B. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Les moyens demandés pour les dépenses en capital dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 s'élèvent à 876 millions d'euros de crédits de paiement, auxquels il convient d'ajouter, pour avoir une vision d'ensemble des crédits destinés à l'investissement, 36,1 millions d'euros transférés du titre VI au titre III dans le cadre des expérimentations de la LOLF.
A périmètre constant, les dépenses de capital s'inscriraient ainsi en hausse de 18 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, après une hausse de 15,3 % en 2004, mais des baisses de 7,4 % en 2003 et de 13,7 % en 2002.
On peut rappeler que ces baisses trouvaient leur origine dans les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement (cf. l'encadré ci-après).
Les observations formulées en 2001 par la Cour des comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :
«... les conditions d'utilisation des crédits sur [les chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires] ne cessent de se dégrader. Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant équivalent à celui des dotations initiales. La période 1997-2000 montre l'accélération du phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon régulière (+ 23 %) et ce en dépit d'un ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %... Cette sous-utilisation des moyens , si elle tient pour partie à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment, défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice 2000...) traduit également une maîtrise d'ouvrage défaillante . La multiplicité des intervenants, les difficultés rencontrées dans les marchés publics et l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des crédits ».
Cette critique était d'ailleurs réitérée et précisée par la Cour des comptes quelques pages plus loin pour les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage État) :
« La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante ... La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de la complexité des projets ou des effets conjoncturels de l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part importante à l'origine de cette situation ... le suivi approximatif par l'administration centrale de la gestion des crédits en région ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du chapitre ».
Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces observations et à exposer les mesures prises afin de remédier à ces dysfonctionnements, le ministère avait alors apporté des réponses tendant uniquement à le « dédouaner de sa responsabilité » et n'exposant aucune mesure prise ou envisagée afin de prévenir les retards observés en matière d'investissement universitaire. Il indiquait en effet : « les principaux facteurs de retard dans la consommation des crédits de paiement semblent tenir : à la reprise économique qui a induit une moindre disponibilité des entreprises ; à la hausse des prix du BTP qui induit de nombreux appels d'offre infructueux ; aux difficultés relationnelles avec les maîtrises d'oeuvre qui se traduisent par un développement des contentieux ; à la complexité du bouclage de certaines opérations ».
Ces dysfonctionnements se sont toutefois répétés et aggravés en 2001. Ainsi, la consommation des crédits de paiement rapportée aux crédits disponibles (crédits ouverts en lois de finances + reports autorisés) s'est fortement dégradée en 2001 puisqu'elle a atteint 31,2 % pour les crédits du chapitre 56-10 « Constructions sous maîtrise d'ouvrage État » (contre 42,8 % en l'an 2000), et 50,6 % pour les crédits du chapitre 66-73 de subventions d'investissement (contre 56,8 % en l'an 2000), les reliquats de ces chapitres atteignant de ce fait en fin d'année 2001 respectivement 174 millions d'euros et 138 millions d'euros, soit un montant supérieur aux crédits ouverts en loi de finances initiale.
Le ministère de l'éducation nationale a alors reconnu les responsabilités de l'administration , à partir d'une étude de la direction de la programmation et du développement sur la gestion des crédits de construction, qui mettait notamment en évidence des difficultés de gestion liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers (cf. l'encadré ci-après).
Les difficultés de gestion des crédits d'investissement liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers
- « la mise en place du contrôle financier déconcentré en 1996 a parfois allongé les délais de traitement ;
- la nature des pièces justificatives à produire au contrôleur financier à l'appui des dossiers d'affectation des AP a donné lieu à quelques divergences d'interprétation des circulaires en vigueur ;
- l'abrogation du décret de 1972 sur la gestion des subventions d'investissement accordées par l'État et la mise en oeuvre du décret du 16 décembre 1999, qui ne couvre pas le champ des subventions d'investissement versées aux établissements d'enseignement supérieur et n'est pas adapté à celui des subventions liées à l'exécution des CPER, a généré quelques blocages liés au vide juridique que le nouveau texte a fait naître ;
- l'analyse menée par la direction de la programmation et du développement a conduit à montrer que les délais de subdélégation des AP des préfets aux recteurs étaient parfois longs (entre 3 et 5 mois) ;
- certains contrôleurs financiers ont imposé une convention pour toute délégation de maîtrise d'ouvrage, y compris pour celle concernant les établissements d'enseignement supérieur. Or, dans ce dernier cas, les circulaires actuellement en application indiquent qu'une simple décision du préfet suffit. En l'occurrence, l'excès de formalisme provoque également des retards dans le démarrage des opérations. Par ailleurs, certains ordonnateurs secondaires ont observé des délais très longs de signature des conventions de délégation de maîtrise d'ouvrage avec les collectivités territoriales, qui doivent faire délibérer au préalable leurs instances ;
- enfin, certains ordonnateurs évoquent la complexité des opérations faisant appel à des financements croisés. Certaines opérations ne comportent pas moins de trois financeurs, ce qui multiplie autant le nombre d'actes administratifs à traiter. Les procédures de mise en place des crédits européens sont jugées en particulier trop lourdes et trop contraignantes quant aux délais d'exécution ».
