EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat a été saisi, le 24 décembre 2003, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au permis de conduire.
Cette proposition de la Commission européenne 1 ( * ) est une refonte de la directive 91/439/CEE relative au permis de conduire, laquelle constitue le coeur du cadre juridique actuel de la délivrance des permis de conduire dans la Communauté européenne.
Au Parlement européen, la commission de la politique régionale, des transports et du tourisme a ajourné l'examen de cette proposition de directive 2 ( * ) . Quant au Conseil de l'Union européenne, il ne devrait pas l'examiner avant le mois d'octobre 2004.
Dans ces circonstances, la délégation pour l'Union européenne du Sénat a adopté, au cours de sa réunion du 11 mai 2004, la proposition de résolution renvoyée à votre commission des Lois et qui fait l'objet du présent rapport. Cette proposition, présentée par notre collègue M. Jacques Oudin, demande au Gouvernement de s'opposer à l'adoption de ce texte. Pour justifier ce rejet en bloc, il est principalement fait état du non-respect du principe de subsidiarité. A la suite de l'adoption de cette proposition de résolution, le gouvernement français a déposé une réserve parlementaire auprès du Conseil.
A la lumière de l'état du droit en ces matières et des modifications prévues par la proposition de directive, votre rapporteur exposera le contenu de la proposition de résolution et les tempéraments que votre commission y a apportés.
I. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE : CONTINUITÉ ET APPROFONDISSEMENT DE L'HARMONISATION COMMUNAUTAIRE
A. LA DIRECTIVE DE 1991 : UNE HARMONISATION ÉTENDUE POUR UNE RECONNAISSANCE MUTUELLE EFFECTIVE DES PERMIS DE CONDUIRE
1. Une législation communautaire ancienne
Le premier projet de texte communautaire en matière de permis de conduire remonte à 1975 avec la présentation par la Commission européenne d'une proposition de directive concernant l'harmonisation des législations en matière de permis de conduire un véhicule routier 3 ( * ) .
Déjà, la Commission indiquait comme base juridique des mesures proposées l'article 75 du traité instituant la Communauté européenne relatif à la mise en oeuvre d'une politique commune en matière de transports 4 ( * ) .
Mais le réel déclencheur fut l'arrêt Choquet du 28 novembre 1978 de la Cour de justice des Communautés européennes 5 ( * ) . La Cour soulignait le manque d'harmonisation, lequel rendait très difficile la reconnaissance mutuelle des permis de conduire dans les autres Etats membres et constituait un obstacle à la libre circulation, au libre établissement et à la liberté des prestations de services.
En conséquence, la première directive relative à l'instauration d'un permis de conduire communautaire 6 ( * ) du 4 décembre 1980 a posé le principe selon lequel les permis délivrés par un autre Etat membre doivent être reconnus sans imposer de nouveaux contrôles.
Toutefois, comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de résolution, « le titulaire d'un permis devait cependant encore échanger son permis dans l'année suivant son installation dans un nouvel Etat membre. Cette obligation constituait encore un obstacle administratif à la libre circulation des personnes, et les citoyens ignoraient souvent cette obligation légale ».
La directive du 24 août 1991 s'est donc substituée à celle de 1980 afin de parfaire la reconnaissance mutuelle.
2. La directive du 24 août 1991 relative au permis de conduire
Entrée en vigueur le 1 er juillet 1996, la directive harmonise les catégories de permis, introduit des âges minimaux pour conduire et instaure un examen de conduite obligatoire comportant un volet théorique et un volet pratique. Son annexe II définit très précisément la nature et le contenu de ces épreuves pour l'ensemble des catégories de permis.
La principale avancée a consisté à poser le principe de la reconnaissance mutuelle des permis délivrés par un Etat membre. Le permis de conduire est reconnu à titre permanent sur le territoire de chaque Etat membre s'il a été délivré à titre permanent par un Etat membre.
Il existe néanmoins deux réserves à ce principe :
- l'article premier, paragraphe 3, de la directive prévoit que « lorsqu'un titulaire de permis de conduire en cours de validité acquiert sa résidence normale dans un Etat membre autre que celui qui a délivré le permis, l'Etat membre d'accueil peut appliquer au titulaire du permis ses dispositions nationales en matière de durée de validité du permis, de contrôle médical [...] » 7 ( * ) .
- le permis de conduire communautaire est reconnu pour une durée d'une année seulement, à partir de la date de fixation de la résidence habituelle dans l'Etat membre d'accueil, dans le cas des permis de conduire communautaires obtenus par échange d'un permis d'un pays tiers avec lequel l'Etat membre d'accueil n'a pas conclu d'accord de réciprocité.
Cette directive prévoit également des normes minimales concernant l'aptitude physique et mentale à la conduite d'un véhicule à moteur (annexe III) et introduit un modèle communautaire harmonisé de permis de conduire (annexes I et I bis de la directive). D'autres dispositions traitent de la reconnaissance mutuelle des décisions relatives au permis de conduire (suspension, retrait, annulation...).
3. Les modifications ultérieures de la directive de 1991
Cinq directives et deux décisions ont modifié à la marge la directive 91/439/CEE relative au permis de conduire. Ces modifications ont toujours renforcé l'harmonisation.
Ainsi, la directive 96/47/CE du Conseil prévoit la possibilité de remplacer le modèle communautaire de permis en papier par un modèle en plastique du format d'une carte de crédit 8 ( * ) .
Autre illustration de cette harmonisation continue, la directive 2000/56/CE de la Commission du 14 septembre 2000 modifiant la directive de 1991 dispose que le contrôle des aptitudes et des comportements en circulation lors du volet pratique de l'examen du permis de conduire ne doit pas être inférieur à vingt-cinq minutes, l'ensemble de l'épreuve pratique durant trente-cinq minutes. La transposition de cette directive a exigé le recrutement d'inspecteurs du permis de conduire supplémentaires et l'adaptation de leur formation aux nouvelles conditions d'examen.
* 1 COM (2003) 621 final : adoptée le 21 octobre 2003 par la Commission européenne et transmise au Conseil de l'Union européenne le 5 décembre 2003.
* 2 Le projet de rapport est néanmoins disponible (doc 2003/0252 (COD)).
* 3 JO NC8, 1976, p. 2.
* 4 La proposition de directive qui est l'objet de la présente proposition de résolution a pour base juridique l'article 71 (ex 75) du traité instituant la Communauté européenne.
* 5 Arrêt 16/78 de la Cour : Choquet.
* 6 Directive 80/1263/CEE du Conseil relative à l'instauration d'un permis de conduire communautaire.
* 7 Exemple : un titulaire de permis suédois établit sa résidence normale en France en 2000. Ce permis B suédois est valable pendant 10 ans et expire en France en 2005. Bien qu'en France les permis B soient généralement délivrés à vie sans devoir être échangés ni renouvelés, ce titulaire devra renouveler son permis pour pouvoir conduire avec un document valable. Il pourra le renouveler en France pour une validité illimitée.
* 8 Voir l'article 1 er (1°) et l'annexe I bis de la directive de 1991 consolidée.