II. LES DÉPENSES DU PROJET DE BUDGET POUR 2004
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE ET PERSPECTIVES
1. Un budget historique
Le projet de budget pour 2004 s'inscrit dans le contexte particulier de l'élargissement, qui interviendra en cours d'année et donnera lieu à l'adoption d'un budget rectificatif et supplémentaire (BRS) avant le 1 er mai 2004. La discussion budgétaire et l'accord politique portent sur le nouveau périmètre des 25 Etats membres, mais les deux branches de l'autorité budgétaire n'adopteront formellement qu'un budget pour les quinze membres actuels , de telle sorte que le « BRS élargissement » pourra être voté selon une procédure simplifiée, sans débats supplémentaires. L'exercice 2004 constitue encore une année de transition, en ce que les dix nouveaux membres ne contribueront aux recettes de l'Union qu'à partir du mois de mai (ce qui se traduit par une perte de recettes de 1,6 milliard d'euros) , mais pourront bénéficier des paiements communautaires sur les douze mois . Les perspectives financières établies à Berlin pour la période 2000-2006, et plus particulièrement les enveloppes prévues pour l'élargissement, ont donc été adaptées afin de tenir compte des conclusions du Conseil européen de Copenhague de décembre 2002 (voir encadré ci-après), sans que les plafonds soient dépassés.
Le succès de l'élargissement sera en grande partie fonction du niveau de préparation des pays candidats. A cet égard, la Commission a estimé début novembre qu'aucun pays n'était parfaitement prêt, et que la Pologne avait en particulier encore de grands progrès à réaliser et devait prendre des « mesures immédiates et décisives » pour compenser son retard dans neuf domaines 33 ( * ) . L'Union se réserve néanmoins la possibilité de mettre en place des « clauses de sauvegarde » en vue de protéger le marché intérieur.
|
Crédits d'engagement maximaux liés à l'élargissement pour les 10 nouveaux membres (en millions d'euros) |
|||
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
|
Rubrique 1 : agriculture |
1.897 |
3.747 |
4.147 |
|
1a - PAC |
327 |
2.032 |
2.322 |
|
1b - Développement rural |
1.570 |
1.715 |
1.825 |
|
Rubrique 2 : actions structurelles |
6.070 |
6.907 |
8.770 |
|
Fonds structurels |
3.453 |
4.755 |
5.948 |
|
Fonds de cohésion |
2.617 |
2.152 |
2.822 |
|
Rubriques 3 : politiques internes et dépenses transitoires dont : |
1.457 |
1.428 |
10.372 |
|
Politiques existantes |
846 |
881 |
916 |
|
Facilité de sûreté nucléaire |
125 |
125 |
200 |
|
Facilité de renforcement institutionnel |
200 |
120 |
60 |
|
Facilité Schengen |
286 |
302 |
271 |
|
Rubrique 5 : dépenses administratives |
503 |
558 |
612 |
|
Compensations budgétaires |
1.273 |
1.173 |
940 |
|
Total maximum des crédits d'engagement |
11.200 |
13.813 |
15.841 |
|
Plafond de Berlin |
11.610 |
14.200 |
16.870 |
|
Marge |
410 |
403 |
924 |
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2004 |
|
|
|
Le cadre financier de l'élargissement
L'accord interinstitutionnel avait inscrit dans la rubrique 8 (« réserve pour l'élargissement ») des perspectives financières de 2000-2006 près de 58 milliards d'euros en crédit d'engagement et 45,4 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 34,5 milliards pour les années 2004 à 2006. Le sommet de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 a abouti à une enveloppe globale de 40,9 milliards d'euros en crédits d'engagement et de 25,1 milliards d'euros en crédits de paiement pour la période 2004-2006 . Les perspectives financières ont été adaptées sur cette base par le Parlement européen et le Conseil en avril 2003, après que le Parlement a finalement accepté, en contrepartie d'un relèvement de l'enveloppe consacrée aux politiques internes de 480 millions d'euros sur 2004-2006, d'inscrire cette révision dans le traité d'adhésion. Les principaux éléments de l'accord sont les suivants :
- l'octroi progressif des aides directes agricoles aux dix adhérents , moyennant une stabilisation des dépenses de marché et des paiements directs à 25. La possibilité d'ajouter un complément national aux aides directes a également été prévue, ainsi qu'un système temporaire de soutien au développement rural dans le cadre du FEOGA-Garantie ;
- concernant les actions structurelles, les dix nouveaux Etats membres bénéficieront de l'acquis actuel et seront tous éligibles au Fonds de cohésion , de même que 38 régions présentant un PIB inférieur à 75 % de la moyenne communautaire seront éligibles à l'objectif 1. Le Fonds de cohésion est doté de 7,5 milliards d'euros de crédits d'engagement sur la période 2004-2006 ; la Pologne, la Hongrie et la République tchèque se partageront plus des trois quarts de l'enveloppe globale ;