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
A partir de ce constat, le ministère a pu engager deux séries d'actions correctrices.
En premier lieu, le ministère a progressivement mis en oeuvre diverses mesures (cf. l'encadré ci-après) visant à accélérer la réalisation physique des projets , en particulier la réduction des délais de préparation de la programmation des crédits de construction, les enveloppes de crédits pour 2002 ayant pu être notifiées aux préfets dès le mois de décembre 2001, ce qui a permis aux conférences administratives régionales (CAR) de se prononcer sur la répartition des moyens dès le début de l'année 2002, et les enveloppes de crédits pour 2003 ayant pu être de même notifiées dès la mi-janvier 2003.
Les actions correctrices entreprises par le ministère de l'éducation nationale pour améliorer la gestion des crédits d'investissement
« - la rédaction d'une circulaire conjointe éducation / budget, publiée au Bulletin Officiel de l'Education Nationale. Relative aux « modalités d'attribution des subventions d'investissement aux établissements publics d'enseignement supérieur et aux collectivités territoriales pour les constructions universitaires et leur premier équipement dans le cadre des CPER », elle répond à plusieurs objectifs : combler le vide juridique occasionné par l'abrogation de la réglementation de 1972 ; préciser et harmoniser la liste des pièces justificatives que doivent les ordonnateurs secondaires aux contrôleurs financiers à l'appui de leurs dossiers d'affectation ; accorder aux préfets et aux recteurs la possibilité de consentir aux établissements ayant reçu une délégation de maîtrise d'ouvrage une avance de crédits de paiement ; enfin, rappeler les procédures d'instruction des dossiers d'investissement ;
- la rédaction d'une note circulaire, adressée aux préfets et aux recteurs le 20 décembre 2001 . Elle vise à systématiser la subdélégation automatique des AP individualisées en Conférence Administrative Régionale (CAR). Cette mesure devrait permettre d'écourter les délais d'affectation des AP et d'engager plus rapidement les opérations ;
- la rédaction d'une autre note en date du 3 octobre 2001 , qui a rappelé aux ordonnateurs secondaires les conditions de délégation de maîtrise d'ouvrage aux établissements d'enseignement supérieur, et a notamment précisé qu'une simple décision du préfet suffit pour déléguer une maîtrise d'ouvrage à un établissement d'enseignement supérieur ;
-la scission logique de la chaîne comptable de traitement des opérations d'investissement entre les « bureaux ministériels » et les « utilisateurs finaux » du fait de la déconcentration des CPER : les opérations immobilières sont individualisées au niveau du préfet de région, le ministère ayant pour rôle d'effectuer des délégations d'autorisation de programme globales à partir d'une programmation indicative élaborée par les services déconcentrés ;
- la mise en place d'une application informatique de suivi des opérations immobilières inscrites dans les CPER, dénommée BABEL : conçue comme une base de données de partagée entre l'administration centrale et les rectorats, elle apparaît comme la première étape d'un système d'information sur le patrimoine immobilier. L'administration centrale vient d'achever la mise à jour de l'application pour les données concernant les libellés des 1.289 opérations avec leurs caractéristiques principales, les financements prévus ainsi que les financements délégués au titre des programmations financières 2000, 2001, 2002 et 2003. Les services techniques des rectorats, associés à l'évolution de ce produit, doivent s'engager à leur tour dans la mise à jour de la base pour la partie qui les concerne, à savoir les éléments d'information contenus dans les programmes techniques de construction de chaque opération ainsi que les crédits affectés. Une connaissance plus qualitative de l'exécution des opérations et mieux adaptée au suivi d'une procédure aujourd'hui fortement déconcentrée nécessitera une adaptation technique du produit, qui devrait être mise en chantier fin 2004 ;
- l'actualisation par la direction de l'enseignement supérieur du Référentiel des Constructions Universitaires (RCU), dont les divergences d'interprétation entre les contrôleurs financiers et les ordonnateurs secondaires provoquent actuellement des retards dans les dossiers d'investissement. En effet, de nombreux contrôleurs financiers utilisent le Référentiel des Constructions Universitaires (RCU) de 1997 comme un document normatif et refusent à ce titre tout dépassement de coût ou de surface par rapport aux standards produits par le document de référence. Or le RCU, qui avec l'accord du ministère du budget a perdu depuis 1997 son caractère normatif, doit être utilisé comme un outil simple d'aide à la décision des maîtres d'ouvrage.
