N° 211
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 février 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l' approbation de l' Annexe V à la convention pour la protection du milieu marin de l' Atlantique du Nord-Est sur la protection et la conservation des écosystèmes et de la diversité biologique de la zone maritime (ensemble un appendice 3 sur les critères de détermination des activités humaines aux fins de ladite annexe),
Par M. André BOYER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Jean-Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 343 , 1344 et T.A. 240
Sénat : 190 (2003-2004)
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi d'un projet de loi portant autorisation de l'approbation de l'annexe V à la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-est sur la protection et la conservation des écosystèmes et de la diversité biologique de la zone maritime et de son 3 e appendice. Cette annexe a été adoptée à Sintra (Portugal) le 23 juillet 1998. Elle est en vigueur depuis le 20 août 2000.
Votre rapporteur regrettera d'ailleurs que, sans raison de fond, notre pays, pourtant dépositaire de la Convention principale, soit le dernier à ratifier la présente annexe.
Celle-ci s'inscrit dans un processus global de protection de l'environnement et de sa biodiversité, engagée depuis la fin des années 1960 et qui a pris un essor nouveau après le sommet de la terre de 1992. Celui-ci a en effet permis l'adoption de trois instruments majeurs : la convention cadre des Nations-Unies sur le changement climatique , la convention des Nations-Unies sur la lutte contre la désertification et la convention sur la diversité biologique , entrée en vigueur dès le 29 décembre 1993. Elle est ratifiée par 188 États dont tous les pays membres de l'Union européenne. La convention sur la diversité biologique fixait trois objectifs : la conservation des différentes formes de vie, l'utilisation durable de ses composantes pour ne pas mettre en péril les capacités de renouvellement des milieux naturels, et l'accès aux ressources génétiques et le partage juste des bénéfices découlant de leur utilisation.
La convention s'inscrit également dans l'ensemble des conventions permettant la protection du milieu marin et de sa biodiversité sur l'ensemble de la planète sous l'égide du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) : convention de Barcelone sur la Méditerranée (1976, amendement en 1995), convention de Carthagène-des-Indes sur les Caraïbes (1983), convention de Nairobi sur l'Afrique de l'Est (1985) et convention pour la protection de l'Atlantique du Nord-Est (1992), que la France a ratifiées au titre de la métropole ou de ses départements et territoires d'outre-mer.
La diversité biologique est, en effet, devenue un enjeu majeur. Dans une récente tribune 1 ( * ) , Mme Margot Wallström, commissaire européenne chargée de l'environnement, alertait l'opinion française sur l'ampleur et les conséquences de la perte de diversité biologique. Celle-ci serait 1 000 à 10 000 fois plus rapide que le rythme naturel. L'activité humaine conjuguée au réchauffement climatique pourrait conduire à l'extinction d'un tiers des espèces vivantes d'ici à 2050. L'un des principaux obstacles à sa préservation, outre la faible superficie des zones protégées - 1 % des océans - , est sa méconnaissance, le nombre des espèces étant estimé entre 1,75 million et 14 millions.
Votre rapporteur présentera dans un premier temps les enjeux internationaux de la protection de la diversité biologique et les travaux effectués dans le cadre des conventions internationales déjà adoptées, avant de présenter dans un second temps l'apport du présent protocole.
I. LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE : UN ENJEU MAJEUR
A. LA PRÉSERVATION DE LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, LES ENJEUX DE LA CONFÉRENCE DE KUALA LUMPUR
• Les résultats de la conférence de Kuala Lumpur
La 7e convention mondiale sur la diversité biologique, qui s'est tenue du 9 au 20 février 2004 à Kuala Lumpur (Malaisie), a été l'occasion de faire le point sur l'état de préservation de la flore et de la faune dans le monde.
• L'état des lieux en matière de diversité biologique
Le rythme d'extinction des espèces, selon certains experts, 1.000 à 10.000 fois plus rapide que le rythme naturel, fait craindre une sixième grande extinction d'espèce depuis l'apparition de la vie sur terre mais d'une rapidité et d'une ampleur jusqu'alors inconnue puisqu'elle se déroulerait sur quelques siècles et non sur plusieurs milliers d'années. Au niveau mondial, 12 259 espèces seraient menacées.
