N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 32
SERVICES DU PREMIER MINISTRE :
IV. - PLAN
Rapporteur spécial : M. Claude HAUT
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, la totalité des réponses était parvenue à votre rapporteur spécial.
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN : UNE MUTATION QUI APPELLE DES PRÉCISIONS
1. Vers une profonde mutation du Plan
Le Plan est aujourd'hui à la veille d'une profonde mutation.
Le Premier ministre avait esquissé la voie du changement dans la lettre de mission en date du 16 avril 2003 qu'il avait adressée à M. Alain Etchegoyen. Celui se voyait « confier les fonctions de Commissaire au Plan, afin de réfléchir aux moyens qui permettront de transformer le Commissariat en instance de prospective dont la mission serait redéfinie au regard des évolutions de l'Etat et des problèmes auxquels seront confrontées notre société et notre économie dans les années à venir ».
La lettre de mission demandait au nouveau commissaire général de s'inspirer « notamment des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale sur les organismes publics d'évaluation et de prospective ».
C'est à partir de cette lettre de mission et des réflexions contenues dans le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale que le commissaire au Plan a élaboré une nouvelle ligne d'action, qu'il a dévoilée en septembre 2003. Il a ainsi indiqué que la « prospective de l'Etat stratège » constituait pour le Plan « une quadruple exigence :
« - une continuité avec des missions originelles, parfois oubliées, dans le fait de se tourner vers l'avenir ;
« - un recentrage sur le rôle de l'Etat parmi tous les scénarios prospectifs émis par des centres divers ;
« - une vision délibérée de l'Etat conçu comme stratège, c'est-à-dire soucieux de l'intérêt général et du Bien public ;
« - un déplacement de son centre de gravité qui, pour des raisons historiques, a longtemps été très économiste alors que la prospective de l'Etat stratège déborde ce cadre, qui reste néanmoins une référence ».
Le nouveau commissaire au Plan a par ailleurs procédé à une réorganisation interne du Commissariat, en supprimant son cabinet et en faisant passer le nombre de services de six à quatre 1 ( * ) . Outre les services administratifs et financiers, qui sont inchangés, le Plan concentrera donc son fonctionnement sur :
- le service des affaires sociales (SAS) , qui traite dans une approche transversale et interdisciplinaire, non seulement des politiques sociales mais aussi de l'ensemble des politiques qui structurent aujourd'hui ce champ, à savoir l'éducation, la formation et l'insertion professionnelles, l'emploi, le travail et les relations professionnelles, la protection sociale, la santé, la famille, l'action, la cohésion et la démocratie sociales, enfin, la ville ainsi que les politiques urbaines et culturelles ;
- le service économique, financier et international (SEFI) , a pour vocation d'analyser les changements structurels de l'économie française et mondiale. Il a également pour mission d'animer le débat et de produire du conseil sur la base d'une expertise croisée alliant des institutions privées, publiques, le monde de la recherche et les acteurs de la vie économique ou leurs représentants ;
- le service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat (SEME) , qui est en charge des études de prospective sur le périmètre et les missions de l'Etat, et les processus de réforme en son sein ;
- le service des entreprises et du développement des activités économiques (SEDAE) , dont le champ de compétence concerne l'ensemble des activités économiques, propose des orientations relatives à des politiques publiques structurelles et/ou d'accompagnement. Il assure une veille relative aux stratégies mises en oeuvre par les entreprises et l'évolution des activités économiques, dans le cadre des évolutions de la réglementation, tant au niveau européen que de celui de l'organisation mondiale du commerce.
Le rapport de la MEC sur les organismes publics d'évaluation et de prospective
Le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale, intitulé « Evaluation et prospective : quelle organisation ? », est paru en juin 2003.
Il dénonce la prolifération d'organismes et relève la confusion dans leurs champs d'intervention ainsi que l'insuffisance de l'évaluation dont ils font l'objet.
Le rapport traite notamment du commissariat général du Plan (CGP). La MEC s'est ainsi interrogée sur le rattachement du CEPII, du CEPREMAP, de l'OFCE et de l'IRES au Plan, estimant que « d'autres rattachements sont à envisager dans le cadre d'une refonte de la nomenclature budgétaire ». La mission considère également que les crédits du titre VI, qui servent à financer des recherches, pourraient figurer dans un autre fascicule budgétaire que celui du Plan.
