CHAPITRE VIII
L'OCTROI DE MER RÉGIONAL
ARTICLE 36
L'octroi de mer régional
Commentaire : le présent article définit le nouveau cadre de l'octroi de mer régional, qui se substituera à l'actuel droit additionnel à l'octroi de mer (DAOM).
I. LE DROIT EXISTANT
Si les conseils régionaux disposent de la pleine compétence pour fixer les taux de l'octroi de mer sur leur territoire, le produit qui en est retiré est affecté exclusivement aux communes (voir le commentaire sur l'article 46 du présent projet de loi).
A. L'INSTAURATION D'UN DROIT ADDITIONNEL À L'OCTROI DE MER
1. Le principe d'un droit additionnel
Une ressource proprement régionale a cependant été prévue. Son développement s'est fait en trois temps :
- l'article 39 de la loi n° 84-747 du 2 août 1984 prévoit la possibilité d'instituer, au profit des régions, un droit additionnel d'un montant de 1 % dont le produit serait versé aux régions ;
- l'article 13 de la loi de 1992 précitée a repris cette possibilité, à une nuance près : le droit additionnel s'applique à l'ensemble des produits à l'exception de ceux qui sont exonérés ou soumis à un taux zéro ;
- l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1995 n° 95-1347 permet de faire passer ce taux à 2,5 % au maximum .
De fait, on observe des taux différents dans chaque région, de 1,5 % à 2,5 %.
Les modalités de taxation sont relativement complexes :
- lorsque le taux n'excède pas 1 %, il ne s'applique pas aux produits soumis à un taux zéro ou exonérés ;
- la fraction qui excède ce taux (soit celle comprise entre 1 % et 2,5 %) est applicable à l'ensemble des produits, qu'ils soient exonérés ou à taux zéro.
Il convient de relever que les produits en situation de « hors champ » dans la loi de 1992 précitée (voir le commentaire sur l'article 5 du présent projet de loi) ne sont pas concernés : ils ne sont ni exonérés, ni soumis à un taux 0. Ils n'acquittent donc pas l'octroi de mer régional.
Les ressources procurées par ce « droit additionnel à l'octroi de mer » (DAOM) sont devenus non négligeables dans le budget des conseils régionaux, notamment avec la possibilité qui leur était offerte d'en maîtriser le taux.
Recettes procurées par le DAOM en 2002 et 2003
(en euros)
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Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
Réunion |
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2002 |
46.523.294 |
48.752.462 |
17.672.893 |
23.593.032 |
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2003 |
49.152.214 |
49.081.975 |
17.407.630 |
25.130.783 |
En tout état de cause, l'instauration d'un DAOM par les régions ne pouvait avoir pour effet d'augmenter le niveau global de la taxation au delà des 30 %. Ainsi, les régions agissent au sein d'une fourchette de taux, le DAOM représentant la fraction qu'elles jugeront nécessaires d'affecter à leur budget.
2. Le droit additionnel semble cependant poser des difficultés juridiques
Ce point est relevé dans le rapport précité des inspections générales des finances et de l'administration, qui estime que :
« [...] on ne peut que s'interroger sur la validité juridique du droit additionnel à l'octroi de mer (DAOM), introduit par la loi du 2 août 1984 à hauteur de 1 % et porté à 2,5 % par les conseils régionaux de Guadeloupe, Guyane et Martinique, comme la loi de finances pour 1994 les y autorisait. S'agissant d'un relèvement de taxe postérieur à l'entrée en vigueur du Tarif douanier commun, il ne pouvait être instauré que par une décision communautaire ».
L'arrêt rendu par la CJCE en 1996 26 ( * ) précise en effet, en son 29 ème considérant, que « s'agissant du droit additionnel, qu'il soit qualifié de simple majoration de l'octroi de mer ou de taxe nouvelle, il y a lieu de constater qu'une telle taxe est incompatible avec le traité ».
Ces remarques, qui s'adressent à « l'ancien système » mis en place avec la loi de 1984, auraient pu trouver à s'appliquer avec le relèvement de la taxe prévu par la loi de finances rectificative n° 95-1347 pour 1995, mais non visées par les autorités communautaires.
Analyse de l'arrêt de la CJCE « Cadi Surgelés et autres » du 7 novembre 1996
Dans l'arrêt du 7 novembre 1996, la cour aborde la légitimité de la taxe par rapport à la date de mise en place du tarif douanier commun au 1er juillet 1968.
Elle considère très précisément que la perception de cette taxe est fondée et ne peut être considérée comme une taxe d'effet équivalant à un droit de douane dés lors qu'elle existait au 1er juillet 1968 et que son montant n'avait pas augmenté à cette date.
Comme cela n'était pas le cas pour la hausse des taux qui résultent de l'instauration en 1984 du DAOM, la CJCE devait déclarer la taxe illégale et constitutive d'une taxe équivalante à un droit de douane.
Il faudra notamment attendre la jurisprudence « Chevassus Marche » pour que la CJCE définisse précisément les conditions dans lesquelles une telle taxe pouvait être considérée comme n'étant pas équivalant à un droit de douane en définissant ce que recouvre une telle notion (par un rappel d'un arrêt de 1981) et en précisant que cette taxe doit être examinée au regard du texte qui l'a crée (par le rappel d'un arrêt de 1995).
