(1) (2) RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DE 2002
Question 1
La période complémentaire
La Cour constate que le profil de l'exécution budgétaire au cours de la période complémentaire n'obéit pas à l'objectif inscrit à l'article 28 de la LOLF du 1 er août 2001, selon lequel les ordonnateurs ne recourent à la période complémentaire qu'à titre véritablement exceptionnel.
Quelle est la raison pour laquelle le montant des opérations en cours de période complémentaire est resté très élevé par rapport à l'exercice précédent ?
Quelles propositions la Cour des comptes peut-elle formuler pour améliorer l'exécution budgétaire en fin de gestion ?
Réponse
La Cour a en effet constaté :
- que le volume des opérations réalisées en fin de gestion a été plus élevé pour l'exercice 2002 que pour l'exercice 2001,
- que cet accroissement a été particulièrement sensible au cours de la période complémentaire,
- et qu'il en résulte que le profil de l'exécution budgétaire ne répondait pas encore à l'objectif consistant à ce que les ordonnateurs ne recourent à la période complémentaire qu'à titre véritablement exceptionnel.
1) Rappel de la problématique et des objectifs
Il serait souhaitable que la clôture des opérations budgétaires intervienne, de façon aussi proche que possible, de la date de fin de l'exercice. Un certain délai doit nécessairement être conservé pour permettre la bonne exécution des crédits votés en lois de finances rectificatives de fin d'année, et pour effectuer les opérations de régularisation.
L'objectif reste, néanmoins, d'arriver à une pratique où les ordonnateurs principaux (y compris au ministère chargé des finances) ne recourent à l'ordonnancement en période complémentaire qu'à titre réellement exceptionnel, de façon à passer d'un système de gestion avec période complémentaire à un système de "gestion pure", conforme au principe de spécialisation des exercices, et présentant plusieurs autres avantages :
- rapidité de reddition des comptes,
- allégement de l'afflux des dossiers d'ordonnancements chez le comptable dans les tout derniers jours précédant la clôture de la gestion,
- plus grande simplicité et meilleure lisibilité des comptes de l'Etat pour le Parlement, la presse et les citoyens.
Le corollaire de cet objectif est une réduction progressive, mais sensible, du volume des opérations pendant la période complémentaire, ainsi, naturellement, qu'une réduction de la durée de celle-ci. La LOLF a d'ailleurs prescrit qu'à compter de son entrée en vigueur, la période complémentaire ne devra pas excéder vingt jours. Or, non seulement la durée de la période complémentaire de l'exercice 2002 est restée presque inchangée par rapport à 2001, mais encore le volume des opérations de cette période, loin de décroître, s'est en fait accru.
2) Un volume d'opérations accru, par mobilisation de recettes non fiscales
Les données fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (Direction générale de la comptabilité publique) font apparaître que, par rapport aux opérations réalisées en période complémentaire de l'exercice 2001, le volume des opérations effectuées en période complémentaire de l'exercice 2002 s'est accru de 680 M€, atteignant un total de 13,6 Md€, avec des montants :
- en dépenses : à peine moins élevés,
- en recettes : sensiblement plus élevés.
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Total d'opérations Comptabilisées en période complémentaire (Md€) |
2000 au titre de l'exercice 1999 |
2001 au titre de l'exercice 2000 |
2002 au titre de l'exercice 2001 |
2003 au titre de l'exercice 2002 |
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Total des dépenses : Total des recettes : |
10,43 4,86 |
8,58 0,37 |
6,77 6,16 |
6,59 7,02 |
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Total cumulé dépenses et recettes |
15,29 |
8,95 |
12,93 |
13,61 |
2.1) Des dépenses à peine moins élevées
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dépenses effectuées au cours de la période complémentaire sur le budget général et sur les comptes spéciaux du Trésor. Il apparaît que la réduction globale des dépenses par rapport à la période complémentaire de l'exercice 2002 a été très faible : - 0,18 Md€, soit dix fois moins que celle constatée au cours de la période complémentaire de l'exercice 2001 par rapport à celle de l'exercice 2000 (1,8 Md€ ).
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Dépenses comptabilisées en cours de période complémentaire (en Md€) |
2000 au titre de l'exercice 1999 |
2001 au titre de l'exercice 2000 |
2002 au titre de l'exercice 2001 |
2003 au titre de l'exercice 2002 |
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Budget général Comptes spéciaux du Trésor Total |
7,77 2,65 10,42 |
7,14 1,44 8,58 |
3,91 2,86 6,77 |
3,77 2,82 6,59 |
Cette très faible réduction globale des dépenses se vérifie aussi bien sur le budget général que sur les comptes spéciaux du Trésor :
Sur le budget général :
La diminution n'est que de 0,14 Md€, donc très inférieure à celle de 3,23 Md€ enregistrée dans la période complémentaire de l'exercice 2001 par rapport à la période complémentaire de l'exercice précédent.