La mission estime ensuite que les effectifs du CGP sont trop nombreux.
Concernant les travaux du CGP, le rapport de la MEC relève que certains travaux auraient pu être réalisés ou financés par d'autres structures et que ceci brouille l'image du Plan. La mission regrette en revanche que certains travaux de prospective n'aient pas été menés (sur les risques liés à l'évolution de la démographie des corps médicaux notamment).
A l'issue de ce constat, la MEC propose une réorganisation globale des organismes publics d'évaluation et de prospective.
Elle considère que l'évaluation devrait être effectuée par une autorité administrative indépendante, que « la prospective pourrait être assurée, auprès du Premier ministre, par une « tête de réseaux » légère » et que l'aide à la décision et à la concertation implique « des recentrages et une place confortée du Conseil économique et social ».
S'agissant spécifiquement de la prospective, la MEC estime qu'une « Délégation à la prospective nationale et territoriale » devrait être envisagée : « c ollège d'experts de taille limitée, elle reprendrait les fonctions de prospective du Commissariat général du Plan, du Conseil d'orientation des retraites (...) et de la DATAR. Dans cette perspective, elle comprendrait donc notamment des experts des problèmes territoriaux ».
Source : Assemblée nationale, Mission d'évaluation et de contrôle, Georges Tron (rapporteur), Yves Deniaud (président), « Evaluation et prospective : quelle organisation ? », rapport d'information n° 876, XII e législature, juin 2003
2. L'avenir, nouvel « horizon » du Plan
Le Plan souhaite à présent se consacrer exclusivement à la prospective, entendue dans une conception plus politique que purement macro-économique.
Le Plan prendrait en compte l'Union européenne, le processus de décentralisation et les privatisations, qui modifient les contours de l'Etat. Il devrait travailler en collaboration avec les divers organismes de prospective en 2004. Le Plan devrait continuer d'assurer la concertation avec les représentants des organisations professionnelles patronales et ouvrières dans le cadre de cette mission.
Des groupes de projet - une trentaine - ont été créés . Ces groupes, transversaux, ont la caractéristique d'être « périssables » , pour reprendre la formule du commissaire au Plan : ils seront évalués tous les trois mois par un comité d'évaluation, qui étudiera la pertinence des travaux, leur avancement, leur intérêt, leur originalité et leur qualité. Les groupes pourront ainsi être supprimés s'ils ne donnent pas satisfaction.
Chaque groupe, animé par un chef de projet, est entouré d'une équipe d'experts, d'acteurs économiques et sociaux et de fonctionnaires. D'après le Plan, « les groupes n'ont pas pour objectif de remettre un rapport final à une date donnée mais de développer leur capacité à répondre aux questions que se posent les décideurs politiques et administratifs sur les grandes orientations prévisibles de l'Etat stratège ». Plutôt que de volumineux rapports, ils remettraient des notes qui permettent « aux décideurs politiques de se situer en ligne et en cohérence avec la façon dont nous voyons évoluer le rôle de l'Etat ».
Le comité d'évaluation aura pour mission de suivre l'ensemble des groupes de projet mis en place sur la prospective de l'Etat stratège et, à ce titre, d'examiner chaque groupe de projet tous les trois mois ; de donner des avis sur les travaux des groupes (productions, études, plans de travail, réseaux mis en place) ; de suggérer l'arrêt d'un groupe de projet, sa division en plusieurs groupes, son agrégation avec d'autres, des modifications dans sa composition et toutes autres remarques utiles à ses travaux.
Le Premier ministre a approuvé ce recentrage sur la prospective et indiqué que, « en retenant cette orientation, le Plan se recentre aussi sur ce qui constitue, depuis 1946, l'essence de sa mission : penser l'avenir, à partir d'une approche pluridisciplinaire, associant l'ensemble des acteurs politiques, économiques et sociaux, universitaires, syndicalistes, responsables d'entreprises et aussi, naturellement, hauts fonctionnaires ».
