C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Comme votre rapporteur a pu le constater lors des auditions préparatoires, ce projet de loi répond à une demande ancienne de la part des associations qui expatrient des volontaires et elles ont été associées de façon étroite à la préparation du texte.
Le projet de loi apporte aux associations la sécurité juridique nécessaire et aux volontaires un certain nombre de garanties, notamment en matière de protection sociale.
Les propositions de votre Commission ne modifient donc pas les lignes générales du projet de loi mais visent à le compléter et à le renforcer.
1. La protection du volontaire
En se plaçant volontairement sous le régime d'un contrat dérogatoire aux règles du code du travail, le volontaire doit trouver dans la loi certaines garanties afin que sa position face à l'association soit suffisamment équilibrée pour lui permettre de faire un véritable choix.
Cet équilibre est partiellement garanti par l'agrément donné à l'association, l'agrément garantissant au volontaire que l'association présente bien les garanties nécessaires à l'expatriation de volontaires.
Il devra être conforté par le décret d'application auquel votre Commission vous propose de renvoyer pour préciser les dispositions relatives au contrat de volontariat.
Votre commission considère que ce décret devra déterminer les mentions que le contrat devra comporter (durée, lieu d'accomplissement de la mission...) et prévoir les conditions dans lesquelles le contrat, conclu pour une durée limitée, peut être rompu. La rédaction actuelle du projet de loi laisse les modalités de rupture du contrat à la discrétion des cocontractants, se bornant à prévoir un préavis d'un mois.
Votre commission souhaite également préciser que le retour du volontaire devra être assuré par l'association quelles que soient les conditions de rupture du contrat. Même en cas de faute, il convient de ne pas lier la fin anticipée du contrat et l'obligation pour le volontaire de regagner la France par ses propres moyens.
2. La commission du volontariat : un élément essentiel du dispositif
Votre commission vous propose de prévoir dans la loi l'institution de la Commission du volontariat dont le rôle est à la fois de donner un avis sur l'agrément des associations qui expatrient des volontaires mais aussi d'être un lieu de concertation et de vigilance sur toutes les questions soulevées par la mise en oeuvre du texte.
Le projet de loi relatif au contrat de volontariat met en place un dispositif souple et évolutif afin de répondre à la diversité des situations. La Commission du volontariat permettra d'accompagner sa mise en oeuvre en confrontant l'expérience des organisations de solidarité internationale et leur permettant de proposer des règles communes.
a) Les conditions de l'agrément
Comme précédemment exposé, l'agrément d'une association n'emporte pas systématiquement le bénéfice des financements du ministère des Affaires étrangères , les conditions de l'agrément devraient donc évoluer pour apprécier l'aptitude à l'envoi de volontaires dont l'action ne relève plus strictement de l'aide au développement et conduire à l'agrément d'un plus grand nombre d'associations.
Parmi les associations répertoriées comme organisations de solidarité internationale, les trois associations dont les ressources sont les plus importantes ont des budgets supérieurs à 50 millions d'euros. Les volontaires qu'elles expatrient peuvent être parfois financées par d'autres voies, notamment sur les lignes d'ECHO, crédits européens destinés à l'action humanitaire.
La commission du volontariat peut être le lieu de construction du consensus sur les critères d'attribution des financements de l'Etat, en tenant compte des réalités économiques différentes dans lesquelles évoluent les OSI.
b) Mettre en oeuvre des « bonnes pratiques »
Il reviendra à la commission du volontariat de veiller à la bonne application du texte et d'intervenir pour veiller au respect de « bonnes pratiques » par les associations qui expatrient des volontaires.
Le projet de loi fixe des objectifs généraux, comme la formation des volontaires avant leur départ, qui peuvent avoir des applications très diverses. Dans ce domaine, comme dans celui de l'appui à la réinsertion professionnelle, obligation que votre commission vous propose de réintroduire dans la loi, la commission du volontariat peut être un lieu de propositions et d'évaluation.
Sur la durée des contrats, votre rapporteur considère que la commission du volontariat peut permettre de dégager des règles communes pour garantir la bonne application du texte.
c) Contribuer à une structuration des associations
Les organisations de solidarité internationales françaises tendent à professionnaliser leur action dans un secteur d'intervention qui reste assez nouveau mais où la concurrence, notamment avec de grandes organisations internationales est réelle.
Dans ce contexte, sur le sujet précis du volontariat de solidarité internationale, la commission du volontariat peut favoriser la mise en commun des moyens des organisations de solidarité internationale pour la réalisation des obligations que définit le projet de loi sur la protection sociale, la formation ou encore l'appui à la réinsertion.
3. Les conditions du retour des volontaires
Le retour des volontaires figure au nombre des questions qui ne sont pas traitées de façon satisfaisante, par manque de temps ou de moyens de la part des associations de solidarité internationale, tout entières tendues vers leur action sur le terrain à l'étranger.
a) La durée du contrat
Les difficultés du retour croissent avec le temps passé sur le terrain. Aussi, il convient d'emblée que la durée cumulée de six ans pour la totalité des missions, soit entendue comme une durée fractionnée et non une durée continue. Les associations entendues s'accordent sur le seuil de deux années au-delà duquel la réinsertion devient véritablement difficile.
Sans limiter de façon véritablement contraignante la durée des missions, de façon à préserver la souplesse du dispositif, votre commission vous propose de limiter à deux ans la durée du contrat de volontariat et d'introduire une forme de « clause de rendez-vous ». Un nouveau contrat pourra être signé pour les besoins de la mission mais la limitation de la durée initiale devrait permettre de rendre plus systématique la réflexion sur le retour du volontaire.
b) L'indemnisation du chômage
Le volontariat relève par nature d'une démarche de solidarité, et non d'une démarche professionnelle. Il s'agit également, par définition, d'une activité limitée dans le temps. Pour ces deux raisons, on voit mal le volontariat donner lieu à une assurance contre le risque « chômage ». L'indemnisation du chômage risquerait également de modifier la nature du contrat en favorisant le recours abusif au volontariat au détriment du salariat.
Pour autant, la situation professionnelle des volontaires à leur retour doit faire l'objet d'une attention particulière. Le décret de 1995 prévoit à cet égard deux types d'aides, qui seront maintenues : l'indemnité de fin de mission (environ 3 650 euros), une prime de réinsertion (609 euros par trimestre) durant trois trimestres pour les volontaires en recherche d'emploi qui ne peuvent prétendre au revenu minimum d'insertion.
Outre le maintien de ce dispositif, votre commission propose que les droits à indemnisation du chômage, acquis au titre d'une activité antérieure, soient plus largement ouverts au retour du volontaire, en ne limitant pas les cas d'indemnisation à la seule force majeure ou au retrait de l'agrément mais à tous les cas d'interruption de la mission, le délai de forclusion étant suspendu, quel que soit le motif d'interruption de la mission.
c) L'aide à la réinsertion
Votre commission vous propose qu'une obligation de fournir au volontaire un appui à la réinsertion à son retour figure dans le texte. Cette obligation est actuellement prévue par le décret de 1995. Elle prend des formes diverses telles que l'aide aux démarches administratives, l'organisation de séminaires de retour et de journées d'aide à la recherche d'emplois, l'établissement d'un bilan de compétences, voire le financement de bourses d'études pour la poursuite de formations. Elle s'effectue de façon de plus en plus structurée. Le recours des associations au service compétent de BIOFORCE est une première forme de mutualisation en matière de réinsertion.
Il paraît indispensable que l'aide à la réinsertion figure dans le texte même de la loi parmi les obligations à la charge des associations.