ARTICLE 60
Détermination des limites de déduction des
cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des
cotisations de retraite et de prévoyance et suppression du plan
d'épargne populaire
Commentaire : le présent article précise les plafonds de déduction fiscale des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et de la prévoyance. En outre, il met fin à la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'ÉTAT DU DROIT CONCERNANT L'ÉPARGNE RETRAITE ET LA PRÉVOYANCE AVANT LA LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITES
1. L'épargne retraite
a) Les différents régimes d'épargne retraite
Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le régime de l'épargne retraite en France a été caractérisé par un empilement de dispositifs ciblés, sans harmonisation des dispositions fiscales :
1°) Les régimes de retraite supplémentaire d'entreprise comprennent plusieurs dispositifs :
- les contrats à prestations définies de l' article 39 du code général des impôts et les contrats à cotisations définies de l' article 82 du code général des impôts, abondés exclusivement par l'employeur ;
- les contrats à cotisations définies de l' article 83 du code général des impôts, transférables en cas de changement d'employeur, qui reçoivent des cotisations des salariés pouvant être abondées par l'employeur.
2°) Les professions indépendantes ont la possibilité de souscrire des contrats de groupe , dans le cadre d'associations d'au moins 1.000 membres, conformément aux dispositions de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle dite « loi Madelin ».
Ont été transférées vers ces contrats dits Madelin les sommes collectées au titre des anciens contrats du complément de retraite volontaire agricole ( COREVA ) qui étaient ouverts aux exploitants agricoles, à leurs conjoints et aux membres de leurs familles.
3°) Les fonctionnaires bénéficient de trois régimes :
- le régime par capitalisation à cotisations définies de la Préfon , géré par la caisse nationale de prévoyance, ouvert aux fonctionnaires, anciens fonctionnaires, ainsi qu'à leurs conjoints et veufs ;
- le complément de retraite mutualiste ( COREM ), régime à prestations définies ouvert aux enseignants et adhérents des mutuelles de la fonction publique, qui a succédé, dans des conditions d'ailleurs très critiquables, en novembre 2002, au complément de retraite de la fonction publique (CREF) ;
- le comité de gestion des oeuvres sociales hospitalières ( CGOS ), régime à cotisations définies ouvert aux fonctionnaires de la fonction publique hospitalière.
4°) Les élus locaux peuvent adhérer à deux régimes spécifiques, le fonds de pension des élus locaux (FONPEL) et la caisse autonome de retraite des élus locaux (CAREL).
La loi portant réforme des retraites n'a pas remis en cause l'existence de ces dispositifs.
b) Le régime fiscal des cotisations versées au titre de l'épargne retraite
Les cotisations versées aux régimes suivants sont déductibles fiscalement dans la limite d'un plafond annuel égal à 19 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale ( 19 % de 8 P ), soit 44.360 euros en 2003 :
- les régimes de retraite supplémentaire d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire ;
- les contrats de groupe dits Madelin ;
- les régimes complémentaires (notamment AGIRC et ARRCO) ;
- les régimes de prévoyance auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire.
En pratique, il convient de distinguer deux plafonds de 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, l'un au titre des activités salariées et l'autre au titre des activités non salariées. Les deux plafonds sont distincts pour un actif cumulant des activités salariées et non salariées.
Les cotisations au titre des régimes ouverts aux fonctionnaires ( Préfon, COREM, CGOS ) sont déductibles fiscalement sans plafond .
Les cotisations versées aux anciens régimes COREVA sont déductibles du revenu professionnel imposable dans la limite de 7 % de 3 fois le plafond de la sécurité sociale , soit 6.129 euros en 2003
Les cotisations versées aux régimes supplémentaires d'entreprise dans le cadre des articles 39 et 82 du code général des impôts, de même que celles versées par les élus locaux au FONPEL et au CAREL, n'ouvrent pas droit à des déductions au titre de l'impôt sur le revenu.
2. La prévoyance
Les cotisations prévoyance sont versées dans le cadre de dépenses liées à la maladie, à la maternité, à l'invalidité ou au décès. Ces régimes tendaient ainsi à pallier l'absence de dispositif universel d'épargne retraite avant l'adoption de la loi portant réforme des retraites.
Dans le régime existant avant l'application des dispositions de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, les adhérents peuvent déduire les cotisations versées au titre de la prévoyance de leur revenu dans une certaine limite. Celle-ci est fixée à 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, soit 7.004 euros.
Ce plafond de 3 % est compris dans le plafond égal à 19 % de huit plafonds de la sécurité sociale (soit 44.360 euros) précédemment mentionné et auxquels sont également imputées les cotisations aux régimes d'épargne retraite.
Lorsque les cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et complémentaires atteignaient le plafond de 19 %, un actif ne pouvait donc plus effectuer de déductions fiscales pour ses cotisations prévoyance, limitant le nombre de bénéficiaires des déductions au titre de la prévoyance.
B. LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTRODUITES PAR LA LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITE
1. La création de nouveaux régimes d'épargne retraite ouverts à tous
La loi portant réforme des retraites a institué deux nouveaux dispositifs d'épargne retraite, le plan d'épargne individuelle pour la retraite ( PEIR ), rebaptisé plan d'épargne retraite populaire ( PERP ) dans le projet de loi de finances pour 2004, et le plan d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR).
a) Le plan d'épargne retraite populaire
D'une part, le plan d'épargne retraite populaire correspond à un contrat d'assurance ouvert à tous, souscrit dans le cadre d'une activité professionnelle à titre individuel au sein d'associations (les groupements d'épargne individuelle pour la retraite) auprès d'une société d'assurance, d'une mutuelle ou d'une institution de prévoyance. Un comité de surveillance veille à la bonne exécution du contrat. Il est composé majoritairement de membres indépendants de l'organisme gestionnaire du plan et peut être paritaire.
Les cotisations donnent droit à des versements exclusivement sous forme de rente viagère réversible 6 ( * ) . Les sommes sont transférables en cas de changement d'employeur. Les actifs sont strictement séparés des activités des entreprises.
