles privées d'enseignement technologique associées aux cinq instituts catholiques d'Angers, de Lille, de Lyon, de Paris et de Toulouse. Ces écoles souvent très anciennes, comme l'École des hautes études industrielles (HEI) à Lille ou l'École catholique des arts et métiers (ECAM) à Lyon, développent une part importante de l'offre de formation diplômante et professionnalisante à bac + 5.

Rassemblant 17 000 étudiants, elles délivrent annuellement environ 4 000 diplômes d'ingénieurs et de commerce reconnus par l'État et plus de cent mille anciens élèves exercent dans les entreprises des fonctions de responsabilité. Ces écoles, associations à but non lucratif, certaines reconnues d'utilité publique, veulent répondre par le dialogue aux défis de la modernisation des formations et de l'insertion dans l'espace européen de l'enseignement supérieur...

Ouvertes dans le cadre des dispositions légales relatives à l'enseignement technique, les écoles de la FESIC ont vocation à concourir aux missions de service public qu'établit le code de l'éducation pour les établissements d'enseignement supérieur : formation initiale et continue, formation à la recherche et par la recherche valorisation économique et technologique. Elles affirment la place centrale de l'étudiant ou du stagiaire dans les projets pédagogiques et mettent en place les conditions d'un accompagnement personnalisé. Les écoles d'ingénieurs sont habilitées par les ministres (art. 642-1 du code de l'éducation) et les écoles de commerce et de gestion sont autorisées aussi par voie réglementaire à délivrer un diplôme visé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Ces établissements et ces formations sont soumis au contrôle d'instances d'expertise : de plus en plus à l'expertise du Comité national d'évaluation (CNE) et de façon systématique à celle la commission des titres d'ingénieur (CTI) ou de la commission d'évaluation des formations et diplômes de gestion (CEFDG)...

Toutes les grandes écoles de la FESIC développent des relations approfondies avec le ministère de l'éducation nationale. En satisfaisant aux exigences pédagogiques des instances d'évaluation, elles préservent la qualité des labels et justifient la subvention publique au regard des critères de qualité indispensables dans les domaines de la technologie et des savoirs professionnalisants. Dans cette optique, le ministère de l'éducation nationale a déjà intégré deux écoles à titre expérimental, HEI de Lille en 2000 et l'ECAM en 2001, à la procédure contractuelle conduite avec l'ensemble établissements publics d'enseignement supérieur.

« Les écoles de la FESIC s'engagent à renforcer leur partenariat avec le ministère de l'éducation nationale, dans le cadre de leur reconnaissance par l'État et de leur participation aux missions de service public de l'enseignement supérieur.

À cette fin, les objectifs suivants seront poursuivis :

1) la réflexion sur le cadre législatif et réglementaire régissant les établissements privés d'enseignement technologique pour tenir compte des missions de service public dévolues aux écoles autorisés à délivrer un diplôme officiel ;

2) la recherche de valorisation en loi de finances des subventions versées aux écoles de la FESIC, dans la perspective de préserver la diversité des formations supérieures technologiques ;

3) la poursuite de dispositions contractuelles permettant aux écoles de garantir et de renforcer leur potentiel universitaire de formation et de recherche, en liaison avec les établissements publics, en vue d'une optimisation de l'offre de formation supérieure.

Le présent protocole s'inscrit dans la volonté réciproque des parties de promouvoir l'innovation et l'excellence dans les formations technologiques et la recherche, afin de promouvoir le rayonnement de l'enseignement supérieur français dans l'espace européen de l'enseignement supérieur ».

3. Les dépenses en capital

Les crédits de paiements demandés pour 2005 s'élèvent à 912 millions d'euros, en tenant compte des 36 millions d'euros transférés sur les chapitres globalisés 39-10 et 39-11 du titre III dans le cadre de l'expérimentation de la LOLF.

A périmètre constant, la hausse des crédits de paiement est ainsi de 18 %, après une hausse de 15,2 % en 2004 et des baisses de 7,4 % en 2003 de 13,7 % en 2002.

Outre les deux chapitres précités destinés à l'expérimentation de la LOLF, ces crédits sont répartis sur quatre chapitres : deux chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage Etat (chapitre 56-10) ou à maîtrise d'ouvrage déléguée (66-73) et deux chapitres consacrés respectivement à l'équipement de la recherche universitaire (chapitre 66-71) et à la maintenance (chapitre 66-72).

a) Les investissements en faveur de la recherche universitaire

Les subventions d'équipement demandées pour la recherche universitaire , s'élèvent en 2005 à 360 millions d'euros de crédits de paiement, dont 13,6 millions d'euros ont été transférés du chapitre 66-71 vers le chapitre 39-10 au titre de l'expérimentation de la LOLF dans quatre établissements.

