Projet de loi de finances pour 2004 : Affaires européennes et article 41: évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes

E. LES DÉPENSES LIÉES AUX ACTIONS EXTÉRIEURES

1. Typologie et programmation budgétaire

Ces actions sont théoriquement complémentaires de celles menées par les Etats membres, et concernent quatre grands domaines :

- des programmes d'aide humanitaire d'urgence (ECHO) et d'aide alimentaire , qui représentent environ 18% de l'ensemble des dépenses ;

- des programmes de coopération technique , spécialisés par zone géographique : Méditerranée (MEDA), Asie et Amérique latine (ALA), ex-URSS hors pays baltes (TACIS) et Balkans occidentaux (CARDS). Ces programmes représentant la majeure partie des crédits (62,4 %). Une grande part des actions de coopération est en outre financée hors budget par le Fonds européen de développement, qui regroupe les aides aux pays ACP dans le cadre de l'accord de Cotonou ;

- des programmes de soutien dans des domaines thématiques (santé, droits de l'homme), se traduisant par des subventions et versements à des fonds multilatéraux ;

- la politique étrangère et de sécurité commune (gestion de crises), assez résiduelle avec 1 % des crédits.

Le projet de budget pour 2004 prévoit une augmentation des crédits d'engagement de 2,7 % avec 4.935,9 millions d'euros, et une hausse des crédits de paiement de 1,5 % avec 4.763,4 millions d'euros . Le Conseil a renforcé de 60 millions d'euros la marge disponible sous plafond, en la portant de 86 à 146 millions d'euros, afin de préserver les moyens de répondre à d'éventuelles crises en 2004. La diminution correspondante des crédits d'engagement a principalement porté sur les programmes MEDA (20 millions d'euros), Asie (12 millions d'euros), TACIS, sur l'aide alimentaire et sur le mécanisme de réaction rapide. Cet aménagement ne remet toutefois pas fondamentalement en cause les orientations de l'APB présenté par la Commission : diminution des crédits destinés à l'Amérique latine en raison de la suppression de l'aide exceptionnelle octroyée en 2003 à la suite du passage de l'ouragan Mitch, hausse des crédits de coopération avec l'Asie et l'Afghanistan en particulier (60 millions d'euros de crédits), et stabilisation de la dotation pour les Balkans occidentaux, alors que le calendrier initial prévoyait une décroissance progressive à partir de 2004.

Actions extérieures : budget 2003 et projet de budget 2004 pour l'UE 25 (en millions d'euros)
	Exécution 2002		Budget 2003		Projet 2004 Conseil		Projet Parlement 1ère lecture		Ecart Parlemt 2004/ budget 2003 UE 15	Part de chaque poste (Parlement)
	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CP	CP
Aide alimentaire	506	416	425,6	446,8	419	399,6	417,5	398,1	-10,9 %	7,7 %
Aide humanitaire	521	474	441,6	441,6	490	493	489,2	492,2	11,5 %	9,5 %
Asie	575	454	562,5	482,7	598	525	617,5	606,5	25,6 %	11,7 %
Amérique latine	333	182	337	304,2	307	286,3	323,1	340,4	11,9 %	6,6 %
Afrique australe	124	119	127	152,7	134	153,1	133,8	152,8	0 %	2,9 %
Méditerranée	784	844	753,8	599,4	839	662,1	857,5	835,9	39,5 %	16,1 %
Reconstruction Irak							30	30	N.S.	0,6 %
BERD			0	8,4	0	8,4	0	8,4	0 %	0,2 %
Europe orientale et Mongolie	445	395	507,4	515,1	530,3	551,7	535,6	603	17,1 %	11,6 %
Balkans	821	749	684,6	775	677	730,2	673,2	726,5	-6,3 %	14 %
Autres actions de coopération	943	759	505,5	485,8	498,9	489,1	523,2	502	3,3 %	9,7 %
Démocratie et droits de l'homme	N.D.	N.D.	106	107,5	106	102	127,8	112,8	4,9 %	2,2 %
Accords de pêche			192,5	197,6	194	200,3	193,8	200,1	1,3 %	3,9 %
Volet externe des pol. communautaires			86,4	96,3	90,3	91,1	91,2	91,4	-5,1 %	1,8 %
PESC	33	31	47,5	50	52,6	52,6	47,5	49,5	-1 %	1 %
Préadhésion pays méditerranéens	N.D.	N.D.	25	25,2	0	19,4	0	19,4	-23 %	0,4 %
Réserve pour dépenses adm,			4,4	5,2	0	0	0	0	N.S.	0 %
Total rubrique	5.085	4.423	4.806,8	4.693,5	4.936	4.763,9	5.076,5	5.184,7	10,5 %	100 %
Plafond			4.972		5.082
Marge			166		146
Source : "jaune" annexé au PLF 2004 ; document du Parlement européen

