B. CLARIFIER LES CIRCUITS FINANCIERS
Le renforcement de l'autonomie de la branche n'aura toutefois de sens que si elle s'accompagne d'une clarification des circuits financiers régissant non seulement les relations financières entre la branche AT-MP et la branche maladie, mais aussi celles entre la branche et l'État.
1. Les relations financières entre la branche AT-MP et la branche maladie : la question du « reversement forfaitaire »
L'autonomie effective des branches impose que les dépenses de chacune d'entre elles soient correctement imputées et qu'aucune ne supporte une quelconque « charge indue ».
Dans ce cadre, votre commission reconnaît la nécessité de mieux évaluer et de compenser les charges imputées à tort à la branche maladie au titre des AT-MP.
Mais elle estime que le système de « reversement forfaitaire » institué par l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale n'est encore guère satisfaisant.
Se pose d'abord la question de l'évaluation de ces charges indues.
Comme l'observe, dans son dernier rapport, la commission chargée d'évaluer le montant de ces charges indues, l'exercice demeure délicat et incertain, compte tenu de « la difficulté d'évaluer les dépenses afférentes à des situations qui ne sont ni identifiées, ni individualisées » et de l'absence « d'informations suffisamment précises sur le volume de la sous-déclaration comme sur les coûts, notamment des maladies professionnelles ».
Ces difficultés conduisent alors nécessairement à fragiliser les résultats d'une évaluation d'autant plus approximative pour fonder la fixation du « reversement forfaitaire » qu'elle ne prend pas en compte plusieurs éléments d'importance non négligeable :
- les conséquences de la croissance du nombre de maladies professionnelles déclarées et reconnues, qui témoigne au moins pour partie d'une tendance à la baisse de la sous-imputation des dépenses de la branche AT-MP ;
- l'importance des affections d'origine multifactorielle qui se prêtent mal à la logique d'imputation à l'une ou l'autre branche ;
- l'existence probable de « charges indues » supportées par la branche AT-MP en lieu et place de la branche maladie 29 ( * ) .
Se pose ensuite la question du mode de fixation de ce « reversement forfaitaire » en loi de financement.
A cet égard, la loi de financement ne peut se borner à majorer, d'année en année, le montant de ce « reversement forfaitaire » au risque de transformer celui-ci en simple « subvention d'équilibre » destinée à minorer le déficit croissant de la branche maladie.
Aussi est-ce à raison que, cette année, le Gouvernement a fait le choix de maintenir ce reversement à son niveau de l'année passée, en l'absence d'informations nouvelles permettant de mieux apprécier l'importance des dépenses supportées, à tort, par l'assurance maladie au titre des AT-MP.
Dans ces conditions, votre commission estime nécessaire de :
- mieux évaluer les « charges indues » pesant sur l'une et l'autre branches . Dans cette perspective, il pourrait être utile de rendre permanente - et non plus seulement triennale - la commission, afin de lui permettre d'approfondir sa démarche d'évaluation. Il serait également nécessaire que la future COG, dans le cadre de ses dispositions relatives au système d'information, permette de fournir à ladite commission les informations susceptibles d'éclairer sa démarche d'évaluation ;
- mieux programmer l'évolution du reversement forfaitaire car celle-ci, en l'absence de toute possibilité de réajustement annuel fondé sur des données objectives, doit s'inscrire dans un cadre pluriannuel afin d'offrir aux branches, mais aussi au législateur 30 ( * ) , une visibilité suffisante sur l'évolution des charges et des produits, dans un contexte financier très difficile.
2. Les relations financières entre la branche et l'État : la question du financement des « fonds de l'amiante »
Au-delà de la nécessaire clarification des relations financières entre les branches, il importe également d'aborder celle des relations financières entre la branche AT-MP et l'État. A cet égard, l'exemple du financement des « fonds de l'amiante » (FCAATA et FIVA) souligne avec force leur opacité et leur instabilité.
a) Le coût de l'amiante
Le nombre de maladies professionnelles dues à l'amiante a très fortement progressé ces dernières années sans qu'il soit possible d'anticiper les évolutions prévisibles pour les années à venir.
Evolution du nombre de maladies professionnelles liées à l'amiante reconnues
|
1985 |
1990 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 1 |
2002 1 |
|
202 |
396 |
1.763 |
2.130 |
3.059 |
3.621 |
5.666 |
5.596 |
1 Données provisoires Source : Direction de la sécurité sociale
Le nombre total de malades ressortissant du régime général, des régimes spéciaux et des régimes des trois fonctions publiques s'élevait à plus de 6.000 personnes en 2001.
Le rapport, établi en 1996 par le groupe d'expertise collective réuni par l'INSERM, estime toutefois que l'amiante pourrait être à l'origine de 50.000 à 60.000 décès dans les vingt prochaines années, avec sans doute un pic de mortalité autour de l'année 2020, ce qui fait de l'amiante une catastrophe sanitaire de première ampleur.