Toutefois, comme pour l'ensemble des contrats d'assurance, votre rapporteur général estime que les sommes investies dans un PERP peuvent donner lieu à un déblocage anticipé sous forme de capital dans certaines hypothèses prévues à l'article L. 132-23 du code des assurances :
« Les contrats d'assurance de groupe en cas de vie dont les prestations sont liées à la cessation d'activité professionnelle ne comportent pas de possibilité de rachat. Toutefois, ces contrats doivent prévoir une faculté de rachat intervenant lorsque se produisent l'un ou plusieurs des événements suivants :
- expiration des droits de l'assuré aux allocations d'assurance chômage prévues par le code du travail en cas de licenciement ;
- cessation d'activité non salariée de l'assuré à la suite d'un jugement de liquidation judiciaire en application des dispositions de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ;
- invalidité de l'assuré correspondant au classement dans les deuxième ou troisième catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale. »
Les dispositions prévues par la loi portant réforme des retraites s'inspirent largement des propositions antérieures du Sénat, notamment en ce qui concerne les règles de gestion, en particulier une proposition de loi de votre rapporteur général et une proposition de loi cosignée notamment par notre collègue Jean Arthuis 7 ( * ) . Les règles de contrôle prudentiel se fondent toutefois largement sur les dispositions générales du code des assurances.
b) Le plan partenarial d'épargne salarial volontaire pour la retraite (PPESVR)
Créés par voie d'accord collectif, les plans partenariaux d'épargne salariale volontaire pour la retraite ( PPESVR ) succèdent aux actuels plans partenariaux d'épargne salariale volontaire (PPESV), produits d'épargne salariale créé par la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l'épargne salariale dite « loi Fabius ». Les sommes inscrites dans un PPESV doivent être reversées dans un délai de douze mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi soit sur un PPESVR, soit sur un plan d'épargne entreprise (PEE) ou interentreprise (PEI).
La mise en place d'un PPESVR est subordonnée à l'existence d'un PEE ou d'un PEI, afin d'éviter que l'épargne retraite ne se développe au détriment d'autres formes d'épargne à moins long terme.
La liquidation des droits peut s'effectuer en rente ou en capital, au choix du salarié, des hypothèses de déblocage exceptionnel des fonds devant être fixées par décret. La loi portant réforme des retraites prévoit des règles de diversification des placements.
2. Une clarification et une harmonisation des règles fiscales relatives à l'ensemble des dispositifs d'épargne retraite
Outre le plafond spécifique aux cotisations versées au titre de la prévoyance, analysé ci-dessous, la loi portant réforme des retraites a prévu que d'autres plafonds catégoriels seraient également fixés par la loi de finances pour 2004 :
1°) un plafond fiscal global pour l'épargne retraite facultative (appelé « plafond fiscal global » ci-après) comprenant les cotisations versées aux régimes suivants :
- le PEIR (devenu le PERP) ;
- le PPESVR (pour les seuls abondements des employeurs, les cotisations des salariés n'étant pas déductibles) ;
- les contrats dits « Madelin » ;
- les contrats de groupe souscrits dans le cadre de l'ancien dispositif COREVA ;
- les versements des salariés et des employeurs aux régimes de retraite supplémentaire d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire ;
- la Préfon, le COREM et le CGOS.
Les versements de l'employeur au PPESVR sont plafonnés à 4.600 euros, cette disposition étant inchangée par rapport aux dispositions actuellement applicables pour le PPESV.
2°) des plafonds pour déduire fiscalement les cotisations versées au titre des revenus catégoriels , à savoir les régimes obligatoires d'entreprise de retraite supplémentaire de l'article 83 du code général des impôts d'une part et les régimes facultatifs dits « Madelin » d'autre part.
Ces seuils sont en fait doubles , exprimés chacun en proportion du revenu brut, d'une part, et en fonction du plafond de la sécurité sociale d'autre part. Pour chaque contribuable, seul le seuil le plus favorables s'applique.
Par ailleurs, les cotisations versées aux régimes légalement obligatoires de retraite complémentaire (notamment AGIRC et ARRCO ) peuvent être désormais déduites sans limite , en raison de leur caractère légalement obligatoire. Cette mesure permet d'éviter que ne soit saturé le plafond global.
La loi portant réforme des retraites a par ailleurs prévu la possibilité de report de l'enveloppe de déduction fiscale au cours de l'une des trois années suivantes, favorable aux personnes dont les revenus sont irréguliers.
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Un dispositif de lissage de la déduction fiscale annuelle accordée au titre de l'épargne retraite L'article 111 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites précise que les cotisations et primes versées au titre de l'épargne retraite individuelle facultative « sont déductibles pour chaque membre du foyer fiscal » dans la limite d' « un pourcentage, fixé par la loi, de ses revenus d'activité professionnelle ou, si ce montant est plus élevé, un pourcentage, également fixé par la loi, du plafond annuel de la sécurité sociale ». Si cette déductibilité n'est pas utilisée intégralement une année donnée, elle peut l'être « au cours de l'une des trois années suivantes ». Exemple : le plafond fiscal de déduction est fixé à 10 % du revenu d'activité professionnelle pour l'épargne retraite individuelle facultative. Le salarié ne cotise pas à son plan d'épargne retraite les années N, N+1 et N+2 mais décide de cotiser à son plan d'épargne retraite l'année N+3 pour un montant équivalent aux cotisations des années N, N+1, N+2 et N+3. Il peut alors déduire de son revenu imposable des cotisations d'un montant égal à la somme S suivante : S = (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+1) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+2) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+3) Ces dispositions ne limitent pas la possibilité pour un actif d'effectuer des opérations équivalant à un rachat de cotisations au titre des années antérieures. Mais elles déterminent l'avantage fiscal maximum au cas où les cotisations dépassent le plafond de 10 % des revenus d'activité professionnelle une année donnée. |
En outre, un régime dérogatoire de rachat des années antérieures à l'adhésion a été adopté pour les adhérents au régime de la Préfon.