A structure constante, les subventions d'équipement s'inscrivent ainsi en hausse de 6,4 % (après + 2,7 % en 2004, + 2,3 % en 2003, + 5,9 % en 2002 et + 7,3 % en 2001).

De même, les autorisations de programmes, avec 352 millions d'euros demandés pour 2005, s'inscrivent en hausse de 1,1 % (après une stabilisation en 2004 et + 5,8 % en 2002 et + 10,7 % en 2001).

Il convient toutefois de rappeler que ces crédits, qui s'apparentent pour partie à des subventions de fonctionnement, ont fait pour la première fois l'objet d'une mesure d'annulation le 3 octobre 2003, à hauteur de 16 millions d'euros.

Cette « première » peut s'expliquer par l'effritement continu de la consommation des crédits de ce chapitre depuis 1997, puisque leur taux de consommation est passé de près de 100 % en 1997 et en 1998, à 98 % en 1999 et en 2000, puis à 97 % en 2001, enfin, à 93 % en 2002, de sorte que le chapitre avait accumulé des reports à hauteur de 21,5 millions d'euros au début de 2003, et que cette mesure d'annulation n'a pas réduit les crédits disponibles en deçà du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2003.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, cette mesure pourrait aussi s'expliquer par le souhait du ministère de ne pas accroître les dotations de certains établissements n'ayant pas transmis en temps utile les pièces justifiant de l'augmentation de leurs besoins du fait de la modification de leur régime d'assujettissement à la TVA.

Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance des laboratoires universitaires (article 66-72.50) resteraient stables, à 19,8 millions d'euros de crédits de paiement (y compris 0,2 million transférés au chapitre 39-10), après une stabilisation en 2004 et - 3,0 % en 2003, - 8 % en 2002 et - 5  % en 2001.

Au total, la recherche universitaire bénéficierait donc de 379,8 millions d'euros de crédits de paiements en 2005, contre 358 millions d'euros en 2004.

Votre rapporteur spécial rappelle que la commission des finances a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, une enquête sur les modalités de répartition et d'utilisation de ces crédits.

Les résultats de cette enquête doivent être communiqués par la Cour des comptes à votre commission des finances d'ici la fin de l'année 2004. Ils feront ensuite l'objet d'un rapport d'information de votre rapporteur spécial courant 2005.

b) Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments

Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments d'enseignement supérieur s'inscrivent en forte progression dans le projet de loi de finances pour 2005, à 333 millions d'euros de crédits de paiements , contre 276 millions d'euros en 2004 et 221 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 20,6 %, après une hausse de 33 % en 2004 et des baisses de - 9,4 % en 2003, - 12,3 % en 2002 et - 9,4 % en 2001.

Cette hausse globale recouvre des évolutions contrastées.

En premier lieu, les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de maintenance , qui s'apparentent pour une large part à des subventions de fonctionnement, se réduiraient à 129 millions d'euros (y compris les 22,3 millions d'euros transférés au titre III dans le cadre de l'expérimentation de la LOLF) contre 134 millions d'euros en 2004, soit une baisse de 3,7 % , après des hausses de 4,9 % en 2004, de 14 % en 2003, de 12 % en 2002 et de 19 % en 2001 (ces crédits s'étant ainsi accrus de 60 % entre 2000 et 2004).

En second lieu, les crédits de paiement demandés pour les travaux de mise aux normes de sécurité , qui recouvrent  à la fois la participation de l'Etat au volet sécurité du plan « Université du troisième millénaire » (U3M), les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise aux normes de sécurité et les crédits demandés pour le désamiantage du campus de Jussieu , augmenteraient de 128 millions d'euros en 2004 à 204 millions d'euros en 2005 .

Parallèlement les autorisations de programme afférentes progresseraient de 117 millions d'euros en 2004 à 206 millions d'euros en 2005 (l'intégralité du solde des autorisations de programme nécessaires à la mise en oeuvre du plan de sécurité des établissements du programme U3M ayant par ailleurs été inscrit dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 -à hauteur de 263,4 millions d'euros- afin d'accélérer le lancement des chantiers).

c) L'état d'avancement des opérations de désamiantage et de rénovation du campus de Jussieu

Cette augmentation s'explique par l'accélération des opérations de désamiantage et par la remise à niveau du fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu effectuée en 2002 et en 2003.

On peut en effet rappeler que les retards initiaux du chantier de désamiantage s'étaient traduits, compte tenu du niveau élevé des crédits de paiement ouverts en lois de finances, par un gonflement du fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ), qui a ainsi atteint 124 millions d'euros au 31 décembre 2001.