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
En second lieu, le ministère a procédé à l'ajustement des crédits disponibles aux crédits réellement consommés :
- d'une part en réduisant fortement en 2002, en 2003 et en 2004, les crédits demandés en lois de finances initiale pour les chapitres sous-consommés, c'est à dire les chapitres 56-10 et 66-73 relatifs respectivement aux investissements réalisés par l'Etat et aux subventions d'investissement à la construction et à l'équipement universitaire. Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour le chapitre 56-10 se sont ainsi repliés de 92,3 millions d'euros en 2001 à 28,9 millions d'euros en 2004 ;
- d'autre part en réduisant en cours d'exécution les crédits disponibles . La loi de finances rectificative pour 2002 a ainsi procédé à l'annulation de 56,56 millions d'euros sur le chapitre 66-73 ; de même, le décret d'annulation du 14 mars 2003 a procédé à l'annulation de 25 millions d'euros sur le chapitre 56-10 et de 12,98 millions d'euros sur le chapitre 66-73.
Ces ajustements répondaient d'ailleurs aux observations de la Cour des comptes , qui préconisait, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003, « d'une part , quand est constatée une surestimation significative des crédits sur un chapitre, de procéder à leur annulation et de ramener la dotation de LFI à un niveau correspondant à la dépense anticipé ; d'autre part, d'établir la dotation proposée au vote du Parlement en prenant mieux en considération les prévisions de report ».
On peut toutefois se demander si ces ajustements ont été suffisants. En effet, la cour des comptes observait dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003 : « sur le chapitre 56-10 « investissements exécutés par l'Etat » du budget de l'enseignement supérieur, qui enregistre des reports (163 millions d'euros) cinq fois supérieur à la dotation de la LFI, 25 millions d'euros ont été annulés au mois de mars, et, 3,4 millions d'euros ont été mis en réserve, soit au total 91% de la dotation initiale rendue indisponible ; 56,7 millions d'euros de reports ont été mis en réserve puis purement et simplement reportés sur l'exercice 2004 sans avoir été dégelés, témoignant que le niveau des crédits présentés au vote du Parlement ne correspondait nullement aux besoins ».
Evolution des crédits demandés en lois de finances initiales
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 |
|
Titre V (chapitre 56-10) |
70,1 |
92,3 |
73,7 |
30,9 |
28,9 |
|
Titre VI (dont chapitre 66-73) |
754,4 185,9 |
745,4 180,0 |
649,7 96,8 |
639,0 82,6 |
743,8 109,7 |
|
Total |
824,5 |
837,8 |
723,4 |
669,9 |
772,7 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Ces actions ont porté leurs premiers fruits en 2002 et en 2003 :
- tout d'abord, la consommation effective des crédits de paiement du titre V a fortement progressé en 2002 et en 2003, ce qui suggère une accélération des projets sous maîtrise d'ouvrage Etat ;
Evolution des crédits de paiement effectivement consommés
(en millions d'euros)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Titre V (chapitre 56-10) |
122,2 |
97,8 |
100,4 |
78,9 |
123,8 |
147,2 |
|
Titre VI |
653,7 |
693,0 |
731,3 |
712,4 |
661,1 |
651,0 |
|
(dont chapitre 66-73) |
152,2 |
141,8 |
143,2 |
141,4 |
102,0 |
132,9 |
|
Total |
775,9 |
790,8 |
831,7 |
801,3 |
784,9 |
798,2 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
- ensuite, les taux de consommation (paiements/crédits disponibles) se sont redressés en 2002 et surtout en 2003, de sorte que le budget exécuté s'est rapproché du budget voté, ce qui traduit un effort de sincérité budgétaire ;
Evolution du taux de consommation des crédits de paiement
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Titre V (chapitre 56-10) |
56,74 % |
39,89 % |
42,77 % |
31,16 % |
43,16 % |
67,90 % |
|
Titre VI |
95,97 % |
90,21 % |
86,08 % |
80,57 % |
84,28 % |
87,33 % |
|
(dont chapitre 66-73) |
89,19 % |
68,24 % |
56,81 % |
50,61 % |
57,33 % |
91,31 % |
|
Total |
86,55 % |
78,04 % |
76,70 % |
69,56 % |
73,26 % |
82,95 % |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
- enfin, les reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre se sont réduits.