En Europe, on estime généralement que 334 espèces de vertébrés sont en danger de disparition, 40 % des oiseaux sont considérés comme menacés ou vulnérables, 45 % des espèces de papillons sont menacées, 80 % des stocks de poissons enregistrent une baisse dramatique. Il en est de même de 800 espèces végétales.
En outre, selon les estimations effectuées par le ministère de l'environnement, la France métropolitaine possèderait 40 % de la flore d'Europe sur moins de 12 % de la surface du continent européen. Cette flore est caractérisée par un fort endémisme dans les Pyrénées et sur la côte méditerranéenne. Sur près de 4 700 espèces connues, 34 auraient disparu au XXe siècle, 486 sont considérées comme en danger ou vulnérables, soit 10 %. Concernant la faune, sur 135 espèces de mammifères reproducteurs, 45 sont menacées ; 51 sur 276 espèces d'oiseaux nichant en France sont menacées ; sur 76 espèces de poissons d'eau douce, 24 ont été introduites, 2 ont disparu, 17 sont menacées. Enfin, sur 33 espèces de reptiles, 13 sont menacées.
• Les mesures prises ou envisagées en France et en Europe
L'Union européenne a d'ores et déjà adopté de nombreuses mesures dont les directives « oiseaux sauvages » et « habitats » qui ont conduit à la mise en place du réseau européen de zones protégées « Natura 2000 » couvrant 13 % du territoire européen. L'Union européenne a également adopté, en 1998, une stratégie européenne pour la biodiversité et, en 2001, un plan d'action pour la biodiversité comprenant quatre volets : agriculture, pêche, utilisation des ressources naturelles et coopération économique et au développement.
La France a, quant à elle, adopté, en février 2004, une stratégie nationale pour la biodiversité. L'une des principales mesures est la création au sein de la comptabilité nationale d'un « compte national de la biodiversité » et d'un « compte satellite environnement » pour prendre en compte et mesurer la valeur économique du vivant. Il est également envisagé d'étendre au patrimoine naturel les possibilités de déduction fiscale accordées pour le patrimoine historique bâti, de taxer certaines activités touristiques pour financer un fonds français pour la biodiversité chargé de la préservation des milieux naturels visités et donc menacés. Cette stratégie mentionne également la création de parcs naturels nationaux en Guyane et à la Réunion et prévoit d'intégrer la biodiversité dans les contrats de plan État-Régions outre-mer.
• Objectifs et bilan de la conférence de Kuala Lumpur
En vue de la conférence de Kuala Lumpur, les 15 ont défini, lors du conseil environnement du 22 décembre 2003, les priorités internationales de l'Europe en matière de biodiversité :
- Amélioration du fonctionnement de la convention, renforcement du plan stratégique de la convention pour la diversité biologique, création d'un mécanisme de suivi des progrès d'ici 2010 et, surtout, mise en place d'un système scientifique de surveillance comparable au Groupe international d'études sur le climat ;
- Création d'ici 2010 (sur terre) et d'ici 2012 (en mer) de réseaux nationaux et régionaux de zones protégées ;
- Amélioration de la coopération internationale, notamment augmentation de l'aide au développement en vue de préserver la diversité biologique, accroissement des transferts de technologie et plus généralement des capacités des pays pauvres à protéger leur propre environnement. Aujourd'hui l'Union européenne consacre à cet objectif 190 millions d'euros par an, soit 3 % de l'aide publique au développement (APD) communautaire.
- Création d'un régime international sur l'accès aux ressources biologiques et les bénéfices partagés. Il s'agirait d'obliger les entreprises et instituts de recherche exploitant les ressources génétiques de certains pays à en partager les avantages économiques et scientifiques avec leurs propriétaires ou fournisseurs.
Les conclusions de la conférence ont cependant été particulièrement décevantes. Dans la déclaration finale, les parties s'engagent à obtenir d'ici 2010 des progrès significatifs dans la réduction de la biodiversité et l'utilisation durable et profitable pour les communautés autochtones des ressources biologiques, sans toutefois adopter de mesures contraignantes. Elles ont également adopté un programme de travail sur l'établissement d'ici 2010 d'un réseau de zones protégées et sur le développement des critères scientifiques de suivi et d'évaluation au niveau national.