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Des dispositions spécifiques transitoires pour les adhérents au régime de la Préfon L'état du droit avant la réforme des retraites Certains adhérents au régime de la Préfon déduisent actuellement leurs cotisations au-delà du nouveau plafond de 10 % des revenus d'activité professionnelle, du fait principalement du rachat d'années de cotisations antérieures à leur affiliation. Le régime de la Préfon permet le rachat des années de cotisation antérieures à l'adhésion, dans la limite d'âge de seize ans. Cette disposition a constitué une incitation au développement de la Préfon. Dans son rapport présenté en octobre 1997 à la commission des finances du Sénat sur l'épargne retraite des fonctionnaires, votre rapporteur général 8 ( * ) avait présenté ces possibilités très larges de déduction fiscale des cotisations versées au titre des régimes Préfon et assimilés comme une « niche fiscale » au coût élevé pour les finances publiques, et bénéficiant de surcroît davantage aux anciens fonctionnaires qu'aux fonctionnaires eux-mêmes : « L'avantage fiscal immédiat est, en tout état de cause, très important, car il s'applique sans limitation aux cotisations rachetées, possibilité avantageuse lorsque l'on sait que le régime Préfon ne fixe lui-même aucune limite aux facultés de rachat des cotisations : chaque année antérieure à l'affiliation au-delà de l'âge de 16 ans ouvre droit à rachat par versement d'une cotisation supplémentaire. Cette faculté est ouverte à tous les bénéficiaires, y compris les ex-agents publics et leurs conjoints. Elle peut être particulièrement motivante pour d'anciens fonctionnaires ou assimilés, et pour leurs conjoints, si les intéressés sont assujettis aux tranches supérieures du barème de l'impôt sur le revenu, et ce d'autant plus que l'application est possible pour des personnes n'ayant eu qu'un lien très bref avec l'une des fonctions publiques, sous quelque statut que ce soit. Il s'agit là d'une "niche fiscale" particulièrement généreuse ! » . Votre rapporteur général avait également précisé dans son rapport d'information de 1997 que les déductions de cotisations fiscales au titre des régimes Préfon, CREF et CGOS représentaient alors 370 millions de francs par an, soit plus de 56 millions d'euros. Le coût budgétaire annuel a été réévalué à 91 millions d'euros par notre collègue député Xavier Bertrand, dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances du projet de loi portant réforme des retraites. Les dispositions de la loi portant réforme des retraites Lors de l'examen en première lecture du projet de loi portant réforme des retraites, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à l'alignement progressif sur les dispositions de droit commun exposées ci-dessus du régime de la Préfon, afin de ne pas pénaliser les actifs ayant programmé le rachat d'années de cotisations, en prévoyant de ne pas intégrer au plafond fiscal de déduction les rachats de cotisations dans les conditions suivantes : - « en totalité au titre de l'année 2004 » ; - six années maximum de rachat de cotisations au titre de chacune des années 2005 et 2006, soit douze années de cotisations au titre des années 2005 et 2006 ; - quatre années de cotisation au titre de chacune des années 2007 à 2009 incluse, soit également douze années de cotisations au titre des années 2007 à 2009 ; - deux années de cotisations au titre de chacune des années 2010 à 2012 incluse, soit six années de cotisations au titre des années 2010 à 2012. Au total, un adhérent à la Préfon pourra ainsi opérer un rachat dans la limite de trente annuités au titre des années 2005 à 2012, à condition d'avoir été affilié à la date du 15 juin 2003. En réponse à une question posée en séance par notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat du projet de loi portant réforme des retraites, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a répondu que cette date est celle de l'annonce des nouvelles règles. Elle a été retenue pour éviter des effets d'aubaine qui semblent toutefois avoir été surévalués. |
3. La prévoyance
L'article 111 de la loi portant réforme des retraites a posé le principe d'un nouveau seuil de déductibilité des cotisations versées aux régimes de prévoyance, dont le niveau serait fixé par la loi de finances pour 2004.
Comme pour l'épargne retraite, ce seuil est en fait double, exprimé en proportion du revenu brut, d'une part, et en fonction du plafond de la sécurité sociale d'autre part. Pour chaque contribuable, seul le seuil le plus favorable s'applique.
Pour les contribuables aux revenus les moins élevés, le seuil qui s'applique est celui déterminé par référence au plafond de la sécurité sociale, qui peut ainsi être qualifié de « plancher ».
En outre, la loi a supprimé l'ancien plafond global de 19 % au titre de la prévoyance et des régimes de retraite supplémentaires et complémentaires, tendant ainsi à élargir le nombre de bénéficiaires des déductions fiscales pour les sommes versées au titre des cotisations prévoyance.
C. LE PLAN D'ÉPARGNE POPULAIRE
Le plan d'épargne populaire (PEP) est un produit d'épargne dont les sommes peuvent être affectées à un compte bancaire ou à un contrat d'assurance-vie. La liquidation peut s'effectuer en capital ou en rente. La durée d'un PEP est de 10 ans, mais elle peut être prolongée ou renouvelée.
Le plafond des versements s'élève à 92.000 euros sur la durée du plan (hors intérêts et hors prime).
Les contribuables non imposables, ayant ouvert un PEP avant le 22 septembre 1993 et n'ayant pas opéré de retrait avant un délai de huit ans, bénéficient d'une prime annuelle de l'Etat, égale au quart des versements de l'année. Le plafond de cette prime s'élève à 229 euros. Le total des primes est versé à la fin de la septième année à compter de l'ouverture du plan.
Pour les titulaires d'un contrat d'assurance-vie à versements périodiques mensuels ou trimestriels souscrits avant le 5 septembre 1996, le total des primes est versé en fin de plan, soit après un délai de dix ans, sauf si le bénéficiaire a opté pour le versement de la prime dès la fin de la septième année, en en ayant fait la demande sur papier libre avant le 1 er juillet de la huitième année qui suit l'ouverture du plan.
Les produits du PEP (intérêts, prime de l'Etat, capital à la sortie si cette option a été choisie de préférence au versement d'une rente) sont exonérés d'impôt sur le revenu à condition de n'effectuer aucun retrait pendant huit ans. Il est toutefois possible de retirer les sommes investies, avant huit ans, sans pénalités, en cas de force majeure (décès, invalidité, fin d'allocation de chômage, liquidation judiciaire). Les prélèvements sociaux sont applicables au taux de 10 % 9 ( * ) .
En cas de sortie en rente, celle-ci est imposable comme une rente viagère à titre onéreux dont le niveau d'imposition partiel varie comme suit :
- 70 % du montant si le titulaire est âgé de moins de 50 ans lors de l'entrée en jouissance ;
- 50 % du montant si le titulaire est âgé de 50 à 59 ans ;
- 40 % si le titulaire est âgé de 60 à 69 ans ;
- 30 % si le titulaire est âgé de plus de 69 ans.
En cas de retrait des sommes épargnées avant huit ans, les produits capitalisés sont imposés, au choix du bénéficiaire, à l'impôt sur le revenu ou au prélèvement forfaitaire libératoire de 35 % si le retrait est effectué avant le délai de quatre ans, au taux de 15 % si le retrait est effectué entre quatre et huit ans après l'ouverture du plan.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. DES PLAFONDS GLOBAUX POUR L'ÉPARGNE RETRAITE TENANT COMPTE DES DIFFÉRENCES DE SITUATION FISCALE ENTRE LES SALARIÉS ET LES NON-SALARIÉS
1. Le plafond fiscal global
Le 1° du A du I du présent article prévoit, au a) du 1 du B du I de l'article quatervicies du code général des impôts, que le plafond de déduction fiscale des cotisations versées au titre du PERP, des primes facultatives dans le cadre de régimes d'entreprise supplémentaires obligatoires ainsi que les cotisations au titre des régimes Préfon et assimilés, s'élève à 10 % des revenus d'activité professionnelle 10 ( * ) de l'intéressé ou à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003), les revenus d'activité professionnelle n'étant retenus que dans la limite de 8 P (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 23.347 euros.
Le 2° du A du I prévoit, au b) du 1 du B du I de l'article quatervicies du code général des impôts, que s'impute à ce plafond le montant des cotisations versées au titre des régimes suivants :
- les régimes de retraite supplémentaires obligatoires d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts, y compris les versements de l'employeur ;
- les régimes de retraite complémentaires, pour la part des versements qui est facultative, et des régimes de retraite facultatifs dits « Madelin », compte non tenu de la part correspondant à 15 % du bénéfice compris entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale 11 ( * ) ;
- les contrats d'assurance de groupe facultatifs ouverts aux exploitants agricoles, compte non tenu de la part de 15 % du bénéfice comprise entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale ;
- les versements de l'employeur au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite, ces versements étant exonérés d'impôt sur le revenu.