Les groupes de projet
Agora : L'Etat et les conditions de la démocratie
Aleph : Prospective de l'Etat stratège et de ses fonctions anticipatrices
Anchise : Le rôle de la capitalisation dans le financement des retraites
Astypalea : La promotion par l'Etat d'un environnement financier favorable au développement des entreprises
Bibracte : Prospective de la demande d'Etat stratège de la part des collectivités territoriales
Caducée : La préservation de la santé à long terme de la population et les devoirs de l'Etat stratège
Cosmos : La stratégie de l'Etat dans les mutations des médias
Delos : Nouvelles pistes pour restaurer le plein emploi en France
Demeter : Rôle de l'Etat dans la formation professionnelle
Equilibres : Le rôle de l'Etat stratège face aux enjeux de développement durable
Geste : Les politiques publiques d'Etat et la prise en charge de la fin de vie
Glossa : Intervention de l'Etat dans la régulation financière
Hermès : Normes de marché et résolution des conflits dans l'économie mondiale
Jonas : Les usages opérationnels du principe de précaution
Manon : Prospective des conflits d'usage dans les espaces ruraux et périurbains
Midi : La politique d'immigration de la France, élément d'une politique d'aide au développement
Mostra : L'action de l'Etat dans les champs de la relation de travail, de l'emploi et de la formation professionnelle
Orfeo : Le rôle de l'Etat dans l'emploi culturel et les activités artistiques
Périclès : Projet sur l'effort de recherche intensif compatible avec les exigences de la soutenabilité
Perroux : Localisation des activités pour les régions françaises dans une Union européenne élargie
Pieta : Prospective de la propriété intellectuelle
Poles : L'organisation territoriale du système de santé
Prométhée : Prospective des métiers et qualifications
Saraswati : Etat et attractivité de la France dans le domaine des activités de recherche-développement-innovation
Sigma : Prospective de l'intégration sociale
Sirène : La stratégie d'attractivité culturelle de la France
Sisyphe : La conduite du changement dans le secteur public
Synapse : Les activités aéronautiques françaises dans un cadre européen
Télémaque : Prospective des risques financiers et de l'instabilité économique
Thésée : L'Etat face aux mutations de la relation au travail
Thomas : Prospective des règles de la négociation sociale
Utilities : L'Etat stratège face à l'évolution des services publics en réseaux
3. Les priorités définies par le Premier ministre
Par lettre en date du 21 novembre 2003, reproduite ci-après, le Premier ministre a souhaité que le Commissariat général du Plan oriente ses travaux de prospective dans quatre directions prioritaires :
- la définition des institutions et des politiques dont a besoin une société qui mise sur l'éducation, la recherche et l'innovation, pour répondre aux défis de la mondialisation et du développement durable ;
- une prospective des métiers et des emplois pour répondre aux modifications de fonctionnement du marché de l'emploi, du fait du vieillissement de la population, du progrès technique et de l'insertion de nouveaux pays industrialisés dans le commerce international.
- l'intégration sociale ;
- les problèmes relatifs aux différents aspects de la santé publique.
Ainsi que l'a relevé le commissaire au Plan, par cette lettre de cadrage, le Premier ministre renforce la mission de prospective du Plan, sur laquelle celui se recentre.
La lettre de cadrage du Premier ministre en date du 21 novembre 2003
Monsieur le Commissaire,
Vous avez répondu à ma lettre de mission du 16 avril 2003 en recentrant le Commissariat général du Plan sur la prospective. Vous avez lancé à cet effet une trentaine de groupes de projet couvrant les différents thèmes dont doit se saisir un « Etat stratège », c'est-à-dire soucieux de l'intérêt général et du Bien public. Dans ce nouveau contexte, je souhaite aujourd'hui que le Commissariat général du Plan soit en mesure d'approfondir la réflexion prospective dans quatre directions prioritaires.
L'Etat doit d'abord agir pour une croissance durable, fondée sur la valorisation de nos ressources humaines et de notre potentiel technologique. Dans cette perspective, je souhaite que vos travaux permettent de définir les institutions et les politiques dont a besoin une société qui mise sur l'éducation, la recherche et l'innovation pour répondre aux défis de la mondialisation et du développement durable.
