CHAPITRE V
PARTICIPATION DES ÉLECTEURS
À LA VIE DE LA
COLLECTIVITÉ
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a consacré le principe de la participation des électeurs aux décisions des collectivités territoriales.
En application de l'article 72-1 de la Constitution, le présent chapitre tend à déterminer les conditions d'exercice du droit de pétition (section 1) et d'organisation de référendums décisionnels locaux en Polynésie française (section 2).
SECTION 1
Pétition des électeurs de la Polynésie
française
Article 157
Conditions de recevabilité et d'examen
par l'assemblée
de la Polynésie française des
pétitions de ses électeurs
Cet article a pour objet de déterminer les conditions de recevabilité et d'examen par l'assemblée de la Polynésie française des pétitions de ses électeurs.
Le premier alinéa de l' article 72-1 de la Constitution , inséré par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, dispose que « les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence . »
Le projet initial tendait à leur permettre d' obtenir , et non de demander , une telle inscription mais le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a souhaité concilier le droit de pétition avec le bon fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales. En conséquence, celles-ci sont libres de donner suite aux pétitions qui leur sont adressées.
L'article 72-1 confie à la loi le soin de fixer les conditions d'exercice du droit de pétition. Toutefois, en application de l'article 74 et à l'instar des autres dispositions statutaires, ces conditions semblent relever de la loi organique dans les collectivités d'outre-mer .
Le présent article vise à donner consistance à ce nouveau droit constitutionnel en déterminant, en premier lieu, les conditions de recevabilité des pétitions .
Il prévoit que l'assemblée de la Polynésie française peut être saisie, par voie de pétition, de toute question relevant de la compétence des institutions de la Polynésie française c'est-à-dire, selon l'article 5 du présent projet de loi organique, le président, le gouvernement, l'assemblée et le conseil économique, social et culturel.
Considérant que cette disposition méconnaît le texte du premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que l'assemblée de la Polynésie française peut être saisie, par voie de pétition, des seules questions relevant de sa compétence et non de celles qui relèvent de la compétence des autres institutions de la Polynésie française.
En sus de cette condition de fond, la recevabilité des pétitions serait subordonnée à des conditions de forme .
Elles pourraient être présentées à titre individuel ou collectif , c'est-à-dire être envoyées séparément ou rassemblées sur un document unique.
Il est également prévu qu'elles pourraient être établies « par écrit ou sous forme électronique ». Cette formulation est inexacte dans la mesure où le support électronique constitue, avec le papier, l'une des formes de l'écrit. Ainsi l'article 1316-1 du code civil dispose que : « l'écrit sous forme électronique est admis en preuve au même titre que l'écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu'il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l'intégrité . »
En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que les pétitions devront être présentées par écrit, sous quelque forme que ce soit . Cette formulation a été retenue par le Sénat, à l'article 91 du projet de loi relatif aux responsabilités locales, pour l'envoi aux élus locaux des convocations aux réunions de leurs assemblées délibérantes.
Par ailleurs, pour être recevables, les pétitions devraient :
- être rédigées dans les mêmes termes ;
- être signées par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales en Polynésie française ;
- être datées ;
- comporter le nom, le prénom, l' adresse de chaque pétitionnaire et le numéro de son inscription sur les listes électorales ;
- être adressées au président de l'assemblée de la Polynésie française .
La dernière phrase du troisième alinéa prévoit qu'une pétition doit comporter la signature de son auteur lorsqu'elle est présentée par écrit. Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à supprimer cette disposition. Elle s'avère en effet redondante puisque la recevabilité d'une pétition est déjà subordonnée à la signature du dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales en Polynésie française, qu'elle soit présentée sur support papier ou sous forme électronique.
En second lieu, le présent article tend à définir les conditions d'examen, par l'assemblée de la Polynésie française, des pétitions .
Leur recevabilité serait appréciée par le bureau , sous le contrôle du juge administratif. Sa décision devrait être motivée . En revanche, aucun délai ne lui serait imparti pour se prononcer.
Rappelons que les règles régissant la constitution, la composition et le fonctionnement du bureau de l'assemblée de la Polynésie française seraient fixées, en application de l'article 122 du présent projet de loi organique, par son règlement intérieur.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser que les recours contre les décisions prises par le bureau de l'assemblée de la Polynésie française concernant la recevabilité des pétitions devraient être intentés devant le tribunal administratif , qui constitue la juridiction de droit commun en matière de contentieux administratif.