En d'autres termes, les crédits de paiement alloués en 2001 (soit 46 millions d'euros) avaient nourri pour moitié l'augmentation du fonds de roulement, celui-ci atteignant à la fin de 2001 plus du quadruple des dépenses liées aux opérations entreprises en 2001 (soit 28 millions d'euros). L'EPCJ avait ainsi dégagé en 2001 des produits financiers substantiels (plus de 5 millions d'euros).

Cela signifiait que l'octroi de ces crédits de paiement à l'EPCJ en 2001 était absurde, puisque ces crédits avaient en fait abondé les réserves financières de l'établissement public au prix d'un endettement accru de l'État .

De même, l'octroi de crédits de paiement supplémentaires en 2002 (à hauteur de 22,9 millions d'euros) était parfaitement inutile dès lors que le fonds de roulement de l'EPCJ au début de 2002 (soit 124 millions d'euros) était supérieur au montant cumulé du reliquat des dépenses d'opération engagées mais non mandatées à cette date (soit 33 millions d'euros) et du montant des engagements prévus en 2002 (soit 72 millions d'euros).

Le fonds de roulement de l'EPCJ approchait ainsi encore 96 millions d'euros à la fin de 2002.

En revanche, l'année 2003 s'est caractérisée par une forte progression des dépenses d'opérations, à hauteur de 86 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement alloués ont été limités à 18 millions d'euros.

On peut d'ailleurs se féliciter de l'accélération des travaux, même si les dépenses d'opérations (86 millions d'euros) ont été moindres que les prévisions transmises l'an passé à votre rapporteur spécial (soit 106 millions d'euros).

En conséquence, le fonds de roulement de l'EPCJ a été diminué de 66,8 millions d'euros en 2003, pour s'établir au 31 décembre 2003 à 29,4 millions d'euros , soit un niveau raisonnable au regard du coût total du programme, qui avait été estimé à 0,58 milliard d'euros en 1999, mais qui a été réévalué à 0,69 milliard d'euros en 2002.

C'est donc bien la conjugaison de l'accélération des opérations physiques et de l'épuisement du fonds de roulement qui justifie la forte hausse, à hauteur de 131 millions d'euros, des crédits de paiement prévus pour les opérations de désamiantage de Jussieu dans le projet de budget pour 2005.

Compte tenu des crédits de paiement déjà alloués sur la période 1997-2003 (soit 0,23 milliard d'euros), l'achèvement du projet en 2009 supposera d'ailleurs qu'y soient consacrés en moyenne 80 millions d'euros chaque année sur la période 2004-2009.

On peut en outre se réjouir de ce que la date prévisionnelle d'achèvement du chantier soit toujours officiellement fixée à 2009. On peut en effet rappeler que la date d'achèvement du chantier avait jusqu'ici reculé à un rythme soutenu au fur et à mesure de la conduite des travaux, puisqu'elle est passée de 1999-2000 (dans le plan de désamiantage initial du 4 décembre 1996) à 2004-2005 (dans le plan proposé par l'EPCJ après sa création en avril 1997 et retenu lors de la réunion interministérielle du 19 janvier 1998), puis à 2006-2007 (en l'an 2000), à 2008-2009 (à la mi- 2001), à la fin de 2009 (à la suite du « plan d'accélération » [sic] décidé lors de la réunion interministérielle du 14 novembre 2001 dont l'échéancier a été réitéré en octobre 2002 en réponse au questionnaire de la commission des finances du Sénat), mais en 2010 « à condition de louer des locaux provisoires » selon un rapport de l'IGAENR de mars 2002.

Enfin, certaines difficultés juridiques se sont aplanies . On peut en effet rappeler que :

- saisi de plusieurs requêtes du « Comité anti-amiante », le Tribunal administratif de Paris avait annulé le 8 novembre 2001 la décisions du Préfet de police de refuser de fermer le campus de Jussieu et donné l'injonction au Préfet de police de mandater la Commission de sécurité aux fins de délivrer un avis sur la situation au regard du risque incendie de l'ensemble des bâtiments composant le campus de Jussieu, et de décider s'il y avait lieu de procéder à la fermeture du campus de Jussieu ou d'enjoindre aux présidents des Universités de Paris 6 et Paris 7 et au directeur de l'Institut de physique du globe de Paris d'exécuter les prescriptions qu'il aura arrêtées. Après une visite exhaustive du site de Jussieu par la commission de sécurité pendant trois journées (10, 11 et 12 avril 2002), le Préfet de police a décidé le 12 mai 2002 d'autoriser la poursuite de l'exploitation, sous réserve de la réalisation, dans des délais prescrits, de certaines interventions. Ces travaux ont été réalisés par l'EPCJ au cours de l'année 2003, et même s'ils devraient se poursuivre en 2004, en particulier pour ce qui concerne le chantier de mise en sécurité de toutes les installations électriques du campus, ces mesures provisoires de sécurité devraient permettre d'exploiter le campus jusqu'à sa rénovation définitive par tranche ^{23 ( * )} ;

