II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. CONCERNANT LA SÉCURITÉ MARITIME
Après le naufrage de l'Erika en 1999 et celui du Prestige en 2002, la sécurité maritime est devenu l'objectif principal de la politique maritime de la France, et des efforts budgétaires notables ont été consentis. Depuis 1999, 89 emplois ont été créés au titre de la sécurité maritime et les moyens de paiement ont crû de 28 %.
Le tableau suivant décrit l'évolution des moyens de paiement consacrés à la sécurité maritime depuis l'année dernière. Il met en évidence une diminution globale de 1,8 % des moyens affectés à la sécurité en 2005 qui affectera de façon très variable les différents acteurs de la sécurité que sont les Centres de sécurité des navires (CSN), les Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage en mer (CROSS), les Unités littorales des affaires maritimes (ULAM) et le bureau des phares et balises, en charge de la signalisation maritime.
1. Les centres de sécurité des navires (CSN)
a) Les effectifs des centres de sécurité des navires
Les 15 centres de sécurité des navires et les 4 services des affaires maritimes (situés dans les territoires d'outre-mer), mis en place en 1979, sont des services spécialisés des Affaires maritimes en charge du contrôle de la sécurité des navires . Ils ont pour tâche principale la visite des navires français en vue d'assurer le respect des conventions internationales ou des règlements nationaux et la délivrance des titres de sécurité nationaux et internationaux. Ils sont également chargés du contrôle des navires étrangers en escale dans les ports français dans le cadre du mémorandum de Paris. La situation des effectifs de ces centres a connu une période difficile puisque 40 % de l'effectif d'inspecteurs est parti à la retraite entre 1997 et 2000 . C'est dans ce contexte qu'est survenue la catastrophe de l'Erika.
Le Comité interministériel de la mer (CIM) du 28 février 2000 , entièrement consacré aux mesures de sécurité, s'est fixé pour objectif majeur de renforcer les contrôles sur les navires , afin d'accroître la proportion de navires contrôlés dans les ports français pour respecter les engagements du mémorandum de Paris qui prévoit un pourcentage d'inspection des navires minimal de 25% 1 ( * ) . Lors du naufrage de l'Erika, il existait quatre fois moins d'inspecteurs de la sécurité des navires que chez nos voisins anglais et espagnols 2 ( * ) . Il a alors été décidé de doubler leur nombre en deux ans : 66 postes ont été créés par les quatre dernières lois de finances .
Le temps de formation d'un inspecteur de la sécurité étant de trois ans et demi, ces efforts devraient commencer à porter leurs fruits en 2005 , ce qui justifie selon le gouvernement qu' aucune création de postes d'inspecteurs de la sécurité ne soit programmée dans le projet de loi de finances pour 2005 . D'après le gouvernement, en 2006, l'objectif du doublement des effectifs d'inspecteurs de la sécurité habilités sur le terrain devrait être atteint.
A la suite de la catastrophe du Prestige, les affaires maritimes ont vu leur budget abondé pour recourir à des experts vacataires. Ces experts sont recrutés pour seconder les inspecteurs de la sécurité des navires au cas par cas selon le type de navire et d'inspection à effectuer. Ce renfort substantiel permet notamment de remplir l'obligation d'effectuer les inspections renforcées de certains navires qui mobilisent un temps plus long que la moyenne. Au 31 décembre 2003, 47 experts vacataires ont participé à 477 inspections.
b) L'activité des centres de sécurité des navires
DUNKERQUE (5)
BOULOGNE (4)
LE HAVRE (9)
ROUEN (6)
CAEN (8)
SAINT-MALO (5)
BREST (5)
CONCARNEAU (7)
LORIENT (6)
SAINT-NAZAIRE (12)
LA ROCHELLE (5)
BORDEAUX (8)
SÈTE (5)
MARSEILLE (16)
FORT-DE-FRANCE (4)
Les Centres de Sécurité des Navires (CSN) ont été mis en place en 1979. Ce sont des services spécialisés des Affaires Maritimes dont les missions s'inscrivent dans des contextes international, européen et national.
Ils sont chargés du contrôle des navires de commerce, de pêche et de plaisance, de leur matériel d'armement et de leurs cargaisons. Ils délivrent et renouvellent les titres de sécurité.
Dans le cadre des Conventions internationales, ils procèdent au contrôle des navires étrangers en escale dans les ports.
Ces services se trouvent confrontés, depuis plusieurs années, à une montée en puissance de leurs missions, sous l'impulsion de l'Organisation Maritime Internationale et de l'Union Européenne.