Dès lors qu'une pétition serait jugée recevable, le président de l'assemblée de la Polynésie française serait tenu d'en faire rapport à la plus prochaine session de l'assemblée et d'appeler cette dernière à se prononcer sur l'éventualité de son inscription à l'ordre du jour .
Rappelons que l'assemblée de la Polynésie française, d'une part, tiendrait chaque année deux sessions ordinaires qui s'ouvriraient de plein droit à des dates et pour des durées qu'elle aurait fixées en début de mandat, en application de l'article 120 du présent projet de loi organique, d'autre part, qu'elle déterminerait l'ordre du jour de ses séances sous réserve des questions inscrites par priorité à la demande du conseil des ministres ou du haut-commissaire, en application des articles 126 et 152.
Il résulte clairement des travaux préparatoires à la révision du 28 mars 2003, que la disposition proposée par le présent article contrevient à l'esprit, sinon à la lettre, du premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, puisqu'elle fait obligation à l'assemblée de la Polynésie française de délibérer sur le point de savoir... si elle souhaite délibérer sur une pétition ! Il eût été sans doute plus explicite, plus simple mais incontestablement contraire à la Constitution de l'obliger à délibérer sur la pétition elle même.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer cette obligation . En conséquence, les pétitions adressées à l'assemblée de la Polynésie française, dès lors qu'elles seront recevables, pourront être inscrites à son ordre du jour dans les conditions de droit commun .
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 157 ainsi modifié .
SECTION 2
Référendum local en Polynésie
française
Article 158
Application en Polynésie
française des dispositions relatives
aux référendums
décisionnels locaux
Cet article a pour objet de déterminer les conditions d'organisation de référendums décisionnels locaux par l'assemblée et le conseil des ministres de la Polynésie française.
L' article 72-1 de la Constitution ouvre aux collectivités territoriales la faculté d'organiser, dans des conditions déterminées par une loi organique, des référendums locaux sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence.
Les deux innovations introduites par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 tiennent, d'une part, à l'extension aux départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative de la faculté d'organiser un référendum, d'autre part, à la valeur décisionnelle des résultats du scrutin.
La loi organique n° 2003-705 du 1 er août 2003 relative au référendum local a inséré, au sein du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales, consacré à la libre administration des collectivités locales, un nouveau chapitre intitulé « Participation des électeurs aux décisions locales », composé de quatorze articles regroupés dans une section unique dénommée « Référendum local » et numérotés L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14.
A l'initiative du Sénat et de votre commission des Lois, les projets d'acte individuel ont été exclus du champ des référendums locaux et la valeur décisionnelle des résultats d'un scrutin a été soumise à une condition de participation minimale , fixée à la moitié des électeurs inscrits .
Dans sa décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003, le Conseil constitutionnel a considéré que la loi organique s'appliquait à toutes les collectivités territoriales régies par le titre XII de la Constitution. Comme le soulignait notre collègue Daniel Hoeffel dans son rapport au nom de votre commission des Lois, la mise en oeuvre de ses dispositions dans les collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative en application de l'article 74 de la Constitution suppose toutefois des mesures d'adaptation. A titre d'exemple, à Mayotte jusqu'en 2004 et à Wallis et Futuna, le représentant de l'Etat est l'exécutif de la collectivité territoriale ; certains actes des collectivités d'outre-mer sont soumis à l'approbation de l'Etat, la loi organique n'évoque pas les avis que ces collectivités territoriales sont appelées à émettre sur des projets de loi, d'ordonnance ou de décret...
En conséquence, le présent article tend à préciser le champ des référendums décisionnels susceptibles d'être organisés par les institutions de la Polynésie française, à déterminer les autorités compétentes pour en prendre l' initiative et à renvoyer leurs modalités d'organisation , sous réserve des adaptations prévues à l'article 159, aux dispositions communes à l'ensemble des collectivités territoriales.
Les référendums décisionnels pourraient ainsi porter sur :
- tout projet ou proposition de « loi du pays », dont le domaine est défini à l'article 139 du présent projet de loi organique ;
- tout projet ou proposition de délibération relevant des attributions de l'assemblée de la Polynésie française ;
- tout projet d'acte relevant des attributions du conseil des ministres de la Polynésie française.
Toutefois, seraient exclus du champ des référendums :
- les avis que l'assemblée est appelée à rendre sur les projets et propositions de loi ;
- les résolutions qu'elle peut adopter dans le cadre de sa participation à l'exercice des compétences de l'Etat ;
- les projets d'acte individuel relevant des attributions du conseil des ministres de la Polynésie française.
