B. LA RECHERCHE DE GAINS DE PRODUCTIVITÉ
Effectuant des travaux de masse qui peuvent être largement automatisés, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique enregistrent d'importants gains de productivité, supérieurs à 1 % chaque année.
L'accent a en effet été mis au Minéfi, par un investissement informatique hors de commun par rapport aux autres ministères et un processus de réingéniérie des processus administratifs, sur la recherche de gains de productivité.
1. L'informatisation du Minéfi, vecteur de productivité
Alors que les dépenses d'informatisation de l'Etat représentent 0,9 % du budget général, les crédits que le Minéfi consacre à son informatique atteignent 6 % de sa dotation. Cet effort est constant et régulier depuis plusieurs années. Il constitue plus de 34 % des dépenses informatiques de l'Etat. Le Minéfi est ainsi le seul ministère à autant investir dans les technologies de l'information et de la communication. Le ministère de l'équipement, qui fournit également un effort substantiel, ne consacre « que » 3,5 % de ses crédits à l'informatique.
Les dépenses d'informatisation du Minéfi en pourcentage de son budget total
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction du budget)
Les dépenses d'informatisation de Bercy atteignaient ainsi 847 millions d'euros en 2003
Les dépenses d'informatisation du Minéfi
(en millions d'euros)
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Matériels et entretien du matériel |
187 |
179 |
142 |
184 |
|
Logiciels et maintenance du logiciel |
60 |
63 |
64 |
75 |
|
Réseaux |
53 |
56 |
82 |
67 |
|
Prestations |
45 |
52 |
81 |
89 |
|
Personnel |
278 |
288 |
295 |
304 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction du budget)
Si ces dépenses ne visent pas toutes, directement, à l'amélioration de gains de productivité, elles constituent, dans une administration où la grande majorité des effectifs est consacrée à une production de services de masse lié au traitement d'informations et à la gestion de procédures, le moyen principal pour atteindre des gains de productivité.
2. La réingéniérie des processus administratifs
Le Minéfi a mis en place, avec l'aide d'équipes pluridisciplinaires constituées à partir de l'inspection générale des finances, du Contrôle d'Etat, du Conseil général des mines et du Conseil général des technologies de l'information, sous l'égide du Secrétaire général, un processus de réexamen de certaines de ces procédures administratives.
Selon le secrétariat général du ministère, l'objectif des travaux de réingéniérie est triple : « améliorer le service rendu aux usagers en simplifiant les procédures, rendre le travail des agents plus intéressant en le dépoussiérant de règlements et contrôles vieillots et dégager des gains de productivité au sein des services ».
Les travaux de réingéniérie menés sur les processus retenus en 2002 ont permis d'aboutir à des évolutions significatives sur la plupart des 8 chaînes concernées. A ce jour, les résultats sont les suivants :
Le remboursement des crédits de TVA aux entreprises
La nouvelle organisation administrative permettra de traiter, en 2005, 80 % des demandes de remboursement en moins d'un mois, contre une moyenne de 50 jours actuellement. Le traitement des opérations est confié, à niveau et capacité de contrôles maintenus, aux interlocuteurs fiscaux habituels de l'entreprise plutôt qu'aux directions départementales des impôts. Cette évolution se fonde notamment sur la mise en place de nouvelles applications informatiques à compter du 5 juillet 2004 et sur un plan de formation intégrant les effets de cette reconfiguration qui concerne plusieurs milliers d'agents.
Le dédouanement du fret express
L'objectif de réingéniérie vise à assurer une faculté de contrôle et de taxation conforme aux spécificités de ce vecteur commercial caractérisé par une activité nocturne à 80 % concentrée sur le site aéroportuaire de Roissy. Il s'agit également de faire en sorte que la qualité et la flexibilité du service douanier concourent à la compétitivité des plates-formes aéroportuaires nationales. La douane a ainsi créé, après concertation avec les représentants du personnel une unité dédiée de dédouanement (UDD) permettant la mise en place d'un régime de travail de nuit, dimanche et jours fériés, adapté aux enjeux. Cette nouvelle organisation du travail a été effectivement mise en oeuvre sur le site de Roissy, le 1 er juillet 2004. A cette réforme s'ajoute le déploiement d'un nouveau système informatique à l'horizon 2005/2006 - à même de dialoguer efficacement avec les systèmes des opérateurs et permettre ainsi le traitement des données des opérateurs préalablement à l'arrivée du moyen de transport.
La suppression de certains timbres fiscaux
Les travaux conduits sur cette question ont mis en exergue le caractère désuet et lourd du timbre fiscal, comme support au paiement de certains droits, qu'il s'agisse du timbre de dimension ou du timbre papier. Les évolutions envisagées s'articulent autour de :
- la suppression de certains droits de timbres ;
- la simplification des modes de calcul et de paiement pour les timbres de dimension ;
- la suppression, à terme, du timbre physique et la perception du droit de timbre par des moyens modernes de paiement.