Le vieillissement de la population, le progrès technique et l'insertion dans le commerce international de nouveaux pays industrialisés vont profondément modifier le fonctionnement du marché de l'emploi et nécessiter une véritable prospective des métiers et des emplois. Je souhaite donc que vous relanciez les travaux que le Plan a déjà entrepris par le passé en ce domaine, en étant tout particulièrement attentif à la dimension régionale de ce sujet.
Parallèlement notre pays, si marqué par une grande tradition d'intégration sociale, est confronté à des difficultés dans un domaine où il excellait. L'intégration est une question délicate qui doit mobiliser l'Etat dans ses ramifications les plus diverses. La réussite de cette intégration est au demeurant une des conditions essentielles de son attractivité.
Enfin, les problèmes que nous avons à résoudre dans un futur proche, concernant tous les aspects de la santé publique, ont besoin d'être éclairés par une vision prospective qui tienne compte des évolutions démographiques et techniques et définisse les conditions d'une application raisonnée du principe de précaution.
Dans ces quatre domaines, le Commissariat général du Plan, grâce à la liberté qui est la sienne, aux relations qu'il entretient avec tous les acteurs de notre société et à la nouvelle orientation que vous lui avez donnée, peut nous aider pour les décisions que nous aurons à prendre dans les 10 prochaines années. Vos analyses prospectives devront assimiler avec rigueur les dimensions européennes et territoriales des priorités que j'ai fixées.
En vous indiquant ces différentes priorités, je tiens à vous indiquer toute l'importance que j'attache aux travaux menés au sein du Plan et, plus généralement, à la mobilisation des institutions qui, au sein de l'Etat, ont des responsabilités dans le domaine de l'évaluation et de la prospective.
Je suivrai avec attention l'évolution de vos travaux et vous demanderai de me rendre compte régulièrement de leur avancement.
Je vous prie de croire, Monsieur le Commissaire, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.
Jean-Pierre RAFFARIN
4. Vers un abandon de la mission d'évaluation et une refonte des liens avec les organismes rattachés
Cette nouvelle orientation vers la prospective a conduit le commissaire au Plan à formuler au Premier ministre des propositions qui se situent dans le prolongement du rapport de la MEC.
Le Commissariat général du Plan abandonnera ainsi sa mission d'évaluation des politiques publiques , qu'il souhaiterait voir confier à une instance indépendante , cette tâche constituant une analyse du passé. Il reste à savoir qui se chargerait de cette mission d'évaluation et quelles conséquences on tire de ce changement. Sur ce point, les données actuellement disponibles ne sont guère détaillées. Le commissariat général du Plan se borne à indiquer que, « si la proposition parlementaire d'une entité indépendante chargée de cette évaluation devait être retenue, le commissariat général du Plan aurait évidemment besoin d'un lien étroit avec cette instance, puisque l'évaluation des politiques publiques fournit des données rigoureuses très utiles à la prospective ».
D'autre part, suivant les préconisations de la MEC, les relations du Plan avec certains organismes rattachés devraient évoluer. Le Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquées à la planification (CEPREMAP), l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) seraient ainsi concernés.
Lors du débat sur les crédits du Plan à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, M. Henri Plagnol, a confirmé ces orientations. Il a ainsi indiqué que « le gouvernement [proposerait] à la représentation nationale un rendez-vous commun, par exemple au début de l'année prochaine, pour faire le point sur l'évaluation des politiques publiques puisque le commissariat au Plan n'assumera plus cette fonction ».
Il a ensuite indiqué qu'il serait « progressivement mis un terme aux liens un peu artificiels qui unissaient le Plan et plusieurs organismes - l'OFCE, le CREDOC, le CEPREMAP - qui représentent jusqu'à 22 % du budget du Plan ».
Des précisions sont toutefois nécessaires, notamment concernant le calendrier retenu et l'avenir de l'évaluation. De plus, le positionnement du Commissariat général du Plan en tant qu'organisme de prospective reste à conforter. Il importe en effet de préciser les liens entre le Commissariat général du Plan, le Conseil d'analyse économique et le conseil de prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), afin d'éviter des doublons inutiles.
Le Plan et l'évaluation des politiques publiques nationales
Le décret du 18 novembre 1998 et la circulaire du Premier ministre du 28 décembre de la même année ont défini le rôle du Commissariat général du Plan au sein du dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques.
