Projet de loi de finances pour 2004 : Les moyens des services et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances)

ARTICLE 66

Réforme du régime fiscal des distributions

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le système de l'avoir fiscal et du précompte mobilier relatif aux distributions de dividendes réalisées par les sociétés françaises. Il remplace l'avoir fiscal par un abattement assorti d'un crédit d'impôt et supprime le précompte dû par les entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT : UN MÉCANISME DESTINÉ À ÉVITER LA DOUBLE IMPOSITION

L'article premier de la loi n° 65-566 du 12 juillet 1965, qui a défini les fondements actuels de l'imposition des sociétés, a introduit le principe de l'avoir fiscal et son corollaire, le précompte. L'avoir fiscal permet d'éviter, partiellement ou totalement, suivant le taux de l'impôt sur les sociétés, que les bénéfices taxés à l'impôt sur les sociétés au niveau de l'entreprise ne le soient de nouveau au niveau de l'actionnaire, personne physique ou personne morale, qui reçoit des dividendes.

A. L'AVOIR FISCAL

D'autres modalités d'élimination de la double imposition auraient pu être imaginées : retenue à la source libératoire, comme en Autriche, en Belgique, en Irlande, au Portugal ou en Suède, abattement sur les dividendes perçus et imposés au barème de l'impôt sur le revenu comme en Allemagne ou aux Pays-Bas.

Le choix de l'avoir fiscal fait par la France, mais aussi par l'Espagne, l'Italie, la Finlande et le Royaume-Uni, marque la volonté, outre d'éliminer la double imposition des bénéfices, d'adresser un signal positif à l'investissement en fonds propres dans un contexte fiscal qui favorise plutôt l'épargne réglementée et trop rarement l'épargne « à risque ».

1. Principes

En application de l'article 158 ter du code général des impôts, l'avoir fiscal est attaché aux dividendes d'actions qui relèvent du régime fiscal des sociétés de capitaux et ont leur siège social en France. Seuls les dividendes proprement dits (c'est-à-dire les distributions de bénéfices décidées par l'assemblée générale statuant sur les comptes de l'année écoulée) ouvrent droit à l'avoir fiscal.

Sur le plan juridique, l'avoir fiscal constitue un crédit ouvert sur le Trésor . Ce crédit d'impôt, qui représente une part du dividende versé, de 50 % pour les personnes physiques, et, en ce qui concerne les personnes morales, de 50 % pour les distributions intervenant dans le cadre du régime mère-fille et de 10 % dans les autres cas, est reçu en paiement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

2. L'avoir fiscal pour les personnes physiques : une part intégrante du revenu tiré de l'investissement en actions

a) Un dispositif ingénieux ...

Dans sa décision n° 97-395 du 30 décembre 1997 relative à l'article 19 du projet de loi de finances pour 1998 visant à plafonner la restitution de l'avoir fiscal, le Conseil constitutionnel rappelle « qu'il résulte des termes mêmes de l'article 158 bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuellement en vigueur, que l'avoir fiscal est un élément constitutif du revenu dont disposent les personnes qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises ».

En effet, l'article 158 bis du code général des impôts dispose que le revenu issu de la détention, directe ou indirecte, par le biais d'un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), d'actions d'une société française est composé :

- des sommes reçues de la société française ;

- de l'avoir fiscal représenté par un crédit ouvert sur le Trésor.

Ceci emporte les conséquences fiscales suivantes :

Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, l'avoir fiscal est ainsi ajouté au montant du dividende perçu. C'est le total ainsi obtenu qui est intégré dans les bases de l'impôt. En vertu de l'article 158 du code général des impôts, il est effectué sur ce total un abattement de 1.220 euros pour les célibataires et de 2.440 euros pour les couples mariés. C'est donc sur cette base imposable qu'est appliquée l'imposition sur le revenu.

Dans un deuxième temps, le montant de l'avoir fiscal est retranché de celui de l'impôt. Si l'avoir fiscal excède le montant de l'impôt dû, l'excédent est restitué au contribuable.

Enfin, il convient de prendre en compte les prélèvements sociaux. Là aussi, c'est le total obtenu par l'addition de l'avoir fiscal au dividende qui constitue la base du prélèvement social de 10 % : la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement est de 7,5 %, taux auquel il faut ajouter le prélèvement social de 2 % et la CRDS, dont le taux est de 0,5 %.

Pour bénéficier de l'avoir fiscal, les actionnaires doivent joindre à leur déclaration de revenus les certificats d'avoir fiscal remis par l'établissement financier qui tient le compte-titres.

Exemple
(sans prise en compte de l'abattement)

Un actionnaire perçoit un dividende de 100. Il bénéficie d'un avoir fiscal de 50.

En admettant que cet actionnaire soit imposable sur le revenu au taux de 20 %, le montant de son impôt s'établit à 20 %*(100+50), soit 30. L'avoir fiscal de 50 efface complètement le montant de l'impôt et la différence (50-30), soit 20, est restituée par le Trésor public à l'actionnaire.

Si cet actionnaire est imposé au taux de 40 %, le montant de son impôt s'établit à 40 %*(100+50), soit 60. Dans ce cas, il doit acquitter un montant d'impôt net égal au montant de l'impôt dont est déduit l'avoir fiscal (60-50), soit 10.

Par ailleurs, les prélèvements sociaux que doit acquitter l'actionnaire qui reçoit un dividende de 100 s'élèvent à (100+50)*10 %, soit 15.

Dès lors, pour un dividende « brut » de 100, le dividende net d'impôt s'établit, pour le contribuable imposé à 20 % au titre de l'impôt sur le revenu à 105 (100+20-15) et, pour le contribuable imposé à 40 % au titre de l'impôt sur le revenu à 75 (100-10-15).

L'avoir fiscal bénéficie également aux détenteurs de plans d'épargne en actions (PEA). Dans ce cas, c'est le PEA qui reçoit le versement de l'avoir fiscal. Celui-ci, et les revenus qu'il engendre, ne font l'objet d'aucune imposition sur le revenu dès lors que la condition minimale de détention de 5 ans est respectée.

b) ... et qui conforte l'actionnariat individuel

Le dispositif de l'avoir fiscal a permis d'accompagner l'essor de l'actionnariat individuel. Au 30 mai 2003, 16 % des Français âgés de plus de 15 ans détenaient des actions contre 8,6 % en 1992. La France compte ainsi 7,2 millions d'actionnaires individuels.

Le nombre de détenteurs de PEA croit également : au 30 mai 2003, 7 millions de Français âgés de plus de 15 ans détenaient un PEA (15,7 % de la population) contre 6,2 millions en mai 2002.

Le développement de l'actionnariat populaire correspond à un axe politique majeur largement partagé par les gouvernements qui se sont succédés depuis 20 ans. En effet :

- l'actionnariat individuel est un facteur important de stabilité de marché ;

- l'actionnariat individuel contribue de manière décisive au succès de la privatisation des entreprises publiques ;

- l'actionnariat individuel crée un cadre favorable au lancement des fonds de retraite par capitalisation, complémentaires du système de retraite par répartition en difficulté.

Pourcentage d'actionnaires individuels parmi les Français âgés de 15 ans et plus

(en %)

Source : Banque de France

Dans ce contexte, l'avoir fiscal conforte le développement de l'actionnariat individuel pour deux raisons :

La première est liée au montant limité des dividendes dont l'épargnant peut bénéficier en retour de son investissement dans les actions françaises : le taux de dividende moyen d'un encours actions s'établit selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 1,833 %, ce qui est faible par rapport au rendement de l'épargne liquide lorsqu'elle est placée dans un livret A. L'avoir fiscal agit dès lors, pour les petits actionnaires, peu ou faiblement imposés, comme un impôt négatif qui compense la modicité du revenu.

La seconde est liée à la fiscalité qui s'applique au second facteur de rendement de la détention d'actions : la plus-value. Celle-ci est en France lourdement taxée, à 26 %. La fiscalité relativement attractive du dividende compense partiellement la fiscalité particulièrement lourde qui s'applique à la plus-value.

3. L'avoir fiscal pour les personnes morales : une élimination limitée de la double imposition

a) Le taux d'avoir fiscal pour les personnes morales

Le système de l'avoir fiscal a pour effet d'accorder aux actionnaires une ristourne d'impôt sur les sociétés, et peut aussi être considéré comme un certificat justifiant de l'impôt déjà versé au Trésor par la société distributrice. Il assurait l'élimination totale de la double imposition lorsque le taux de l'avoir fiscal était de 50 % et que les dividendes étaient distribués sur des bénéfices ayant supporté l'impôt sur les sociétés au taux de 33,33 % sans contributions additionnelles, c'est-à-dire lors des exercices 1993 et 1994, puisque l'avoir fiscal représentait à la fois la moitié du dividende et la moitié de l'impôt sur les sociétés ayant grevé le bénéfice d'origine. Cette restitution n'est plus que partielle pour les bénéfices les plus récents , dans la mesure où les taux de l'avoir fiscal et de l'impôt sur les sociétés ne sont plus en harmonie. Cette désynchronisation provient en effet d'une part de l'introduction, à compter de 1995, de diverses contributions additionnelles et sociales (applicables aux seules sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés avant soustraction des avoirs fiscaux) qui ont par la suite connu des fluctuations, et d'autre part d'une baisse du taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales à partir de 1999. L'avoir fiscal octroyé aux personnes morales varie ainsi selon le statut de son bénéficiaire et l'exercice du résultat sur lequel sont imputés les dividendes :

- il est maintenu à 50 % des dividendes pour les distributions intervenant au sein du régime mère-fille (qui exonère d'impôt sur les sociétés les dividendes perçus, en application de l'article 216 du code général des impôts), ainsi que pour les sociétés de personnes visées à l'article 8 du code général des impôts, pour la part du dividende revenant aux personnes physiques ;

- d'un taux originel de 50 %, l'avoir fiscal pour les personnes morales autres que les sociétés mères a été successivement abaissé à 45 % dans la loi de finances initiale pour 1999 pour les dividendes mis en paiement au titre de l'exercice clos le 31 décembre 1998, puis à 40 % pour les dividendes de 1999, à 25 % pour ceux de 2000, à 15 % pour ceux de 2001, et enfin à 10 % pour l'avoir fiscal utilisable en 2003 . Ces mesures permettaient de ne pas avantager des sociétés qui perçoivent des dividendes de participations non stratégiques, mais surtout d'escompter une diminution significative du coût du transfert de l'avoir fiscal aux actionnaires non résidents. Le taux du précompte exigible ayant toutefois été maintenu à 50 % (cf. infra ), la loi de finances initiale pour 2001 a prévu une majoration de l'avoir fiscal selon la date de paiement de l'impôt sur les sociétés. En outre, les fondations et associations reconnues d'utilité publique ont bénéficié d'une restauration de l'avoir fiscal au taux de 50 % à compter de 2003, à l'initiative du Sénat.

