TITRE
II
L'APPLICATION DES LOIS ET RÈGLEMENTS
EN POLYNÉSIE
FRANÇAISE
L'insertion d'une nouvelle division consacrée à l'application des lois et règlements représente l'une des innovations du présent projet de statut. Elle fixe en effet le régime de spécialité législative qui repose jusqu'à présent sur des bases essentiellement jurisprudentielles. Elle répond ainsi à l'exigence requise par l'article 74 de la Constitution de mentionner dans la loi organique « les conditions dans lesquelles les lois et règlements » sont applicables dans les collectivités d'outre-mer.
Article 7
Conditions d'application des dispositions législatives et
réglementaires
Le premier alinéa du présent article définit le principe de spécialité législative : les lois et dispositions réglementaires (décrets et autres actes réglementaires tels que les arrêtés ministériels ou les décisions des autorités administratives indépendantes) intervenant dans les matières qui relèvent de l'Etat ne s'appliquent outre-mer que si elles comportent une disposition expresse en ce sens.
Les alinéas suivants déterminent les exceptions au principe de spécialité législative. Jusqu'à présent, la « théorie des lois applicables de plein droit » résultait d'une construction jurisprudentielle des juridictions tant judiciaires qu'administratives. La circulaire du 21 avril 1988 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer 11 ( * ) utilise pour la première fois l'expression de « lois de souveraineté » et vise des textes qui, en raison de leur objet, « sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République ».
Cette circulaire mentionne ainsi parmi les lois de souveraineté : les lois constitutionnelles, les lois organiques, les règles relatives aux grandes juridictions nationales, les textes instituant un statut au profit des personnes, l'état des personnes. Elle y intègre également les lois autorisant la ratification des traités. Le Conseil constitutionnel 12 ( * ) a néanmoins précisé qu'il n'appartenait pas aux lois d'autorisation de déterminer le champ d'application d'une convention, celui-ci étant fixé par la convention elle-même.
Dans le silence des traités, ces derniers sont considérés comme applicables aux territoires d'outre-mer 13 ( * ) .
Cette circulaire rappelle en outre que les principes généraux du droit sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République en particulier pour la règle de la communication du dossier, l'égalité d'accès aux emplois publics, le principe d'égalité devant le service public.
Enfin, comme le mentionne également la circulaire « il peut arriver qu'une loi prévoie à l'avance l'applicabilité d'office dans les TOM de textes législatifs postérieurs à cette loi ». Tel est le cas de la loi n° 70-589 du 9 juillet 1970 relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre-mer.
Le projet de loi énumère pour la première fois de manière limitative , les domaines dans lesquels les normes législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à la collectivité : la composition , le fonctionnement et l'organisation des pouvoirs constitutionnels de la République et de toutes les juridictions souveraines nationales (en d'autres termes, les juridictions appelées à statuer en dernier ressort : Cour de cassation, Conseil d'Etat, Cour des comptes), la défense nationale (qui n'était pas mentionnée par la circulaire du 21 avril 1988 précitée), le domaine public de l'Etat , l' état et la capacité des personnes , les statuts des agents publics de l'Etat .
En outre, le projet de loi ajoute parmi les lois applicables de plein droit, les lois autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux ainsi que leurs décrets de publication.
Les dispositions entrant dans le « domaine de souveraineté » -formule sans doute préférable à celle de « lois de souveraineté » dans la mesure où elle permet de viser non seulement les lois mais aussi les règlements- sont applicables de plein droit sous réserve des adaptations prévues pour tenir compte des particularités de la collectivité.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .
Article 8
Entrée en vigueur des dispositions
législatives
et réglementaires
Le présent article réforme les conditions d'entrée en vigueur des dispositions législatives et réglementaires relevant du domaine de l'Etat.
Actuellement, aux termes de l'article 1 er de la loi n° 96-313 du 12 avril 1996 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, « le haut-commissaire promulgue les lois et les règlements dans le territoire après en avoir informé le gouvernement de la Polynésie française. Il assure leur publication au journal officiel de la Polynésie française ».
La promulgation et la publication des actes législatifs et réglementaires conditionne l'applicabilité de ces textes dans la collectivité.
La mise en oeuvre de ces formalités soulève cependant certaines interrogations :
- la promulgation n'est assortie d'aucun délai particulier ;
- la définition du champ des dispositions couvertes par la promulgation présente des incertitudes (il ne devrait en principe concerner que les actes visés par une mention d'applicabilité et non la totalité de l'acte 14 ( * ) ) ;
- seul l'acte de promulgation doit être publié au journal officiel de la Polynésie française, non le texte (loi ou décret) qui est promulgué.