- le ministère indiquait par ailleurs en septembre 2002 en réponse aux questions de votre commission : « il reste cependant un problème majeur concernant la stabilité au feu de la tour centrale de Jussieu. Dans ses prescriptions, la préfecture a demandé d'abaisser le potentiel calorifique du bâtiment. Cette demande étant difficilement réalisable (la tour étant essentiellement occupée par les services administratifs des deux universités), la décision de fermeture de la tour est « envisagée » pour la rentrée universitaire ». Cette fermeture n'a pas eu lieu à la rentrée universitaire 2002, mais elle a été mise en oeuvre progressivement en 2003 : la présidence de l'université Paris-VII fut ainsi relogée dans le 13 ^ème arrondissement en mars 2003 et les services administratifs de Paris-VI furent relogés Cité Voltaire en mai 2003. La Tour centrale, vidée de ces occupants, est ainsi fermée depuis la rentrée 2003 et le chantier de désamiantage a commencé en janvier 2004.

La réalisation des mesures provisoires de sécurité, constatée par la commission de sécurité de la Préfecture de police en octobre 2003, ainsi que la décision de la fermeture de la Tour centrale ont permis que l'exploitation du campus soit autorisée jusqu'à la rénovation définitive devant être effectuée par tranche.

d) Les constructions nouvelles

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 s'inscrit dans la continuité de la loi de finances initiale de 2004, puisqu'il propose d'augmenter de 45 %, à 199,4 millions d'euros , les crédits de paiement destinés aux constructions nouvelles .

On peut rappeler que les années 2001, 2002 et 2003 avaient été caractérisées par l'ajustement des crédits demandés aux crédits réellement consommés compte tenu du rythme effectif d'engagement des travaux (les crédits de paiement inscrits en LFI étant ainsi passés de 271 millions d'euros en 2001 à 160 millions d'euros en 2002 puis à 113 millions d'euros en 2003).

Votre rapporteur spécial se félicite de cette hausse dès lors qu'elle correspond à une accélération physique des projets et annonce un rattrapage dans l'exécution des contrats de plan Etat-régions, seulement 0,652 milliard d'euros de crédits de paiement devant être été ouverts entre 2000 et 2005 pour des engagements de l'Etat à hauteur de 2,185 milliards d'euros sur la période 2000-2006.

Quoi qu'il en soit, ces crédits de paiement connaîtraient des évolutions divergentes, puisqu'ils s'élèveraient à :

- 105,6 millions d'euros pour les travaux de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat. Ces crédits tripleraient ainsi en 2005 pour retrouver un niveau proche de celui de la fin des années 1990. Cette hausse s'inscrit en effet rupture par rapport à la baisse de grande ampleur opérée au cours des années 1997-2004, comme l'illustre le tableau ci-après.

Évolution des crédits de paiement du chapitre 56-10 constructions sous maîtrise d'ouvrage Etat

(en millions d'euros)

LFI	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	PLF 2005
Crédits de paiement	141	132	70	92	74	31	29	105
Évolution	- 27,9 %	- 5,9 %	- 47,6%	+ 31,5%	- 20,0%	-58,2 %	-6,5 %	+262 %

- 93,8 millions d'euros pour les autres travaux de construction, (contre 110 millions d'euros en 2004 et 83 millions d'euros en 2003, 97 millions d'euros en 2002 et 180 millions d'euros en 2001), soit une baisse de 14,7 %.

Par ailleurs, l es autorisations de programme destinées aux constructions nouvelles s'inscrivent par ailleurs en baisse dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005, à 206 millions d'euros, contre 270 millions d'euros en 2004, 393 millions d'euros en 2003, 404 millions en 2002 et 385 millions d'euros en 2001.

Ces autorisations de programme se répartissent entre :

- 198 millions d'euros (contre 254 millions d'euros en 2004, 364 millions d'euros en 2003 et en 2002 et 313 millions d'euros en 2001), dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions ;

- 8 millions d'euros hors contrats de plan Etat-Régions, pour la construction du musée des arts premiers (après 14,87 millions d'euros en 2003, 18,75 millions d'euros en 2002 et 49,3 millions d'euros en 2001).

* ²¹ Mais + 2,9 % à structure constante.

* ²² A structure 2002 constante.

* ²³ Le coût de cette rénovation étant évalué à 1.250 euros par mètre carré, hors désiamiantage et hors ingéniérie.