La décision d'organiser un référendum local appartiendrait à l' assemblée de la Polynésie française. Toutefois, l' initiative en reviendrait exclusivement au conseil des ministres, contrairement à ce que la loi organique du 1 er août 2003 a prévu pour les autres collectivités territoriales.
Par ailleurs, le conseil des ministres serait compétent, certes après autorisation de l'assemblée, pour soumettre à référendum local un projet d'acte relevant de ses attributions, alors que le droit commun prévoit que l'organisation du référendum relève toujours de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale, l'exécutif étant seul compétent pour en prendre l'initiative s'agissant des projets d'acte relevant de ses attributions propres.
Le dernier alinéa du présent article prévoit que les modalités d'organisation des référendums locaux seraient celles prévues aux articles L.O. 1112-3 à L.O. 1112-14 du code général des collectivités territoriales, sous réserve des adaptations prévues à l'article 159 :
- l' article L.O. 1112-3 précise les pouvoirs de l'assemblée délibérante en matière d'organisation du scrutin et détermine les modalités du contrôle de légalité exercé sur la décision de recourir au référendum ;
- l' article L.O. 1112-4 définit les conditions d'organisation du référendum lorsque celui-ci est décidé par une collectivité territoriale autre que la commune ;
- l' article L.O. 1112-5 détermine les conditions de prise en charge des dépenses liées à l'organisation du référendum ;
- l' article L.O. 1112-6 interdit l'organisation d'un référendum les jours des scrutins politiques dont il fixe la liste ainsi que pendant une période précédant ces scrutins, détermine la durée de cette période pour chacun des scrutins considérés, exclut en outre l'organisation de plusieurs référendums locaux portant sur un même objet dans un délai inférieur à un an, ainsi que l'organisation d'un référendum en cas de dissolution de l'assemblée délibérante, de démission de tous ses membres ou d'annulation définitive de leur élection, étant précisé que dans tous ces cas, la délibération organisant le référendum devient caduque ;
- l' article L.O. 1112-7 détermine les règles concernant l'adoption, l'entrée en vigueur et le contrôle des délibérations et actes soumis à référendum local, en prévoyant notamment que le projet est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés ;
- l' article L.O. 1112-8 prévoit la mise à disposition du public d'un dossier d'information sur l'objet du référendum ;
- l' article L.O. 1112-9 précise les règles relatives à l'organisation de la campagne en vue du référendum local et lui rend applicables ou adapte certaines dispositions du code électoral ;
- l' article L.O. 1112-10 précise les conditions d'habilitation des partis et groupements politiques à participer à la campagne ;
- l' article L.O. 1112-11 définit la composition du corps électoral admis à participer au référendum local ;
- l' article L.O. 1112-12 rend applicables ou adapte certaines dispositions du code électoral aux opérations préparatoires au scrutin, au déroulement des opérations de vote, au recensement des votes et à la proclamation des résultats ;
- l' article L.O. 1112-13 prévoit l'application aux référendums locaux de dispositions pénales du chapitre VII du titre premier du livre premier du code électoral ;
- l' article L.O. 1112-14 soumet le contentieux de la régularité des référendums locaux aux mêmes conditions que celles prévues pour l'élection des membres de la collectivité territoriale ayant décidé d'y recourir. Le contentieux de la régularité d'un référendum organisé par la Polynésie française serait donc soumis au Conseil d'Etat.
Votre commission des lois vous soumet un amendement de réécriture complète de cet article ayant pour objet de rassembler dans la loi organique portant statut de la Polynésie française l'ensemble des dispositions relatives aux référendums décisionnels qu'elle peut organiser.
En premier lieu, il procède à des adaptations que la rédaction initiale du projet de loi organique avait omises.
En deuxième lieu, il permet à l'assemblée de la Polynésie française de prendre l'initiative d'organiser un référendum local.
En troisième lieu, il lui donne compétence pour déterminer les modalités d'organisation du référendum local, quand bien même celui-ci porterait sur un projet d'acte relevant des attributions du conseil des ministres.
En quatrième lieu, il confie au Conseil d'Etat le soin d'examiner en référé les recours contre l'organisation d'un référendum local.
En cinquième lieu, il prévoit que pourront être habilités à participer à la campagne référendaire les partis et groupements politiques auxquels ont déclaré se rattacher au moins la moitié des candidats d'une liste ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour du dernier renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française.
En dernier lieu, il porte à trois heures la durée des émissions télévisées à radiodiffusées accordée aux partis et groupements politiques représentés au sein de l'assemblée de la Polynésie française et précise que la durée d'émission radiotélévisée des autres partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne, plafonnée à 30 minutes, sera fixée et répartie par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 158 ainsi modifié .