2. Les plafonds catégoriels
En outre, les cotisations salariales et patronales versées dans le cadre des régimes dits de l' article 83 du code général des impôts (pour les salariés) ou Madelin (pour les non-salariés) sont déductibles de l'impôt sur le revenu dans les limites suivantes :
- pour les salariés , conformément aux dispositions du 2° du B du I du présent article, dans la limite de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003) et de 8 % de la rémunération annuelle brute, les revenus d'activité n'étant retenus que dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale code général des impôts (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 18.678 euros ;
- pour les non-salariés , conformément aux dispositions du 2° du C du I du présent article modifiant l'article 154 bis du code général des impôts, dans la limite de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003) ou d'un plafond formé des deux composantes suivantes :
a) 10 % du bénéfice imposable , les revenus d'activité n'étant retenus que dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 23.347 euros ;
b) un « espace de déduction supplémentaire » de 15 % du bénéfice imposable pour la fraction comprise entre le plafond de la sécurité sociale (29.184 euros en 2003) et 8 fois le plafond de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire ; cet « espace de déduction supplémentaire » n'étant pas imputable sur le plafond fiscal global.
La différence entre les seuils de 8 % et de 10 % retenus respectivement pour les salariés et les non-salariés s'explique par une différence de référence. Le taux de 10 % pour les non-salariés correspond à un bénéfice imposable net fiscal ; le taux appliqué aux salariés correspond à 8 % de la rémunération annuelle brute, soit un taux de 10 % du revenu net fiscal.
L' « espace de déduction supplémentaire » de 15 % du bénéfice imposable est justifié par une couverture plus réduite pour les non-salariés : ils ne peuvent cotiser aux régimes AGIRC et ARRCO ouverts aux seuls salariés et dont les cotisations sont désormais déductibles sans plafond.
Pour la détermination des bénéfices imposables, il est précisé qu'il est tenu compte des revenus qui peuvent être exonérés en application des dispositions des articles 44 sexies à 44 decies du code général des impôts, relatives aux entreprises nouvelles, aux entreprises implantées dans les zones franches urbaines, aux entreprises maritimes et aux entreprises implantées en Corse. Cette précision vise à ce que la base de déduction fiscale ne soit pas diminuée du fait de ces dispositions spécifiques. De même, les plus et moins values à long terme ne sont pas prises en compte dans le bénéfice imposable, car il est considéré que ces sommes présentent un caractère exceptionnel ne ressortant pas de l'activité normale de l'entreprise.
En pratique, pour l'application des différents plafonds, le plafond catégoriel de déductibilité dont bénéficie le salarié, par exemple au titre des contrats de l'article 83, est déterminé dans un premier temps. Si le plafond fiscal global n'est pas atteint, le salarié peut ensuite imputer sur celui-ci les cotisations éventuellement versées aux autres régimes d'épargne retraite. Les entreprises n'ont donc pas à procéder à des réintégrations des sommes déductibles au titre des contrats d'entreprise définis à l'article 83 du code général des impôts.
3. Les dispositions spécifiques aux bénéfices agricoles
Le 1° du D du I du présent article modifie les dispositions de l'article 154 bis -0-A du code général des impôts relatif à la déductibilité des cotisations imputables aux bénéfices agricoles. Concernant les dispositions applicables aux adhérents aux contrats facultatifs d'assurance de groupe des professions agricoles, le plafond fiscal global de 10 % du revenu professionnel, retenu dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale, s'applique également, auquel s'ajoute l'espace de déductibilité supplémentaire de 15 % de la fraction du revenu professionnel comprise entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale. S'il est plus favorable, le plafond de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros) est retenu. Les cotisations versées le cas échéant par l'entreprise au PPESVR s'imputent sur ce plafond.
Le E du I du présent article complète l'article 154 bis -0-A du code général des impôts par un 13° qui traite du cas des exploitants dont les bénéfices agricoles relèvent du régime du forfait, pour lesquels les recettes moyennes calculées sur deux années sont inférieures à 76.300 euros. Cette imposition forfaitaire varie selon le type d'exploitation.
Par définition, le régime forfaitaire signifie qu'il n'est pas possible de déduire d'autres charges, sauf dans deux exceptions : les cotisations aux contrats d'assurance de groupe visant à la constitution d'une retraite supplémentaire et les pertes subies en cas de calamités.
Afin de permettre aux exploitants agricoles, dont les bénéfices agricoles sont imposés au régime du forfait, de déduire leurs cotisations retraite facultatives, il est leur donné la possibilité de déduire ces cotisations du revenu net global lorsqu'elles ne sont pas prises en compte au niveau des revenus catégoriels.
B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVOYANCE
Tout en distinguant la situation des non-salariés, le texte du projet de loi de finances proposé par le gouvernement retenait les seuils suivants au b du 1° du B du I du présent article :
- 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable, suivant les dispositions du a du 2° du C du I ), les revenus d'activité professionnelle n'étant toutefois retenus que dans la limite de huit plafonds de la sécurité sociale (soit 233.472 euros en 2003), ce qui implique les plafonds de déductibilité suivants :
(233.472 x 0,03) = 7.004 euros, et :
(233.472 x 0,0375) = 8.755 euros.
- ou un « plancher » égal à 7 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.043 euros), afin de prendre en compte la situation des salaires ou bénéfices les moins élevés et les entreprises déficitaires. Le plancher s'applique ainsi pour les salariés dont le revenu est inférieur à
(2.043 : 0,03) = 68.100 euros.
Le 3° du C du I du présent article prévoit en outre une déduction des cotisations facultatives au titre de la perte d'emploi subie par les non-salariés, dans les limites suivantes :
- 1,875 % du bénéfice imposable, le bénéfice imposable n'étant toutefois retenu que dans la limite dans la limite de huit plafonds de la sécurité sociale, soit un plafond égal à :
233.472 x 0,01875 = 4.378 euros, ou :
- 2,5 % du plafond de la sécurité sociale (soit 730 euros en 2003).
Les propositions concernant les cotisations liées à la perte d'emploi reprennent des dispositions antérieures de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 dite « loi Madelin ».
Il peut être observé que les cotisations liées à la prévoyance des travailleurs non salariés sont généralement plus élevées que celles de salariés. En effet, les cotisations assurent souvent une couverture pour d'autres membres de la famille que le travailleur non salarié.
Une synthèse des régimes, actuels et proposés par le gouvernement, en matière d'épargne retraite figure ci-après.
C. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ D'OUVRIR DE NOUVEAUX PLANS D'ÉPARGNE POPULAIRE
Afin de clarifier l'architecture des dispositifs d'épargne à long terme, le III du présent article met fin à la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire (PEP) à compter du 25 septembre 2003, date de présentation du présent projet de loi de finances. En revanche, les avantages accordés aux titulaires de PEP ouverts avant cette date ne sont pas remis en cause.
Fin juillet 2003, l'encours des PEP s'élevait à 46 milliards d'euros et le nombre de bénéficiaires était estimé à 5 millions. La dépense fiscale au titre de l'exonération des produits de l'épargne placée dans les PEP est estimée à 630 millions d'euros d'après le tome II des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances - hors coût de l'exonération des rentes viagères à la sortie des PEP après une durée de huit ans ; faute de pouvoir chiffrer précisément le montant de la dépense fiscale correspondante.
En revanche, le niveau des intégrations fiscales attendues est moins élevé, puisque la liquidation des PEP sera progressive. Le gain fiscal pour l'Etat n'a ainsi pas été intégré dans le coût net de la mise en place du nouveau dispositif d'épargne retraite.
Plafonds de déduction fiscale des cotisations versées aux régimes d'épargne retraite et de prévoyance
A/ Plafonds de non imposition applicables aux traitements et salaires
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REGIME ACTUEL |
PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004 |
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Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire (dans la limite de 3 % de 8 P*, soit 7.004 euros en 2003) |
Plafond : 19 % de 8 P* (44.360 euros en 2003) |
Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire |
3 % de la rémunération (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 7.004 euros en 2003) OU 7 % de P* (2.043 euros en 2003) |
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Contrats article 83 |
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Régimes complémentaires obligatoires |
Cotisations déductibles sans plafond |
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Contrats article 83 Plafond : 8 % de la rémunération OU 10 % de P* (soit 2.920 euros en 2003) |
Plafond : 10 % des revenus d'activité professionnelle (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 23.347 euros en 2003) OU 10 % de P* (2.920 euros en 2003) |
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Régimes complémentaires obligatoires (dont AGIRC, ARRCO) |
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PREFON, COREM, CGOS |
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PREFON, COREM, CGOS |
Cotisations déductibles sans plafond |
PERP |
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PPESVR (abondements de l'employeur) |
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* P : plafond de la sécurité sociale
B/ Plafonds de non imposition applicables aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux
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REGIME ACTUEL |
PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004 |
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Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire (dans la limite de 3 % de 8 P* soit 7.003 euros en 2004) |
Plafond :
19 % de 8 P*
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Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire |
Plafond : 3,75 % du bénéfice imposable (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit un plafond de 8.755 euros en 2003) OU 7 % de P* (2.043 euros en 2003) |
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Contrats de groupe dits « Madelin » |
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Régimes complémentaires obligatoires |
Cotisations déductibles sans plafond |
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Régimes complémentaires obligatoires |
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Cotisations perte d'emploi |
1,875 % du bénéfice imposable (revenus retenus dans la limite de 8 P*, soit 4.378 euros en 2003) OU 2,5 % P (730 euros en 2003) |
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Cotisations perte d'emplois (dans la limite de 1,5 % de 8 P*, soit 3.502 euros en 2003) |
Contrats de groupe « Madelin » 10 % de P* (2.920 euros en 2003) OU 10 % bénéfice imposable (retenu dans la limite de 8 P*, soit 23.347 euros) + 15% bénéfice imposable 12 ( * ) |
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Plafond :
10 % des revenus d'activité
professionnelle (revenus limités dans la limite de 8 P*, soit un plafond
de 23.347 euros en 2003) hors « espace de déduction
supplémentaire
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PERP |
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PPESVR (abondements de l'employeur) |
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C) Plafonds de non imposition applicable aux bénéfices agricoles (hors particularité du régime du forfait)
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REGIME ACTUEL |
PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004 |
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Régimes complémentaires obligatoires |
19 % de 8 P* (44.360 euros en 2003) |
Régimes complémentaires obligatoires |
Cotisations déductibles sans plafond |
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ex-COREVA |
7 % de 3 P (soit 6.129 euros en 2003 |
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ex-COREVA |
Plafond :
OU 10 % de P* (2.920 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire » |
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PPESVR (abondements de l'employeur) |
Espace de déduction supplémentaire pour les cotisations versées dans le cadre de contrats « Madelin », sur la fraction du bénéfice imposable comprise entre P* (29.184 euros en 2003) et 8 P* (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.
D'une part, à l'initiative du rapporteur général du budget et avec l'avis favorable du gouvernement, elle a adopté un amendement permettant de prendre en compte, pour le plafond de déduction des cotisations d'épargne retraite au titre des bénéfices, l' abattement de 50 % prévu à l'article 73 B du code général des impôts en faveur des jeunes agriculteurs . Cette mesure permet de ne pas pénaliser ces derniers en limitant leurs possibilités de déduction fiscale des cotisations d'épargne retraite.
D'autre part, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de nos collègue députés Richard Cazenave et Xavier Bertrand, tendant à relever le plafond de déduction fiscale des cotisations versées au titre de la prévoyance , afin de ne pas pénaliser les personnes qui cotisaient au-delà de ce plafond, dans la limite du plafond actuellement applicable de 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale (soit 7.004 euros en 2003).
Le texte initial du présent article proposait de fixer le plafond de déduction des cotisations versées au titre de la prévoyance à 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable), les revenus n'étant pris en compte que dans la limite de huit fois le plafond de la sécurité sociale, ou, si ce plafond est plus favorable, à 7 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.042 euros en 2003).
Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont consisté à cumuler ces deux plafonds : 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable) majorés de 7 % du plafond de la sécurité sociale. Cette capacité de déduction est toutefois limitée par un autre plafond (appelé ci-après « sur-plafond »), fixé à 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, qui correspond au seul plafond actuellement applicable.
Dans la mesure où, pour le plafond proposé pour le gouvernement à 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable), les revenus n'étaient pris en compte que dans la limite de 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, le « sur-plafond » ne permet pas aux contribuables dont le revenu est supérieur à huit fois le plafond de la sécurité sociale (soit 233.472 euros en 2003), de bénéficier de possibilités élargies de déduction fiscale, au regard tant du droit actuellement applicable que du texte proposé par le gouvernement.
En revanche, les possibilités de déduction fiscale sont élargies pour les adhérents dont les cotisations étaient limitées par les plafonds fixés dans le projet de loi du gouvernement présenté le 25 septembre 2003. Les principaux bénéficiaires du nouveau dispositif disposeraient de revenus compris entre 1 % et 3 % du plafond de la sécurité sociale (soit 29.184 à 87.552 euros en 2003), ainsi que le montrent les deux graphiques ci-après.