Sont d'ores et déjà supprimés : les droits de timbres concernant les requêtes devant les juridictions administratives, les droits d'inscription au concours unique d'admission aux grandes écoles nationales d'ingénieurs et les droits d'inscription à l'examen du brevet de technicien supérieur agricole. Par ailleurs, le paiement de la validation annuelle du permis de chasser est supprimé, les formalités de délivrance et le paiement du droit vont être réalisé auprès des fédérations de chasse, selon un calendrier de mise en oeuvre progressive (une quarantaine de départements en 2004).
Parallèlement, la suppression des droits de timbre pour les concours ou examens organisés par l'Etat (BTS), sera effective à l'horizon 2005. La suppression des droits d'accès aux traitements informatiques de données personnelles, ainsi qu'au brevet pour l'exercice de la profession d'enseignement de la conduite automobile et au diplôme d'état de professeur de danse sont en cours d'examen.
Pour les timbres correspondant à l'obtention d'un document administratif (passeports, titres de séjour...), le principe est de faire correspondre la démarche et le paiement du droit, en accord avec l'administration pour le compte de laquelle la perception est effectuée. La réforme devrait se concrétiser à l'horizon 2006, lors de la refonte de la présentation et de la production de passeports (données biométriques). Sont également liés à des actes législatifs et réglementaires dépendant du ministère de l'intérieur : la suppression du droit sur les titres de voyage des réfugiés et apatrides et le droit de timbre au bénéfice de l'office des migrations internationales.
Le recouvrement des amendes
La mise en place de radars automatiques et l'augmentation très significative des amendes liées au dépassement de vitesse « contrôle-sanction automatisé » (CSA) ont nécessité d'instaurer des formules de paiement plus modernes dans un contexte de forte augmentation du nombre d'amendes. Ainsi, depuis le 1er novembre 2003, et grâce au « réingenering » de cette chaîne de paiement, une procédure de paiement spontané des amendes par carte bancaire, via internet ou un serveur vocal interactif a été instauré. Les premiers résultats enregistrés à la fin du mois de janvier dernier permettent d'estimer le taux de paiement spontané à plus de 75 % (au lieu du taux habituel de 50 %), avec un taux de 90 % des règlements effectués dans le délai de 15 jours.
En outre, le paiement à distance spontané par Internet et par appel téléphonique a été ouvert à d'autres types de condamnations pécuniaires (telles que les amendes forfaitaires majorées - AFM) dans le courant de l'année 2004.
Le centre d'encaissement de Lille (400.000 TIP par jour depuis décembre 2003) prend en charge depuis cet automne, la totalité des amendes émise par le système CSA : soit environ 1,5 million de titres à encaisser dès 2004.
La garantie et le poinçonnage des métaux précieux
La réingéniérie de cette procédure, très ancienne, réalisée en concertation avec les professionnels du secteur a conduit à une réorganisation de la filière de poinçonnage qui débouche clairement sur un nouveau partage des responsabilités entre la profession d'une part et l'Etat d'autre part.
Les professionnels pourront ainsi assurer directement les opérations de poinçonnage, en les incluant dans le cycle de fabrication, dans un cadre fixé par l'Etat et sous son contrôle. Les dispositions relatives aux modalités de suppression de ce droit spécifique et à l'instauration d'une redevance ont été intégrées dans la loi de finances rectificative pour 2003.
Les bordereaux de vente en détaxe (détaxe pour les produits français achetés par des étrangers)
Une première série de mesures ont permis en 2004 d'améliorer l'information des voyageurs et de faciliter leurs démarches :
- un nouveau bordereau plus lisible rédigé en sept langues, accompagné d'une notice explicative dans les lieux les plus fréquentés par les touristes est disponible depuis juillet 2004 ;
- la mise en place de bornes d'auto-compostage, dans les zones sous douane et pour les bagages à main, permettant une liaison directe avec le commerçant émetteur du bordereau et, partant, un remboursement plus rapide, est opérationnel à l'aéroport d'Orly depuis le 1 er janvier 2004 à Roissy Charles de Gaulle 1 depuis juillet 2004 ;
- l'amélioration du dispositif de signalisation dynamique est également en cours sur deux sites aéroportuaires (film déroulant à Orly et bande annonce multilingue à Roissy).