Article 159
Adaptation des modalités d'organisation
des
référendums locaux en Polynésie française
Cet article a pour objet d'adapter les modalités d'organisation des référendums locaux aux spécificités de la Polynésie française.
Le 1° tend à prévoir la substitution des termes « assemblée de la Polynésie française » et « conseil des ministres » à ceux « d'assemblée délibérante de la collectivité territoriale », afin de tirer la conséquence de la compétence reconnue par l'article 158 - et non pas à l'article 159 comme l'indique par erreur la rédaction du projet de loi organique - à ces institutions pour organiser un référendum local sur les projets d'acte relevant de leurs attributions.
Le 2° tend à préciser que les dispositions du code électoral auxquelles renvoient les articles L.O. 1112-3 à L.O. 1112-14 sont applicables sous réserves des dispositions spécifiques à la Polynésie française.
Le 3° tend à réécrire les dispositions de l'article L.O. 1112-10, relatif aux conditions d'habilitation des partis et groupements politiques à participer à la campagne en vue du référendum , afin de prévoir des dispositions spécifiques à la Polynésie française, qui devraient être précisées par décret en Conseil d'Etat.
L' habilitation serait ainsi délivrée par le conseil des ministres . Dans les autres collectivités territoriales, cette tâche est confiée à l'exécutif, c'est-à-dire au maire, au président du conseil général ou au président du conseil régional. Le présent article fait le choix de la confier à une instance collégiale plutôt qu'au président de la Polynésie française, bien qu'il s'agisse d'une compétence liée.
Pourraient en bénéficier :
- les groupes politiques constitués au sein de l'assemblée de la Polynésie française, dans des conditions fixées par son règlement intérieur en application de l'article 125 du présent projet de loi organique ;
- les partis et groupements politiques auxquels auraient déclarer se rattacher au moins 5 % des élus de l'assemblée de la Polynésie française ;
- les partis et groupements politiques auxquels auraient déclaré se rattacher des candidats ayant obtenu ensemble au moins 5 % des suffrages exprimés dans l'ensemble de la Polynésie française lors du dernier renouvellement de l'assemblée.
Chaque élu ou candidat ne pourrait se rattacher qu'à un seul parti ou groupement politique.
La seule différence avec les dispositions résultant de la loi organique du 1 er août 2003 relative au référendum local tient au fait que ces dernières prévoient, s'agissant des collectivités territoriales dont les représentants sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle (c'est-à-dire les régions et les communes de 3.500 habitants et plus) l'habilitation des partis et groupements politiques auxquels ont déclaré se rattacher au moins la moitié des candidats d'une liste ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour du renouvellement général de l'assemblée délibérante de la collectivité. Ainsi qu'il l'a été indiqué au précédent article, votre commission des Lois vous propose d'aligner le régime de la Polynésie française sur le droit commun.
Enfin, le 4° tend à insérer un article L.O. 1112-10-1 dans le code général des collectivités territoriales, relatif au déroulement de la campagne radiotélévisée en vue d'un référendum organisé par la Polynésie française.
Il prévoit la mise à disposition des partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne des antennes de la société nationale chargée du service public de la communication audiovisuelle outre-mer, c'est-à-dire de Radio France outre-mer.
Aux termes du 1° du texte proposé pour l' article L.O 1112-10-1 , les groupes politiques composant l'assemblée de la Polynésie française disposeraient d'une durée globale d'émission de deux heures à la télévision et de deux heures à la radio . Le temps d'antenne attribué à chaque groupe serait déterminé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel en fonction de son effectif, sous réserve d'une durée minimale de cinq minutes à la télévision et de cinq minutes à la radio . Par ailleurs, les groupes pourraient décider d'utiliser en commun leur temps de parole.
Aux termes du 2°, les partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne mais non représentés au sein de l'assemblée de la Polynésie française disposeraient d'une durée maximale d'émission de trente minutes à la télévision et de trente minutes à la radio . Cette durée serait répartie également entre eux et ne pourrait excéder, pour chacun, cinq minutes à la télévision et cinq minutes à la radio.
Enfin, selon le 3° du texte proposé pour l' article L.O. 1112-10-1 , les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions seraient fixées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel qui serait également compétent pour adresser des recommandations aux exploitants des autres services de communication audiovisuelle autorisés en Polynésie française.
La rédaction proposée tend à reprendre celle de l' article L. 404 du code électoral relatif à l'élection des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.
Par coordination avec la réécriture de l'article 158, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 159.