Source : FFSA
Source : FFSA IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. L'ARCHITECTURE GLOBALE DU DISPOSITIF
1. Des aménagements législatifs souhaitables
Votre rapporteur général se félicite des propositions du gouvernement tendant à clarifier les dispositifs d'épargne retraite, la loi de finances pour 2004 apparaissant comme la deuxième étape du processus de mise en place de dispositifs d'épargne retraite ouverts à tous après l'adoption de la loi portant réforme des retraites. Les présentes dispositions marquent l'aboutissement de propositions formulées par le Sénat depuis 1993, à l'initiative notamment de votre rapporteur général, ainsi que l'avait souligné notre collègue Adrien Gouteyron dans son rapport pour avis sur le projet de loi portant réforme des retraites 13 ( * ) .
a) La fin de la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire
Concernant le plan d'épargne populaire (PEP), l'imposition partielle en cas de liquidation en rente, suivant des modalités favorisant les titulaires les plus âgés, pouvait présenter un caractère redondant avec les objectifs du PERP et du PPESVR, même si les modalités fiscales du PEP sont différentes :
- la sortie en rente ou en capital des sommes investies dans des PEP est largement défiscalisée ;
- a contrario , les produits d'épargne retraite donnent lieu à une défiscalisation à l'entrée, mais les pensions sont imposées.
On peut observer que la possibilité de transférer vers un produit d'épargne retraite les sommes actuellement investies dans un PEP n'aurait que des effets limités, compte tenu des avantages fiscaux liés à la liquidation du PEP sous forme de rente viagère.
b) Simplifier les dispositifs d'épargne retraite
1. Requalifier les produits d'épargne retraite nouvellement créés
Votre commission des finances regrette la complexité du nouveau dispositif , y compris au plan sémantique, et formule plusieurs propositions afin d'y remédier.
Des amendements vous sont ainsi soumis en vue de simplifier les dénominations des produits créées par la loi portant réforme des retraites, afin notamment de faire apparaître la cohérence entre les différents dispositifs : l'un et l'autre correspondent à des dispositifs d'épargne retraite largement ouverts à l'ensemble des salariés et des non salariés, dont l'un présente un caractère individuel et l'autre un caractère collectif.
Le plan d'épargne retraite populaire, successeur de l'éphémère plan d'épargne individuel pour la retraite, serait requalifié « plan d'épargne pour la retraite individuel » (PERI). Le plan populaire d'épargne salariale volontaire pour la retraite serait requalifié « plan d'épargne pour la retraite collectif » (PERCO).
Ces nouvelles qualifications permettraient ainsi une meilleure identification de ces nouveaux produits d'épargne retraite.
2. Améliorer l'information des adhérents
Compte tenu de la complexité des règles permettant de déterminer les différents plafonds, ainsi que des modalités nouvelles de fonctionnement des PERP et des PPESVR, un amendement vous est soumis afin d'instituer une obligation d'information de chaque adhérent sur les possibilités de déduction dont il bénéficie au titre de l'épargne retraite, compte tenu des dispositifs existants dans l'entreprise.
La mise en oeuvre de ce principe, dont les modalités seraient fixées par décret, pourrait s'inspirer de la pratique actuelle concernant les contrats définis à l'article 83 du code général des impôts : les grandes entreprises mettent généralement en place un tel système d'information, un suivi pouvant sinon être effectué par l'organisme d'assurance, mutualiste ou bancaire. Cette obligation est également de nature à améliorer l'attractivité des produits d'épargne retraite.
Votre rapporteur général souhaite également interroger le gouvernement sur le contenu de l'information périodique relative à la gestion du contrat, laquelle pourrait être délivrée annuellement.
L'article 85 de loi n° 2003-706 relative à la sécurité financière et l'article 108 de la loi n° 2003-775 portant réforme des retraites prévoient une information relative à la valeur de transfert, aux provisions garanties et au rendement des actifs sous-jacents.
Des précisions pourraient également porter sur la composition du portefeuille. En outre, il y aurait peut-être lieu de prévoir une information spécifique sur les modalités de fonctionnement propres au PPESVR, en particulier sur les différences avec les contrats d'assurance vie classiques.
3. Encourager le développement du PERP et du PPESVR
Des incertitudes demeurent sur les possibilités de développement du PERP, qui sera soumis à la concurrence d'autres produits d'épargne retraite.
a) Pour le PERP
Votre rapporteur général souligne que la mise en place des produits d'épargne retraite ouverts à tous induira des changements des comportements d'épargne des Français : aussi les dispositifs proposés doivent-ils être suffisamment clairs et incitatifs, afin de lever les réticences à souscrire ces produits d'épargne à très long terme.
En particulier, il convient de ne pas entraver la possibilité de versement d'un montant exceptionnel, au regard du niveau des revenus annuels, sur des supports d'épargne retraite, notamment pour les adhérents dont les revenus sont irréguliers, ou en cas de transfert sur ces contrats de sommes investies dans d'autres dispositifs d'épargne.
A cet effet, afin de permettre de tels versements d'un montant exceptionnel, un amendement vous est proposé tendant à relever de trois à cinq ans la durée de la période de report en avant de l'enveloppe de déductibilité fiscale non utilisée.
Afin également d'aligner les conditions de mise en place du PERP sur celles du PPESVR, et de ne pas créer de distorsion de concurrence entre ces deux produits d'épargne retraite, un amendement vous est proposé pour que les adhérents au PERP puissent disposer d'un choix entre au moins trois modes de gestion, avec la faculté de confirmer ou de modifier leur décision tous les cinq ans.
Cette possibilité favoriserait les adhérents dont les revenus sont irréguliers et répondrait aux projets de certains établissements de crédit de mettre en place des dispositifs d'épargne salariale couplés aux PERP, dont les intérêts et le capital pourraient être reversés sur le PERP. Ces modalités nécessitent de pouvoir permettre des versements exceptionnels d'un niveau relativement élevé par rapport aux revenus annuels d'activité.
Il peut ensuite être observé que les dispositifs d'épargne retraite proposés ne prennent pas en compte l'âge des adhérents. Le maintien du niveau de remplacement du salaire d'activité correspond toutefois à une priorité plus fortement ressentie parmi les actifs de plus de 50 ans .
Un amendement vous est soumis afin d'offrir une incitation supplémentaire temporaire ouverte aux salariés de plus de 50 ans pour constituer une épargne retraite à hauteur de 5 % du revenu net imposable au-delà des actuels plafonds, pour une durée limitée de 5 ans (2004-2008), qui représenterait un coût annuel estimé à 30 millions d'euros la première année.
b) Pour le PPESVR
Concernant le PPESVR, l'imputation des abondements de l'employeur sur le plafond fiscal global tend à réduire les capacités d'épargne retraite.