Le niveau de la réglementation internationale s'est fortement élevé, en quantité et en complexité sur les points suivants :
• renforcement des règles de sécurité des navires à passagers, en particulier, suite aux naufrages du « Herald of Free Entreprise » et de « Estonia » ;
• renforcement des règles de contrôle de structure des navires citernes pétroliers âgés ;
• apparition des navires à passagers rapides qui nécessitent des contrôles accrus ;
• augmentation importante de la quantité de marchandises dangereuses ou polluantes transportées ;
• mise en oeuvre du Code International de Gestion de la Sécurité (Code ISM). La mise en oeuvre du code de gestion de la sécurité (code ISM) a représenté pour ces services un enjeu très important : quarante inspecteurs ont suivi la formation et sont devenus auditeurs qualifiés. Il convient de souligner que les audits des compagnies sont renouvelés sur une périodicité annuelle tandis que pour les navires cette périodicité est portée à 36 mois ;
• entrée en vigueur du code international de sûreté des navires (code ISPS) le 1 er juillet 2004, qui représente un autre niveau de contrôle des navires et des compagnies et a nécessité de former et d'habiliter une quarantaine d'inspecteurs à l'exercice de ces nouvelles missions. Les délais très courts de certification (moins de 6 mois), compte tenu des exigences du calendrier international, ont entraîné une mobilisation prioritaire de l'inspection et des audits des navires dans ce domaine. Dès le 1 er juillet 2004, 168 navires battant pavillon français disposaient d'un certificat international de sûreté. Le nombre de navires certifiés évoluera d'ici la fin de l'année 2004 compte tenu des entrées ou sorties de flotte de navires pour atteindre fin 2004 le chiffre de 190 (estimation).
A cette multiplication de normes internationales s'ajoute l'action de l'Union Européenne qui s'est traduite par la publication de plusieurs directives ou règlements dont l'application simultanée nécessite une mobilisation générale des services :
• la directive 95/21/CE, modifiée en 1998, sur le contrôle par l'Etat du port, renforce les obligations des Etats membres en matière de contrôle des navires étrangers, et introduit des mesures nouvelles en ce qui concerne le Code ISM. Cette directive, qui a été modifiée en 2001, prévoit des visites obligatoires sur certains types de navires à risque. Il en résulte pour les services des sujétions supplémentaires de disponibilité des équipes de contrôle pour tous les jours de l'année, y compris les jours fériés. Cet effort supplémentaire est évalué à environ 10 postes d'inspecteurs de la sécurité des navires ;
• la directive 97/70/CE du Conseil, du 11 décembre 1997, instituant un régime harmonisé pour la sécurité des navires de pêche d'une longueur égale ou supérieure à 24 mètres, vise à étendre aux navires de longueur comprise entre 24 et 45 mètres les dispositions du Protocole de Torremolinos, adopté par l'O.M.I. en 1993, qui ne sont applicables qu'aux navires de longueur égale ou supérieure à 45 mètres ;
• la directive 98/18/CE, du Conseil du 17 mars 1998, établit des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers. Elle concerne tous les navires à passagers affectés à une navigation strictement nationale, qui ne sont donc pas soumis aux règlements internationaux, en particulier à la Convention sur la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS) ;
• la directive 98/41/CE du Conseil, du 18 juin 1998, relative à l'enregistrement des personnes voyageant à bord des navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d'Etats membres de la Communauté. L'obligation de l'enregistrement applicable à tous les navires dès lors que la longueur du voyage excède 20 milles (donc, en particulier, aux navires transbordeurs à passagers exploités sur les lignes transmanche), est effective depuis le 1 er janvier 2000 ;
• la directive 1999/35/CE, du Conseil du 29 avril 1999, relative à un système de visites obligatoires pour l'exploitation en toute sécurité de services réguliers de transbordeurs rouliers et d'engins à passagers à grande vitesse. La mise en application de cette directive a représenté, pour 2002, 37 visites supplémentaires correspondant à 111 jours/agent.
Les nouvelles obligations de visites renforcées sur les structures de navires ciblés nécessitent d'équiper les inspecteurs de matériels appropriés pour assurer la sécurité des équipes de contrôles des citernes et ballasts des navires. Le naufrage de l'Erika et les actions menées par la France après cette catastrophe ont amené un nouveau renforcement de la réglementation et des inspections :
- la directive européenne 95/21CE sur le contrôle par l'Etat du port , a été modifiée par la directive 001/106 CE du 19 décembre 2001 qui prévoit une inspection renforcée obligatoire tous les ans pour les navires à risque à l'entrée d'un port de l'Union européenne, avec notification préalable pour préparer l'inspection, et autorise un bannissement des navires qui auront été immobilisés plus de deux fois au cours des deux années précédentes et qui figurent sur une liste noire des pavillons ;
- l'amendement à la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL), adopté par l'Organisation maritime internationale (OMI) en avril 2001, permet d'éliminer les pétroliers à simple coque les plus anciens suivant un calendrier comparable à celui adopté par les Etats Unis (« oil pollution act » de 1990). Un contrôle renforcé de ces navires est prévu à des échéances bien précises. Par des règlements du 18 février 2002 et du 22 juillet 2003 les Etats membres de l'Union européenne ont établi un calendrier d'élimination des pétroliers simple coque d'ici à 2010.