L'option pour le régime de l'intégration fiscale conduit en revanche à la neutralité fiscale des distributions internes : les dividendes distribués au sein du groupe ne sont pas assortis de l'avoir fiscal, dès lors qu'ils sont prélevés sur des bénéfices réalisés depuis l'entrée dans le groupe. Les distributions « externes » aux actionnaires minoritaires du groupe sont en revanche assorties de l'avoir fiscal.

b) Les modalités d'utilisation de l'avoir fiscal

L'imputation sur l'impôt dû constitue le mode normal d'utilisation de l'avoir fiscal pour les bénéficiaires ^{43 ( * )} . Ainsi lorsqu'un revenu mobilier assorti de l'avoir fiscal ou d'un crédit d'impôt se trouve inclus dans le bénéfice imposable d'une société passible de l'impôt sur les sociétés, cette société est autorisée, aux termes du 1 de l'articles 209 bis et de l'article 220 du code général des impôts, à retrancher le montant de cet avoir fiscal ou de ce crédit d'impôt . Ce régime d'imputation sur l'impôt sur les sociétés exigible n'est toutefois pas applicable aux sociétés mères : les dividendes qu'elles perçoivent de leurs filiales ne sont en effet pas soumis à l'impôt sur les sociétés, et les sociétés mères ne peuvent utiliser les avoirs fiscaux qui y sont attachés pour le paiement de l'impôt sur les sociétés dû sur d'autres revenus. De même, les associations à but non lucratif, qui en application du 5 de l'article 206 du code général des impôts ne sont pas passibles de l'impôt sur les sociétés sur les dividendes d'actions françaises, ne peuvent pas non plus imputer les avoirs fiscaux sur l'impôt sur les sociétés dont elles sont redevables au titre des autres revenus.

S'agissant de la restitution de l'avoir fiscal, il convient d'opérer une distinction entre les personnes morales assujetties à l'impôt sur le revenu (sociétés en nom collectif et sociétés de personnes) et à l'impôt sur les sociétés. Pour les premières, le montant des avoirs fiscaux supérieur à l'impôt dû par le bénéficiaire des dividendes, en raison notamment de déficits engendrés par d'autres activités pendant l'exercice considéré ou au titre d'exercices antérieurs, est remboursé par le Trésor. S'agissant des actionnaires redevables de l'impôt sur les sociétés et conformément aux dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts, la fraction de l'avoir fiscal qui excède le montant de la dette d'impôt due n'est ni restituable, ni reportable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre des exercices suivants. De même, lorsque la société bénéficiaire est déficitaire, le dividende est inclus dans le résultat imposable et vient diminuer le déficit reportable ; l'avoir fiscal est dès lors définitivement perdu.

4. Un bénéfice de l'avoir fiscal accordé aux non-résidents

Conformément à l'article 158 ter du code général des impôts, l'avoir fiscal est en principe réservé aux personnes physiques ou morales « qui ont leur domicile réel ou leur siège social en France » et qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises, mais par exception, certaines conventions fiscales internationales , pour la plupart avec les pays les plus importants, prévoient l'extension de l'avoir fiscal aux résidents du pays co-signataires de la convention , et plus particulièrement aux personnes morales qui détiennent entre 5 % et 25 % du capital de la société française. L'avoir fiscal peut en outre être attribué aux sociétés non résidentes qui possèdent un établissement stable en France ^{44 ( * )} .

Ces conventions, au nombre de 47 ^{45 ( * )} , prévoient en général une retenue à la source de 15 % qui ouvre droit à un crédit d'impôt d'égal montant dans l'Etat de résidence du contribuable. Le transfert de l'avoir fiscal aux résidents étrangers a lieu si l'Etat de résidence du bénéficiaire impose les dividendes nets et l'avoir fiscal. La France est ainsi le seul Etat de l'Union européenne à permettre le remboursement de l'avoir fiscal à des non-résidents , depuis que l'Irlande et le Royaume-Uni ont supprimé cette possibilité en 1999.

Le transfert de l'avoir fiscal aux non-résidents est également prévu pour les fonds de pension des quatre Etats où ils présentent la surface financière la plus grande (Etats-Unis, Japon et Royaume-Uni sur le fondement d'une convention fiscale, Pays-Bas en vertu d'une décision unilatérale de la France), et qui bénéficient ainsi d'une forte incitation à investir dans des actions de sociétés françaises. La même logique a prévalu au profit des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) créés dans neuf Etats ^{46 ( * )} , et leur accorde un avantage d'autant plus élevé que les OPCVM sont exonérés d'impôt sur les sociétés.

Ces dispositions constituent un contexte favorable pour l'attractivité de la place financière de Paris : la part des actionnaires non-résidents dans la capitalisation boursière de Paris a doublé entre 2000 et 2003 pour atteindre près de 40 %.

5. La dépense fiscale liée à l'avoir fiscal

Au total, la dépense fiscale liée à l'avoir fiscal s'est élevée en 2002 à 4.360 millions d'euros, dont 2.890 millions d'euros pour les épargnants français. Ce montant est à mettre en perspective avec l'ensemble de la dépense fiscale liée à l'épargne qui s'établit à plus de 11 milliards d'euros.

La dépense fiscale liée à l'avoir fiscal

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002
Coût de l'avoir fiscal déduit de l'impôt sur le revenu ou remboursé aux personnes physiques (y compris les PEA)	1.890	2.134	2.302	2.576	2.890
Coût de l'avoir fiscal déduit de l'impôt sur les sociétés	762	762	823	854	670
Coût du transfert de l'avoir fiscal aux non-résidents après déduction d'une retenue à la source	847	1.006	1.300	709	800
Total	3.499	3.902	4.425	4.139	4.360

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

La dépense fiscale liée à l'épargne

(en millions d'euros)

Mesure	Résultat estimé pour 2002	Évaluation pour 2003	Évaluation pour 2004
Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement	1.600	1.715	1.860
Exonération des intérêts des livrets A	525	540	540
Exonération des intérêts des livrets bleus	60	60	60
Exonération des intérêts des CODEVI	205	215	210
Exonération des intérêts des livrets d'épargne populaire	40	50	55
Exonération des intérêts du livret jeune	35	35	40
Exonération des revenus provenant de l'épargne salariale	350	340	340
Exonération des dividendes et avoirs fiscaux capitalisés sur un plan d'épargne en actions	470		420
		490
Exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation (assurance-vie)	3.550
		3.180	3.150
Exonération des produits des plans d'épargne populaire			600
	760	630
Abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers			360
	280	320
Avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises
	2.890	3.050	3.050
Prélèvement libératoire sur les produits de placements à revenu fixe			550
	410	550
Exonération des gains de cessions de valeurs mobilières réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions	1.090	nc	nc
TOTAL	12.265	11.175	11.235

B. LE PRÉCOMPTE, GAGE ÉDULCORÉ DE L'AVOIR FISCAL

1. Un mécanisme originellement lisible et logique

Les dividendes distribués ne sont pas toujours issus de bénéfices assujettis à l'impôt sur les sociétés au taux normal . Divers dispositifs dérogatoires permettent en effet d'exonérer d'impôt sur les sociétés les bénéfices (tels que les dividendes versés par des filiales étrangères à une société mère française ayant opté pour le régime mère-fille) ou de les taxer à taux réduit (tels les bénéfices des PME d'un chiffre d'affaires inférieur à 7,6 millions d'euros ^{47 ( * )} ). Dès lors, l'octroi de l'avoir fiscal dans ces hypothèses aboutirait à accorder une ristourne sur un impôt qui n'aurait pas été acquitté, et ne remplit dès lors plus sa vocation initiale de suppression a posteriori de la double imposition.

Deux solutions étaient envisageables pour effacer cette anomalie :

- prévoir que les distributions prélevées sur des bénéfices exonérés ne seraient pas assorties de l'avoir fiscal. Cette solution a priori séduisante aurait été difficilement applicable et inéquitable, dans la mesure où elle aurait impliqué de créer des critères de détermination des actionnaires qui auraient perçu de tels dividendes ;

- un système d'avoir variable, établi en fonction du taux d'imposition de la société distributrice. Cette solution a néanmoins été jugée trop complexe et posait un problème de lisibilité.

Le législateur a donc décidé en 1965 d'attribuer à tous les dividendes de source française et régulièrement distribués un avoir fiscal de taux uniforme, quel que soit le taux d'impôt sur les sociétés appliqué aux bénéfices originels. Un mécanisme correcteur a néanmoins été prévu, consistant en un versement d'un précompte mobilier par les sociétés distributrices, prévu par l'article 223 sexies du code général des impôts. Il revenait ainsi aux sociétés de faire l'avance de l'avoir fiscal au Trésor, en acquittant un précompte égal, en principe, au montant de l'avoir fiscal - soit 50 % du dividende - attaché à des distributions prélevées sur des bénéfices non soumis à l'impôt sur les sociétés au taux normal au titre des cinq exercices précédents. La logique économique, tendant à inciter les entreprises à distribuer régulièrement des dividendes, a également conduit le législateur à pénaliser les distributions trop tardives , en soumettant au précompte les distributions opérées sur des bénéfices mis en réserve depuis plus de cinq ans, même s'ils ont supporté l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun (alinéa 2 du I de l'article 223 sexies précédemment mentionné).

Afin d'éviter que la société ne soit susceptible de verser (dividendes, impôt sur les sociétés éventuellement dû et précompte) davantage qu'elle n'aurait encaissé de revenus, le précompte est imputé sur les distributions prélevées sur les bénéfices concernés. Le précompte vient ainsi minorer le dividende versé, et est égal au tiers de la somme globale affectée à la distribution. Lorsqu'il donne lieu à un paiement effectif, il ne constitue pas une charge de l'exercice mais une affectation du résultat.

Le précompte constitue donc bien le gage de l'avoir fiscal utilisable l'année suivante, en ce qu'il diminue le montant des bénéfices susceptibles d'être distribués, et comportait à l'origine une logique forte de financement de cette ristourne.

Dès lors, seules les distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal peuvent entraîner l'exigibilité du précompte , mais à l'inverse, toutes les distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal n'entraînent pas nécessairement l'exigibilité ou le paiement du précompte. Une distinction est également opérée selon la nature des entreprises, les distributions de certaines sociétés, aux termes du 3° de l'article 223 sexies du code général des impôts, n'étant pas redevables du précompte, tels les produits distribués par les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés de capital-risque.

2. Un mécanisme assorti d'une certaine souplesse et de possibilités de franchise

Le 3 de l'article 223 sexies du code général des impôts prévoit une exonération de précompte pour certains types de sociétés, telles que les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés immobilières de gestion, les sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ou les sociétés de capital-risque (lorsque les distributions proviennent de certains produits et plus-values nets). Pour les entreprises redevables, le paiement du précompte peut en outre faire l'objet d'une certaine souplesse. Diverses possibilités de distribution aux personnes morales en franchise de précompte existent en effet, et les sociétés s'attachent dès lors à imputer leurs distributions de manière à minorer le précompte dû ^{48 ( * )} :

- afin d'éviter le paiement du précompte, une société a intérêt à imputer la distribution de dividendes sur les bénéfices soumis à l'impôt sur les sociétés en commençant par le plus ancien résultat des exercices clos depuis cinq ans au plus ;

- en application du 2 de l'article 146 du code général des impôts, l'exigibilité du précompte peut ne pas donner lieu à paiement effectif dans le cas d'une imputation de dividendes sur les produits soumis au régime mère-fille au cours des cinq derniers exercices. Le société mère est en effet redevable du précompte puisque les dividendes perçus de sa ou de ses filiales françaises puis redistribués sont assortis d'un avoir fiscal et prélevés sur des bénéfices qui n'ont pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal ^{49 ( * )} . Le précompte peut toutefois être neutralisé au niveau de la société mère en étant acquitté par l'avoir fiscal et les crédits d'impôt attachés aux dividendes . Les avoirs fiscaux et crédits d'impôt, qui ne peuvent être utilisés par la société mère pour le paiement de l'impôt sur les sociétés exigible pour d'autres résultats, et ne sont ni restituables ni remboursables, ne sont ainsi pas définitivement perdus. Dans la mesure où la société mère peut déduire du précompte dû le total des avoirs fiscaux et crédits d'impôt reçus de ses filiales, les redistributions de dividendes « hors précompte » sont de facto limitées au double du montant de ces avoirs fiscaux et crédits d'impôt .