Une mesure de simplification et d'encouragement à la constitution d'une épargne retraite dans le cadre du PPESVR, mais dont le coût reste à chiffrer, consisterait à exclure les abondements de l'employeur du plafond fiscal global de déductibilité au titre de l'épargne retraite.
Par ailleurs, la mise en place d'un PPESVR étant subordonnée à l'existence d'un plan d'épargne de plus courte durée (PEE ou PEI), un amendement vous est proposé afin de lever cette condition de nature à décourager la mise en place de certains PPESVR.
c) Pour les autres produits d'épargne retraite
Comme pour le PPESVR votre commission des finances vous soumet un amendement visant à supprimer, comme condition à la mise en place d'un régime d'épargne retraite à cotisations facultatives institué dans le cadre de l'article 83 du code général des impôts, la possibilité pour les salariés de disposer d'un plan d'épargne salariale d'une durée plus courte, le plan d'épargne entreprise (PEE) ou le plan d'épargne interentreprise (PEI).
Cette condition supplémentaire apparaît de nature à entraver la constitution de tels régimes d'épargne retraite, notamment pour les petites entreprises qui n'ont pas mis en place de PEE ou de PEI. De surcroît, la contrainte qu'il est proposé de lever était destinée à éviter des effets de transfert de l'épargne salariale vers l'épargne retraite ; or ce risque semble limité en raison de la différence de régimes fiscaux et sociaux, favorable à l'épargne salariale.
En outre, cette interdiction crée une différence de traitement au détriment de certains organismes - tels que les offices HLM, les chambres de commerce et les sociétés de développement régional - qui n'ont pas accès à l'épargne salariale pour des raisons statutaires, mais dont certains ont déjà établi des dispositifs dans le cadre de l'article 83 du code général impôt.
2. Des modalités de fonctionnement d'ordre réglementaire à préciser
Un certain nombre d'observations sur les modalités concrètes de fonctionnement des futurs PERP et PPESVR méritent d'être formulées. Si ces questions ressortent largement du domaine réglementaire, les modalités précises définies par la loi portant réforme des retraites justifient la vigilance du législateur sur ces dispositions.
a) La composition du capital
Concernant la composition des produits d'épargne retraite , votre rapporteur général estime que les adhérents doivent pouvoir bénéficier du choix de supports diversifiés, alors que les dispositifs existants privilégient des supports monétaires et obligataires. Les gestionnaires de la Préfon disposent ainsi d'un portefeuille d'actions (à hauteur de 30 %, cette proportion ayant augmenté sur le long terme) et d'actifs monétaires et obligataires (à hauteur d'environ 70 %). De fait, pour les régimes d'épargne retraite existants, la part d'actions est en principe supérieure à 15 %. Une diversification des actifs est opérée en fonction de l'âge des adhérents, le risque d'exposition diminuant au fur et à mesure que se rapproche la date de liquidation de sa retraite par l'adhérent.
Les décrets en préparation ne prévoiraient pas de fixer de normes concernant la composition du capital, à l'exception d'une contrainte de cheminement afin que la part du contrat garantie augmente progressivement avec l'âge pour atteindre au moins 90 % du total des droits au moment de la conversion en rente.
De même que la loi portant réforme des retraites a prévu pour les souscripteurs de contrats d'assurance vie multi-supports de pouvoir choisir entre des profils prudents, équilibrés ou dynamiques, un amendement en ce sens pour le PERP vous est proposé car il convient d'offrir des possibilités analogues aux futurs adhérents aux contrats d'épargne retraite. Cette question n'est pas neutre pour le développement de la place de Paris et le financement de l'économie française. En outre, il faut rappeler que les actions constituent l'actif au rendement le plus élevé à long terme.
b) Les conditions de seuil pour la constitution de groupements d'épargne individuels pour la retraite
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu que les PERP ne pourraient être ouverts qu'à condition de regrouper un certain nombre de participants adhérents à un groupement d'épargne individuelle, disposant d'un volume d'épargne suffisant, dans un délai qui pourrait être fixé à cinq ans par voie réglementaire.
Des fusions entre groupements sont envisageables, ou pourraient être envisagées, pour atteindre ces seuils. Si les conditions de seuil ne sont pas satisfaites, il serait envisagé dans un premier temps la remise en cause de l'avantage fiscal pour les nouveaux versements. En revanche, pour le stock des versements antérieurs, le régime fiscal ne serait pas modifié. La dissolution d'autorité du groupement constituerait une solution envisageable en dernier recours.
En cas de transfert, la valeur de transfert devrait correspondre à la prime que devrait verser un assuré entrant dans le plan pour constituer les mêmes droits que l'assuré sortant. Afin d'assurer une neutralité à l'égard des autres assurés, le calcul des droits à l'entrée et la valeur de transfert de sortie devrait tenir compte des plus ou moins values latentes du fonds.
En ce qui concerne le fonctionnement des groupements d'épargne individuels pour la retraite, votre rapporteur général estime qu'ils doivent obéir à des statuts suffisamment souples, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, en évitant de faire porter de trop lourdes responsabilités aux présidents de ces groupements.
c) L'opportunité d'une adoption différée des décrets d'application
Compte tenu de la complexité du dispositif réglementaire envisagé, votre rapporteur général pense qu'il serait préférable de différer éventuellement de quelques mois l'adoption des décrets d'application, afin d'élaborer un dispositif suffisamment lisible et attractif pour les futurs adhérents.
B. LA PLUS GRANDE PARTIE DE LA POPULATION DISPOSE DE CAPACITÉS D'ÉPARGNE RETRAITE ET DE PRÉVOYANCE ÉLARGIES
La création de dispositifs d'épargne retraite ouverts à tous et le niveau des plafonds retenus permet à la plus grande partie de la population de disposer de capacités élargies d'épargne retraite et de prévoyance.
Toutefois, on peut se demander si certaines catégories de personnes ne devraient pas bénéficier de capacités nouvelles de déduction fiscale par rapport aux dispositifs actuellement existants.
1. L'implication des nouvelles dispositions pour certains cotisants aux dispositifs actuels d'épargne retraite
Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, le dispositif fiscal proposé pour l' épargne retraite serait toutefois défavorable aux personnes suivantes :
1°) Certains chefs d'entreprise de PMI-PME ou salariés de petites entreprises qui recouraient aux contrats dits Madelin (pour les non-salariés) ou aux contrats de l'article 83 du code général des impôts (pour les salariés) au-delà des limites prévues, afin notamment de déduire ces sommes de leur bénéfice ou de leur revenu imposable. Les cotisations au titre de la retraite peuvent alors représenter 20 % des revenus professionnels.
Il peut toutefois être estimé que cette situation correspond en partie à l'utilisation des dispositifs d'épargne retraite en vue d'objectifs principalement fiscaux.