Contrairement au décret de promulgation pris par le chef de l'Etat -acte de gouvernement jouissant d'une immunité juridictionnelle- l'arrêté de promulgation des représentants de l'Etat dans les collectivités d'outre-mer est un acte administratif susceptible du contrôle de légalité 15 ( * ) .
Par ailleurs, aucune obligation ne pèse sur la publication des textes applicables de plein droit -même si l'Etat procède parfois « à titre d'information » à leur publication dans le journal officiel de la Polynésie française.
En Nouvelle-Calédonie, l'obligation de promulgation a été supprimée par l'article 93 de l'ordonnance n° 85-992 du 20 septembre 1985 et selon l'article 2 de la loi simple relative au statut de la Nouvelle-Calédonie, le haut-commissaire doit seulement publier au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie les décisions prises par les autorités de l'Etat en Nouvelle-Calédonie (les lois et règlements ne sont plus astreints à cette formalité).
Aux termes du projet de loi, les dispositions législatives et réglementaires entreraient en vigueur à la date qu'elles fixent ou, à défaut, le dixième jour suivant leur publication au journal officiel de la République française . Ce « délai de distance » de 10 jours permet de tenir compte de l'éloignement de la collectivité d'outre-mer par rapport à la métropole.
En conséquence, même si elle est maintenue, la publication de ces actes au journal officiel de la Polynésie française n'aura qu'une valeur informative.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .
Article 9
Consultation de l'assemblée de Polynésie
française
sur les projets et propositions de loi
Le présent article tend à préciser le champ des actes soumis à la consultation obligatoire de l'assemblée de Polynésie française et à aligner le délai dans lequel est rendu l'avis de l'assemblée sur le droit commun des collectivités d'outre-mer.
Depuis la révision de l'article 74 par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, les territoires d'outre-mer sont consultés, d'une part sur les lois organiques touchant leurs statuts et, d'autre part, sur les lois ordinaires relatives aux « autres modalités de leur organisation particulière ».
En outre, aux termes du statut actuel, l'assemblée est consultée sur les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de conventions internationales relatives à des matières relevant de la compétence territoriale. Par ailleurs, les « propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative » sont transmises à l'assemblée lorsque ces actes contiennent des dispositions concernant l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté économique européenne (art. 68).
L'assemblée est ainsi consultée sur des normes de valeur législative . Une difficulté se présente avec les ordonnances qui tant qu'elles n'ont pas été ratifiées sont des actes de nature réglementaire. L'assemblée est consultée sur le projet de loi habilitant le gouvernement à prendre les ordonnances et, en principe, sur le projet de ratification des ordonnances. Cependant, ces ratifications peuvent être implicites 16 ( * ) et, dans cette hypothèse, l'organe délibérant n'aura pas été consulté. Il arrive néanmoins que le législateur prévoit l'obligation, dans le projet d'habilitation, pour le gouvernement de recueillir l'avis des assemblées territoriales d'outre-mer sur les projets d'ordonnance.
En outre, ces projets devraient être soumis à l'avis du conseil des ministres de la Polynésie en vertu de l'obligation pour les autorités de l'Etat de consulter cette instance sur « les dispositions réglementaires prises par l'Etat dans le cadre de sa compétence et touchant à l'organisation particulière de la Polynésie française » (article 32-6° de la loi statutaire).
L'assemblée dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer et un délai de 15 jours quand la question a été inscrite par priorité par le haut-commissaire à l'ordre du jour de l'assemblée (article 69).
La nouvelle rédaction de l'article 74 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, élargit et précise le champ de la consultation des collectivités d'outre-mer. Elle prévoit en effet que le statut de la collectivité d'outre-mer fixe « les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence ».
Les collectivités d'outre-mer sont ainsi désormais consultées non seulement sur leur organisation particulière mais sur toutes les dispositions particulières à ces collectivités 17 ( * ) . En outre, les projets de décret et d'ordonnance sont explicitement visés par les actes visés par l'obligation de consultation. Enfin, la consultation sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux intéressant les compétences de ces collectivités reçoit une consécration constitutionnelle.