On trouvera ci-après un tableau récapitulant le bilan des contrôles effectués tant au titre du contrôle du pavillon français qu'au titre du contrôle des navires étrangers.
Visites et contrôles des navires effectués
par les centres de sécurité des navires
Navires
français (année 2003)
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Navires de commerce |
3 342 |
|
Navires de pêche |
7 059 |
|
Navires de plaisance |
1 850 |
|
TOTAL |
12 251 |
Navires étrangers (année 2003)
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Navires inspectés |
1745 |
|
Navires retenus |
96 |
2. La modernisation des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)
Les CROSS sont des services spécialisés des affaires maritimes , placés sous l'autorité organique de la Direction des Affaires Maritimes et des Gens de Mer.
Ils coordonnent l'emploi des moyens navals et aériens des Administrations concourant à l'action de l'Etat en Mer (Marine Nationale, Armée de l'Air, Gendarmerie Nationale, Douanes, Sécurité Civile, Affaires Maritimes).
Il existe cinq CROSS métropolitains (Gris-Nez, Jobourg, Corsen, Etel et La Garde), un CROSS outre-mer (Fort de France) et un centre opérationnel spécialisé à la Réunion ayant vocation à devenir à terme un CROSS de plein exercice.
Les sept CROSS ont pour mission de coordonner l'emploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à l'action de l'Etat en mer. Ils sont chargés de l'exécution de quatre missions :
1) Recherche et sauvetage des personnes en détresse en mer : dans le cadre de cette mission ils utilisent fréquemment les moyens de la Société Nationale de Sauvetage en mer (SNSM) . Votre rapporteur spécial tient à souligner l'importance du rôle de cette association qui permet de sauver de nombreuses vies humaines, et se félicite de voir ses moyens reconduits dans le projet de loi de finances pour 2005 ;
2) Surveillance de la circulation maritime ;
3) Surveillance des pêches ;
4) Surveillance des pollutions accidentelles.
Trois d'entre eux (Gris-Nez, Jobourg, Corsen) ont plus particulièrement en charge la surveillance de la navigation maritime dans les dispositifs de séparation du trafic du Pas-de-Calais, des Casquets et d'Ouessant. Les CROSS Etel et La Garde ont, par contre, une vocation plus marquée en matière de sauvetage et de surveillance des pêches.
Pour assurer leurs missions, les CROSS disposent d'équipements spécifiques de détection (radars de surveillance, aides aux opérateurs pour la poursuite des pistes, télémétrie) et de transmission (radiotéléphonie MHF et VHF, réseau de stations déportées, émetteurs de bulletins d'informations NAVTEX).
a) Les moyens des CROSS
Les crédits de fonctionnement des CROSS ont augmenté fortement en 2004 (+ 74 %) afin à permettre le financement d'un système de surveillance des pêches dans les Terres australes et antarctiques françaises, « Radarsat ». A ce titre, cinq emplois ont été crée par la loi de finances pour 2004 pour le Centre opérationnel de sauvetage de la Réunion (COSRU).
Les CROSS font par ailleurs l'objet d'un programme d'investissement destiné principalement moderniser leurs outils d'information (renouvellement des radars) et de communication (mise en place du système d'identification automatique AIS). Ce programme avait vu son exécution ralentie ces deux dernières années, où ses dotations budgétaires avaient diminué respectivement de 34 % et de 7 %.
Un effort important est consenti en 2005, conformément aux orientations définies lors du dernier Comité interministériel de la mer du 16 février 2004 . Les autorisations de programme sont en hausse (+ 15 %) et les crédits d'investissement augmentent de 124 %, ce qui permettra de relancer l'exécution du programme dans des conditions favorables.
b) Les actions programmées en 2005
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, il est prévu de réaliser des opérations d'investissement visant à :
- Renforcer la surveillance maritime :
• acquisition et installation de radars en
remplacement des équipements existants ;
• engagement du programme de renouvellement du
système de traitement radar et acquisition des équipements
d'identification automatique des navires dans le cadre du programme SPATIONAV
de la marine nationale.
- Engager des programmes de renforcement des systèmes de télécommunication de sécurité maritime :
• optimisation de la couverture radio ;
• audit des liaisons de
télécommunication des CROSS.
- Poursuivre les programmes d'entretien technique et immobilier des CROSS :
• finalisation du système d'information sur le
trafic maritime ;
• rénovation des stations d'appel
sélectif numérique (ASN) ;
• poursuite du plan de maintenance des
infrastructures techniques et immobilières ;
• maintenance des équipements techniques.