Le même régime est applicable pour la redistribution des dividendes versés par des filiales étrangères à une société mère française . Les dividendes reçus sont en effet assortis d'un crédit d'impôt correspondant au montant de la retenue à la source dans l'Etat du siège de la filiale, qui est généralement de 15 % ^{50 ( * )} (taux usuel retenu dans les conventions internationales). Ce crédit d'impôt est également déductible du précompte dû par la société mère, mais il est d'un montant inférieur à celui du précompte brut exigible. Comme précédemment, la société mère peut donc redistribuer en franchise totale de précompte une somme égale au plus au double des crédits d'impôts transférés par les filiales étrangères ;

- les holdings françaises de participations étrangères (c'est-à-dire les sociétés françaises ayant pour activité principale la gestion de participations dans des sociétés étrangères) bénéficient d'un régime spécifique prévu par le 8° de l'article 223 sexies du code général des impôts, et peuvent dans certaines conditions ^{51 ( * )} redistribuer en franchise de précompte les dividendes perçus de leurs participations, qui n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal. La holding française devient alors « transparente » à l'égard des dividendes de source étrangère.

Il convient également de rappeler que les distributions internes de dividendes effectuées par les filiales d'un groupe fiscalement intégré sont, en principe, sans incidence fiscale, n'ouvrent par conséquent pas droit à l'avoir fiscal et n'entraînent pas l'exigibilité du précompte. Cette règle ne s'applique toutefois que si la filiale prélève ses dividendes sur des bénéfices réalisés depuis son entrée dans le groupe. En outre, les dividendes distribués par les filiales, hors du groupe, aux actionnaires minoritaires, sont assortis de l'avoir fiscal et donnent lieu au paiement du précompte ^{52 ( * )} .

Les distributions de dividendes effectuées par la société tête du groupe - dont les actionnaires sont, sauf exception, extérieurs au groupe du fait des limitations apportées à l'autocontrôle et aux participations croisées - obéissent pour leur part aux règles de droit commun d'exigibilité du précompte, et la société intégrante est redevable du précompte éventuellement dû par chaque société du groupe ^{53 ( * )} . En pratique, la société tête de groupe devra acquitter le précompte si elle distribue un montant de dividendes supérieur au bénéfice consolidé de l'ensemble. Le précompte exigible du fait des distributions opérées par la société intégrante ou les filiales intégrées peut, dans certaines conditions, être acquitté par l'utilisation des avoirs fiscaux ou crédits d'impôt attachés aux dividendes perçus dans le cadre du régime mère-fille ^{54 ( * )} ;

- le report en avant des déficits entraîne l'exigibilité du précompte sur les bénéfices distribués, de même qu'au titre des bénéfices antérieurs au déficit reporté en arrière (l'utilisation de la créance dite de carry back permettant de ne pas acquitter l'impôt sur les sociétés). En revanche, le report en arrière peut accroître les distributions en franchise de précompte lorsque les bénéfices sont postérieurs au déficit.

3. Un dispositif rendu complexe et coûteux pour certaines entreprises

L'apparition de taux différenciés d'avoir fiscal selon les personnes et les années - l'avoir fiscal dont bénéficient les sociétés non mères ayant été graduellement abaissé de 50 % à compter de la loi de finances pour 1999 à 10 % en 2003 - a néanmoins rendu le mécanisme plus complexe.

La baisse de l'avoir fiscal entraînait en effet un « trop-payé » au titre du précompte. La loi de finances pour 1999 avait prévu une mesure de coordination consistant à aligner le taux du précompte sur le nouveau taux de l'avoir fiscal, soit 45 %. Cette mesure s'est toutefois avérée d'une grande complexité à mettre en oeuvre et ouvrait la voie à un précompte de taux variable ; aussi la loi de finances pour 2000 a-t-elle introduit un nouveau dispositif tendant à rétablir le taux unique de 50 % pour le précompte et à neutraliser la diminution de l'avoir fiscal. Le trop-perçu par le Trésor a donc été compensé par une majoration de l'avoir fiscal finalement accordé aux bénéficiaires personnes morales, fonction de la date de mise en paiement de la distribution. Ainsi, pour un avoir fiscal de 10 % octroyé en 2003 au titre des distributions effectuées en 2002, les actionnaires personnes morales se voient accorder une majoration de 80 % (soit (50-10)/50) de leur avoir fiscal.

En outre, une instruction de la direction générale des impôts du 28 décembre 2001, d'application rétroactive, a sensiblement réduit le champ des distributions considérées comme dividende ^{55 ( * )} , et partant, l'applicabilité de l'avoir fiscal et du précompte mobilier . Il en est résulté une plus grande concentration des cas d'assujettissement au précompte, qui est désormais essentiellement acquitté par quelques groupes fortement internationalisés ( cf. infra ). Le précompte était en effet à l'origine un mécanisme représentant un montant marginal, mais l'augmentation constante et rapide des montants recouvrés depuis quelques années apparaît liée à deux principaux facteurs :

- l'internationalisation des grandes entreprises françaises par croissance externe (rachat de sociétés étrangères) ou interne, qui a entraîné une hausse des distributions non soumises à l'impôt sur les sociétés de droit commun, donc assorties de l'exigibilité du précompte ;

- une pression à la hausse des dividendes avec épuisement des capacités de distribution en franchise de précompte.

Evolution des recettes de précompte

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Variation 1997/2002
Recettes de précompte	487	826	922	1.302	2.075	1.705	1.860*	+ 249,3 %
Total des restitutions	N.D	191	379	572	361	455 *	N.D.	+ 138,2 %
Précompte net	487	636	543	730	1.714	1.246	1.860	+ 155,8 %

* Estimations

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL, GAGE DE LA SUPPRESSION DU PRÉCOMPTE MOBILIER

Le présent article vise principalement à supprimer le précompte mobilier . De cette suppression découle, pour des raisons budgétaires, la réforme de l'avoir fiscal. Ainsi, paradoxalement, alors que du point de vue fiscal le précompte constitue la contrepartie de l'avoir fiscal, la réforme de l'avoir fiscal constitue, du point de vue budgétaire, la contrepartie de la suppression du précompte proposée par le présent article.

A. LA SUPPRESSION DU PRÉCOMPTE MOBILIER

La compatibilité problématique du précompte au regard du droit communautaire, son caractère pénalisant pour l'expansion internationale des entreprises françaises et la complexité du mécanisme de l'avoir fiscal constituent les principaux arguments invoqués par le gouvernement pour proposer l'extinction du précompte, impôt spécifique dont la raison d'être est fondamentalement liée à l'avoir fiscal.

Le 3° du A du I du présent article propose ainsi l'abrogation de l'article 223 sexies du code général des impôts, qui constitue le principal article relatif au précompte. Par coordination, les articles 223 H, relatif à l'éligibilité et aux exonérations de précompte pour les distributions de dividendes au sein d'un groupe fiscal, et 1679 ter ^{56 ( * )} , relatif aux modalités de versement au Trésor, sont abrogés.

Le 4° du A du I tend à abroger les 2 et 3 de l'article 146 du code général des impôts, qui définissent, d'une part, le régime des distributions d'une société mère qui donnent lieu à paiement du précompte et les modalités d'imputation, le cas échéant, du montant des crédits d'impôt sur le précompte dû, et d'autre part, les conditions de transfert, à leurs actionnaires, des crédits d'impôt de produits exonérés de précompte des sociétés ayant pour activité exclusive la gestion d'un portefeuille de titres. Il tend également à abroger le 2 de l'article 223 O du code général des impôts, qui permet à la société mère de se substituer aux sociétés de son groupe pour imputer, sur le précompte dont elle est le cas échéant redevable, les avoirs fiscaux et crédits d'impôt attachés aux dividendes perçus de ses filiales.

Par coordination , le présent article prévoit en outre les modifications suivantes du code général des impôts  pour tenir compte de la suppression du précompte :

- le a du 5° du A du I tend à modifier le 3° quater de l'article 108, relatif au régime des dividendes des sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ;

- le b du 5° du A du I tend à modifier l'article 223 A, relatif à l'obligation de la société mère d'un groupe de sociétés d'acquitter le précompte pour l'ensemble du groupe ;

- le c du 5° du A du I tend à modifier le I de l'article 1655 quater , relatif au régime spécifique d'imposition des bénéfices des organismes communs de stockage pétrolier. La suppression du précompte conduirait à les exonérer totalement d'impôt ;

- enfin le 2° du A du II tend à modifier l'article 145 relatif aux conditions d'application du régime fiscal des sociétés mères, afin de tenir compte des modifications de l'article 146 proposées dans le 4° du A du I du présent article.

L'entrée en vigueur de la suppression du précompte est fixée au 1 ^er janvier 2005 par le premier alinéa du D du I du présent article. Afin de faciliter la transition sur le plan budgétaire, un prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfices, restituable sur trois ans, est prévu par l'article 67 du présent projet de loi.

B. LA SUPPRESSION DE L'AVOIR FISCAL

L'abrogation de l'article 158 bis par le 1° du A du I du présent article emporte suppression du droit à restitution de l'avoir fiscal pour les personnes morales comme physiques. D'autres abrogations sont communes aux actionnaires personnes physiques et morales : celle de l'article 158 ter , qui définit le champ d'application de l'avoir fiscal en fonction de la nature des produits distribués et du siège du bénéficiaire, celle de l'article 209 ter , qui définit le champ d'exclusion de l'avoir fiscal, et celle de l'article 242 quater , qui permet l'attribution de l'avoir fiscal aux actionnaires résidents d'Etats signataires d'une convention fiscale avec la France.

Pour les particuliers,  le B du I prévoit que les bénéfices distribués ou répartis par des organismes de placement collectif de valeurs mobilières (OPCVM) nationaux n'ouvrent plus droit à l'avoir fiscal à compter du 1 ^er janvier 2005 et le C du II propose de modifier la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 relative au PEA afin de supprimer le mécanisme de restitution annuelle des avoirs fiscaux attachés aux produits encaissés dans le cadre d'un PEA.

Par coordination , le présent article prévoit en outre les modifications suivantes du code général des impôts  pour tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal :

- le 1° du A du II tend à modifier l'article 119 ter, relatif aux conditions d'exonération de la retenue à la source sur les dividendes distribués à des non-résidents, en supprimant la condition relative à l'absence de droit à la restitution, intégrale ou partielle, d'un avoir fiscal ;

- le 3° du A du II tend à modifier l'article 163 quinquies, afin de supprimer la disposition d'après laquelle la restitution de l'avoir fiscal dans le cadre d'un PEA obéit aux conditions déterminées par un décret ;

- le 4° du A du II propose une nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l'article 193, relatif aux modalités de calcul de l'impôt sur le revenu, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal qui intervenait en diminution de l'impôt brut ;

- le 5° du A du II tend à modifier les articles 199 ter et 220, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans l'imputation directe des crédits d'impôt dont bénéficient les revenus de capitaux mobiliers d'actionnaires de sociétés d'investissement, de sociétés de capital-risque ou de sociétés de développement régional ;

- le 6° du A du II tend à modifier l'article 199 ter A, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans l'imputation des crédits d'impôt attachés aux produits des actifs des FCP au profit des détenteurs de parts de ces fonds ;

- le 7° du A du II tend à modifier l'article 220 quinquies, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans les conditions d'application du report en arrière des déficits d'une entreprise soumise à l'impôt sur les sociétés ;

- le 8° du A du II tend à modifier les articles 235 ter ZA et 235 ter ZC, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans la définition de l'assiette de la contribution sur l'impôt sur les sociétés et de la contribution sociale généralisée sur cet impôt ;

- le 9° du A du II tend à modifier l'article 239 bis B, relatif au régime des plus-values de liquidation distribuées par certaines sociétés, pour supprimer la disposition d'après laquelle ces distributions n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal ;

- le 10° du A du II tend à modifier l'article 1668, relatif aux versements des acomptes trimestriels d'impôt sur les sociétés, pour supprimer la référence aux avoirs fiscaux dans l'anticipation, par la société, de l'impôt qu'elle devrait effectivement acquitter, qui pourrait la conduire à se dispenser de nouveaux versements ;

- le B du II tend à modifier l'article L. 111 du livre des procédures fiscales, afin d'adapter l'obligation, incombant aux agents de l'administration fiscale, de dresser la liste, par commune, des redevables de l'impôt sur le revenu, à la suppression de l'avoir fiscal.