- deux facilités budgétaires sont destinées à atténuer l'impact du paiement immédiat de la contribution au budget communautaire et à garantir qu'aucun nouveau membre ne soit contributeur net dès l'adhésion : une facilité de trésorerie de 2,4 milliards d'euros sur la période, et une compensation budgétaire dégressive de 987 millions d'euros pour Chypre, la République tchèque, Malte et la Slovénie ;
- une facilité de renforcement institutionnel , dotée de 380 millions d'euros en crédits d'engagement et destinée à prendre le relais des actions financées jusque là par le programme PHARE ;
- une « facilité Schengen » de 858 millions d'euros, destinée à renforcer les contrôles que sept des dix adhérents devront exercer aux frontières extérieures de l'UE, et à faciliter l'application dès l'adhésion de l'acquis de Schengen ;
- une facilité nucléaire de 375 millions d'euros, en vue du démantèlement de deux centrales nucléaires en Lituanie et en Slovaquie.
Au total, le « paquet final », incluant les engagements et l'allègement de contribution pour les quatre premiers mois de 2004, peut être évalué à 42,5 milliards d'euros , soit le plafond des dépenses d'élargissement fixé à Berlin. Le montant effectif des crédits de paiement que recevront les adhérents devrait être de 27,87 milliards d'euros aux prix de 1999, soit 33,4 milliards d'euros en prix courants.
Source : « jaune » annexé au PLF 2004
Le projet de Constitution européenne , s'il n'impacte pas le projet de budget pour 2004, figure également en arrière-plan de la discussion et comporte des dispositions susceptibles de modifier assez largement la conception et la préparation du budget communautaire.
Les dispositions budgétaires et financières du projet de Constitution
Le projet de traité élaboré par la Convention européenne a été adopté par consensus en juillet dernier, et doit à présent être discuté par la conférence intergouvernementale (CIG). Si le projet de constitution traite un grand nombre de sujets et s'attache en premier lieu à définir les compétences et l'équilibre institutionnel de l'Union, il n'en consacre pas moins son titre VII (articles 52 à 55) et certains articles de la partie III à la refonte des dispositions financières, dont la pratique s'est progressivement éloignée de la lettre du Traité. Les principaux points du débat, inscrits ou non dans le texte final, sont les suivants :
- sur le volet recettes , la question de la règle de vote a donné lieu à de vives controverses. S'agissant de la révision du plafond de ressources propres et de la création de nouvelles sources de financement, le maintien de la procédure actuelle, c'est-à-dire l'unanimité puis la ratification par les parlements nationaux, a été inscrit dans le projet sur proposition française. Les autres composantes des ressources propres (assiette, taux, recouvrement...) sont également soumises au statu quo , la proposition d'un vote à la majorité qualifiée après avis conforme du Parlement européen (qui aurait donc été associé à la détermination des recettes) ayant soulevé des oppositions.
La question de la création d'un impôt européen demeure ouverte, faute de fondement juridique explicite : l'article 53 dispose qu' « une loi européenne (...) fixe la limite des ressources de l'Union et peut établir de nouvelles catégories de ressources ou abroger une catégorie existante », ce qui permet potentiellement la création d'un tel impôt mais ne statue pas sur son opportunité. Le gouvernement français est favorable à l'introduction de cette véritable ressource propre ;
- l'existence du cadre financier pluriannuel est consacrée (article 54), mais sa périodicité demeure d'ordre législatif. Les discussions se sont concentrées sur la procédure d'adoption - le Parlement européen craignant d'être écarté du processus - et ont finalement abouti au choix d'une adoption à la majorité qualifiée sur avis conforme du Parlement. On peut en effet douter qu'une Europe élargie à 25 puis 27 membres puisse sans risque de paralysie ou de dysfonctionnement majeur continuer de recourir à l'unanimité pour les principales décisions relatives à son financement. Le premier cadre pluriannuel de l'Europe élargie (qui couvrira la période 2007-2012) sera toutefois adopté à l'unanimité, que la constitution soit adoptée ou non ;
- la recherche d'une plus grande efficacité et simplicité du processus de décision . La distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires est supprimée, et deux visions se sont affrontées sur la procédure budgétaire annuelle : le dernier mot au Parlement européen avec un mécanisme de majorité renforcée s'il souhaite se prononcer contre l'avis du Conseil, ou l'incitation à un accord en amont par des procédures automatiques d'arbitrage. La Convention a retenu la première option, consistant à donner au Parlement le dernier mot sur l'ensemble du budget et à requérir une majorité qualifiée des 3/5 e des suffrages exprimés pour qu'il puisse invalider l'avis du Conseil.