Aux termes de l'article 8 du décret, le commissariat général du Plan assure le secrétariat du Conseil national de l'évaluation 2 ( * ) . A ce titre, il contribue à l'instruction et à la mise au point des projets d'évaluation, en liaison avec les divers départements ministériels concernés. Il est chargé de désigner les présidents et les membres des instances d'évaluation et de suivre leurs travaux. Au titre de ce suivi, les chargés de mission du Plan contribuent à la passation des marchés d'études (le commissaire est la personne responsable du marché), ainsi qu'à la rédaction et à la mise en forme des rapports d'évaluation. Le Commissariat général du Plan assure la publication des rapports après avoir recueilli l'avis des administrations et collectivités concernées.
Le CNE a été installé le 16 février 1999. Entre 1999 et 2002, la présidence a été assurée par M. Yves Cousquer. Le renouvellement de présidence n'étant pas intervenu au terme du mandat de trois ans, le Commissariat général du Plan n'a pas pu instruire de nouveaux projets en 2002 et 2003 . En revanche, il a poursuivi la mise en oeuvre des programmes décidés antérieurement.
En ce qui concerne le premier programme (en date du 13 juillet 1999), la dernière évaluation, celle de la politique de lutte contre le sida, a été rendue publique en novembre 2002.
Quant aux évaluations décidées par le Premier ministre lors du comité interministériel à la réforme de l'Etat du 12 octobre 2000 (sur la formation professionnelle continue des agents de l'État, la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité routière par les systèmes locaux de contrôle-sanction, les politiques de développement rural), les travaux ont été achevés entre janvier et mai 2003.
Le Plan a encouragé la communication précoce des constats et recommandations des évaluations aux décideurs politiques intéressés , sans attendre la publication du rapport, estimant que la procédure d'avis demandés aux ministères intéressés était à l'origine de délais importants entre l'achèvement des travaux et la publication de ceux-ci.
D'autre part, le Commissariat général du Plan a pris l'initiative, début 2002, de bâtir un site Internet consacré à l'évaluation des politiques publiques. Il a été ouvert en novembre 2002 ( www.evaluation.gouv.fr/cg p ). Ce projet a été construit en étroite collaboration avec le Conseil national de l'évaluation, qui souhaitait la mise en oeuvre de supports de communication spécifiques à l'évaluation. Il correspondait aussi à la demande du réseau d'acteurs régionaux de l'évaluation qui éprouvent le besoin de lieux d'échanges de savoirs et de bonnes pratiques pour consolider l'évaluation au niveau régional. Ce site a non seulement pour objet de donner une publicité aux travaux d'évaluation effectués sous l'égide du Conseil national de l'évaluation et dans le cadre de l'évaluation des contrats de plan État-régions mais aussi de faciliter l'accès à un ensemble de références institutionnelles, bibliographiques et méthodologiques utiles à l'ensemble des acteurs de l'évaluation et à un large public.
Par ailleurs, le commissariat général du Plan contribue à la formation dans le domaine de l'évaluation, notamment en diffusant l'état des pratiques et des méthodes.
Enfin, le commissariat général du Plan a participé aux travaux de la commission présidée par M. Gilles Carrez sur l'évaluation des politiques locales (mai-juin 2003).
B. 2004 : UN BUDGET DE RECONDUCTION
Le projet de budget du Commissariat général du Plan pour 2004 tel qu'il est présenté ci-dessus ne reflète pas les nouvelles orientations souhaitées par le commissaire au Plan.
Le projet de budget est en effet largement un budget de reconduction, en dépit de baisses notables, en particulier sur les crédits de fonctionnement.
La suppression de trois postes de contractuels et la hausse des crédits de vacation ne suffisent pas à modifier substantiellement la physionomie du Plan et il est manifeste que les perspectives d'évolution n'ont pas été complètement intégrées dans ce projet de budget.
Lors du débat sur les crédits du Plan à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, M. Henri Plagnol, a précisé que le recentrage du Plan impliquait un réajustement progressif des effectifs et qu'aucun départ à la retraite ne serait remplacé en 2005 et ultérieurement.
Le budget 2004 pourrait alors être le dernier budget avant un changement de cap pour le Plan. Il importe donc de connaître le calendrier de la réforme.