Sur le fondement de ces dispositions constitutionnelles, l'assemblée devra être consultée sur trois séries d'actes :
- les projets de loi et les projets d'ordonnance relatifs aux dispositions particulières à la Polynésie française. Cette disposition lève toute ambiguïté sur les projets d'ordonnance soumis à une obligation de consultation et soumis pour consultation non au conseil des ministres, comme tel devrait être actuellement le cas, mais à l'assemblée ;
- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux concernant les compétences de la Polynésie française. La consultation de l'assemblée sur les propositions d'actes communautaires fait l'objet d'une procédure spécifique à l'article 134 du présent projet de loi organique ;
- les propositions de loi comportant des dispositions visées dans les deux séries d'actes précédents.
Votre commission vous propose un amendement tendant à simplifier la rédaction et à la rapprocher de celle retenue par l'article 74 de la Constitution pour la consultation obligatoire des institutions des collectivités d'outre-mer.
Par ailleurs, les délais dans lesquels l'avis de l'assemblée doit être remis sont ramenés de deux mois à un mois et, dans les cas d'urgence, de un mois à quinze jours. Ils deviennent ainsi conformes aux délais de consultation des autres assemblées délibérantes ultra-marines.
En outre, l'avis pourrait être rendu par la commission permanente de l'assemblée en dehors des périodes de session. Le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 avril 1996 avait exclu la possibilité pour la commission permanente de rendre des avis dans les domaines visés à l'article 74 de la Constitution. Cependant, l'article 74, dans sa nouvelle rédaction, élargit aux « institutions » des collectivités ultramarines, l'obligation de consultation réservée jusqu'alors aux seules assemblées délibérantes.
Enfin, les avis seraient publiés au journal officiel de la Polynésie française.
Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel 18 ( * ) , l'avis doit être communiqué avant l'adoption en première lecture de la loi par l'assemblée saisie la première.
Article 10
Consultation du gouvernement de la Polynésie
française
sur les projets de décret et certains accords
Le présent article traite des compétences consultatives du gouvernement de la Polynésie française.
Dans le droit en vigueur (article 32, 6°), le conseil des ministres est obligatoirement consulté sur les dispositions réglementaires prises par l'Etat dans le cadre de sa compétence et touchant à l'organisation particulière de la Polynésie française.
Sur le fondement de l'article 74 de la Constitution, le gouvernement serait consulté sur les « projets de décret à caractère réglementaire » concernant les dispositions particulières à la Polynésie française.
En outre, la compétence consultative du gouvernement est étendue aux accords internationaux intervenant dans le domaine réglementaire relevant de la compétence de la collectivité.
Enfin, au délai d'un mois imparti par le statut de 1996 au gouvernement pour rendre son avis, le projet de loi ajoute un délai d'urgence de 15 jours.
L'avis est publié au Journal officiel de la Polynésie française.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .
Article 11
Modification ou abrogation des lois et décrets
antérieurs
au présent projet de statut
Cet article prévoit que les lois, ordonnances et décrets intervenus avant l'entrée en vigueur du nouveau statut dans les matières qui relèveraient de la Polynésie française aux termes de ce nouveau statut pourraient être modifiés ou abrogés par la collectivité.
Il explicite ainsi, pour la première fois, une faculté déjà reconnue aux institutions des collectivités d'outre-mer qui, en raison de leurs particularités, disposent d'une compétence normative autonome dans le champ des compétences qui leur est reconnu.
Ainsi lorsqu'une compétence relevant du domaine de la loi a été transférée à la collectivité, celle-ci peut modifier les dispositions législatives intervenues dans cette matière antérieurement à ce transfert.
Cette possibilité de délégalisation avait d'abord été expressément reconnue dans les lois statutaires. Ainsi, l'article 45 de la loi du 12 juillet 1977 prévoyait que les textes législatifs et réglementaires concernant les matières relevant désormais de la compétence territoriale restent en vigueur avec valeur de règlements territoriaux qui peuvent être abrogés ou modifiés par délibération de l'assemblée territoriale. Si cette disposition ne figure plus dans le statut actuel, le principe qu'elle pose est admis par les juridictions 19 ( * ) .
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .
Article 12
Modification ou abrogation de lois postérieures
à l'entrée en vigueur du projet de statut
Cet article définit les conditions dans lesquelles les lois adoptées dans un domaine de compétence de la collectivité après l'entrée en vigueur du projet du statut pourraient être modifiées ou abrogées. Aujourd'hui, le législateur peut toujours intervenir dans un domaine qu'il a délégué à la collectivité d'outre-mer. Depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, il ne peut en principe le faire que par la voie d'une loi organique. Cependant, la pratique institutionnelle témoigne de nombreux cas où la loi ordinaire ou les ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution modifient le champ de compétences de la Polynésie française.