Le Parlement a voté en première lecture une augmentation substantielle de 8,8 % des crédits de paiement (de 2,8 % pour les crédits d'engagement) par rapport au projet de budget du Conseil, en insistant particulièrement sur les aides à l'Asie (hausse de 15,5 %), à l'Amérique latine (augmentation de 18,9 %) et à la Méditerranée (hausse de 26,2 %). Ainsi qu'il a été précisé, une dotation de 30 millions d'euros a été inscrite au titre de l'aide à la reconstruction en Irak, l'amendement du Parti populaire européen tendant à la porter à 500 millions d'euros ayant été rejeté. La proposition de la Commission européenne d'inscrire 200 millions d'euros sur cette aide a toutefois été retenue comme « hypothèse de travail ».

2. Une stratégie mal calibrée et de réelles difficultés d'exécution

Le large spectre des interventions géographiques de l'Union manifeste toutefois une hésitation entre la volonté de concentrer ces interventions sur le voisinage immédiat de l'Europe ^{44 ( * )} et le souhait de participer pleinement à la lutte contre la pauvreté, parfois au prix d'un certain saupoudrage, sans réelle réflexion structurante .

Un certain nombre de réformes institutionnelles et procédurales (création de l'Office de coopération EuropeAid, placé sous la responsabilité conjointe du commissaire au développement et du commissaire aux relations extérieures, généralisation du recours à la programmation et à la déconcentration de la gestion des projets) a cependant permis de rationaliser le processus de décision et d'améliorer la visibilité politique de l'aide. L'efficacité et la lisibilité des actions extérieures de l'Union pourraient néanmoins être encore améliorées. La question de la budgétisation du Fonds européen de développement (FED) , qui est depuis le Traité de Rome la structure extra-budgétaire (en vertu d'un accord intergouvernemental renégocié tous les cinq ans) en charge de la coopération avec les pays ACP, est toutefois à l'ordre du jour. Défendue par la France ^{45 ( * )} , cette perspective fera l'objet d'une communication de la Commission (qui y est plutôt favorable) à la fin de l'année. Les nombreuses critiques sur le fonctionnement du FED relèvent en effet le montant très élevé des restes à liquider, la lenteur des décisions et la faiblesse de l'évaluation sur les projets financés.

La rubrique 4 souffre de manière récurrente d'un problème de sous-exécution, avec toutefois de fortes différences selon les programmes. Certains progrès ont néanmoins été récemment enregistrés : le ratio CP/CE, qui constitue le taux global de paiement a progressé de dix points en 2001, pour s'établir à 87 %, et s'est stabilisé en 2002. Le rythme d'augmentation des restes à liquider (12,7 milliards d'euros) s'est ralenti, mais leur volume représente encore deux années et demi du montant global de la rubrique. Le taux global d'exécution des actions extérieures, qui avait reculé à 86,2 % en 2001 après 91,4 % en 2000, est remonté à 89 % en 2002 mais demeure un sujet de préoccupation. Les six premiers mois de l'année affichent un taux global d'engagement satisfaisant avec 46 %, mais très inégal selon les programmes : moins de 5 % pour les crédits destinés à l'Amérique latine et jusqu'à 75 % pour ceux destinés aux Balkans occidentaux. Ces différences de performance s'expliquent principalement par le mode de gestion des fonds (le mode déconcentré semble ainsi avoir un impact positif) et le choix des instruments d'intervention ^{46 ( * )} .

* ⁴⁴ Plus de 40 % des crédits de la rubrique 4 fixés dans l'APB sont ainsi destinés aux pays balkaniques, méditerranéens et l'ex-Union soviétique, tandis que les pays asiatiques et d'Amérique latine reçoivent 18 % des crédits.

* ⁴⁵ Qui est le principal contributeur du Fonds avec une quote-part de 24,5 %.

* ⁴⁶ Le recours croissant à l'aide budgétaire (aide-programme) permet ainsi d'accélérer les déboursements, et la Commission entend donc l'amplifier, sous réserve que les contrôles de l'utilisation des crédits soient parallèlement renforcés, afin d'éviter que l'accélération des paiements ne s'accompagne d'une diminution de la qualité des projets.