La rationalisation de la procédure budgétaire implique également deux évolutions : une réduction du nombre de lectures par les deux branches de l'autorité budgétaire (qui permettrait de concentrer le débat sur le dernier trimestre et d'éviter le recours systématique aux lettres rectificatives), et l'application réelle du principe d'unité par la réintégration de certains programmes extra-budgètaires, au premier rang desquels le Fonds européen de développement, dont la France promeut la budgétisation et qui a reçu un écho favorable de la Commission.
2. Les propositions des trois institutions : une discipline budgétaire sensiblement atténuée par le Parlement européen
L'avant-projet de budget proposé par la Commission s'inscrit dans le cadre des perspectives financières de Berlin et affiche une progression modérée des crédits de paiement, en dépit de l'élargissement . Cette discipline est permise par une réduction des paiements pour les quinze Etats membres actuels (en particulier s'agissant des fonds structurels) et un impact encore limité (du moins jusqu'en 2006) de l'élargissement sur les politiques de l'Union. La Commission a ainsi respecté scrupuleusement les décisions du Conseil de Copenhague concernant les crédits d'engagement et de paiement de l'élargissement (respectivement 12,4 et 5,6 milliards d'euros pour l'exercice 2004), et n'a pas sollicité l'instrument de flexibilité.
La proposition de la Commission fixe ainsi les crédits d'engagement à 112,2 milliards d'euros (+ 12,6 % par rapport au budget initial pour 2003) et les crédits de paiement à 100,7 milliards d'euros (+ 3,3 %).
Le Conseil n'a pas éprouvé une réelle nécessité de jouer son rôle traditionnel de modérateur des ambitions budgétaires de la Commission, et s'est montré satisfait du réalisme de ses prévisions et du respect des engagements de Copenhague. Le Conseil a néanmoins accru les marges sous plafond en crédits d'engagement pour les politiques internes, les actions extérieures et les dépenses administratives, et a proposé 527 millions d'euros d'économies sur les crédits de paiement de certains postes jugés surévalués : réduction linéaire de 160 millions d'euros sur les dépenses agricoles de marché et du même montant pour les actions structurelles, diminution de 28 millions d'euros sur les actions extérieures et de 58 millions d'euros sur les dépenses administratives, réduction de 100 millions d'euros des aides de pré-adhésion. Au total, le projet de budget établi le 18 juillet 2003 par le Conseil a quelque peu contenu la hausse des dépenses de l'UE 25, avec une augmentation des crédits d'engagement de 12,3 % (111,9 milliards d'euros) et des crédits de paiement de 2,7 % (100,1 milliards d'euros) par rapport au budget initial pour 2003.
En première lecture , le Parlement a adopté une hausse substantielle des crédits de paiement puisqu'elle s'élève à 3,4 % 34 ( * ) par rapport à la proposition du Conseil, soit un total de 103,56 milliards d'euros. Les rubriques privilégiées par le Parlement sont les fonds structurels (+ 6,7 %, dont il résulte un épuisement des marges sous plafond), les actions extérieures (+ 8,8 %) et les instruments de pré-adhésion (+ 11,9 %). Les marges globales s'en trouvent réduites de 15,5 %. La hausse des crédits de paiement de la PAC 35 ( * ) et des crédits d'engagement est en revanche symbolique puisqu'elle ressort à 0,4 % . En revanche, le projet adopté par le Parlement met en réserve les crédits nécessaires à la création de 272 postes destinés à des fonctionnaires des nouveaux pays candidats, bien qu'un accord semble acquis pour la seconde lecture en décembre. La moitié des crédits d'Eurostat et un quart de ceux du Comité des régions, récemment entachés par des scandales financiers, sont gelés dans l'attente de l'issue de la procédure de décharge pour 2001 et des réformes internes en cours. Les députés ont également rejeté un amendement du Parti populaire européen, qui portait à 500 millions d'euros l'aide à la reconstruction en Irak sur la rubrique 4 (actions extérieures), et n'ont pas non plus inscrit les 200 millions d'euros proposés par la Commission européenne. Un montant de 30 millions d'euros était dès lors programmé pour 2004 à l'issue de la première lecture, 40 millions d'euros étant d'ores et déjà disponibles sur le budget 2003.