Votre commission avait regretté, l'année passée, l'absence d'informations disponibles sur le coût de cette catastrophe sanitaire, alimentant alors une grande incertitude sur les conditions de financement à venir du FIVA et du FCAATA : « L'amiante pèse déjà financièrement très lourd sur le branche : les dépenses de réparation, les dotations au FCAATA et au FIVA ont fortement augmenté au cours des dernières années pour atteindre près de 13 % de l'ensemble des dépenses prévisionnelles de la branche pour 2003. En dépit de cette charge nécessairement croissante, l'évaluation du coût de l'amiante reste largement incertaine, ce qui n'est pas sans poser d'évidentes difficultés ».
Aussi avait-elle approuvé l'introduction d'une disposition dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 prévoyant la remise, par le Gouvernement, au Parlement d'un rapport « présentant l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante pour l'année en cours et les vingt années suivantes ».
Ce rapport a été remis le 15 octobre dernier et permet d'y voir un peu plus clair, quand bien même la complexité de cet exercice d'évaluation impose à l'évidence la plus extrême prudence dans l'interprétation des résultats.
Pour 2003, le coût de l'indemnisation des victimes de l'amiante s'élèverait à environ 1,1 milliard d'euros dont 47 % à la charge du FCAATA, 37 % à la charge du FIVA et 11 % à la charge du régime général 31 ( * ) .
Sur les vingt années à venir, le coût serait compris entre 26,8 et 37,2 milliards d'euros, dont environ les trois quarts à la charge du FIVA et du FCAATA.
Répartition du coût de l'indemnisation des
victimes de l'amiante
entre les différents organismes
(en millions d'euros)
|
|
Coût annuel |
Coût sur 20 ans |
||
|
|
Hypothèse basse |
Hypothèse haute |
Hypothèse basse |
Hypothèse haute |
|
Sécurité sociale |
264 |
501 |
5.283 |
10.019 |
|
Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante |
323 |
610 |
6.476 |
12.206 |
|
Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante |
751 |
751 |
15.013 |
15.013 |
|
TOTAL |
1.338 |
1.862 |
26.772 |
37.238 |
Source : Rapport du Gouvernement
A la catastrophe sanitaire qu'a constituée l'amiante s'ajouterait donc, pour reprendre l'expression de notre collègue député François Goulard 32 ( * ) , un « désastre financier ».
L'ampleur même de ces projections invite alors à s'interroger sur les modalités de financement des deux fonds qui sont appelés à supporter l'essentiel du coût de l'indemnisation.
b) Le financement du FCAATA et du FIVA
Votre commission avait déjà insisté, l'an dernier, sur les incertitudes et les incohérences présidant au financement de ces deux fonds et avait alors estimé nécessaire de clarifier les interventions respectives de l'État et de la branche.
De fait, leur financement actuel se caractérise par :
- des variations erratiques des contributions des différents financeurs, en l'absence d'une évaluation précise des besoins et du rythme de montée en charge. Or, ces variations ne correspondent pas à la réalité des engagements financiers annuels et ont conduit à la constitution de réserves conséquentes, même si l'on conçoit volontiers l'utilité de « lisser » sur plusieurs exercices les dotations des différents financeurs face à la montée en charge attendue 33 ( * ) ;
- l'absence de toute clé de répartition claire et stable entre les contributions des différents financeurs, leurs dotations respectives n'étant que très imparfaitement représentatives de la nature de ces dispositifs et du poids relatif des victimes selon leur régime de rattachement.
Ainsi, le FCAATA était, à l'origine, financé par une simple dotation budgétaire de l'État. Mais, dès 2002, son financement a été assuré par une contribution de la branche AT-MP du régime général et par l'affectation d'une part du produit des droits sur le tabac (en lieu et place de la dotation budgétaire de l'État). Au fur et à mesure de la montée en charge du fonds, la contribution de la branche a augmenté, passant de 103 millions d'euros en 2000 à 450 millions en 2003 (et 500 attendus pour 2004), alors même que le produit des droits sur le tabac affectés demeurait stable en raison de la diminution continue de la part qui lui était affectée 34 ( * ) .
Répartition des ressources du FCAATA selon le financeur
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 1 |
|
Etat 1 |
100 % |
23 % |
13 % |
10 % |
7 % |
|
Branche AT-MP |
0 |
77 % |
87 % |
90 % |
93 % |
1 Dotations, puis affectation d'une part des droits sur le tabac.
A cet égard, votre rapporteur rappellera qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, M. Charles Descours, alors rapporteur général, s'était prononcé pour un financement paritaire entre l'État et la branche en présentant un amendement en ce sens qui n'avait toutefois pas été retenu dans le texte définitif. Il le justifiait ainsi :
« [ Cet ] amendement propose de préciser que le financement du Fonds doit être assuré « à parité » entre l'État et la branche « accidents du travail ».
« Le Fonds est, en l'espèce, un mécanisme nouveau puisqu'il revient à indemniser par avance les victimes d'un risque potentiel. Ce fonds a une double nature : il est à la fois une réparation particulière pour les victimes d'une maladie professionnelle et un mécanisme de préretraite pour des salariés qui n'ont pas tous le même risque de développer une maladie. Il semble donc logique de garantir pour l'avenir le principe d'une clé de répartition équilibrée entre les deux acteurs que sont l'État et la branche « accidents du travail ».