Dans ce cadre, a été élaboré un programme pluriannuel qui intègre un volet dédié au renforcement de la surveillance du trafic maritime, sur la base d'une étude de la circulation maritime en Manche (2000).
Il comprend un volet d'extension des capacités de radiocommunication, le renouvellement et l'extension de la couverture des radars de la Manche et la mise en place de l'identification automatique des navires(AIS).
Une étude relative à l'identification et au suivi automatique des navires par satellites doit par ailleurs être réalisée.
Le renforcement des systèmes de télécommunication de sécurité maritime doit permettre d'optimiser la couverture radio actuelle, de poursuivre la mise aux normes des consoles d'exploitation radio téléphoniques .
Ce programme intègre une priorité pour l'outre-mer, l'extension, la modernisation et la mise au norme du SMDSM. Il doit permettre de poursuivre l'entretien et le renouvellement des équipements techniques ainsi que le maintien en état du capital immobilier.
c) Les moyens en personnel des CROSS
Les CROSS sont armés par des personnels des affaires maritimes à statut militaires ou civil et par des personnels de la marine nationale à statut militaire.
Parmi les personnels de la marine nationale figuraient des personnels effectuant leur service national (élèves officiers de réserve et quartiers-maîtres et matelots) et des personnels à statut professionnel (officiers mariniers de carrière ou sous contrat).
La réforme du service national et la suppression des appelés a nécessité le remplacement de ces personnels par des agents sous statut professionnel à partir de transformation des emplois budgétaires. Le nombre d'appelés servant dans les CROSS s'élevait à un effectif de 100 personnes.
En outre, la création des centres d'outre-mer a engendré des créations nettes d'emplois nouveaux.
Dans cette perspective, la direction des affaires maritimes et des gens de mer (DAMGM) a conduit un plan de professionnalisation de ses effectifs affectés dans les CROSS, qui s'est achevé au cours de l'exercice budgétaire 2001. Le coût de cette mesure a atteint 1,829 million d'euros sur 4 ans , de 1998 à 2001. La maintenance technique du nouveau centre d'information sur le trafic au CROSS Jobourg a nécessité, en 2003, la création de trois emplois . Le système de surveillance des pêches par satellites dans la zone économique des terres australes et antarctiques françaises (TAAF), a justifié la création de cinq postes en 2004 au COSRU de La Réunion devenu depuis CROSS de plein exercice. En 2004, l'effectif des CROSS atteint 285 professionnels militaires ou civils .
La mise en oeuvre d'un centre d'information sur le trafic au CROSS Jobourg a justifié la création de trois nouveaux emplois pour en assurer la maintenance technique, dans la loi de finances pour 2003.
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Effectifs des CROSS en 2004
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Affaires Maritimes : Officiers Personnel civil (syndic GM) Sous-total Marine Nationale : Officiers-mariniers Personnel équipage Sous-total |
38 7 45 184 34 218 |
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Sous Total Mer |
263 |
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Emplois budgétaires sur services communs : Contrôleurs des TPE spécialisés Phares et Balises |
22 |
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TOTAL GENERAL |
285 |
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Nombre de Centres : |
7 CROSS |
Avec la professionnalisation des armées, la revalorisation de la condition militaire, l'évolution technologique importante de ces dernières années, l'intensification du travail et l'augmentation des risques juridiques, le niveau de qualification requis pour travailler en CROSS a augmenté. En concertation avec l'état major de la marine nationale, le budget 2005 prend en compte cette évolution en adaptant qualitativement les effectifs des CROSS et les crédits correspondants à ces nouveaux besoins (+ 630.000 euros).
3. Le développement du réseau des ULAM
Les Unités littorales des affaires maritimes mettent en oeuvre le dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes (DCS). Dotées de moyens nautiques et humains, elles assurent une mission de surveillance et de contrôle dans les départements littoraux qu'elles ont vocation à couvrir entièrement , un plan de généralisation des ULAM ayant été engagé en 1995.
Le dispositif de contrôle et de surveillance (DCS) des affaires maritimes comprenait au 1 er janvier 2004 :
- une flottille de cinq vedettes régionales d'une trentaine de mètres et un patrouilleur de haute mer de 46 mètres, couvrant la zone du large ;
- un réseau d'unités littorales des affaires maritimes (ULAM) qui, en zone côtière et à l'échelon départemental, assurent des missions de surveillance et de police, de contrôle technique de certaines catégories de navires et des missions administratives.
En 2003, deux ULAM distinctes ont été créées dans le Finistère (respectivement à Brest et à Douarnenez ) en lieu et place de l'ULAM unique existante pour tenir compte de l'importance de l'activité pêche et nautisme et de la configuration géographique complexe du littoral.