|
Budget prévisionnel pour 2004 Commission/Conseil - UE 15 (en millions d'euros) |
|||||||||
|
|
Budget 2003 |
APB Commission 2004 |
Projet du Conseil (1 ère lecture) |
Ecart Conseil/APB |
|||||
|
|
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
Ecart CP 04/03 |
CE |
CP |
|
Agriculture |
44.780,4 |
44.780,4 |
45.785,9 |
45.785,9 |
45.625,9 |
45.625,9 |
1,9 % |
-160 |
-160 |
|
Marge sous plafonds |
2.597,6 |
1.425,1 |
1.585,1 |
||||||
|
Fonds structurels |
33.980 |
33.173,1 |
34.326 |
28.922,4 |
34.326 |
28.762,4 |
-13,3 % |
0 |
-160 |
|
Marges sous plafonds |
-12 |
0 |
0 |
||||||
|
Politiques internes |
6.789,3 |
6.198,4 |
7.006 |
6.756,4 |
6.975,2 |
6.555 |
5,8 % |
-30,8 |
-21,4 |
|
Marges sous plafonds |
6,7 |
47 |
77,8 |
||||||
|
Actions extérieures |
4.806,9 |
4.694 |
4.996 |
4.791,8 |
4.936,1 |
4.763,9 |
1,5 % |
-59,9 |
-27,9 |
|
Marges sous plafonds |
165,1 |
86 |
145,9 |
||||||
|
Administration |
5.360,1 |
5.360,1 |
6.086,3 |
6.086,3 |
6.028,5 |
6.028,5 |
12,5 % |
-57,8 |
-57,8 |
|
Marges sous plafonds |
20,9 |
70,7 |
128,5 |
||||||
|
Réserves |
434 |
434 |
442 |
442 |
442 |
442 |
1,8 % |
0 |
0 |
|
Marge sous plafonds |
0 |
0 |
0 |
||||||
|
Pré-adhésion |
3.535 |
2.862,9 |
1.732,3 |
2.956,2 |
1.732,3 |
2.856,2 |
-0,2 % |
0 |
-100 |
|
Marge sous plafonds |
-149 |
1.722,7 |
1.722,7 |
||||||
|
TOTAL |
99.685,7 |
97.502,9 |
100.374,5 |
95.561 |
100.066 |
95.033,9 |
-2,5 % |
-308,5 |
-527 |
|
Marge sous plafonds |
2.629,3 |
3.351,5 |
6.713 |
7.240,1 |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dépenses d'élargissement (hors dépenses administratives) |
|
|
|
||||||
|
Agriculture |
Pas de dépenses d'élargissement en 2003 |
2.087,9 |
999,9 |
2.087,9 |
999,9 |
|
|
|
|
|
Marge sous plafonds |
6,1 |
6,1 |
|
||||||
|
Fonds structurels |
6.709 |
1.759,9 |
6.709 |
1.759,9 |
|
|
|
||
|
Marges sous plafonds |
0 |
0 |
|
||||||
|
Politiques internes |
1.633,5 |
919,6 |
1.633,5 |
919,6 |
|
|
|
||
|
Marges sous plafonds |
35,5 |
35,5 |
|
||||||
|
Compensations |
1.409,5 |
1.409,5 |
1.409,5 |
1.409,5 |
|
|
|
||
|
Marges sous plafonds |
0,5 |
0,5 |
|
||||||
|
TOTAL |
11.839,9 |
5.088,9 |
11.839,9 |
5.088,9 |
|
|
|
||
|
Marge sous plafonds |
42,1 |
42,1 |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL UE 25 |
99.685,7 |
97.502,9 |
112.214,4 |
100.649,9 |
111.906,9 |
100.122,9 |
2,7% |
-308,5 |
-527 |
|
Marge sous plafonds |
2.629,3 |
3.393,6 |
10.904,1 |
3.702,1 |
11.131,1 |
||||