L'entrée en vigueur de la suppression de l'avoir fiscal est fixée, comme pour le précompte, au 1 ^er janvier 2005 par le premier alinéa du D du I du présent article. Toutefois, la suppression de l'avoir fiscal pour les personnes morales prendrait effet dès 2004.

C. LA CRÉATION D'UN ABATTEMENT DE 50 % POUR LES DIVIDENDES PERÇUS PAR LES PERSONNES PHYSIQUES

Le 6° du A du I du présent article modifie le 3 de l'article 158 du code général des impôts et crée un abattement de 50 % sur l'ensemble des dividendes imposables . Cet abattement s'appliquerait aux revenus distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans un Etat de l'Union européenne ou dans un Etat ou territoire lié à la France par une convention fiscale en vue d'éviter la double imposition des revenus. S'agissant des dividendes distribués par une société non européenne, la disposition serait, à compter du 1 ^er janvier 2009, réservée aux revenus distribués par des sociétés établies dans un Etat ou territoire ayant conclu une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.

Le nouveau 3° de l'article 158 précité, dans la rédaction proposée par le 6° du A du I , détermine les catégories de revenus distribués qui seraient exclues du bénéfice de l'abattement de 50 %. Il s'agit :

- des revenus distribués par des sociétés d'investissement telles que les sociétés d'investissement à capital variable (SICAV), ou des sociétés étrangères ayant une activité similaire et un régime fiscal équivalent, et les sociétés de capital-risque (SCR) ;

- des revenus qui ne constituent pas la rémunération du bénéficiaire en sa qualité d'associé ou d'actionnaire, c'est-à-dire, principalement, les « jetons de présence » ;

- des revenus distribués au titre d'avances, de prêts ou d'acomptes aux associés de la société.

Le 6° du A du I du présent article crée à l'article 158 du code général des impôts un 4° qui ouvre l'application de l'abattement de 50 % aux revenus distribués par les OPCVM français ou européens bénéficiant de la procédure de reconnaissance mutuelle pour la part des revenus qui correspond à des revenus distribués ouvrant droit à l'abattement de 50 % précédemment défini.

Le nouveau 5° de l'article 158 précité, dans la rédaction proposée par le 6° du A du I , maintient le bénéfice de l'abattement spécifique de 1.220 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de 2.440 euros pour les contribuables mariés .

Deux abattements seraient ainsi pratiqués sur les dividendes, un premier de 50 %, puis un second à concurrence de 1.220 ou 2.440 euros.

D. L'INTRODUCTION D'UN CRÉDIT D'IMPÔT AU TITRE DES DIVIDENDES PERÇUS PAR LES PERSONNES PHYSIQUES

Le 7° du A du I propose d'instituer un crédit d'impôt au titre des dividendes perçus par les personnes physiques et insère ainsi un article 200 septies dans le code général des impôts.

Ce crédit d'impôt serait accordé aux personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France et serait égal à 50 % du montant des revenus distribués.

Ce crédit d'impôt serait plafonné à 75 euros pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé et à 150 euros pour un couple marié soumis à imposition commune. Il s'appliquerait également aux revenus distribués dans le cadre d'un PEA, dans la limite de 75 euros par PEA.

Le crédit d'impôt serait restituable si son montant est supérieur à l'impôt dû.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre quatre amendements de coordination et deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et à l'initiative de sa commission des finances, un amendement visant à relever le plafond du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour une personne seule, et pour le PEA, et de 150 à 230 euros pour un couple le crédit d'impôt précité et un amendement rendant éligible au PEA les parts ou actions d'OPCVM européennes investies à 75 % au moins dans des titres éligibles par nature au PEA.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de rappeler au préalable que le présent article ne constitue pas la première tentative de remise en cause de l'avoir fiscal. Le gouvernement précédent avait tenté, malgré l'avis défavorable de votre commission des finances , de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 francs pour les contribuables mariés. L'article 19 du projet de loi de finances pour 1998 avait été invalidé par le Conseil Constitutionnel pour les motifs suivants :

La décision n° 97-395 du 30 décembre 1997
relative à l'article 19 du projet de loi de finances pour 1998

« Considérant que cet article a pour objet de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 F pour les contribuables mariés soumis à imposition commune et prévoit que, "lorsque l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu net global est supérieur au montant de ce revenu, la fraction non restituée de cet avoir fiscal, qui excède le revenu net global, est retranchée du revenu net global de l'année suivant celle de la perception des dividendes" ;

Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition, qui conduit à imposer des contribuables sur une somme qu'ils n'ont jamais perçue, porte à plusieurs titres une atteinte grave au principe d'égalité devant l'impôt ; qu'elle pénalise ainsi les titulaires des revenus les plus faibles et, à revenu égal, les contribuables chargés de famille et disposant à ce titre de plusieurs parts de quotient familial ; qu'elle ne trouve cependant pas à s'appliquer dans de nombreuses situations, sans que cette différence de traitement soit justifiée ; qu'enfin, la correction prévoyant le report de l'avoir fiscal non restitué sur les revenus des capitaux mobiliers de l'année suivant celle de la perception des dividendes ne pourra profiter qu'aux contribuables subissant des déficits supérieurs au montant des dividendes ;

Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 158 bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuellement en vigueur, que l'avoir fiscal est un élément constitutif du revenu dont disposent les personnes qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises ; qu'il est compris dans la base de l'impôt sur le revenu dû par le bénéficiaire ; qu'il prend la forme d'un crédit ouvert sur le Trésor ; qu'il est reçu par l'Etat en paiement de l'impôt ; qu'il est restitué aux personnes physiques dans la mesure où son montant excède celui de l'impôt dont elles sont redevables ;Considérant qu'en vertu de ces dispositions, l'Etat s'acquitte de sa dette, soit en imputant le montant de l'avoir fiscal sur l'impôt sur le revenu dû par le bénéficiaire, soit, dans le cas où le montant de cet avoir est supérieur à l'impôt dû, en lui restituant la différence ;

Considérant que l'article 19 ne modifie l'article 158 bis du code général des impôts qu'en vue de plafonner le montant de l'avoir fiscal restitué, ainsi qu'il résulte d'ailleurs de l'exposé des motifs de la loi ;

Considérant qu'en prévoyant que l'avoir fiscal continuera à être intégralement restitué, sous forme d'une réduction de leur imposition, aux contribuables dont l'impôt sur le revenu est au moins égal au montant de cet avoir fiscal, alors que sa restitution sera désormais plafonnée à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 F pour les contribuables mariés soumis à imposition commune, lorsque l'impôt dû par ces contribuables est inférieur au montant de cet avoir fiscal, le législateur a établi une différence de traitement entre les bénéficiaires de l'avoir fiscal qui n'est justifiée par aucune différence de situation en rapport avec l'objet de l'article 158 bis du code général des impôts même ainsi modifié ; que cette différence de traitement demeure injustifiée nonobstant la possibilité de retrancher l'avoir fiscal non restitué du revenu net global de l'année suivant celle de la distribution des dividendes ; que, dès lors, l'article 19 méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt et doit être regardé comme contraire à la Constitution ».

A. LA SIGNIFICATION DE LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE

1. La suppression du précompte : une disposition profitable à 442 entreprises

Sur le principe, la suppression du précompte constituerait une simplification appréciable de notre droit fiscal et est donc légitime. Les défauts de ce dispositif sont en effet nombreux et ont été relevés à plusieurs reprises par votre commission des finances. Dans son rapport publié en juillet 2001 ^{57 ( * )} , notre collègue député Michel Charzat avait également recommandé une réforme du régime fiscal des distributions, reposant sur un choix entre trois solutions hybrides, mais qui se fondaient toutes sur la suppression du précompte. Le précompte mobilier, en dépit de sa logique et de ses justifications initiales, présente ainsi les inconvénients suivants :

- il est très complexe à gérer pour les services fiscaux des sociétés . Lourde à assumer sur les plans logistique et déclaratif (déclarations de précompte en nombre équivalent aux filiales - souvent très nombreuses dans les grands groupes, calcul du précompte des minoritaires exigeant un travail important pour un produit fiscal faible, mobilisation de plusieurs dizaines de salariés pour établir les déclarations, etc.), mais aussi en termes de compréhension de la loi, la gestion du précompte a parfois été qualifiée de « schizophrénique » ^{58 ( * )} , en ce que les entreprises, afin de limiter la double imposition, tentent de concilier les résultats consolidés, sociaux et fiscaux, qui reposent sur des référentiels différents ;

- son coût est élevé pour certaines entreprises , ainsi qu'il a été relevé dans la partie I du commentaire du présent article, ce qui constitue un obstacle financier et administratif à leur expansion internationale ;

- le précompte ne constitue pas seulement le gage de l'avoir fiscal et tend à devenir un impôt à la charge de l'entreprise , et donc un facteur de double imposition. Ce fait est patent lorsqu'on considère que les distributions prélevées sur des bénéfices constitués depuis au moins cinq ans sont soumises au précompte malgré l'imposition au taux normal de l'IS, mais aussi dans le cas de résultats étrangers redistribués après avoir subi localement un IS plus lourd que l'IS français.

Le précompte aboutit ainsi au paradoxe de créer dans certains cas une double imposition pour délivrer un crédit d'impôt aux actionnaires, justement destiné à neutraliser cette double imposition. Le débat sur le précompte n'est pas nouveau et d'autres solutions que sa suppression ont déjà été envisagées, telles que la mise en place d'un avoir fiscal variable et l'élargissement sur un mode optionnel du régime des participations étrangères, mais ne faisaient qu'accroître la complexité du système et étaient traitées indépendamment d'une suppression de l'avoir fiscal.

Il convient néanmoins de nuancer les arguments habituellement invoqués pour une suppression du précompte . Un examen plus attentif fait en effet apparaître que si la suppression de l'avoir fiscal constitue une perte pour de très nombreux épargnants, celle du précompte est un profit pour un petit nombre de sociétés.

Le paiement du précompte repose non seulement sur une base étroite, puisque seules 442 sociétés l'ont acquitté en 2002, mais est en outre très concentré, dans la mesure où 92 % de son produit a été versé en 2002 par un peu plus de 10 % des assujettis, soit 46 entreprises qui ont acquitté plus d'un million d'euros de précompte. Cette concentration est encore plus apparente si l'on considère les montants moyen et médian de précompte acquitté : le premier s'élevait à 3.570.000 euros, et le second à seulement 2.102 euros, ce qui témoigne d'une disjonction totale entre le nombre d'entreprises assujetties et le montant acquitté.