Le dispositif des ULAM a fait l'objet d'un audit d'évaluation au début 2004 . La Gironde , la Manche et la Seine-Maritime qui ne disposent pas d'ULAM feront l'objet d'études au cours de l'année 2005. S'agissant de l'outre-mer, les départements de la Martinique et de la Guadeloupe disposent chacun d'une ULAM. En Guyane sera privilégiée l'affectation de gendarmes maritimes compte tenu du caractère sensible du contrôle des pêches. A la Réunion , une équipe de trois agents dotée de moyens nautiques assure des missions équivalentes à celles d'une ULAM. En 2005, par redéploiement d'effectifs une nouvelle ULAM interdépartementale à Boulogne sur Mer sera créée dans les départements du Nord , du Pas-de-Calais et de la Somme .
Les moyens financiers des ULAM avaient connu une forte augmentation en 2003 afin de financer l'acquisition d'un second patrouilleur de haute mer, qui a été mis en service au cours de l'année 2004. La fin de cette opération d'acquisition justifie-t-elle cependant une baisse des crédits de paiement de 62 % dans le projet de loi de finances pour 2005 ? Dans ces conditions, comment le plan de généralisation des ULAM peut-il s'effectuer correctement ?
4. La signalisation maritime
La signalisation maritime est la tâche du bureau des phares et balises. Le bureau des phares est balises fait l'objet, depuis 1998, d'un plan de modernisation dont les principaux axes sont les suivants
1) La modernisation des aides radioélectriques à la navigation ;
2) Le remplacement des bouées en acier , très lourdes, par des bouées plus légères et mieux visibles, dite bouées « nouvelle génération » ;
3) Le renouvellement de la flottille des bateaux ;
4) La remise à niveau de certains établissements de signalisation maritime.
L'exécution de ce plan de modernisation a été ralentie à partir de 2003, compte tenu notamment des mesures de régulation budgétaire.
A ce jour, les opérations suivantes ont pu être financées :
- achèvement du baliseur de Dunkerque ;
- achèvement de la tranche 2 des bouées de nouvelle génération ;
- opérations de maintien en état des moyens navals soumis à certificat de navigabilité ;
- construction du bateau de travaux de Morlaix ;
- quelques opérations urgentes de remise en état d'établissements de signalisation maritime (ESM) (réparations, étanchéité, ...) ;
- rénovation électrique de 18 phares et feux.
Un nombre important d'opérations ont du être reportées, notamment le lancement de la construction des baliseurs du Verdon et de Saint-Nazaire et les tranches 3 et 4 du marché des bouées de nouvelle génération ont été reportées respectivement à 2004 et 2005. Certaines ont dû être arrêtées, comme le programme d'implantation du réseau d'émission de corrections différentielles du système de positionnement par satellites (DGPS) en outremer.
La chute des dotations en investissement prévues par la loi de finances pour 2005 ne va pas améliorer la situation. De surcroît, pour la première fois depuis 1998, les moyens de fonctionnement sont également revus à la baisse . De 1998 à 2004, la dotation en moyens de fonctionnement s'établissait en moyenne à 3,5 millions d'euros (3,66 millions dans la loi de finances initiale pour 2004). Cette année, les crédits de fonctionnement n'atteindront pas 3 millions d'euros .
Ces moyens de fonctionnement sont destinés à financer l'achat de matériaux pour phares, feux, marques, d'équipements des personnels et besoins associés (vêtements, matériels de sécurité, locaux...), les charges de carburant des engins navals et des véhicules de liaison, les dépenses en énergie (électricité et fuel) des phares, feux et ateliers ainsi qu'une partie de l'entretien annuel des engins navals.
Dans ces conditions, le bureau des phares et balises ne peut avoir d'autre ambition que celle d'essayer de maintenir, dans toute la mesure du possible, les capacités opérationnelles du dispositif de signalisation maritime .
5. La sécurité portuaire et l'avenir des ports maritimes
a) Les créations d'emplois
Le renforcement de la sûreté et de la sécurité dans les ports a fait l'objet de plusieurs décisions lors des Comités interministériels de la mer, notamment celui du 29 avril 2003, qui a décidé la création de 40 postes de nouveaux officiers de ports et d'officiers de port adjoints. 15 emplois ont à ce titre été crées par la loi de finances pour 2004. Le projet de loi de finances pour 2005 poursuit dans cette voie en proposant la création de 15 nouveaux emplois dont 2 emplois d'officiers de port, et 13 emplois d'officiers de port adjoints.
b) La politique d'investissement en faveur des ports maritimes
Les tableaux suivants montrent une progression globale des investissements de l'Etat (+ 23 % sur le titre V en crédits de paiement) en faveur des ports maritimes en 2005. La baisse des subventions aux ports maritimes s'explique en effet par le transfert du programme d'investissement en Corse sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Les autorisations de programme sont stables, compte-tenu du transfert évoqué ci-dessus :
L'avancement du projet Port 2000, dont la première phase sera mise en service en 2005, justifie la fin des autorisations de programme : ne sont inscrites au projet de loi de finances pour 2005 que le solde des crédits de paiement pour l'achèvement des opérations lancées au titre des lois de finances antérieures.
