2. La conservation, la gestion et le suivi de la diversité biologique et paysagère
Les crédits alloués à cette action atteindront 56,1 millions d'euros en 2005.
a) L'avancement du réseau « Natura 2000 »
Le ministère indique que l'avancement du réseau « Natura 2000 », qui vise à assurer le maintien, le rétablissement ou la conservation d'espèces et d'espaces naturels reconnus d'intérêt communautaire, mobilisera 21,08 millions d'euros en 2005, contre 17,8 millions d'euros en loi de finances pour 2004. Votre rapporteur spécial relève toutefois que les tableaux détaillés transmis par le ministère donnent des résultats différents, soit 21,73 millions d'euros en 2005 contre 11,38 millions d'euros en 2004, ce qui mérite d'être clarifié . Ces crédits devraient permettre d'achever la construction du réseau, qui comprendra à terme environ 1.700 sites, d'ici 2006. L'outil privilégié de la gestion de ces sites sera le contrat dont les termes seront encadrés par le document de référence de chaque site, le document d'objectif 7 ( * ) .
b) Les parcs naturels régionaux
Les parcs naturels régionaux constituent le deuxième poste important de dépenses de cette politique, de surcroît en expansion, ainsi que le montre le tableau suivant :
Evolution des dotations des parcs naturels régionaux
(en euros)
|
Année |
Nombre de parcs |
Fonctionnement (DO) |
Equipement (CP) |
Equipement (AP) |
Total (DO + CP) |
Total (DO + AP) |
|
2000 |
38 |
5 423 374 |
|
2 863 602 |
|
8 286 976 |
|
2001 |
40 |
5 815 779 |
2 442 614 |
3 576 789 |
8 258 393 |
9 392 568 |
|
2002 |
40 |
6 338 088 |
1 060 000 |
3 659 000 |
7 398 088 |
9 997 088 |
|
2003 |
41 |
6 290 000 |
1 983 500 |
3 200 000 |
8 273 500 |
9 490 000 |
|
2004* |
44* |
6 .500 000 |
1 879 000 |
2 892 000 |
8 379 000 |
9 392 000 |
|
2005** |
44** |
6 791 000 |
2 660 000 |
2 458 000 |
9 451 000 |
9 349 000 |
* Jusqu'en 2004, il s'agit des crédits inscrits en loi de finances initiale, avec la création de 4 nouveaux parcs depuis 2002 et des subventions accordées aux réseaux PNR et Réserves de Biosphère .
** Pour 2005 il s'agit des prévisions sans création de nouveau parc et de demande de crédits dans le PLF 2005 avant transferts liés à la LOLF, y compris les financements accordés aux réseaux.
Source :ministère de l'écologie et du développement durable
Les parcs naturels régionaux
Créés en 1967 à l'initiative de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), les parcs naturels régionaux (PNR) sont aujourd'hui au nombre de 44 et couvrent plus de 12 % du territoire national. Ils intéressent 23 régions, 68 départements et plus de 3.380 communes, pour une population d'environ 3.000.000 d'habitants.
Leurs territoires sont très diversifiés, puisqu'ils comprennent de la haute ou de la moyenne montagne, des plaines, des estuaires, des zones humides ou encore des milieux forestiers.
Leur taille est également très variable, allant de 21 communes pour la vallée de Chevreuse à 200 communes pour le Ballon des Vosges, le PNR de Camargue, avec ses deux communes constituant une exception. De même, leur surface diffère beaucoup: elle s'étale en effet entre 49.000 hectares pour la Brière et 611.000 hectares pour la Guyane.
Fondée sur la notion de contrat et de libre adhésion, la politique des parcs naturels régionaux permet aux communes et aux groupements de communes :
- de préserver et mettre en valeur, par des mesures réglementaires ou contractuelles, un patrimoine naturel, culturel et paysager riche mais fragile ;
- d'animer et de dynamiser de petites régions en perte de vitesse ;
- d'engager les élus et les acteurs locaux dans une meilleure prise en compte de l'environnement.
Créés et renouvelés à l'initiative des régions, les parcs naturels régionaux constituent une formule originale de coopération et de partenariat, notamment avec l'Etat propriétaire de la marque collective « Parc naturel régional ». Ils contribuent à un aménagement fin du territoire et à un développement fondé sur la protection, la gestion et la mise en valeur des patrimoines locaux. Les chartes des parcs naturels régionaux, approuvées par l'Etat, sont porteuses de projets de territoire qui permettent de mobiliser l'ensemble des acteurs intéressés sur une démarche de développement durable.
L'organisme gestionnaire d'un parc naturel régional est, sauf exception, un syndicat mixte ouvert qui comprend nécessairement la ou les régions, départements et communes concernés (l'article L. 333-3 du code de l'environnement institue cette règle pour les parcs créés à compter du 3 février 1995). C'est aujourd'hui le cas pour 42 parcs.
Le budget de fonctionnement moyen d'un parc naturel régional est de l'ordre de 1,5 à 2 millions d'euros. La répartition moyenne des financements est la suivante :
|
Régions |
40 % |
|
Autres collectivités (départements, communes) |
30 % |
|
Ministère de l'écologie et du développement durable |
10 % |
|
Autres ministères, crédits européens, recettes propres. |
20 % |
Le budget total d'équipement est très variable d'un parc à l'autre. Il est en moyenne de moins d'un million d'euros par an. La participation de l'Etat est de 10 % en moyenne et varie de 0 à 40 %, le taux de participation le plus élevé étant réservé aux parcs ayant de faibles investissements. Cette participation ne dépasse pas 200.000 euros par parc.