C. UNE MISE EN oeUVRE PROGRESSIVE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
Le budget des services du Premier ministre se compose aujourd'hui de cinq fascicules budgétaires : services généraux du Premier ministre, secrétariat général de la défense nationale, délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, Commissariat général du Plan, Conseil économique et social, pour un montant de 313 millions d'euros d'autorisations de programme et 1,5 milliard d'euros de crédits de paiement.
Dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une nouvelle structuration budgétaire sera proposée.
Une mission unique devrait ainsi être instituée pour tous les services du Premier ministre, à l'exception du budget annexe des Journaux officiels qui, en raison de sa nature et de son financement, devrait faire l'objet d'une mission spécifique. Cette formule permettrait de donner aux services rattachés une meilleure visibilité budgétaire et l'unité qui leur fait défaut dans la nomenclature actuelle.
Au sein de cette mission devraient être créés quatre programmes correspondant à la fois à des objectifs politiques facilement identifiables, à des ensembles fonctionnels cohérents et à des responsabilités clairement définies :
- la direction de l'action du gouvernement ;
- l'aménagement du territoire ;
- la communication et l'audiovisuel ;
- la sécurité et la défense.
Conformément au principe arrêté au niveau gouvernemental, les programmes fixeront également les objectifs et les moyens des autorités administratives indépendantes entrant dans leur champ.
Un groupe de projet « mise en oeuvre de la LOLF dans les services du Premier ministre » a été constitué pour examiner les réformes nécessaires à la mise en oeuvre complète de la LOLF (mise en place d'un contrôle de gestion, définition des indicateurs et objectifs associés à chaque programme...), mais les informations communiquées restent pour le moment vagues et générales.
D. LA MISE EN oeUVRE DU PROGICIEL ACCORD : PAS ENCORE TOTALEMENT CONCLUANTE
Le progiciel ACCORD (application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat) avait été présenté comme une application devant harmoniser et révolutionner la maîtrise de la dépense de l'administration.
Sa mise en oeuvre au Commissariat général du Plan, à compter du 1 er janvier 2002, n'a pas permis de concrétiser ces espérances, du moins dans un premier temps.
Le Commissariat général du Plan signale d'abord que la phase préliminaire de reprise des données a été laborieuse et que l'utilisation proprement dite de cette application se révèle particulièrement complexe. La restitution de l'information paraît difficile.
Le Commissariat général du Plan relève que le traitement des actes de dépenses (engagement comptable et juridique, bons de commandes, dossier de liquidation et ordonnancement, ...) était beaucoup trop long du fait de la grande complexité de l'application ainsi que des nombreux jours de fermeture du progiciel, ce qui a engendré beaucoup de retard dans le traitement des dossiers et a généré le paiement d'intérêts moratoires aux fournisseurs !
S'il indique que des progrès ont été accomplis depuis sa mise en service, au 1 er janvier 2002, le Commissariat général du Plan estime toutefois que « l'outil n'est pas adapté aux besoins des petites administrations où un même agent est multi- fonctions (comptables et non comptables) ».
Cette expérience mérite d'être prise en compte, alors que l'on s'apprête à étendre l'utilisation de ce progiciel.
E. L'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS : ENCORE DES FAIBLESSES
La circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 redéfinissait et complétait les modalités d'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER) de la période précédente. Tout en confirmant l'essentiel du dispositif, à savoir le fait que l'évaluation est déterminée et conduite par les acteurs régionaux eux-mêmes, cette circulaire indiquait, dans le but de favoriser le développement et l'approfondissement de l'évaluation, un certain nombre d'évolutions à prendre en compte.
Au niveau national, l'instance nationale d'évaluation des contrats de plan Etat-régions est présidée par le commissaire au Plan. Ses missions principales consistent, d'une part, à examiner les projets d'évaluation transmis par les comités régionaux d'évaluation, et, d'autre part, à proposer au Commissariat général du Plan de procéder aux délégations des crédits demandées par les préfets de région. En effet, le Commissariat général du Plan s'est vu confier, dans la nouvelle procédure ainsi définie, la responsabilité des délégations de crédits et une fonction de soutien technique et méthodologique.