1. Les problèmes spécifiques posés par la protection de la biodiversité des milieux marins.
La stratégie nationale pour la biodiversité met en avant plusieurs causes de détérioration de la biodiversité des milieux marins :
- la destruction, la fragmentation et l'altération des habitats, par exemple l'eutrophisation, résultant de l'apport excessif de nutriments (azote ou phosphore) provenant de fertilisants agricoles et des eaux usées et qui conduisent à une prolifération des algues et à un appauvrissement du milieu en oxygène et entraîne la disparition de nombreuses espèces ;
- l'introduction d'espèces allogènes qui peuvent devenir des espèces envahissantes. En Méditerranée, le développement de l'algue tropicale Caulerpa Taxifolia et, désormais, d'une autre espèce proche, la Caulerpa racemosa , qui prennent la place des Herbiers de Posidonie, lieu de vie et de reproduction de nombreuses espèces autochtones, est désormais considéré comme irréversible, sans que l'on soit à même d'en mesurer toutes les conséquences. Cet exemple doit conduire très rapidement à une réglementation internationale des ballastages et déballastages des navires.
- la surexploitation des espèces à travers la pêche. L'état général de nombreux stocks est préoccupant. Le ministère de l'environnement les classe en quatre catégories :
. ceux qui subissent une pression de pêche trop importante et dont la biomasse de géniteurs est basse, faisant craindre un risque d'effondrement des prises (cabillaud). Ils nécessitent des mesures rigoureuses de conservation ;
. ceux dont le niveau d'exploitation est élevé et dont le niveau de biomasse de géniteurs est insuffisant (cabillaud dans certaines zones, sole, plie) ;
. ceux dont le niveau d'exploitation est élevé mais ayant une biomasse de géniteurs suffisante pour assurer le renouvellement (baudroie ou langoustine dans le golfe de Gascogne) ;
. ceux, enfin, qui font l'objet d'une gestion durable : poissons pélagiques (hareng, sardine et anchois), merlan, sole, lieu noir, thon germon, coquilles Saint-Jacques dans certaines zones.
De plus, les captures accessoires posent des problèmes importants en raison de la faible sélectivité des engins de pêche et de la perturbation des chaînes alimentaires liées aux pêches minotières. Celles-ci consistent en la capture en mer de poissons sauvages, le plus souvent de petite taille, qui seront transformés en farine pour l'alimentation des poissons d'élevage carnivores (saumons, daurades...).
C'est pourquoi la Commission européenne a publié, le 25 mars 2004, une communication visant à mieux contrôler les pêches minotières dans l'Atlantique du Nord-Est. Elle souhaite mettre en place un contrôle plus strict de la pêche fondé sur l'obligation de déclarer les débarquements par type de poissons et d'éviter les débarquements d'espèces non triées, ne permettant pas les contrôles et l'évaluation des populations. Cette mesure doit permettre la fixation de quotas pour les prises accessoires des espèces les plus importantes destinées à la consommation humaine. Ces contrôles s'effectueraient dans certains ports prédésignés et sous la responsabilité des États qui disposeraient de quotas nationaux. Les principales espèces concernées par ces mesures sont le merlan bleu, le lançon, le tacaud norvégien, le sprat et le hareng.
Aux États-Unis, un rapport récent (avril 2004) rédigé au profit du Congrès par l'amiral Watkins paraît marquer une évolution dans la prise de conscience, par l'opinion, de la nécessaire préservation des océans. Le rapport prône notamment la création d'un Conseil national des océans qui serait placé auprès du Président, le renforcement des moyens d'étude et de recherche, l'élaboration d'une politique de protection et la ratification de la convention des Nations unies sur le droit de la mer ainsi que celle sur la diversité biologique.
Au-delà des problèmes posés par la sur-pêche et la pollution, les scientifiques s'interrogent sur le rôle des élevages. Ceux-ci offrent une alternative aux poissons sauvages pour la consommation humaine mais ne semblent pas pouvoir contribuer au renforcement des populations naturelles. En effet, les lâchers de saumons d'élevage en Amérique du Nord (Canada et États-Unis) ont masqué momentanément la quasi disparition des saumons sauvages dans certaines zones mais n'ont pas permis le maintien de populations naturelles et font craindre, a contrario, une pollution génétique des spécimens sauvages.
* 1 « Le Monde de Nemo en danger... », Le Figaro, Mardi10 février 2004.