Ce grand projet doit être relayé par le projet d'investissement Fos 2XL du port de Marseille, qui doit être financé par la future Agence de financement des infrastructures de France , conformément aux choix opérés par le Comité interministériel de l'aménagement du territoire du 14 septembre dernier. Cette Agence devrait être crée d'ici la fin de l'année, le décret de création ayant été examiné en Conseil d'Etat le 5 octobre dernier.
Le projet Fos 2XL au Port Autonome de Marseille
Le Port Autonome de Marseille souhaite faire du développement du trafic conteneurisé l'une de ses actions prioritaires. La stratégie repose à la fois sur l'amélioration des services (augmentation de la productivité et la fiabilité) et sur les investissements (augmentation de la productivité et augmentation des capacités de production), le repositionnant pleinement comme port d'accueil des navires-mères sur la façade méditerranéenne.
Le terminal à conteneurs de Fos sera le fer de lance du développement du trafic conteneurisé. Le projet global comporte, outre la mise en service, à l'horizon 2004, d'un deuxième terminal à conteneurs, l'amélioration des tirants d'eau afin de pouvoir accueillir les plus grands navires overpanamax ainsi que la mise en service de nouveaux portiques overpanamax.
En complément, les aménagements relatifs à la desserte ferroviaire des terminaux à conteneurs, à Fos comme à Marseille, feront l'objet des aménagements nécessaires pour permettre d'offrir la qualité de service indispensable au développement attendu des trafics conteneurisés.
c) L'avenir des ports maritimes
Rappelons que le système portuaire français distingue trois catégories de ports :
- 7 ports autonomes , ports de commerce, établissements publics de l'État, implantés sur de vastes sites portuaires et qui traitent plus de 80 % du trafic maritime de marchandises: Bordeaux, Dunkerque, La Guadeloupe, Le Havre, Marseille-Fos, Nantes-Saint-Nazaire et Rouen.
- 23 ports d'intérêt national , ports de commerce et de pêche, relevant de la compétence de l'État et dont les installations de superstructure sont, dans la pratique, généralement concédées aux Chambres de commerce et d'industrie. Ces ports assurent environ 20 % du tonnage de marchandises mais représentent 50 % environ des marchandises diverses non conteneurisées et plus de 80 % du trafic de passagers.
- 532 ports décentralisés , soit 304 ports de commerce et de pêche, comportant souvent une partie réservée à la plaisance, gérés par les Conseils généraux de départements, et 228 ports de plaisance gérés par les communes.
L'année 2004 a été marquée par l'adoption de deux textes :
(1) La décentralisation des ports d'intérêt national
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu le transfert des compétences des ports d'intérêt national au bénéfice des collectivités territoriales , à l'issue d'une concertation locale.
La loi prévoit un processus de transfert des compétences, des biens, des moyens financiers et des services de l'Etat, qui se déroulera d'ici le 1 er janvier 2007, date limite des transferts.
Une ordonnance doit adapter le code des ports maritimes, notamment ses dispositions relatives à la police portuaire, afin de préciser l'articulation entre les compétences de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté et les compétences des collectivités territoriales en tant qu'autorités portuaires.
Principales mesures de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales concernant les ports maritimes
- la décentralisation des actuels ports d'intérêt national au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements est prévue au plus tard le premier janvier 2007. Toute collectivité ou groupement de collectivités pourra demander d'ici le 1 er janvier 2006 ce transfert pour chacun des ports situés dans son ressort géographique soit pour la totalité du port, soit pour une partie individualisable ;
- le représentant de l'Etat dans la région organisera en cas de demandes multiples une concertation entre les collectivités concernées, à l'issue de laquelle sera désignée la collectivité attributaire. En l'absence de demande ou de consensus le 1 er janvier 2006, le représentant de l'Etat désignera les bénéficiaires du transfert des ports dont l'activité dominante est le commerce ou la pêche, pour leur totalité ou une partie individualisable, d'un seul tenant et sans enclave. Les collectivités bénéficiaires seront désignées entre la région et les départements sur le territoire desquels sont situés les ports et les parties individualisables des ports à transférer ;
- la propriété du domaine public sera transférée à titre gratuit à la collectivité attributaire ;
- dans le code des ports maritimes, la partie législative du livre I er est complétée par un article décrivant l'organisation portuaire ;
- au livre VI du code des ports maritimes, qui ne comportait pas de dispositions législatives, deux articles définissent les compétences des collectivités territoriales en matière portuaire et permettent la conclusion de contrats d'objectifs entre l'Etat et les autorités portuaires décentralisées.