Le précompte n'est donc aujourd'hui réellement pénalisant que pour un très petit nombre de sociétés, et sa suppression est loin de constituer une mesure déterminante de soutien aux entreprises françaises , à telle enseigne qu'elle ne figure pas parmi les revendications majeures de leurs représentants. En ces temps budgétaires très contraints, une telle mesure n'apparaît pas prioritaire et on peut lui préférer, pour un coût budgétaire moindre ou équivalent, des dispositifs de soutien plus efficaces et intéressant un plus grand nombre d'entreprises.

La distribution par tranche de paiement était ainsi la suivante en 2002 :

Répartition par tranche des entreprises ayant acquitté le précompte en 2002

Tranches en euros	Nombre d'entreprises	Part
De 1 à 10.000	313	70,8 %
De 10.001 à 20.000	19	4,3 %
De 20.001 à 30.000	9	2 %
De 30.001 à 40.000	1	N.S.
De 40.001 à 50.000	8	1,8 %
De 50.001 à 60.000	5	1,1 %
De 60.001 à 70.000	0	0 %
De 70.001 à 80.000	5	1,1 %
De 80.001 à 90.000	1	N.S.
De 90.001 à 100.000	0	0 %
Sous-total < 100.000	361	81,7 %
De 100.001 à 200.000	16	3,6 %
De 200.001 à 300.000	4	0,9 %
De 300.001 à 400.000	3	0,7 %
De 400.001 à 500.000	3	0,7 %
De 500.001 à 600.000	4	0,9 %
De 600.001 à 700.000	2	0,5 %
De 700.001 à 800.000	1	N.S.
De 800.001 à 900.000	2	0,5 %
De 900.001 à 1.000.000	0	0 %
Sous-total < 1.000.000	396	89,6 %
Supérieur à 1.000.000	46	10,4 %
TOTAL	442	100 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

En outre, l'argument qui consiste à faire de la suppression du précompte un important « appel d'air » en faveur d'une augmentation du rendement des actions doit être tempéré par de probables effets d'aubaine, consistant pour les entreprises aujourd'hui assujetties à ne pas recycler le précompte en direction des actionnaires par une augmentation des dividendes.

Il importe également de garder à l'esprit que le rendement des titres est largement tributaire du cycle boursier, de caractéristiques sectorielles ^{59 ( * )} et de l'objectif de progression annuelle assigné par les dirigeants d'entreprise, pour lesquels le montant du précompte ne constitue guère un critère de décision.

2. Une transfert financier au profit de 442 entreprises et au détriment des actionnaires et de l'Etat

Sous l'angle macro-économique , la suppression du précompte et la réforme de l'avoir fiscal s'apparente à un transfert de charges entre, d'une part, les 442 entreprises françaises acquittant le précompte ^{60 ( * )} qui enregistreraient un gain de 1,2 milliard d'euros chaque année et, d'autre part, plusieurs millions d'épargnants français en actions qui perdraient chaque année 180 millions d'euros et l'Etat, qui prendrait à sa charge 360 millions d'euros en 2006 et 300 millions d'euros en 2007 et 2008. Les non-résidents contribueraient à la réforme à hauteur de 480 millions d'euros annuels.

En 2005 , seules contribueraient à la réforme les personnes morales, résidentes ou non résidentes. La suppression de l'avoir fiscal à 10 % coûterait aux entreprises et aux fondations d'utilité publique 520 millions d'euros, du même ordre que le prélèvement exceptionnel que l'article 67 propose d'instituer. Les 442 entreprises acquittant le précompte bénéficieraient de la suppression de celui-ci à hauteur de 1.250 millions d'euros. Rien n'indique que ce gain, qui ira directement à ces 442 entreprises, profite ensuite à leurs actionnaires : la politique de distribution est le plus souvent définie en-dehors de considérations fiscales, en fonction des dividendes passés et de la politique des « concurrents ». Il y a là un risque d'effet d'aubaine qui n'est pas négligeable.

Les sociétés non-résidentes perdraient le bénéfice de l'avoir fiscal : leur contribution à la réforme serait de 240 millions d'euros.

Le dispositif serait neutre pour l'Etat en 2005.

En 2006 , le prélèvement exceptionnel pesant sur les entreprises résidentes leur serait remboursé à hauteur d'un tiers.

Parmi les épargnants, les perdants les plus importants se trouveraient chez les détenteurs de PEA : ceux-ci perdraient en raison de la suppression de l'avoir fiscal 785 millions d'euros chaque année, le crédit d'impôt nouvellement créé ramenant leur perte à 585 millions d'euros annuels. En ce qui concerne les comptes-titres, la réforme serait globalement neutre : la substitution du mécanisme d'abattement au mécanisme d'avoir fiscal coûterait aux épargnants 364 millions d'euros ; la création du crédit d'impôt leur serait favorable à hauteur de 253 millions d'euros, les détenteurs d'actions étrangères bénéficiant du cadre fiscal plus favorable à hauteur de 96 millions d'euros. Ceci n'empêche pas, bien au contraire, qu'un grand nombre de détenteurs de comptes-titres se retrouvent perdants.

Il y a, d'une part, une différence de traitement très nette entre les PEA et les comptes-titres et, d'autre part, au sein des comptes-titres, un changement des règles clairement favorable aux épargnants aisés, qui seront ceux qui peuvent à la fois tirer profit de l'abattement nouveau de 50 % et de la détention d'actions étrangères.

Les non-résidents contribueraient à la réforme à hauteur de 480 millions d'euros, l'Etat finançant le solde qui devrait s'élever à 360 millions d'euros.

Par ailleurs, il convient de préciser que le changement d'assiette des prélèvements sociaux, qui ne seront plus assis sur le dividende et l'avoir fiscal mais seulement sur le dividende prive les régimes sociaux de 370 millions d'euros de recettes annuelles. Rien n'indique dans le présent article que cette perte sera compensée.

Impact financier de la réforme de la suppression du précompte et de l'avoir fiscal ^{61 ( * )}

(en millions d'euros)

DETERMINATION DU GAIN OU DU COUT NET POUR L'ETAT		2005		2006		2007-2008		2009 et suivants
		Gain	Coût	Gain	Coût	Gain	Coût	Gain	Coût
	Suppression du précompte		1 250		1 250		1 250		1 250
	Suppression de l'avoir fiscal à 10 % ^(1)	400		400		400		400
	Suppression de la majoration d'avoir fiscal	120		120		120		120
	Incidence de la suppression de l'avoir fiscal sur le montant de la quote-part de frais et charges (régime mère-fille)				126		63		63
	Prélèvement exceptionnel	500
	Imputation ou restitution du prélèvement exceptionnel				166		166
	Total sociétés résidentes	1 020	1 250	520	1 542	520	1 479	520	1 313
		- 230		-1 022		- 959		- 793
PERSONNES PHYSIQUES RESIDENTES	Incidence de la réforme :
	- Substitution de l'abattement à l'avoir fiscal pour les comptes-titres			364		364		364
	- Crédit d'impôt				253		253		253
	- Abattement pour les dividendes étrangers				96		96		96
	- Substitution du crédit d'impôt à l'avoir fiscal pour les PEA / PEE			785	250	785	250	785	250
	Prélèvements sociaux :	0	0		370		370	0	370
	Total personnes physiques résidentes	0	0	956	722	956	722	956	722
		0		180		180		180
NON RESIDENTS	Remboursement de l'avoir fiscal:
	- aux sociétés	240		240		240		240
	- aux personnes physiques			240		240		240
	Total non résidents	240	0	480	0	480	0	480	0
		240		480		480		480
TOTAL GENERAL		1 260	1 250	1 956	2 264	1 956	2 201	1 956	2 035
GAIN OU COUT NET		+ 10		- 362		- 299		- 133

⁽¹⁾ Y compris les organismes sans but lucratif qui bénéficient dans certains cas de la restitution de l'avoir fiscal non imputé.

3. Un impact sur l'attractivité financière de la place de Paris qui sera sans doute défavorable

La suppression du bénéfice de l'avoir fiscal pour les non-résidents, en diminuant les gains nets qu'ils sont susceptibles d'attendre des revenus d'actions françaises, ne pourra pas n'avoir aucune incidence sur l'attractivité financière de la place de Paris : c'est en effet l'opportunité de gains majorés à hauteur de 480 millions d'euros qui s'évanouirait pour les investisseurs étrangers. Il y a là un risque réel de réallocation d'actifs au profit de places financières plus attractives.

Parallèlement, le dispositif proposé incite fortement les épargnants français à diversifier leur portefeuille d'actions en y incluant une part significative d'actions étrangères . A portefeuille constant, ce sont les titres de sociétés françaises qui feraient l'objet d'un arbitrage défavorable des épargnants. L'exemple suivant est particulièrement éclairant. Pour un montant de dividendes annuels de 8.000 euros, un épargnant imposé sur le revenu au taux de 37,38 % perdrait à la réforme 495 euros si son portefeuille était uniquement composé d'actions françaises et gagnerait à la réforme 99 euros s'il détenait dans son portefeuille un quart d'actions étrangères. En effet, alors que l'avoir fiscal était réservé aux actions françaises, l'abattement de 50 % et le crédit d'impôt bénéficieraient aux revenus d'actions qu'ils soient de source française ou étrangère.

Situation d'un contribuable célibataire imposable au taux marginal d'imposition de 37,38 %

Il perçoit 8.000 euros de dividendes de source française

Avant la réforme		Après la réforme
Dividende	8.000	Dividende	8.000
+ Avoir fiscal	4.000	- Abattement de 50 %	4.000
- Abattement 1220 €	1.220	- Abattement 1 220 €	1.220
Base imposable	10.780	Base imposable	2.780
Impôt brut	4.030	Impôt brut	1.040
- Imputation avoir fiscal	4.000	- Imputation du crédit d'impôt	115
Impôt net	30	Impôt net	925
- Restitution avoir fiscal		- Restitution crédit d'impôt	0
Prélèvements sociaux	1.200	Prélèvements sociaux	800
Dividende net	6.770	Dividende net	6.275
Gain ou perte induit par la réforme			- 495

Situation d'un contribuable imposable au taux d'imposition de 37,38 %

Il perçoit 8.000 euros de dividendes (6.000 euros de source française et
2.000 euros de source étrangère)

Avant la réforme		Après la réforme
Dividendes de source française	6 000	Dividendes de source française	6 000
+ Avoir fiscal	3 000
- Abattement 1 220 euros	1 220	Dividende de source étrangère	2 000
Dividendes de source française imposables	7 780	+ impôt payé à l'étranger (18 % du net)
Dividendes de source étrangère imposables
Base imposable	10 140	Base imposable	2 960
Impôt brut	3 790	Impôt brut	1 106
- imputation crédit d'impôt étranger	360	- Imputation crédit d'impôt étranger	360
- imputation avoir fiscal	3 000	- Imputation crédit d'impôt 115	115
Impôt net	430	Impôt net	631
- Restitution avoir fiscal	0	- Restitution crédit d'impôt 115	0
Prélèvements sociaux	1 136	Prélèvements sociaux	836
Gain ou perte induit par la réforme			+ 99

B. UNE RÉFORME DONT L'URGENCE N'EST PAS AVÉRÉE

L'urgence de la réforme proposée par le présent article se fonde, selon le gouvernement, sur l'imminence de décisions communautaires défavorables à la France, tant en ce qui concerne le précompte qu'en ce qui concerne l'avoir fiscal. Il n'est pas possible de déterminer aujourd'hui l'issue de ces contentieux. Si des contentieux ont été engagés sur le précompte, rien n'indique que la France doive être condamnée ; l'issue de ces contentieux étant par ailleurs encore relativement lointaine. En ce qui concerne l'avoir fiscal, aucune action n'est aujourd'hui engagée contre la France.