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2004 |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Budget prévisionnel pour 2004 Conseil/Parlement européen pour l'Union à 25 (en millions d'euros) |
|||||||
|
|
Projet du Conseil (1ère lecture) |
Projet du Parlement (1ère lecture) |
Ecart Parlement/Conseil |
||||
|
|
CE |
CP |
CE |
CP |
Ecart CP 04/budget 03 UE 15 |
CE |
CP |
|
PAC |
47.714 |
46.626 |
47.907 |
46.819 |
4,6 % |
0,4 % |
0,4 % |
|
Marge sous plafonds |
1.591 |
1.398 |
-12,1 % |
||||
|
Actions structurelles |
41.035 |
30.522 |
41.035 |
32.570 |
-1,8 % |
0 % |
6,7 % |
|
Marges sous plafonds |
0 |
0 |
0 % |
||||
|
Politiques internes |
8.609 |
7.475 |
8.675 |
7.821 |
26,2 % |
0,8 % |
4,4 % |
|
Marges sous plafonds |
113 |
47 |
-58,4 % |
||||
|
Actions extérieures |
4.936 |
4.764 |
5.076 |
5.185 |
10,5 % |
2,8 % |
8,8 % |
|
Marges sous plafonds |
146 |
6 |
-95,9 % |
||||
|
Administration |
6.028 |
6.028 |
6.070 |
6.070 |
13,2 % |
0,7 % |
0,7 % |
|
Marges sous plafonds |
129 |
89 |
-31 % |
||||
|
Réserves |
442 |
442 |
442 |
442 |
1,8 % |
0 % |
0 % |
|
Marge sous plafonds |
0 |
0 |
0 % |
||||
|
Pré-adhésion |
1.732 |
2.856 |
1.732 |
3.196 |
11,9 % |
0 % |
11,9 % |
|
Marge sous plafonds |
1.723 |
1.723 |
0 % |
||||
|
Compensations |
1.410 |
1.410 |
1.410 |
1.410 |
N.S. |
0 % |
0 % |
|
Marge sous plafond |
0 |
0 |
0 % |
||||
|
TOTAL |
111.906 |
100.123 |
112.348 |
103.563 |
6,2 % |
0,4 % |
3,4 % |
|
Marge sous plafonds |
3.702 |
11.131 |
3.128 |
N.D. |
N.D. |
-15,5 % |
|
|
Source : document du Parlement européen |
|
|
|||||
Le Conseil devrait adopter le budget en seconde lecture le 24 novembre, et la procédure budgétaire prendra fin entre le 15 et le 18 décembre avec l'arrêt définitif du budget par le président du Parlement européen, qui clôturera la seconde lecture des parlementaires.
Compte tenu du probable compromis à mi-chemin qui sera élaboré entre les deux propositions concurrentes, les commentaires infra portant sur les différentes rubriques se fondent essentiellement sur les chiffres du projet du Conseil en première lecture.
3. Le cadre financier actuel et l'horizon des prochaines perspectives financières à partir de 2007
Le budget pour 2004 s'inscrit dans le cadre des perspectives financières pour la période 2000-2006, qui prévoyaient dès leur adoption au Conseil européen de Berlin en mars 1999 des moyens consacrés à l'élargissement aux actuels candidats. Une « réserve » de 58 milliards d'euros sur la période était ainsi prévue afin d'adapter les perspectives financières à une Europe élargie, ce qui a été fait à l'issue du sommet de Copenhague de décembre 2002.