Il apparaît aujourd'hui que l'activité d'évaluation se développe. Plus de 120 évaluations sont programmées au titre des CPER pour la période 2000-2006. Ces évaluations sont très liées aux principaux thèmes des contrats : les deux tiers portent sur les aides aux entreprises, la politique de la ville, l'environnement, l'emploi et la formation, les politiques territoriales, qui reflètent les priorités de l'Etat et de l'Union européenne. En revanche, les programmes les plus coûteux des contrats de plan (routes et université principalement) sont plus rarement évalués.
Les programmes d'évaluation sont, par ailleurs, de plus en plus construits dans un souci de cohérence interne aux contrats de plan d'une part (complémentarité entre elles des évaluations conduites), et avec d'autres programmes, au premier rang desquels les fonds structurels communautaires d'autre part.
En revanche, ainsi que votre rapporteur spécial l'avait déjà regretté l'an passé, l'utilisation des résultats des évaluations n'est pas aussi avancée que l'activité d'évaluation elle-même. L'intégration des recommandations aux politiques évaluées est encore trop peu fréquente. Elle se limite souvent aux questions relatives aux dispositifs de mise en oeuvre des politiques publiques. Plusieurs régions ont cependant élaboré de véritables stratégies d'évaluation propices à la prise en compte des conclusions dans l'action publique.
La mise à jour des contrats de plan Etat-région et des Docup communautaires en 2003 constitue à cet égard une opportunité de prise en compte des résultats des évaluations pour faire évoluer les programmes des CPER. Les régions ont tenu compte de cette échéance dans la programmation de leurs évaluations. Mais il apparaît que les conclusions et les recommandations des évaluations conçues et mises en oeuvre au niveau régional ne sont pas très utilisables au niveau central. L'évaluation des CPER reste une affaire régionale. L'Etat central devra donc mettre en oeuvre une démarche spécifique pour évaluer la contractualisation, qui pourra prendre appui sur les travaux régionaux, mais qui devra constituer une démarche spécifique.
L'accroissement de l'aide au montage et à la réalisation des évaluations assurée par le Commissariat général du Plan a trouvé un écho dans les régions qui, outre les efforts de mise en cohérence mentionnés ci-dessus, procèdent de plus en plus fréquemment à des travaux préparatoires (études de faisabilité, recours à de l'assistance technique pour formuler les projets d'évaluation et rédiger les cahiers des charges, construction d'indicateurs...). Les responsables d'évaluation dans les préfectures de région comme au sein des conseils régionaux participent donc activement aux sessions de formation et aux groupes de travail thématiques du Commissariat général du Plan.
La constitution dans les régions de comités de pilotage des évaluations des contrats de plan sous la forme de sections spécialisées des commissions régionales d'aménagement et de développement du territoire n'a pas rencontré le succès attendu. Seule une minorité de régions a mis en place de telles structures, préférant souvent reconduire, en les améliorant, les dispositifs qui avaient donné satisfaction au cours de la période précédente. A quelques exceptions près, les dispositifs régionaux sont partenariaux, très ouverts aux divers responsables régionaux et il est fréquent que les programmes d'évaluation soient débattus en commission régionale, permettant ainsi de prendre en compte le souci d'élargissement et d'ouverture qui avait présidé à la rédaction de la circulaire du 25 août 2000.
Tous les projets d'évaluation présentés par les préfets de région ont pu être financés en 2002. Les demandes présentées en 2003 n'ont en revanche pas pu être toutes satisfaites.
Le Commissariat général du Plan précise que « le développement des programmes d'évaluation entraîne un accroissement des montants demandés. Les premières années ont souvent été consacrées à la conception des programmes d'évaluation et à la préparation des études. Les années suivantes connaissent une montée en puissance des travaux ».
* 1 Le service des études et de la recherche (SER) a ainsi été supprimé, tandis que le service du développement technologique et industriel (SDTI) et le service énergie, environnement, agriculture, tertiaire (SEEAT) ont fusionné pour devenir le service des entreprises et du développement des activités économiques (SEDAE).
* 2 Les moyens nécessaires au fonctionnement du CNE et des instances d'évaluation sont inscrits au budget du Commissariat général du Plan. Les ressources du Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE) sont essentiellement des crédits d'études.