Le recouvrement des produits locaux des collectivités locales
La procédure de réingéniérie relative à cette chaîne de traitement s'est traduite par la définition d'un plan d'actions comportant trois modules clairement identifiés :
- l'industrialisation des paiements de masse par le développement du TIP (titre interbancaire de paiement) et du prélèvement auprès des collectivités locales les plus importantes ;
- le développement des régies de recettes pour les paiements de proximité et de faible valeur : participation de 6 régions expérimentatrices couvrant 32 sites ;
- l'amélioration de la performance de la chaîne de recouvrement contentieux, notamment par la modification du code général des collectivités territoriales tendant à mettre en oeuvre, au profit des comptables du Trésor, « l'opposition à tiers détenteur » (OTD) fait l'objet de concertation avec la chancellerie.
De nouvelles équipes interdisciplinaires de réingéniérie analysent actuellement neuf nouvelles procédures administratives.
Les processus d'analyse en laboratoires de la DGDDI et de la DGCCRF
Le Minéfi dispose de deux réseaux de laboratoires, l'un dépendant de la DGCCRF avec 360 agents, l'autre de la DGDDI avec 130 agents. Jusqu'à présent, tous les efforts réalisés en vue d'une plus grande intégration, voire d'une mutualisation des deux réseaux n'ont pas réellement porté leurs fruits. La réingéniérie en cours doit permettre de rapprocher les deux réseaux en mutualisant la gestion des moyens et en développant des politiques communes.
La gestion par le domaine des successions sans héritier
Cette question a fait l'objet d'un contrôle de votre rapporteur spécial dont les résultats ont été publiés en annexe de son rapport spécial sur le budget 2004 des services financiers 13 ( * ) .
La législation distingue en effet le régime des successions non réclamées, qui n'autorise que la simple administration du patrimoine du défunt sur autorisation préalable du juge, des successions vacantes, pour lesquelles le service des Domaines (DGI) dispose de la possibilité, sans en référer au juge, de procéder à la liquidation totale de l'actif. L'objet de la réingéniérie est d'aboutir à la modification de ce dispositif juridique, en vue d'une unification des procédures, afin d'assurer une plus grande maîtrise du bien par le Domaine, et d'alléger en conséquence les formalités et les moyens consacrés à cette mission.
Les taxes annexes à la taxe sur les salaires
Les trois taxes concernées sont la taxe d'apprentissage, la participation des employeurs à l'effort de construction et de formation professionnelle continue. Celles-ci doivent être acquittées à la recette des impôts pour leur montant, net des dépenses libératoires autorisées (contributions versées directement aux organismes collecteurs), qui font elles-mêmes l'objet d'un contrôle systématique par des commissions départementales. Face à la complexité du circuit, à la multiplicité des intervenants, une des pistes explorées consiste à étudier des nouvelles modalités de recouvrement et de contrôle pour ces différentes taxes ou contributions.
La taxe locale d'équipement
Depuis 1990, le recouvrement des taxes d'urbanismes perçues pour des constructions réalisées à l'issue de la délivrance d'un permis de construire est confié au réseau du Trésor public, pour le compte des collectivités locales. L'objectif est donc de simplifier la gestion de cette taxe devenue complexe, afin d'assurer une meilleure sécurité et plus grande efficacité fiscales.
Le jaugeage des navires
Tout navire pour lequel est demandée la francisation est soumis à la formalité du jaugeage. Les travaux menés par l'équipe projet en charge de ce chantier de réingéniérie conduisent aux solutions suivantes :
- le maintien de l'activité de jaugeage dans les missions de la DGDDI et la rationalisation de l'organisation, du fonctionnement et des méthodes de travail des services de jauge ;
- l'amélioration des prestations de jauge ;
- la simplification et la rationalisation de certaines procédures, afin de diminuer la charge de travail globale.
La procédure d'autorisation des équipements commerciaux
La législation sur l'exploitation d'un commerce de plus de 300 m² est liée à une autorisation préalable au vu de critères multiples et non hiérarchisés. L'objectif de la réingéniérie de cette procédure consiste à :
- examiner la pertinence et l'efficacité de l'actuelle procédure d'autorisation, tant pour les entreprises de commerce de détail que pour les services instructeurs ;
- transférer la compétence en matière de délivrance d'autorisations, pour les projets les plus importants, à des commissions régionales.
La procédure de versement de secours en cas de catastrophes
Au lendemain d'un sinistre, (catastrophe naturelle ou évènement exceptionnel), les familles ou les personnes seules sont en situation difficile pour faire face à leurs besoins essentiels les plus urgents. Les procédures de secours tant matérielles que financières mises en oeuvre sont d'origines diverses (Etat, collectivités locales, organismes sociaux, particuliers).
La réingéniérie de ces procédures devrait permettre de redéfinir la notion de dépenses de secours et d'en préciser les modalités d'attribution notamment par la réalisation d'un guide de procédure, voire par une meilleure intégration de l'intervention des différentes parties prenantes.