1. Les contentieux liés au précompte

L'irrésistible menace de contentieux majeurs sur le précompte doit être considérée avec lucidité . Ces risques existent, mais la jurisprudence actuelle de la Cour de justice des communautés européennes ne permet pas d'exciper un lien direct avec le dispositif du précompte. Les recours déposés par six entreprises françaises n'ont quant à eux pas encore abouti, et le dispositif proposé par le présent article ne saurait en tout état de cause effacer le préjudice invoqué pour le passé au regard du précompte pas plus qu'une éventuelle condamnation de la Cour de justice.

Enfin, en termes de communication financière, on peut estimer qu'il y aurait une certaine maladresse de la part des requérants, dont les actionnaires individuels sont nombreux et n'en ont pas moins fait preuve d'une certaine fidélité en une période boursière passablement troublée, à obtenir une indemnisation au titre du précompte parallèlement à la suppression de l'avoir fiscal.

La jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes

L'arrêt Athinaiki Zytopoiia du 4 octobre 2001, statuant sur un conflit entre l'administration fiscale grecque et une société grecque majoritairement détenue par une société mère néerlandaise à laquelle elle avait distribué des dividendes, a fait prévaloir l'interprétation de la société requérante en requalifiant ^{62 ( * )} en retenue à la source - prohibée par l'article 5 de la directive mère-fille du 23 juillet 1990 - une imposition supplémentaire que l'administration fiscale avait prélevée sur les dividendes ^{63 ( * )} .

Si l'article 7 de la directive précédemment mentionnée prévoit qu'un paiement anticipé de l'impôt sur les sociétés à l'Etat membre où est située la filiale, effectué en liaison avec la distribution des bénéfices à la société mère, n'est pas incompatible avec la directive, cet arrêt conduit néanmoins à s'interroger sur l'analyse que la CJCE porterait sur le précompte dans le champ d'application des relations mère fille , tel qu'il est défini par l'article 119 ter du code général des impôts, dans la mesure où le précompte constitue une charge fiscale particulière dont le fait générateur est la distribution et dont le montant dépend directement de celui de la distribution ^{64 ( * )} . Dans le cas d'espèce, l'imposition supportée par la filiale n'avait en effet pas été interprétée comme un paiement anticipé compatible avec la directive, mais bien comme une imposition définitive dont le fait générateur résidait dans la distribution et non dans l'existence de bénéfices.

Actuellement, six grandes entreprises françaises contestent devant les juridictions nationales le bien-fondé de l'imposition au précompte de certaines de leurs distributions : la redistribution par les sociétés mères des dividendes perçus de leurs filiales situées dans d'autres Etats de l'Union européenne entraîne en effet l'exigibilité du précompte, sans que ces sociétés soient en mesure d'imputer un avoir fiscal sur le montant du précompte dû, ce qui n'est pas le cas pour les revenus perçus de filiales implantées en France. Les requérants contestent donc le caractère discriminatoire, selon eux, de la législation française à l'égard des dividendes de source étrangère.

En conséquence, votre rapporteur général considère que la suppression du précompte constituerait certes une diminution bienvenue de la pression fiscale pour certaines entreprises, mais qu'elle n'a pas le caractère d' « ardente obligation » que le gouvernement voudrait lui attribuer.

2. L'avoir fiscal

En ce qui concerne l'avoir fiscal, l'urgence de la réforme serait justifiée par une procédure en cours devant la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) mettant en cause l'avoir fiscal pratiqué en Finlande. Dans l'affaire C-319/02 Petri Manninem , la compatibilité de l'avoir fiscal finlandais avec les dispositions européennes relatives à la liberté de circulation des capitaux est en effet contestée en raison de l'exclusion, du bénéfice de l'avoir fiscal, des dividendes perçus par les actionnaires résidents ayant pour origine une société étrangère.

Il convient néanmoins de préciser que les procédures devant la CJCE peuvent prendre plusieurs mois et qu'aucune procédure n'a été engagée contre la France.

Par ailleurs, la Commission européenne ne paraît pas pressée de remettre en cause les fondements de la fiscalité de l'épargne française : en ce qui concerne le PEA, dont certains aspects sont jugés discriminatoires par la commission européenne à l'égard des pays tiers, le commissaire européen chargé du marché intérieur, M. Frits Bolkestein, a décidé de reporter sa proposition d'ouvrir une procédure d'infraction contre la France en attendant les conclusions de la conférence intergouvernementale chargée de préparer une nouveau traité constitutionnel européen.

Enfin, le coût de l'extension de l'avoir fiscal aux dividendes de source étrangère s'établirait à 125 millions d'euros annuels, soit bien moins que le coût de la réforme prévue par le présent article qui serait supporté par l'Etat.

Sur le plan européen, comme le soulignait un participant au colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001 : « quand on regarde ce qui se pratique autour de nous, on voit bien qu'il y a tout sauf un modèle qui se dégage du côté de nos partenaires. Coexistent au sein de l'Union européenne les dispositifs les plus hétéroclites et les plus baroques ».

Du point de vue de l'harmonisation fiscale européenne, comme le rappelle l'étude de l'Office français des conjonctures économiques (OFCE) menée à l'appui du rapport d'information ^{65 ( * )} de votre rapporteur général et de notre collègue Joël Bourdin sur les réformes fiscales en Europe, « seule la généralisation du système de l'avoir fiscal aux résidents et aux non résidents ^{66 ( * )} pour l'ensemble des pays de l'Union européenne peut permettre une application totale du principe de résidence et supprimer les inefficacités (traitements différenciés des investissements selon leur origine) générés par l'hétérogénéité des systèmes actuels ».

C. UNE RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL À CONTRETEMPS

Sur le plan politique, la réforme proposée de suppression de l'avoir fiscal intervient exactement à l'opposé de ce qu'ont vécu les petits actionnaires au cours des dernières années et des mesures d'une « fiscalité de l'épargne de crise » prises par le législateur pour sauvegarder l'attractivité des marchés actions auprès des épargnants.

1. Le contexte : une perte brutale de valeur des actifs boursiers

Sous l'angle psychologique , la réforme de l'avoir fiscal interviendrait après une chute brutale et durable des cours des actions : en quatre ans, l'indice du CAC a perdu 36 % de sa valeur . Les moins-values subies par les épargnants sont loin d'être compensées par la reprise des cours qui se dessine en fin d'année 2003. Les épargnants ont été invités à s'orienter davantage vers des « valeurs de rendement », et donc à privilégier davantage le dividende.

Evolution du CAC 40 depuis le 25 novembre 1999

Source : Euronext

2. Un signal contradictoire avec les dispositions votées en loi de finances pour 2003

Adoptés à l'initiative de votre commission des finances, avec l'avis pleinement favorable du gouvernement, quatre articles de la loi de finances pour 2003 ^{67 ( * )} correspondant à des dispositions favorables à l'épargne en actions ont permis de redonner confiance aux actionnaires individuels.

Ils ont permis :

- d'imputer les moins-values boursières constatées à compter du 1 ^er janvier 2002 sur les plus-values réalisées au cours des dix années suivantes, contre cinq années précédemment ;

- de relever le seuil de cession en-deçà duquel les plus-values de cession de valeurs mobilières ne sont pas imposées au titre de l'impôt sur le revenu à 15.000 euros, contre 7.650 euros, pour les plus-values réalisées à compter du 1 ^er janvier 2003 ;

- de généraliser en deux ans l'abattement sur les dividendes de valeurs mobilières à toutes les tranches du barème de l'impôt sur le revenu ;

- relever le plafond du Plan d'épargne en actions (PEA) de 120.000 à 132.000 euros.

Cette dernière mesure a incité les épargnants à investir davantage dans leur PEA au moment même où le gouvernement souhaite remettre en cause une des modalités favorables à l'investissement en actions qui lui est liée.

3. Une réforme qui peut, dans certains cas, annuler les effets de la baisse de 3 % du barème de l'impôt sur le revenu

La réforme de l'avoir fiscal conduirait à alourdir la fiscalité des placements en actions dans des proportions telles qu'elle pourrait annuler dans bien des cas la baisse de l'impôt sur le revenu de 3 %.

Cas d'un couple marié avec un enfant disposant de 25.000 euros brut de revenus d'activité et de 3.000 euros de revenus d'actions

Fiscalité applicable avant la réforme de l'avoir fiscal (barème de l'IR 2003)		Fiscalité applicable après la réforme de l'avoir fiscal (prise en compte de la baisse de l'IR de 3 %)
Revenus bruts	25.000	Revenus bruts	25.000
Dividendes reçus	3.000	Dividendes reçus	3.000
Avoir fiscal	1.500	Abattement 50 %	1.500
Après déduction de l'abattement de 2.440 euros, dividende imposable	2.060	Après déduction de l'abattement de 2.440 euros, dividende imposable	0
Nombre de parts	2,5	Nombre de parts	2,5
Application du barème de l'IR, impôt brut dû	628	Application du barème de l'IR, impôt brut dû	360
Après imputation de l'avoir fiscal, impôt net	- 872	Après imputation du crédit d'impôt, impôt net	130

Prise en compte des prélèvements sociaux

Avant réforme de l'avoir fiscal	Après réforme de l'avoir fiscal
CSG + CRDS : 450 euros	CSG + CRDS : 300 euros

L'exemple ci-dessus montre que la réforme de l'avoir fiscal annule complètement la baisse de l'impôt sur le revenu dès lors que le foyer fiscal est faiblement imposable et que les revenus de dividendes sont relativement élevés.

D. DES PERTES LOURDES POUR DES MILLIONS D'ACTIONNAIRES ^{68 ( * )}

1. Les chiffres du gouvernement : 3 millions d'épargnants mis en difficulté

Les chiffres fournis à votre rapporteur général par le gouvernement, s'ils ne permettent pas d'avoir une vision complète de l'impact de la réforme sur les épargnants, offrent néanmoins les enseignements suivants :

En ce qui concerne les comptes-titres , le gouvernement propose une simulation par tranche marginale d'impôt sur le revenu, à partir du dividende moyen déclaré dans cette tranche. Il est dès lors possible de savoir, en moyenne, quelles sont les tranches marginales gagnantes ou perdantes, en fonction des caractéristiques des revenus d'épargne des contribuables qui se situent dans cette tranche .

Au vu du dividende moyen constaté, toutes les tranches marginales sont perdantes pour les célibataires, sauf les deux dernières, à 42,62 % et à 48,08 %. Pour les couples mariés, deux tranches marginales sont perdantes, celle à 6,83 % et celle à 42,62 %.

En ce qui concerne les plans d'épargne en actions (PEA), 75 % des PEA ne perdraient rien à la réforme, mais beaucoup d'entre eux sont ouverts « pour ordre ». 30 % des PEA ont ainsi un encours d'actions moyen inférieur à 450 euros. Tous les autres PEA sont perdants dans la réforme, et ce d'autant plus que l'encours du PEA est important.

Il n'est donc pas exact de considérer que « la réforme de l'avoir fiscal vise à répondre aux abus d'une vingtaine de PEA dont l'encours est compris entre 5,4 millions d'euros et 21,8 millions d'euros qui bénéficieraient d'un montant de restitution d'avoir fiscaux compris entre 50.000 euros et 200.000 euros ».

Entre 1,5 et 2 millions de PEA sur 7 millions sont perdants à la réforme. Au total, votre rapporteur général, en extrapolant les chiffres relatifs au PEA estime que 3 millions d'épargnants seront lésés par la réforme de l'avoir fiscal.

Quant aux situations exceptionnelles invoquées par l'administration, elles doivent évidemment faire l'objet de procédures pour abus de droit. Rien n'empêche les services fiscaux de les engager.