Evolution du montant des reports de crédits de paiement
(en millions d'euros)
|
|
de 1999 sur 2000 |
de 2000 sur 2001 |
de 2001 sur 2002 |
de 2002 sur 2003 |
de 2003 sur 2004 |
|
Titre V (chapitre 56-10) |
147,4 |
134,4 |
174,4 |
163,1 |
69,6 |
|
Titre VI (dont chapitre 66-73) |
75,2 66,0 |
118,3 108,8 |
171,8 137,9 |
123,2 75,9 |
94,4 12,6 |
|
Total |
222,6 |
252,6 |
346,2 |
286,4 |
164,0 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Cependant la « dette » des chapitres d'investissement, qui a plus que doublé entre 2002 et 2004, continuerait d'augmenter en 2005, pour s'établir à 670,5 millions d'euros. Cette progression résulterait principalement du retard pris dans l'exécution des contrats de plan Etat-régions (cf. infra ).
Evolution du besoin de couverture en crédits de paiement (CP) sur les chapitres d'investissement
(en millions d'euros)
|
CP à couvrir |
A partir de 2002 |
A partir de 2003 |
A partir de 2004 |
A partir de 2005 |
|
Titre V (chapitre 56-10) |
268,4 |
431,7 |
593,2 |
670,5 |
|
Titre VI (dont chapitre 66-73) |
512,0 277,4 |
871,6 423,1 |
964,8 549,8 |
1.004,2 604,4 |
|
Total |
780,4 |
1.303,3 |
1.558 |
1.674,7 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
L'avancement des projets d'investissement demeure en effet contraint par le manque de capacités d'expertise de l'administration centrale, des services déconcentrés et surtout des établissements (cf. l'encadré ci-après).
Le manque de capacités d'expertise du ministère en matière de projets immobiliers
« Le choix d'inscrire l'essentiel de la programmation d'U3M dans le cadre rigide des CPER a le plus souvent conduit, pour des raisons d'affichage, à retenir et à sélectionner des opérations insuffisamment définies sur le plan scientifique et pédagogique, incomplètement étudiées sur le plan technique et mal calibrées sous l'aspect financier. Un grand nombre d'opérations se trouvent ainsi bloquées dès leur démarrage en raison notamment de difficultés foncières : terrain non disponible, statut juridique de la propriété mal analysé, coût d'acquisition sous-évalué, etc.
Reposant sur un dossier d'expertise préparé par l'établissement puis validé par les services constructeurs des rectorats, la procédure d'agrément définie par le ministère n'apparaît pas de nature à corriger efficacement ces dysfonctionnements. En effet, les services académiques ne possèdent pas toujours les moyens humains nécessaires et les qualifications requises pour procéder à ces expertises et exercer la maîtrise d'ouvrage. Quant à l'administration centrale, elle est démunie de compétences techniques, lesquelles font également défaut aux établissements, en règle générale peu dotés en personnels ingénieurs et architectes. Cette situation conduit les services ministériels à agréer, souvent de façon formelle, des dossiers de faible qualité et sur lesquels toutes les réserves préalables (identification des différents partenaires financiers, questions foncières, etc.) n'ont pas encore été levées.
L'ensemble de ces difficultés explique en grande partie le démarrage souvent tardif du plan U3M et de manière plus générale, la longueur des délais, de l'ordre de quatre à cinq ans, voire plus, nécessaires pour faire aboutir les opérations d'investissement ».
Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif
En outre, la consommation des crédits en 2003 a été contrainte par les modalités de la régulation budgétaire , comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003 17 ( * ) :
« A l'enseignement supérieur, les modalités de la régulation sur les chapitres de dépenses en capital ont accru les difficultés de gestion soulignées par la Cour dans son rapport d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif ».
Le ministère lui-même reconnaît dans ses réponses aux questions de votre commission des finances, qu'en ce qui concerne la procédure relative aux ouvertures d'autorisation de programme, il n'a pas été possible en 2004 de tenir le calendrier « compte tenu des contraintes d'exécution du budget ».
Rappel du calendrier normal de mise en place des crédits d'investissement
Juin de l'année n-1 : envoi de la circulaire aux préfets et aux recteurs décrivant les conditions et les modalités de la préparation de la programmation des constructions universitaires.
Juillet à octobre de l'année n-1: réunions des présidents d'université organisées par les recteurs pour définir les projets à inscrire en programmation, arbitrages des préfets puis validation de la proposition de programmation en conférence administrative régionale.
Octobre à décembre de l'année n-1 : transmission des propositions de programmation des préfets à la direction de l'enseignement supérieur, puis, instruction des demandes.
Décembre de l'année n-1: arbitrage du cabinet du ministre sur la programmation des constructions universitaires et notification des enveloppes de crédits aux préfets.
Janvier de l'année n : avis des Conférences Administratives Régionales (CAR) sur la programmation définitive après prise en compte des notifications d'enveloppes de crédits.
Premier trimestre de l'année n : mise en place des Délégations d'autorisations de Programme Globalisées (DAPG) aux préfets.
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
* 17 P.49.