Pour résoudre cette question, l'ouverture d'un espace de déduction supplémentaire à hauteur de 5 % du revenu imposable pour les titulaires de contrats de l'article 83 du code général des impôts, pendant une période transitoire de 2004 à 2008, représenterait un coût annuel estimé à 45 millions d'euros.
2°) Certains adhérents de la Préfon, dans la mesure où les déductions fiscales au titre des cotisations versées, jusqu'à présent non plafonnées, atteignent pour ces derniers les plafonds proposés.
La Préfon propose des cotisations annuelles maximales de 3.406,32 euros en 2003, auxquelles peuvent s'ajouter des rachats de cotisations pour les années antérieures à l'adhésion, sans limitation de leur montant. La loi portant réforme des retraites prévoit désormais un plafonnement de l'avantage fiscal lié à ces rachats.
Lors de l'examen en juillet du projet de loi portant réforme des retraites, il est toutefois rappelé qu'il a été établi un régime dérogatoire de rachat de ces droits pour les adhérents à ce régime, exposé plus haut.
A contrario , parmi les bénéficiaires de la mesure de déplafonnement de la déductibilité fiscale des cotisations versées aux régimes AGIRC et ARRCO figureraient certains salariés dont la rémunération annuelle serait supérieure à 320.000 euros . L'impact sur les finances publiques peut être jugé négligeable.
2. L'implication des nouvelles dispositions pour certains cotisants aux dispositifs de prévoyance compte tenu des plafonds actuels
En ce qui concerne les plafonds prévus au titre de la prévoyance , dans le dispositif proposé par le gouvernement, les catégories suivantes de personnes bénéficieraient de possibilités élargies de déduction fiscale :
1) Les actifs dont les possibilités de déduction de leurs cotisations prévoyance sont limitées par l'actuel plafonnement à 19 % de 8 plafonds de la sécurité sociale des cotisations versées au titre de la prévoyance, des régimes complémentaires et supplémentaires, et qui versent des cotisations aux régimes complémentaires et supplémentaires dans cette limite de 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, il s'agirait principalement de salariés dont les revenus annuels sont supérieurs à 175.000 euros.
2) Les non-salariés qui verseraient des cotisations facultatives liées à la perte de leur emploi au-delà de l'ancien plafond (1,5 % de 8 plafonds de la sécurité sociale), dans la limite des nouveaux plafonds (1,875 % du bénéfice imposable ou 2,5 % du plafond de la sécurité sociale).
3) Les actifs dont les cotisations prévoyance au titre de leur activité non salariée seraient déductibles au-delà de l'ancien plafond (3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, soit 7.004 euros), dans la limite des nouveaux plafonds (7 % du plafond de la sécurité sociale ou 3,75 % du bénéfice imposable, les revenus n'étant retenus que dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, soit un plafond de 8.755 euros en 2003).
Les catégories suivantes de personnes disposeraient en revanche de capacités moindres de déduction fiscale :
1) Les actifs qui déduisent leurs cotisations dans la limite de 3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (soit 7.004 euros en 2003), mais dont les cotisations sont supérieures aux nouveaux plafonds fixés à 3 % de la rémunération annuelle brute et à 3,75 % du bénéfice imposable.
En pratique, peu d'actifs versent des cotisations prévoyance dans la limite de 3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale.
Le relèvement du plafond, suite à un amendement de l'Assemblée nationale présenté ci-dessus, a toutefois permis de régler cette question pour la plupart des salariés et des non salariés concernés.
2) Certains actifs qui cumulent des activités salariée et non salariée et déduisent deux fois leurs cotisations prévoyance dans la limite de 3 % de 8 plafonds de la sécurité sociale, au titre de leur activité salariée et de leur activité non salariée.
Compte tenu de la situation défavorable dans laquelle se trouverait un certain nombre de salariés et de non salariés au regard de la modification des plafonds de la prévoyance et de l'épargne retraite, plusieurs amendements vous sont proposés afin d'autoriser à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, la déduction fiscale des cotisations de retraite supplémentaire ou de prévoyance complémentaire selon les plafonds en vigueur au 31 décembre 2003 s'ils sont plus favorables.
Ces différents amendements visent respectivement les plafonds applicables aux traitements et salaires, aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux, aux bénéfices agricoles et aux cotisations versées dans le cadre de contrats relevant de l'article 83 du code général des impôts.
Cette mesure, limitée aux régimes institués avant le 25 septembre 2003, date de présentation du présent projet de loi de finances, vise à permettre aux partenaires sociaux de renégocier les accords collectifs.
C. L'IMPACT FISCAL DES MESURES PROPOSÉES
Les réintégrations fiscales de cotisations actuellement versées dans le cadre des contrats Madelin, de l'article 83 du code général des impôts et de la Préfon sont actuellement estimées entre 250 et 300 millions d'euros par an . A échéance de dix ans , compte tenu du développement probable de ces régimes, les réintégrations fiscales sont estimées à 500 millions d'euros par an .
Le coût net, prenant en compte ces réintégrations fiscales, est basé sur l'hypothèse d'un développement progressif du PERP et du PPESVR, à l'instar des contrats dits « Madelin » auxquels ont actuellement souscrit 30 % des travailleurs indépendants. Ce taux de 30 % est retenu comme une hypothèse haute du nombre d'actifs ayant choisi d'adhérer à un PERP et à un PPESVR à horizon de dix ans.
S'il convient d'être extrêmement prudent sur les estimations, le coût net de la mise en place du PERP et du PPESVR peut ainsi être estimé à 300 millions d'euros la première année en 2005 et entre 1,8 et 1,9 milliard d'euros par an dans dix ans .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 6 Des versements sous forme d'une rente temporaire d'éducation et d'une rente d'invalidité sont possibles.
* 7 Il s'agit respectivement de la proposition de loi n° 222 (1992-1993), déposée le 22 février 1993 par votre actuel rapporteur général et nos collègues Jacques Bimbenet, Maurice Blin, Jean Chérioux, Jean Clouet, André Fosset et Bernard Seillier, et de la proposition de loi n° 9 (1999-2000) de nos collègues Charles Descours et Jean Arthuis, adoptée par le Sénat le 14 octobre 1999 mais jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
* 8 Sénat, rapport d'information n° 5 (1997-1998).
* 9 7,5 % au titre de la contribution sociale généralisée ; 0,5 % au titre de la contribution au remboursement de la dette sociale et un prélèvement social de 2 %.
* 10 Les revenus d'activité professionnelle correspondent au salaire déclaré diminué de l'abattement de 10 % au titre des frais professionnels ou du bénéfice imposable.
* 11 Cf. ci-dessous le commentaire du 2° du C du I du présent article.
* 12 Espace de déduction supplémentaire pour les cotisations versées dans le cadre de contrats « Madelin », sur la fraction du bénéfice imposable comprise entre P* (29.184 euros en 2003) et 8 P* (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire.
* 13 Sénat, rapport pour avis n° 383 (2002-2003).