En analysant la décision du conseil de décembre 1989, la CJCE devait reconnaître la validité de la décision du conseil de 1989 et partant le bien-fondé de la taxe d'octroi de mer, entendue comme différenciation entre des produits importés et obtenus localement. Cette jurisprudence de portée générale vaut pour ce type de taxe dont le DAOM n'est qu'une modalité d'une taxe de même nature.
Source : à partir d'une note fournie à votre rapporteur par les services du ministère de l'outre-mer
La situation juridique du DAOM devait donc être clarifiée et pérennisée.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article s'inscrit donc dans la logique qui consiste à préserver l'ancien « DAOM » tout en donnant satisfaction aux exigences de la CJCE.
La solution retenue est en fait cohérente avec les dispositions de l'ensemble du projet de loi. Il convient en effet de rappeler que les autorités communautaires ont choisi de ne plus s'intéresser qu'au différentiel de taux, défini dans la décision du 10 février 2004.
En l'occurrence, il semble que ce point précis, qui revient à affecter aux régions une partie de l'octroi de mer, n'ait pas posé de problèmes particuliers, la Commission étant simplement soucieuse du niveau global de taxation et donc de différenciation entre les produits importés et les productions locales.
Le présent article modifie donc la terminologie pour une plus grande clarté : le « droit additionnel » devient un « octroi de mer régional ».
Les modifications concrètes ne sont pour leur part pas de grande portée.
A. BASE DE L'OCTROI DE MER RÉGIONAL
Le nouvel octroi de mer régional possède la même base , définie par ailleurs, que le DAOM. Les opérateurs exonérés sont :
- les échanges avec l'extérieur , définis à l'article 4 (voir le commentaire sur leur régime particulier) ;
- les entreprises exonérés en raison de leur taille par l'article 5 (qui, à l'heure actuelle, sont situés en « hors champ » et ne l'acquittaient donc pas), ne sont toujours pas redevables ;
- les marchandises qui bénéficient de la franchise de douane en application de l'article 8 du présent projet de loi.
B. NIVEAU DES TAUX
Le niveau des taux est borné à 2,5 %, c'est à dire celui actuellement en vigueur. Par simplification, on note qu'il n'existe plus les contraintes sur la fraction dépassant les 1 %.
Cependant, et pour respecter les écarts de taxation, le III du présent article précise que l'introduction de l'octroi de mer régional et des exonérations « ne peuvent avoir pour effet de porter la différence entre le taux global de l'octroi de mer et de l'octroi de mer régional applicable aux importations de marchandises et le taux global des deux mêmes taxes applicables aux livraisons de biens faites dans la région par les assujetties au delà des limites fixées aux articles 28 et 29 ».
En conséquence, et pour chaque produit, le niveau de l'octroi de mer régional s'ajoute à la taxation déjà pratiquée au titre de l'octroi de mer , et c'est cette somme qui sera jugée pertinente pour juger du différentiel de taxation au regard du droit communautaire.
A titre d'exemple, supposons qu'un produit soit présent sur la liste C, et puisse donc bénéficier d'un écart de taux maximal avec une importation équivalent de 30 points. Si le taux de base de l'octroi de mer est fixé à 10 %, on va se retrouver dans la situation suivante :
- l'importateur est taxé à 40 % : 30 points de différence avec la production locale, plus dix points de taux de base. Sur ces 40 %, la région peut prélever à son profit jusqu'à 2,5 % mais pas plus, ce qui, dans ce cas, donnerait : 37,5 % au bénéfice des communes, 2,5 % au bénéfice de la région ;
- le producteur local est taxé à 10 % : 7,5 % pour l'octroi de mer, et, dans notre hypothèse, 2,5 % au titre de l'octroi de mer régional.
La différence de taux est donc respectée , l'octroi de mer régional n'ayant pas pour effet de fausser la concurrence au-delà de ce qui a été admis par la décision du 10 février 2004.
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Un amendement d'initiative gouvernementale , sous-amendé pour plus de clarté par notre collègue député Didier Quentin, rapporteur au nom de la commission des lois, permet de tenir compte des modifications apportées à l'article 5 du présent projet de loi.
En effet, comme on a pu le voir, les conseils régionaux ont la faculté de ne plus exonérer les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550.000 euros. En conséquence, il convenait de préciser que l'exonération d'octroi de mer régional dont bénéficient ces productions ne concernait que les productions précisément exonérées.
A l'initiative de notre collègue député Didier Quentin, rapporteur au nom de sa commission des lois , l'Assemblée nationale a de plus adopté un amendement rédactionnel qui tend à lever une ambiguïté dans le texte du présent projet de loi.
En effet, l'emploi du singulier (« Le taux de l'octroi de mer régional ») pouvait laisser supposer que ce taux était unique. Or il peut être nécessaire, afin de respecter la décision du Conseil, et notamment les écarts de taux pour chaque produit, de recourir à des taux distincts d'octroi de mer régional.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale permet donc d'apporter une utile précision.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur considère que, au delà du changement de terminologie propre à assurer une meilleure lisibilité du système, l'institution de l'octroi de mer régional écarte les risques juridiques éventuels, et s'inscrit dans une logique cohérente par rapport à l'ensemble du projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 26 Arrêt « Cadi Surgelés et autres », C 126/94 du 7 novembre 1996.