Cette estimation est confortée par les propos du directeur de la législation fiscale lors du colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001, évoquant une éventuelle réforme de l'avoir fiscal : « cette réforme ne serait pas neutre pour l'actionnaire : nos modèles suggèrent que la transposition vers un dispositif à l'allemande ou vers un prélèvement libératoire, tout en maintenant l'abattement de 8.000 ou 16.000 francs au niveau actuel ^{69 ( * )} , se traduirait par trois millions de perdants, à savoir les contribuables qui déclaraient dans leur feuille d'impôt des dividendes, ce qui est hors de question ».

Situation de contribuables célibataires

Le montant de dividende correspond au dividende moyen déclaré (hors avoir fiscal) par tranche de revenus en fonction de la situation fiscale du contribuable

Avant la réforme								Après la réforme
Modalités d'imposition	Taux marginal d'imposition de							Modalités d'imposition	Taux marginal d'imposition de
	0 %	6,83 %	19,14%	28,26%	37,38 %	42,62 %	48,09 %		0 %	6,83 %	19,14%	28,26 %	37,38 %	42,62 %	48,09 %
Dividende	337	409	327	506	1.329	3.045	18.653	Dividende	337	409	327	506	1.329	3.045	18.663
+ AF	169	205	164	253	665	1.523	9.332	- Abattement 50 %	169	205	164	253	665	1.523	9.332
- Abattement 1220 €	506	614	491	759	1.220	1.220	1.220	- Abattement 1.220 €	168	204	163	253	664	1.220	1.220
Base imposable	0	0	0	0	774	3.348	26.775	Base imposable	0	0	0	0	0	302	8.111
Impôt brut	0	0	0	0	289	1.427	12.876	Impôt brut	0	0	0	0	0	129	3.901
Imputation de l'AF	0	0	0	0	289	1.427	9.332	Imputation du CI, plafonné à 75 €	0	0	0	0	0	115	115
Impôt net	0	0	0	0	0	0	3.544.	Impôt net	0	0	0	0	0	54	3.826
Restitution de l'AF	169	205	164	253	376	96	0	Restitution du CI	115	115	115	115	115	0	0
Prélèvements sociaux	51	61	49	76	199	457	2.800	Prélèvements sociaux	34	41	33	51	133	305	1.866
Dividende net (1)	455	553	442	683	1.509	2.684	12.319	Dividende net (2)	418	483	409	570	1.311	2.726	13.011
								Gains ou pertes induits par la réforme	- 37	- 70	- 33	- 113	- 195	42	692

(1) Dividende net = (dividende perçu de la société + avoir fiscal) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

(2) Dividende net = (dividende perçu de la société + crédit d'impôt) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

Situation de contribuables mariés

Le montant de dividende correspond au dividende moyen déclaré (hors avoir fiscal) par tranche de revenus en fonction de la situation fiscale du contribuable

Avant la réforme								Après la réforme
Modalités d'imposition	Taux marginal d'imposition de							Modalités d'imposition	Taux marginal d'imposition de
	0 %	6,83%	19,14%	28,26%	37,38 %	42,62 %	48,09 %		0 %	6,83 %	19,14%	28,26 %	37,38 %	42,62 %	48,09 %
Dividende	334	672	425	334	454	1.000	10.366	Dividende	334	672	425	334	464	1.000	10.366
+ AF	167	336	213	167	232	500	5.183	Abattement 50 %	167	336	213	167	232	500	5.183
- Abattement 2.440 €	501	1.008	638	501	696	1.500	2.440	- Abattement 2.440 €	167	336	212	167	232	500	2.440
Base imposable	0	0	0	0	0	0	13.109	Base imposable	0	0	0	0	0	0	2.743
Impôt brut	0	0	0	0	0	0	6.304	Impôt brut	0	0	0	0	0	0	1.319
Imputation de l'AF	0	0	0	0	0	0	5.183	Imputation de CI, plafonné à 150 €	0	0	0	0	0	0	230
Impôt net	0	0	0	0	0	0	1.121	Impôt net	0	0	0	0	0	0	1.169
Restitution de l'AF	167	336	213	167	232	500	0	Restitution du CI	230	230	230	230	230	230	0
Prélèvements sociaux	50	101	64	50	70	150	1.555	Prélèvements sociaux	33	67	43	33	46	100	1.037
Dividende net (1)	451	907	574	451	626	1.350	7.690	Dividende net (2)	531	835	612	531	648	1.130	8.240
								Gains ou pertes induits par la réforme	80	- 72	42	80	32	- 220	550

(1) Dividende net = (dividende perçu de la société + avoir fiscal) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

(2) Dividende net = (dividende perçu de la société + crédit d'impôt) - (impôt sur le revenu brut + prélèvements sociaux)

Détention des actions sur un PEA (1)

Situation des PEA au 31/12/2007	Répartition des PEA par ordre croissant de valeur liquidative
	30 % des PEA ^(2) (PEA moyen : 639 €)	20 % des PEA ^(2) (PEA moyen : 2.525 €	15 % des PEA ( ^2 ) (PEA moyen : 5 921 €)	10 % des PEA ( ^2 ) (PEA moyen : 9 116 €)	5 % des PEA ( ^2 ) (PEA moyen : 14.052 €)	10 % des PEA ( ^2 ) (PEA moyen : 21.020 €)	5 % des PEA ( ^2 ) (PEA moyen : 37.162 €)	5 % des PEA ( ^2) (PEA moyen : 66.661 €)
Nombre de PEA	2.134.347	1.324.787	1.177.571	735.982	441.589	883.178	367.991	294.393
En cours en actions moyen	451	1917	4.610	7.019	10.905	16.654	29.737	55.897
Dividende net	8,27	35,12	84,48	128,64	199,85	305,21	544,97	1.024,40
Avoir fiscal	4,13	17,56	42,24	64,32	99,53	152,61	272,49	512,20
Crédit d'impôt	4,13	17,56	42,24	64,32	99,53	115,00	115,00	115,00
Perte induite par la réforme	0	0	0	0	0	- 37	- 157	- 397

(1) Hypothèse de contribuables qui ne détiennent qu'un PEA (pas de compte-titres)

(2) Pourcentages arrondis

(3) Hypothèse de distribution : 1,833 % de l'encours action

2. Les simulations de votre commission des finances : qui sont les perdants ?

Votre commission des finances propose des simulations en fonction du montant du dividende versé.

Sur les PEA, les épargnants ne sont ni gagnants ni perdants jusqu'à un dividende de 230 euros de dividendes, soit un encours d'actions de moins de 12.547 euros ^{70 ( * )} , ce qui représente moins de 10 % du plafond du PEA ^{71 ( * )} .

Impact de la réforme de l'avoir fiscal sur les détenteurs de PEA
en fonction du montant du dividende

(en euros)

- pour les détenteurs de comptes-titres , en raison d'un mode de calcul plus favorable des prélèvements sociaux, les épargnants seront gagnants à la réforme, de manière évidemment très limitée à ce niveau, en-deçà d'un dividende de 255,5 euros pour un célibataire et de 511 euros pour un couple. Ceci représente des portefeuilles d'actions inférieurs, respectivement, à 13.939 euros et 27.878 euros ^{72 ( * )} .

Au-delà de ce niveau, à l'exception des deux dernières tranches du barème, tous les épargnants sont perdants à la réforme , et ce d'autant plus que leur tranche marginale d'impôt sur le revenu est basse et que le dividende est élevé.

Impact de la réforme de l'avoir fiscal sur les détenteurs d'un compte-titre
en fonction du montant du dividende
(cas d'un contribuable célibataire imposé à la tranche marginale de 19,14 %)

(en euros)

Un couple marié imposé à la tranche marginale de 6,83 % et disposant d'un dividende de 672 ^{73 ( * )} euros perdra à la réforme 72 euros. Un célibataire disposant de revenus d'actions de 1.329 ^{74 ( * )} euros imposé à la tranche marginale de 37,38 % enregistrera une perte relative de 193 euros.

Pour les deux dernières tranches marginales, les épargnants peuvent gagner à la réforme pour des dividendes très élevés. Pour un célibataire, au-delà de 1.750 euros (ou 3.500 euros pour un couple) de dividendes pour la tranche marginale à 48,09 %, et de 2.200 euros (4.400 euros pour un couple) pour la tranche marginale à 42,62 %, les gains peuvent être substantiels. Pour un célibataire à la tranche marginale de 48,09 %, avec un dividende de 18.663 euros ^{75 ( * )} , le gain est de 690 euros. Toutefois, ces ménages disposent fréquemment à la fois d'un compte-titres et d'un PEA : dans ce cas, la réforme risque de leur être également défavorable.

Impact de la réforme de l'avoir fiscal sur les détenteurs d'un compte-titres
en fonction du montant du dividende
(cas d'un contribuable célibataire imposé à la tranche marginale de 48,08 %)

(en euros)

- les variables d'ajustement sont limitées : le passage du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour un célibataire et de 150 à 230 euros pour un couple ne règle pas le problème, structurel, de l'écart entre un avoir fiscal progressant linéairement en fonction du montant du dividende et un crédit d'impôt plafonné.

3. Qu'est-ce qu'un petit épargnant ?

Pour éviter toute controverse inutile, il paraît utile de préciser ce qu'est, pour votre commission des finances, un « petit épargnant » en fonction duquel il faudrait juger de l'impact de la réforme de l'avoir fiscal. Il convient de rappeler que le patrimoine financier médian des Français s'établit à 38.000 euros . C'est donc à l'aune d'un épargnant « médian » ayant investi la totalité de ce patrimoine financier de 38.000 euros en actions qu'il convient de juger l'impact de la réforme sur les « petits épargnants ».

Les chiffres précités montrent qu'une part importante d'épargnants, qui se situent en-dessous de ce patrimoine médian, perdent à la réforme de l'avoir fiscal.

E. LE MAINTIEN DE LA DOUBLE IMPOSITION POUR LES PERSONNES MORALES

Le présent article, s'il s'attache à éviter la double imposition des bénéfices au niveau des personnes physiques, ne prévoit aucune disposition qui limiterait la double imposition des bénéfices au niveau des personnes morales .

Ceci constitue l'aboutissement ultime d'une politique qui a visé, sous le gouvernement précédent, à limiter progressivement le taux de l'avoir fiscal au profit des personnes morales, et ce, pour l'essentiel, pour des raisons budgétaires. Ainsi, en matière de double imposition des bénéfices, la France aurait un dispositif qui ne « marcherait pas sur ses deux jambes » : les personnes physiques verraient le problème de la double imposition des bénéfices partiellement résolu, les personnes morales verraient le problème de la double imposition des bénéfices complètement ignoré.

Il y a là une difficulté pour des personnes morales d'un genre particulier que sont les fondations d'utilité publique qui tirent leur revenu, pour financer des missions d'intérêts général, du produit de leur patrimoine. Une fondation qui aurait un million d'euros tiré de son portefeuille d'actions perdrait les 500.000 euros qu'elle pouvait récupérer au titre de l'avoir fiscal .

F. LA NÉCESSITÉ DE REPORTER LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL

Si votre rapporteur général approuve le principe d'une réforme du précompte, il juge que les conditions dans lesquelles interviendrait une réforme de l'avoir fiscal ne sont pas favorables et que la neutralité de la réforme pour les actionnaires individuels n'est nullement garantie.

Comme l'indiquait un participant au colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001 : « à partir d'une réflexion circonscrite aux problèmes que pose le précompte à quelques grands groupes, on finit par proposer un big bang de l'avoir fiscal ».