(2) L'ordonnance du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports
La loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du gouvernement à transposer par ordonnance des directives communautaires a débouché sur l'ordonnance n° 2004-691 du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports . Celle-ci crée de nouveaux articles aux livres I et III du code des ports, qui constituent la transposition législative de plusieurs directives communautaires ayant toutes pour finalité, directement ou indirectement, d'améliorer la sécurité maritime. Il comprend un titre 1 er « Dispositions relatives aux ports maritimes, à la sûreté maritime et au code du travail maritime ». Le chapitre 1 er est intitulé « Modalités d'accueil des navires dans les ports maritimes ».
Principales mesures prises par l'ordonnance n° 2004-691 du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports
- l'article 1 er vise à rendre applicable pour tous les ports, la directive 2002/59/CE du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information. Il introduit à cet effet un nouveau chapitre au titre V du livre I er du code des ports maritimes, intitulé « Suivi du trafic maritime » ;
- l'article 2 transpose l'article 7 ter de la directive 95/21/CE (article introduit par la directive 2001/106/CE du 19 décembre 2001) concernant le contrôle par l'Etat du port. A cet effet il modifie l'article L. 323-5 du code des ports maritimes qui précise les conditions d'accès des navires au port ;
- l'article 3 complète la transposition législative de la directive 2000/59/CE du 27 novembre 2000 sur les installations de réception des déchets d'exploitation et les résidus de cargaison (cf. loi du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation communautaire dans le domaine des transports, mentionnée ci-dessus), notamment en la rendant applicable pour tous les ports, qu'ils relèvent de la compétence de l'Etat ou de celle des collectivités territoriales ;
- l'article 4 transpose la directive 2001/96/CE du 4 décembre 2001 établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers, en introduisant au titre II du livre III du code des ports un nouveau chapitre VI (articles L. 326-1 à L. 326-5) qui précise notamment le régime des sanctions applicables ;
- l'article 5 transpose l'article 20 (« lieux de refuge ») de la directive 2002/59/CE du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information, en ajoutant au livre III un titre VI « Dispositions relatives à l'accueil des navires en difficulté » ;
Enfin au chapitre II de l'ordonnance, intitulé « Sûreté des ports et des navires », l'article 6 porte sur la sûreté portuaire qui a fait l'objet des amendements à la convention SOLAS introduits en décembre 2002 lors de la conférence diplomatique de l'Organisation maritime internationale, avec une obligation de mise en oeuvre pour le 1 er juillet 2004. De nouveaux articles sont créés au code des ports maritimes, relatifs aux zones portuaires de sûreté, au rôle de l'Etat, à l'autorité de police portuaire, aux plans de sûreté portuaire, aux plans de sûreté des installations portuaires, au contrôle des navires et des personnes (articles L. 324-1 à L. 324-8 du code des ports maritimes).
(3) Le projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires
Quand au projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires , au sujet duquel votre précédent rapporteur spécial avait manifesté une certaine inquiétude, il a finalement été abandonné , le Parlement européen n'ayant pas adopté le compromis qui lui a été présenté le 20 novembre 2003. Le principe de ce texte consistait à autoriser plusieurs prestataires à réaliser les mêmes services techniques délivrés lors des escales des navires dans les ports. Le gouvernement français considère que ces services répondent à une double logique : économique par la fourniture d'une prestation, mais également d'intérêt général, puisqu'ils requièrent un savoir-faire dont dépend la sécurité des interventions. C'est pourquoi ils sont délivrés en France par un prestataire unique. La France avait obtenu de Bruxelles que le pilotage puisse continuer par dérogation à être assuré par un prestataire unique. Mais les questions relatives à l'auto assistance et au lamanage n'étaient pas réglées lorsque le texte a finalement été abandonné.
Le projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires
Le projet de directive relative à l'accès au marché des services portuaires était le principal élément du « paquet portuaire » publié par la Commission le 13 février 2001. L'objectif affiché par la commission était de clarifier le régime des droits exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait, de nature publique ou privée . La Commission cherchait simultanément à concilier des exigences de sécurité maritime, de protection de l'environnement et d'obligations de service public. D'où l'affirmation des principes de liberté de prestation, de reconnaissance de l'auto-assistance (non-recours à un prestataire externe), mais aussi la possibilité pour les autorités compétentes de soumettre les prestataires à des autorisations, de limiter leur nombre, et d'appliquer des réglementations prises au niveau national pour ces activités. Le Conseil des ministres européens des Transports a présenté en novembre 2002 une position commune, qui a fait l'objet d'un avis en seconde lecture du Parlement européen en mars 2003. Plusieurs points restaient pendants (notamment les questions de l'auto-assistance, des autorisations et compensations obligatoires, de la sélection des personnels et plus généralement de l'emploi, des dispositions en matière de transparence, et l'inclusion du pilotage) et la présidence italienne du Conseil a décidé d'ouvrir une procédure de conciliation, début septembre 2003 .