|
Perspectives financières adaptées de 2000 à 2006 (en millions d"euros ; en prix courants pour 2000-2003, puis prix 2004) |
|||||||||
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Total |
Variation 2000/2006 |
|
Agriculture |
41.738 |
44.530 |
46.587 |
47.378 |
49.305 |
50.431 |
50.475 |
330.444 |
20,9 % |
|
Actions structurelles |
32.678 |
32.720 |
33.638 |
33.968 |
41.035 |
41.685 |
42.932 |
258.656 |
31,4 % |
|
Politiques internes |
6.031 |
6.272 |
6.558 |
6.796 |
8.722 |
8.967 |
9.093 |
52.439 |
50,8 % |
|
Actions extérieures |
4.627 |
4.735 |
4.873 |
4.972 |
5.082 |
5.093 |
5.104 |
34.486 |
10,3 % |
|
Administration |
4.638 |
4.776 |
5.012 |
5.211 |
5.983 |
6.154 |
6.325 |
38.099 |
36,4 % |
|
Réserves |
906 |
916 |
676 |
434 |
442 |
442 |
442 |
4.258 |
-51,2 % |
|
Préadhésion |
3.174 |
3.240 |
3.328 |
3.386 |
3.455 |
3.455 |
3.455 |
23.493 |
8,9 % |
|
Compensation |
- |
- |
- |
- |
1.410 |
1.299 |
1.041 |
3.750 |
N.S. |
|
Total CE |
93.792 |
97.189 |
100.672 |
102.145 |
115.434 |
117.526 |
118.967 |
745.725 |
26,8 % |
|
Total CP |
91.322 |
94.730 |
100.078 |
102.767 |
111.380 |
112.260 |
114.740 |
727.277 |
25,6 % |
|
Marge pour imprévus |
0,17 % |
0,16 % |
0,13 % |
0,15 % |
0,16 % |
0,18 % |
0,18 % |
|
|
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2004 |
|||||||||
Le prochain cadre financier pluriannuel doit prendre effet à compter de 2007, et fait d'ores et déjà l'objet de propositions, pour des débats qui promettent d'être âpres après le renouvellement du Parlement en avril 2004, compte tenu de l'extension de l'impact de l'élargissement, de la réforme de la PAC proposée en avril 2003 et des incertitudes pesant sur les orientations de la politique régionale. La Commission européenne présentera à la fin de l'année son projet, mais un séminaire tenu le 1 er octobre a permis de dessiner les principaux axes du cadrage, qui pourrait amener un bouleversement de l'architecture et des priorités budgétaires :
- le plafond des ressources pourrait faire l'objet de trois hypothèses : une hypothèse basse de l'ordre de 1 % du PNB (correspondant aux crédits de paiement réels de ces dernières années), une option conservatoire de 1,27 % du PNB qui paraît la plus probable, et une option plus ambitieuse se situant autour de 1,3 % du PNB ;
- la durée des perspectives fait l'objet de débats : une majorité de commissaires penche en faveur d'une durée quinquennale, mais les commissaires en charge de la PAC et des fonds structurels privilégient la programmation septennale, selon eux plus propice à la mise en oeuvre de ces importantes politiques ;
- la structure du budget devrait consacrer la nouvelle budgétisation par activités et ventiler les politiques internes, structurelles et extérieures dans de nouvelles catégories . Un consensus semble ainsi émerger sur la création des rubriques « Espace de liberté, de sécurité et de justice », « L'Union européenne dans le monde » (qui impliquerait une budgétisation du FED et l'inclusion de l'actuelle rubrique 7 relative aux instruments de pré-adhésion) et « Administration et autres dépenses interinstitutionnelles » 36 ( * ) . La Commission projette également de créer une nouvelle rubrique « Croissance et compétitivité / Fonds de croissance » (qu'il était initialement envisagé de placer dans un vaste programme « Prospérité et croissance soutenable »), qui traduit la volonté de la Commission de privilégier le soutien à la croissance endogène. Cette rubrique inclurait en particulier les crédits relatifs au marché intérieur, aux réseaux transeuropéens, à la recherche directe et indirecte, ainsi que les actuels objectifs 2 et 3 des fonds structurels. Les pressions de plusieurs commissaires ont amené Romano Prodi à renoncer à son projet initial d'extinction du principe de territorialité des fonds structurels. Les autres rubriques pourraient être intitulées « Politiques de convergence, de cohésion et de stabilité » et « Un environnement naturel soutenable » ;
- la Commission entend enfin instaurer un plafonnement des contributions nettes des Etats membres , qui pourrait se traduire par un mécanisme correcteur généralisé, entraînant de facto le démantèlement progressif de la correction britannique (qui serait intégrée dans le nouveau régime commun).
Lors de son vote en première lecture, le Parlement européen a fait part de ses inquiétudes sur ces débats au sein de la commission, et a indiqué dans un amendement (adopté à une très large majorité) que « nulle décision ne devrait être prise au stade actuel (...), compte tenu de l'imminence de l'élargissement et des élections européennes ».