La taxe spéciale sur les places de cinéma (TSC)
La nécessité de mener une action de réingéniérie dans ce domaine a été identifiée à l'issue des études en cours sur la simplification du droit de timbre. La TSC, assise sur le prix du billet d'entrée, est affectée au fonds de soutien à l'industrie cinématographique. Chaque exploitant adresse mensuellement une déclaration sous bordereau aux services fiscaux, indiquant le nombre de billets vendus et le montant de la taxe correspondante à percevoir. L'objectif de la réingéniérie est de favoriser la transmission électronique des déclarations, l'équipement de toutes les salles en billetterie automatique et l'allègement des modalités de gestion et de contrôle de la taxe par les services fiscaux, en renforçant le rôle du Centre National de la Cinématographie.
La chaîne pensions
La réorganisation complète de la chaîne des pensions des fonctionnaires de l'Etat, est directement liée à l'application de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Ce chantier majeur a pour objectif :
- d'automatiser les flux d'information entre les différents services impliqués (service de gestion de personnel, service des pensions et les centre régionaux de paiement) ;
- de mettre en place un interlocuteur unique du pensionné (centre d'appels et site internet) ;
- de définir et mettre en oeuvre une politique de relations et d'interface avec les 42 gestionnaires ministériels ;
- de mettre le service des pensions en situation de devenir l'organisateur du dispositif (évolution des métiers, interlocuteur ministériel de référence).
3. La mesure des gains de productivité
Les actions entreprises par le Minéfi peuvent déboucher sur des gains de productivité d'importance variable, dont la mesure est parfois difficile.
Exceptions au sein des administrations françaises, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique mesurent leurs gains de productivité. Ceux-ci constituent d'ailleurs un des indicateurs de performances du programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « gestion et contrôle des finances publiques ».
La direction générale des impôts mesure l'évolution de sa productivité globale en comparant les mêmes charges de référence à l'ensemble de ses emplois budgétaires.
Gains de productivité de la DGI
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Evolution 1995/2003 |
|
Fiscalité des particuliers 14 ( * ) |
1.267 |
1.299 |
1.340 |
1.357 |
1.372 |
1.408 |
1.407 |
1.423 |
1.386 15 ( * ) |
9,4 % |
|
Fiscalité des professionnels 16 ( * ) |
87 |
89 |
91 |
92 |
93 |
96 |
96 |
98 |
103 |
18,4 % |
|
Bloc foncier 17 ( * ) |
133 |
135 |
137 |
141 |
146 |
145 |
154 |
159 |
162 |
22,4 % |
|
Taux global de productivité de la DGI N-1/N |
|
1,74 % |
2,2 % |
1,7 % |
1,86 % |
2,37 % |
1,42 % |
1,84 % |
1,66 % |
Moyenne : 1,85 % |
Source : direction générale des impôts
La direction générale de la comptabilité publique, dans son rapport annuel de performances, réalise le même exercice, en adoptant une méthodologie différente, puisque la base de référence retenue est non pas l'emploi budgétaire, mais l'équivalent temps plein 18 ( * ) .
Deux indicateurs de productivité sont réalisés, selon les deux activités principales de la direction générale de la comptabilité publique, recouvrement d'une part, gestion budgétaire et comptable d'autre part.
Ratios de productivité à la direction générale de la comptabilité publique
|
|
Ratio de productivité par emploi affecté |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Recouvrement des impôts sur rôle |
Nombre d'articles d'impôts sur rôle par agent |
10.335 |
10.304 |
10.557 |
|
Contrôle et paiement des dépenses du secteur public local |
Nombre de dépenses mandatées par agent |
12.813 |
12.799 |
nc |
Ces deux ratios connaissent une évolution quelque peu erratique qui montrerait que la productivité de la direction générale de la comptabilité publique a baissé entre 2001 et 2002, pour se redresser ensuite, ce qui contredit le discours de cette direction selon laquelle la réduction des emplois engagée depuis plusieurs années est due à l'amélioration des gains de productivité.
Un effort méthodologique reste à faire pour que la productivité soit mesurée avec rigueur au sein du Minéfi.
* 13 Rapport n° 73 - tome III - annexe 10 (2003-2004).
* 14 Note d'articles IR gérés par emploi.
* 15 Impact de la réforme centre des impôts -recettes, s'agissant d'agents dont les attributions étaient jusque là partagées entre deux missions : professionnels et particuliers.
* 16 Nombre de dossiers professionnels gérés par emploi.
* 17 Moyenne sur trois ans des actes à exploiter par emploi.
* 18 Dans la perspective de la LOLF, cette référence est sans doute la plus adaptée.