Dans la conception française , qui n'est pas partagée par tous les Etats membres, les services techniques nautiques délivrés lors des escales des navires dans les ports répondent en effet à une double logique, économique par la fourniture d'une prestation destinée à faciliter les manoeuvres des navires et d'intérêt général par les considérations de sécurité vis-à-vis des équipages, des navires et des installations. Ceci justifie l'intervention de l'autorité publique pour organiser ces services à l'échelle de l'ensemble d'un port, ou de plusieurs ports. La rédaction actuelle de la position commune améliore la prise en compte de ces aspects pour le pilotage. Les aspects concrets de l'application des règles du lieu de prestation doivent être confirmés au niveau français, notamment pour ce qui est du remorquage et du lamanage.
Actuellement, le remorquage et le lamanage ne font l'objet que d'une mention succincte dans le code des ports maritimes : la nécessité d'une modification est liée à la gestion des situations locales, que ce soit pour répondre à d'éventuelles demandes d'implantation ou en raison de l'ouverture du marché organisé par le projet de directive européenne. Le principe fondamental en serait le maintien de la délivrance d'un agrément pour l'exercice du lamanage . Pour le remorquage, une procédure de sélection serait instaurée en cas de limitation du nombre des entreprises autorisées sur un site pour une durée déterminée.
Le remorquage portuaire bénéficie par ailleurs d'une protection de pavillon (article 260 du code des douanes), à laquelle il serait souhaitable de substituer la mise en place des règles du lieu de prestation pour l'exploitation des navires. Un travail complémentaire d'actualisation de la convention collective étendue est engagé dans le but d'assurer des conditions loyales de concurrence.
S'agissant du lamanage , la situation de la profession ne nécessite pas de s'écarter du dispositif actuel de délivrance d'un agrément. Quant à la possibilité d'employer le personnel de son choix, l'association professionnelle du lamanage des ports français (APLPF), représentant principalement les sociétés coopératives ouvrières de production (SCOP de lamanage), rappelle sa demande constante que le lamanage à terre soit réservé aux marins. Ceci étant, l'institution d'une attestation de qualification, organisée par l'Etat, semble mieux adaptée. Enfin, l'application sans transition de possibilités d'auto-assistance autres que celle réalisée par les marins du bord, aujourd'hui acceptée, présenterait un risque préjudiciable à l'équilibre économique de plusieurs SCOP de lamanage.
Le pilotage est soumis au niveau central à de nombreux textes (loi de 1928, décrets de 1929, 1969 et 1970 modifiés, nombreux arrêtés) et au niveau local aux arrêtés du préfet de région, regroupés dans les règlements locaux des stations de pilotage. Le Conseil d'Etat avait souligné la nécessité de toiletter l'ensemble du dispositif réglementaire régissant la profession ; il est préférable d'entreprendre cette opération avant la réalisation prévue de la codification générale des transports. Ce faisant, il faudra tenir compte des orientations visant à améliorer la transparence que contient le projet de directive « services portuaires », et être vigilant sur les modalités d'accès aux fonctions de pilote. Le dispositif français n'autorise pas, depuis la loi de 1928, la coexistence de plusieurs stations de pilotage dans un même port, afin que toutes les conditions d'équité et de sécurité soient garanties aux usagers comme aux pilotes. Fondée sur le savoir-faire local acquis par compagnonnage, cette particularité fait l'objet d'une mention spéciale dans le projet de directive « services portuaires » qui autorise à ce stade, port par port, que l'exercice de la profession demeure une activité pratiquée au sein d'une structure administrée, pour laquelle l'obligation de durée limitée n'a pas lieu d'être.
De nombreuses critiques ont entraîné l'abandon de ce projet.
Un nouveau projet de directive sur l'accès aux marchés des services portuaires a été présenté par la Commission européenne le 13 octobre dernier, qui maintient la possibilité de l'auto-assistance. Il n'est accordé que pour les moyens terrestres. Enfin, les conditions sociales de rémunération des personnels employés pour l'auto-assistance devront être alignées sur celles des personnels spécialisés du secteur de la manutention. Ces dispositions suffiront-elles à préserver l'emploi des dockers ? Permettront-elles le maintien d'une sécurité suffisante dans les ports français ?
* 1 En 2000, seuls 14 % des navires en escale dans les ports français étaient contrôlés.
* 2 L'administration de la mer ne disposait en 2000 que de 54 postes d'inspecteurs de la sécurité des navires.