« Au demeurant, Mme Martine Aubry elle-même, lorsqu'elle avait présenté le dispositif à l'Assemblée nationale en novembre 1998, s'était placée dans l'hypothèse du financement paritaire. » 35 ( * )
De même, s'agissant du FIVA, la répartition entre les différents financeurs apparaît tout aussi instable, la branche AT-MP en assurant toutefois l'essentiel 36 ( * ) .
Répartition des ressources du FIVA selon le financeur
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Dotation État |
0 |
17 % |
17 % |
0 |
|
Dotation branche AT-MP |
100 % |
83 % |
83 % |
100 % |
Cette situation n'est pas satisfaisante.
Dans ces conditions, votre commission souhaite que soient clarifiées les relations financières entre l'État et la branche dans une double direction.
Il importe d'abord de fixer une clé de répartition stable et objective entre les contributions des différents financeurs .
A cet égard, s'agissant du FCAATA, il ne lui apparaîtrait pas illégitime de revenir à la logique de parité qui devait présider initialement à son financement, compte tenu de la nature très particulière de ce dispositif. A tout le moins, il serait nécessaire de revoir la nature de la ressource « État ». La justification d'une affectation d'une part du produit des droits sur les tabacs est ici loin d'être évidente et contribue en outre à renforcer la faible lisibilité de l'affectation de ces droits, déjà éclatée entre cinq bénéficiaires distincts. Le retour à une dotation budgétaire lui semble ici bien plus appropriée et permettrait de plus de garantir une meilleure programmation de la contribution « État » et une plus grande adaptation aux besoins de financement.
S'agissant du FIVA, il lui semble cohérent que ce fonds soit financé par l'ensemble des régimes concernés à hauteur de la responsabilité de chacun. Dans ce cadre, il serait donc naturel que la contribution de la branche AT-MP corresponde aux seules dépenses induites par l'indemnisation des salariés couverts par le régime général et ayant contracté une maladie dans un cadre professionnel.
Le dernier rapport d'activité du FIVA permet d'ailleurs d'identifier tant l'origine de la pathologie que le régime professionnel des victimes.
Ainsi, pour les dossiers d'indemnisation ouverts au 31 mai 2003, l'origine de la maladie est à 95 % professionnelle, les 5 % restants se répartissant entre une origine environnementale et une origine indéterminée. Quant au régime professionnel des victimes, le régime général en représente 82 %, l'État 10 % et les autres régimes le solde.
Dès lors, la fixation d'une clé de répartition plus objective semble désormais possible.
Au-delà de la fixation d'une telle clé de répartition, il importe également de mieux programmer le financement de ces deux fonds .
Dès lors que l'activité de ces deux fonds approche actuellement de leur « rythme de croisière » et que l'impact financier de l'amiante pour les années à venir est mieux évalué, votre commission jugerait logique que les dotations qui leur sont affectées soient effectivement représentatives de leurs engagements annuels à partir du moment où le montant de leurs réserves sera revenu à un niveau raisonnable.
Pour autant, l'ampleur même des besoins de financement de ces deux fonds pour les vingt années à venir, qui a été estimée entre 21,5 et 27,2 milliards d'euros par le Gouvernement, invite à s'interroger sur la capacité de ces dispositifs à assurer efficacement le financement de la prise en charge des victimes de l'amiante.
Dans cette perspective, votre rapporteur, en accord avec le président et le rapporteur général de votre commission, a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières, de mener une enquête sur le financement, les comptes et la gestion de ces deux fonds. A la lumière de cette enquête, qui s'inscrit dans le champ de ses travaux de contrôle, votre commission ne manquera pas de formuler de nouvelles propositions de clarification du financement des fonds de l'amiante.
* 29 On peut notamment évoquer à cet égard les « accidents du lundi matin », mais il est vrai que la loi n'a confié à la commission que la tâche d'évaluer les charges supportées par la branche maladie au titre des AT-MP et non l'inverse.
* 30 Qui est chargé, chaque année, de voter le montant du reversement forfaitaire en loi de financement de la sécurité sociale, en application de l'article L. 76-2 du code de la sécurité sociale.
* 31 Les 5 % restants se répartissant entre indemnisation par les régimes spéciaux, par les régimes des trois fonctions publiques et indemnisation judiciaire dans le cadre de la faute inexcusable de l'employeur.
* 32 Dans son rapport pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (avis n° 1.156, 12 ème législature).
* 33 A cet égard, fin 2002, le FCAATA bénéficiait de 161 millions d'euros de réserves et le FIVA de 656 millions d'euros.
* 34 Fixée initialement à 0,43 % en 2000 elle est passée à 0,39 % en 2001 et à 0,35 % en 2003, le projet de loi de finances pour 2004 prévoyant de la ramener à 0,32 %.
* 35 Rapport n° 58, tome IV, session ordinaire de 1999-2000.
* 36 Fin 2004, la branche AT-MP aura ainsi contribué à hauteur de 92 % au financement global du FIVA sur la période.