Ainsi que le souligne le Conseil économique et social, l'impact de l'élargissement sera majeur sur la contribution de la France , puisque sa contribution nette, toutes choses égales par ailleurs, passerait de 3,3 milliards d'euros en 2004 à 7 milliards en 2013 37 ( * ) (soit 0,46 % du PIB actuel), en raison du plafonnement des dépenses agricoles et de l'augmentation de la correction britannique. L'Allemagne verrait également sa contribution nette passer de 0,52 % du PIB à 0,71 % en 2013, et l'Espagne franchirait un seuil important en devenant contributeur net à compter de 2011, du fait de la réorientation d'une grande partie des fonds structurels vers les nouveaux adhérents. Le pays le plus bénéficiaire serait la Pologne, qui est éligible à toutes les aides structurelles et dont l'économie est fortement marquée par l'agriculture : les fonds structurels représenteraient 2,7 % de son PIB en 2006 puis 4,5 % sur la période 2007-2013, pour un solde net positif à hauteur de 4,58 % du PIB en 2013.
« Les nécessaires évolutions du financement de l'Union européenne »
Rapport du Conseil économique et social
Le Conseil économique et social (CES) a rendu fin septembre un avis, sur le rapport présenté par M. Georges de La Loyère au nom de la section des finances. Partant du constat d'une probable pression à la hausse des dépenses communautaires, en particulier après 2006, du fait de l'élargissement et des décisions qui découleront de la CIG, ce rapport émet plusieurs critiques sur le mode actuel de financement de l'Union et promeut une réforme approfondie :
- à politiques constantes, le budget européen devrait croître de 40% entre 2004 et 2013, ce qui engendrerait un choc budgétaire majeur pour la France, dont le solde net en 2013 atteindrait le niveau actuel du solde contributeur net de l'Allemagne, soit environ 7 milliards d'euros ;
- les mécanismes actuels de financement (correction britannique, prééminence de la ressource PNB...) brouillent le principe de solidarité entre Etats et privilégient les « marchandages » entre pays, sont illisibles pour les citoyens et risquent à moyen terme de paralyser le processus de décision. Il conviendrait d'opérer un « retour aux sources » en privilégiant un financement stable par ressources propres , et d'accorder de nouveaux pouvoirs au Parlement européen en matière de fixation des recettes. Soulignant le lien entre fiscalité et citoyenneté, le CES défend le principe d'un impôt européen , qui devrait répondre aux exigences théoriques de rendement, d'efficacité économique et de lisibilité. Le rapport propose ainsi le transfert d'une part de l'impôt sur les sociétés et d'une part de la TVA ;
- le volume du budget européen est aujourd'hui trop faible pour exercer un impact macro-économique réel et jouer un rôle d'amortisseur des cycles. Selon le rapport, certains économistes évaluent à 4% du PIB l'enveloppe minimale du budget communautaire pour qu'il pèse significativement dans la croissance économique de l'Union ;
- le CES préconise également d'autoriser l'Union à recourir à l'emprunt, d'unifier la politique d'aide extérieure et de renforcer les dépenses productives dans le cadre d'un partenariat public-privé (investissements en recherche, nouvelles technologies, armement, industrie spatiale...), afin de soutenir une croissance endogène moins dépendante du contexte économique mondial et de renforcer les synergies industrielles entre Etats membres.
Source : les Notes d'Iéna, informations du Conseil économique et social - n° 147, septembre 2003
* 33 En particulier s'agissant de la mise en place des agences nationales de paiement qui seront chargées de gérer les aides à l'agriculture, et de la mise aux normes de santé publique des établissements agro-alimentaires.
* 34 La hausse du budget 2003 adoptée par le Parlement en première lecture avait été de 3 %.
* 35 La commission des budgets (COBU) a estimé que les budgets excédentaires des années précédentes avaient permis de dégager suffisamment de crédits pour faire face aux différentes crises et épidémies, mais que cela pourrait ne plus être le cas avec le plafonnement des dépenses agricoles après l'élargissement. La commission a donc souhaité que soit étudiée la mise en place d'un fonds permettant de financer les crises à venir, et qu'une véritable politique de vaccination soit mise en place.
* 36 Mais les dépenses de personnel et de la Commission seraient ventilées entre les autres rubriques, selon une logique de coût complet.
* 37 Sur l'hypothèse d'un budget communautaire atteignant 1,15 % du PIB européen. Cette contribution nette serait de 5,8 milliards d'euros en 2013 si le budget est stabilisé au niveau actuel de 1 % du PIB européen.