Depuis le décret de 1975 qui a confié l'initiative de la création des parcs aux régions, les recettes, qui provenaient auparavant des collectivités locales et de l'Etat, sont complétées par les contributions de plus en plus importantes des régions.
Les contrats de plan Etat-région permettent aux parcs naturels régionaux d'avoir connaissance des contributions de leurs partenaires jusqu'en décembre 2006 ; seules trois régions n'ont pas fait l'objet d'un tel contrat pour leurs parcs.
De plus, l'article 29 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire 8 ( * ) prévoit que les parcs naturels régionaux peuvent, comme les pays et les agglomérations, signer des contrats particuliers en application de la charte du parc dans le cadre des contrats de plan Etat-région. Ce contrat a permis à une trentaine de parcs de bénéficier des crédits nécessaires à la mise en oeuvre de leur projet de territoire, provenant des collectivités, du ministère de l'écologie et du développement durable et de l'ensemble des autres départements ministériels intéressés.
Les services déconcentrés répartissent les crédits du ministère, réservés aux parcs naturels régionaux suivant une modulation qui tient compte notamment du montant des dotations budgétaires, de l'implication de chaque parc pour la protection et la gestion du patrimoine et de la révision de sa charte.
De plus des conventions entre l'Etat et des associations animatrices de réseaux, permettent de fédérer les PNR et les réserves de biosphères, vecteurs privilégiés de la mise en oeuvre de la stratégie nationale du développement durable et de la stratégie nationale pour la biodiversité.
c) L'Office national de la chasse et de la faune sauvage
L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS, qui succède à l'Office national de la chasse), a été créé par la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse. Il a pour mission :
- la réalisation des études, des recherches et des expérimentations concernant la conservation, la restauration et la gestion de la faune sauvage et ses habitats, ainsi que la mise en valeur de celle-ci par la chasse ;
- la surveillance de la faune sauvage et la participation au respect de la réglementation relative à la police de la chasse ;
- l'organisation matérielle, pour le compte de l'Etat, de l'examen du permis de chasser.
La ressource financière principale de l'ONCFS (plus de 90 % des recettes en 2003) est constituée par le produit des redevances cynégétiques acquittées par les chasseurs (redevance départementale, nationale, temporaire ou annuelle). Ces redevances sont arrêtées, dans les limites fixées par la loi, par le pouvoir réglementaire. L'ONCFS bénéficie également du reversement des droits d'inscription à l'examen du permis de chasser qui représentait en 2003 moins de 1 % du budget de l'établissement (16 euros par candidat, les frais engagés par l'Office pour l'organisation de cet examen étant de l'ordre de 60 euros par candidat).
Les recettes issues de la redevance sont structurellement en diminution chaque année , compte tenu d'une érosion lente et régulière des porteurs de permis (entre 2 et 3 % par an). Au contraire, les dépenses de personnel supportées par l'Office sont en augmentation régulière bien que les effectifs diminuent 9 ( * ) . Les autres dépenses de fonctionnement sont restées globalement stables depuis la création de l'établissement, voire en diminution sur certains postes, compte tenu des efforts de rationalisation de la gestion entamés depuis cette date.
Cet effet de ciseaux en recettes et dépenses place l'ONCFS dans une situation délicate. En effet, selon les indications du ministère de l'écologie et du développement durable, le fonds de roulement disponible au 31 décembre 2004 (de l'ordre de 10 millions d'euros) ne permettra pas, à lui seul, d'assurer le financement du déficit prévisionnel pour l'année 2005, qui devrait avoisiner 19 millions d'euros.
D'après les données communiquées à votre rapporteur spécial, un complément de financement de 8 millions d'euros, versé par le MEDD, est nécessaire, mais il ne se retrouve pas intégralement dans le projet de budget pour 2005 , dans lequel sont inscrits 5 millions d'euros. Le ministère de l'écologie et du développement durable précise que ce complément « a fait actuellement l'objet d'arbitrages et sera acquis par une dotation en LFI de 5 millions d'euros et une dotation en LFR de 3 millions d'euros ».
d) Les autres actions
D'autres crédits de moindre ampleur dépendent de cet agrégat, notamment :
- 4,635 millions d'euros pour l'action de protection et de suivi de la biodiversité, ainsi que de l'initiative française pour les récifs coralliens ;
- plus de 2,2 millions d'euros pour l'inventaire et l'expertise du patrimoine naturel ;
- 1,27 million d'euros pour le Muséum national d'histoire naturelle ;
- 3,23 millions d'euros en faveur de l'Office national des forêts (ONF).
* 7 Sur ce point, se reporter au rapport de notre collègue Jean-François Le Grand, « Réseau Natura 2000 : pour une mise en valeur concertée du territoire », rapport d'information n° 23, (2003-2004).
* 8 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999.
* 9 Les charges de personnel s'accroissent mécaniquement du fait du glissement/vieillesse/technicité (GVT) et de l'augmentation de la valeur du point d'indice. Des charges supplémentaires ont été principalement engagées en 2003 pour la gestion des corps d'agents techniques et techniciens de l'environnement (ATE) créés en 2001 (recrutement de 125 ATE en 2003, après 3 années durant lesquelles aucun concours n'a été organisé).