Le contexte n'est évidemment pas favorable à une réforme de la fiscalité du dividende. Les épargnants ont pu perdre confiance dans les marchés financiers au moment même où le gouvernement invite ceux-ci à se doter d'une épargne retraite qui a tout à gagner au maintien de l'avoir fiscal .

L'urgence de la réforme, qui pourrait résulter de contentieux lancés par quelques entreprises, n'est pas telle que le Parlement ne doive pas prendre le temps de la réflexion sur un sujet qui concerne 3 millions d'épargnants .

Votre rapporteur général, au regard des principes que la commission des finances a édictés dans un rapport d'information ^{76 ( * )} de 1997, selon lesquels le législateur doit assurer un cadre fiscal stable aux épargnants, favoriser davantage les titres de fonds propres que les titres de dette, récompenser plutôt l'épargne de long terme et le risque que l'épargne liquide et les placements réglementés , juge que la réforme de l'avoir fiscal conduirait à alourdir la fiscalité ^{77 ( * )} des placements en actions de manière inappropriée.

Il pense souhaitable de mettre à profit l'année qui vient pour réfléchir de manière plus globale aux fondements de notre fiscalité de l'épargne et pour proposer une éventuelle réforme du régime des distributions s'intégrant dans le cadre plus large d'un dispositif favorable à l'épargne de long terme et à la rémunération des risques pris par les actionnaires .

En conséquence, il paraît nécessaire de ne pas agir dans la précipitation d'une réforme mal maîtrisée.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

* ⁴³ Outre les personnes physiques, certains organismes non lucratifs et les caisses de retraite, l'avoir fiscal n'est pas remboursé aux résidents personnes morales. Seules les personnes morales non résidentes peuvent bénéficier d'un remboursement.

* ⁴⁴ Dans un arrêt rendu le 18 novembre 1985, le Conseil d'Etat a jugé que lorsque les dividendes revenaient à l'établissement stable en France d'une société étrangère résidente d'un Etat avec lequel la France a signé une clause de non-discrimination, l'administration fiscale n'est pas en droit de refuser à cet établissement le bénéfice de l'avoir fiscal attaché aux dividendes d'actions de sociétés françaises inscrites à son actif. Cette position a été confirmée par un arrêt du 28 janvier 1986 de la Cour de justice des communautés européennes. La direction générale des impôts en a tiré les conséquences dans une instruction du 31 juillet 1986.

* ⁴⁵ Ces conventions ont été signées avec :

- les Etats membres de l'Union européenne, à l'exception de l'Irlande, du Danemark, de la Grèce et du Portugal ;

- les pays anglo-saxons que sont l'Australie, le Canada, les Etats-Unis et la Nouvelle-Zélande ;

- certains pays européens non membres de l'Union : Suisse, Norvège, Islande, Malte, Turquie, pays baltes, Ukraine ;

- des pays de l'Afrique francophone (Cameroun, Côte d'Ivoire, Gabon, Mali, Mayotte, Niger, Burkina Faso, Sénégal, Togo) à l'exception du Maghreb ;

- certains pays industrialisés et émergents d'Asie : Corée du Sud, Japon, Singapour, Malaisie, Inde, Israël et Pakistan, mais à l'exception des pays du monde arabe, de l'Indonésie, des Philippines ou de la Chine ;

- certains pays d'Amérique latine : Brésil, Mexique, Bolivie et Venezuela.

* ⁴⁶ Allemagne, Autriche, Etats-Unis, Israël, Japon, Pays-Bas, Suède, Suisse et Ukraine.

* ⁴⁷ A l'exception du précompte dû à l'occasion de distributions prélevées sur la réserve spéciale des plus-values à long terme . Dans ce cas, le précompte est plafonné afin que le montant global de l'imposition de la plus-value soit égal au taux de l'IS de droit commun.

Aux termes de l'article 209 quater du code général des impôts, les sommes prélevées sur cette réserve sont en effet rapportées au résultat imposable de l'exercice en cours lors de ce prélèvement, sous déduction de l'impôt perçu lors de la réalisation des plus-values correspondantes. La distribution sur la réserve aurait donc donné lieu à deux séries d'impositions. L'aménagement du taux du précompte prévoit donc qu'en cas de distribution, le total des impositions applicables à une plus-value à long terme doit donc être égal à l'IS calculé au taux de droit commun.

* ⁴⁸ L'imputation des distributions sur les résultats est réalisée dans un ordre prévu par la réglementation, mais cet ordre est indépendant des modalités de comptabilisation des sommes distribuées.

* ⁴⁹ En application du régime d'exonération d'impôt sur les sociétés (à l'exception d'une quote-part de 5 % pour frais et charges) des dividendes reçus par une société mère de ses filiales (qui ont déjà acquitté l'impôt sur les sociétés), prévu par l'article 216 du code général des impôts Ce régime, destiné à supprimer l' « écran fiscal » constitué par la société mère, est facultatif mais les cas de renonciation sont rares, dans la mesure où le régime de droit commun (imposition du dividende à l'impôt sur les sociétés avec déduction de l'avoir fiscal ou de crédit d'impôt attaché à ce dividende) est moins favorable à plusieurs titres.

* ⁵⁰ Les dividendes perçus de filiales européennes font parfois l'objet d'une retenue à la source de 15 %, mais le régime européen mère-fille issu de la directive n° 90-435 du 23 juillet 1990, auquel se réfère l'article 119 ter du code général des impôts, exonère, sous certaines conditions, de retenue à la source les dividendes versés par une filiale résidente d'un pays membre de l'Union européenne . Dans ce cas, le montant redistribuable en franchise de précompte sera nul.

* ⁵¹ Ces conditions sont les suivantes :

- la société doit avoir pour activité exclusive la gestion d'un portefeuille de titres de participations (ce qui constitue la définition d'une holding financière) ;

- l'actif immobilisé de la société doit être composé pour les deux tiers au moins de participations dans des sociétés dont le siège social est situé hors de France et qui ouvrent droit au régime des sociétés mères et filiales ;

- les produits de ces participations doivent représenter les deux tiers au moins du bénéfice comptable de la société holding.

* ⁵² Les bénéfices réalisés par les filiales pendant la période d'intégration sont réputés ne pas avoir supporté l'impôt sur les sociétés (le bénéfice de la filiale ne supporte en effet l'impôt que si la société mère réalise elle-même un bénéfice fiscal) ; les conditions d'application du précompte sont donc remplies.

* ⁵³ A la différence de l'impôt sur les sociétés, qui procède d'une globalisation du résultat, le précompte donne lieu à l'établissement d'une déclaration par chaque société du groupe.

* ⁵⁴ Au regard du précompte, le principe de l'intégration fiscale suppose, aux termes du 2 de l'article 223-O, que la société mère soit « substituée aux sociétés du groupe » pour l'imputation, sur le montant du précompte dont elle est redevable, des avoirs fiscaux et crédits d'impôt attachés à des dividendes qui ont été encaissés au cours d'exercices clos depuis cinq ans au plus et qui ont ouvert droit au régime mère fille ou ont été neutralisés pour la détermination du résultat de l'ensemble du groupe.

* ⁵⁵ Jusqu'à cette date, l'administration fiscale reconnaissait, de façon assez large, le caractère de dividende à toute « répartition de revenus constituant la rémunération de l'épargne investie (...) effectuée au profit de l'ensemble des actionnaires (...) au prorata de leurs droits et qui résultaient de décisions régulières des organes compétents de la société ». La Direction générale des impôts a toutefois abandonné son interprétation économique pour suivre la jurisprudence administrative, et en particulier l'arrêt du Conseil d'Etat Ministre c/ Anzalone du 26 février 2001, qui tendait à faire coïncider les notions juridique et fiscale de dividende, en faisant prévaloir une interprétation prétorienne sur l'intention du législateur résultant des travaux préparatoires à la loi du 12 juillet 1965 instituant l'avoir fiscal. L'instruction précisait donc que seuls les revenus distribués régulièrement et soumis à la réglementation du code civil ou du code de commerce relative aux dividendes pouvaient être assortis de l'avoir fiscal, et le cas échéant donner lieu à paiement du précompte. Ce nouveau périmètre contribuait par exemple à refuser le bénéfice de l'avoir fiscal aux réductions de capital non motivées par des pertes ou aux rachats par une société de ses propres titres, et de manière générale, à toutes les distributions exceptionnelles décidées par une assemblée autre que celle approuvant les comptes annuels.

* ⁵⁶ Qui dispose que « le précompte (...) doit être versé au Trésor dans le mois qui suit la mise en paiement des revenus et sous les mêmes sanctions que la retenue perçue à la source sur les produits d'obligation ».

* ⁵⁷ Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français - Michel Charzat, parlementaire en mission - Juillet 2001.

* ⁵⁸ On se reportera utilement aux propos tenus par M. Bernard Bacci, directeur financier de Vivendi Universal, lors du colloque sur le précompte et l'avoir fiscal, organisé par la commission des finances du Sénat et le CEFEP le 16 mai 2001.

* ⁵⁹ Les valeurs dites « de rendement », qui ont eu la faveur des gestionnaires d'actifs au cours des deux dernières années, sont mieux représentées dans les secteurs peu cycliques, qui offrent des perspectives de plus-values certes moindres que dans les secteurs dits « de croissance », mais présentent une moindre volatilité et une meilleure résistance aux tendances baissières du marché boursier.

* ⁶⁰ 46 entreprises acquittent 10 % du précompte et bénéficieront dans la même proportion de la réforme.

* ⁶¹ Les gains et les coûts le sont du point de vue de l'Etat.

* ⁶² La qualification d'une imposition au regard du droit communautaire incombe à la Cour de justice en fonction de ses caractéristiques objectives, indépendamment de la qualification qui lui est donnée en droit national.

* ⁶³ La société estimait que cette imposition était constitutive d'une retenue à la source prohibée par la directive mère-fille, alors que l'administration fiscale faisait valoir que l'imposition en cause s'appliquait exclusivement à la filiale.

* ⁶⁴ Or les conclusions de l'avocat général de la Cour précisaient :

« Dans le champ d'application de la directive, sont interdites toutes les dispositions fiscales qui lient à la distribution de bénéfices des charges fiscales particulières qui n'existeraient pas en l'absence de cette distribution de bénéfices ».

* ⁶⁵ « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne ». Rapport d'information du Sénat n° 343 (2002-2003).

* ⁶⁶ Ce qui est le cas en France.

* ⁶⁷ Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* ⁶⁸ L'ensemble des simulations réalisées dans la présente partie tient compte du relèvement du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour un célibataire et de 150 à 230 euros pour un couple adopté par l'Assemblée nationale.

* ⁶⁹ Soit ce que propose le présent article.

* ⁷⁰ Hypothèse de distribution de 1,833 % de l'encours action. Cette hypothèse est celle du gouvernement.

* ⁷¹ Pour mémoire, le plafond du PEA, relevé en loi de finances pour 2003, est de 132.000 euros.

* 72 Hypothèse de distribution de 1,833 % de l'encours » action ».

* ⁷³ Ce montant de dividende correspond au dividende moyen déclaré (hors avoir fiscal) par tranche de revenus en fonction de la situation fiscale du contribuable.

* ⁷⁴ Idem.

* ⁷⁵ Idem.

* ⁷⁶ « De l'importance de l'épargne et des dangers de la mal aimer (adresse aux gouvernements passés, présent et à venir) », Alain Lambert, rapport d'information n° 82 (1997-1998).

* ⁷⁷ L'avoir fiscal constitue bien une modalité d'imposition qui, dans certains cas, conduit, comme le fait, par exemple, la prime pour l'emploi, à un impôt négatif.