Les autorités polynésiennes ont-elles le moyen de modifier les lois régissant les matières qui leur ont été transférées par la loi statutaire ? Interrogé sur cette question par les autorités de la Polynésie française sur la base de l'article 114 du statut de 1996, le Conseil d'Etat a émis un avis négatif :
« (...) une loi promulguée et rendue applicable en Polynésie française, même comportant des dispositions contraires à la loi organique, serait applicable de plein droit et prévaudrait, jusqu'à son abrogation, sur toute disposition contraire antérieure édictée par une délibération territoriale qui n'a, dans l'état actuel de la Polynésie française, qu'une valeur réglementaire (...). Une fois intervenue une loi postérieure à la loi organique fixant le statut du territoire, le territoire n'a pas le pouvoir de la modifier » 20 ( * ) .
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a entendu protéger les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie contre les immixtions du législateur dans leur domaine de compétences.
Elle a ainsi prévu que leur statut, régi par la loi organique, détermine les conditions dans lesquelles l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité lorsque le Conseil constitutionnel a constaté que ladite loi était intervenue dans le domaine de compétence de la collectivité.
La nouvelle rédaction de l'article 74 introduit ainsi une procédure de déclassement inspirée de celle figurant au second alinéa de l'article 37 de la Constitution (possibilité de modifier par décret des textes de forme législative intervenus dans le domaine du règlement, sous réserve de la reconnaissance par le Conseil constitutionnel de leur caractère réglementaire).
Le présent article reprend le principe fixé par la Constitution dans une rédaction néanmoins légèrement différente : les lois postérieures à l'entrée en vigueur du statut ne peuvent être modifiées ou abrogées par les autorités de la Polynésie française en tant qu'elles s'appliquent à cette collectivité « que si » le Conseil constitutionnel a déclaré qu'elles sont intervenues dans un domaine relevant de la compétence de la collectivité.
Votre commission vous propose un amendement tendant à revenir à une formulation plus proche de celle de l'article 74 tout en réservant, conformément au texte constitutionnel, la faculté de modifier ou d'abroger la loi « déclassée » par le Conseil constitutionnel, à l'assemblée de la Polynésie française.
L'article précise les modalités de saisine du Conseil constitutionnel : celui-ci peut être saisi soit par le président de la Polynésie française après délibération du Conseil des ministres, soit par le président de l'assemblée de la Polynésie française en exécution d'une délibération de cette assemblée, soit par le Premier ministre. La saisine doit être motivée et le Conseil constitutionnel doit informer les autres autorités titulaires du pouvoir de saisine de sorte que ces dernières soient en mesure -dans un délai de quinze jours- de présenter leurs observations.
Le Conseil constitutionnel dispose d'un délai de trois mois pour statuer.
Le présent article ne traite pas des actes réglementaires. Ces derniers, s'ils empiètent sur les compétences de la Polynésie française peuvent quant à eux faire l'objet d'un recours contentieux classique devant les juridictions administratives.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .
* 11 Circulaire du 21 avril 1988 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer, à la consultation des assemblées locales de l'outre-mer et au contreseing des ministres chargés des DOM-TOM, J.O.R.F., 24 avril 1988, p. 5454.
* 12 Conseil constitutionnel, décision n° 85-205 DC du 28 décembre 1985.
* 13 Conseil d'Etat, 14 mai 1993, Mme Smets.
* 14 Tribunal administratif de Papeete, 20 décembre 2001, Territoire de la Polynésie française c/Etat).
* 15 Conseil d'Etat, 27 mai 1955, Société Kavit.
* 16 Conseil d'Etat, 11 juin 1990, Congrès de Territoire de la Nouvelle-Calédonie.
* 17 Conformément à l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 juillet 1994 de l' « organisation particulière » : touche à l'organisation particulière toute disposition qui introduit, modifie ou supprime une disposition spécifique à un ou plusieurs territoires d'outre-mer.
* 18 Conseil constitutionnel, n° 82-141 DC du 27 juillet 1982.
* 19 TA Papeete, 3 décembre 1996, Rens Hoffer c/ territoire de la Polynésie française.
* 20 Conseil d'Etat, avis n° 363-633 du 5 octobre 1999.