Sur les comptes spéciaux du Trésor (CST) :
La diminution des dépenses est presque nulle (- 0,04 Md€). On relève en particulier qu'ont été effectuées sur le compte 902-24 (Dotations en capital, achats de titres, investissements en fonds de capital-investissement) par décisions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en date des 23 et 24 janvier 2003, c'est-à-dire dans les dernières 48 heures de la période complémentaire, trois dépenses d'un montant égal ou supérieur, chacune, à 500 M€, à savoir :
- un versement de 500 M€ au Fonds de Réserve des Retraites (FRR),
- une dotation en capital de 950 M€ à EPFR,
- un versement de 600 M€ au bénéfice de Réseau Ferré de France (RFF) et présenté également comme une dotation en capital.
2.2) Des recettes non-fiscales en augmentation pour la 2 ème année consécutive
Le niveau des recettes comptabilisées en période complémentaire de l'exercice 2002 s'établit au total à 7,02 Md€ (dont 1,39 sur le budget général et 5,63 sur les CST), en augmentation de :
- 0,860 Md€ par rapport à la période complémentaire de l'exercice 2001,
- et de 2,170 Md€ par rapport à celle de l'exercice 2000.
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Recettes comptabilisées en période complémentaire (Md€) |
2000 au titre de l'exercice 1999 |
2001 au titre de l'exercice 2000 |
2002 au titre de l'exercice 2001 |
2003 au titre de l'exercice 2002 |
|
Budget général Comptes spéciaux du Trésor Total |
0,17 4,69 4,85 |
0,02 0,35 0,37 |
0,71 5,45 6,16 |
1,39 5,63 7,02 |
L'augmentation de 2002 est notamment liée à un doublement des recettes non- fiscales 11 ( * ) comptabilisées sur le Budget général : 1,39 Md€, au lieu de 0,7 Md€.
Ce doublement s'explique lui-même par l'augmentation des recettes comptabilisées à l'ACCT au compte n° 901-590 : 1,26 Md€ en 2002 (contre 0,58 Md€ en 2001). Ont été notamment retracés sur ce compte en janvier 2003, au titre de l'exercice 2002 :
- le versement par la Banque de France, le 22 janvier 2003, d'un acompte de 0,12 Md€ sur les reversements dus à l'Etat pour les anciens billets en francs (des raisons juridiques ne permettaient pas un versement avant le 31 décembre 2002) ;
- mais aussi le reversement par la COFACE d'un "excédent" de trésorerie pour un total de 0,93 Md€ (contre 0,61 Md€ au titre de la période complémentaire de 2001), et ceci en deux versements :
- un versement d'un peu plus de 0,40 Md€, le 10 janvier 2003
- un versement d'un peu plus de 0,52 Md€, le 23 janvier 2003 ;
- ainsi qu'un reversement par NATEXIS-Banque, le 24 janvier, de 0,20 Md€, au titre de son excédent sur le compte des garanties de taux, reversement qui n'avait pas eu d'équivalent en période complémentaire de 2001.
3) Propositions pour améliorer à cet égard l'exécution budgétaire en fin de gestion
Améliorer l'exécution budgétaire en fin de gestion implique notamment (cf. supra, §1) de réduire le volume des opérations de la période complémentaire.
Or l'accroissement de ce volume en 2002, par rapport à la période complémentaire de 2001, provient essentiellement, comme on l'a vu (cf. supra, § 2), du doublement des recettes non-fiscales mobilisées au cours de cette période, qu'il s'agisse de la trésorerie du compte de l'Etat chez NATEXIS Banque, ou de celle logée à la COFACE.
Aussi l'objectif de réduction de ce volume d'opérations doit-il conduire - au-delà de la nécessité de rattacher systématiquement à l'exercice les opérations en cause - à un certain encadrement de la mobilisation des recettes non-fiscales .
Ces opérations sur les recettes non-fiscales ne sont assurément pas nouvelles. Dans un rapport d'information 12 ( * ) de 2000, le rapporteur général de la Commission des finances de l'Assemblée nationale avait déjà signalé ce qu'il désignait comme « une diminution choisie de recettes non-fiscales ». Ces recettes, que le ministre chargé des finances avait alors décidé de ne pas appeler aux niveaux prévus, constituaient en réalité, selon le rapporteur général, une « réserve » à la disposition du gouvernement pour l'exercice suivant. Elles correspondaient notamment :
- à des prélèvements prévus sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations
- à un versement attendu de la CADES
- mais aussi à un reversement, prévu en loi de finances, de la part de la COFACE.
Or le tirage de 200 M€ intervenu en janvier 2003 sur le compte de l'Etat chez NATEXIS-Banque représente un mouvement fort comparable dans son principe, quoique de sens inverse.
Venant en sus du versement de 135 M€ prévu en loi de finances et qui avait déjà été effectué en 2002 sur ce même compte, ce tirage de janvier 2003 n'était pas justifié de manière plus probante que la mise en "réserve" opérée en 2000. Il s'agissait alors de laisser les fonds sur le compte Etat de la COFACE afin de "consolider l'équilibre" du compte "dans une logique prudentielle de moyen/long terme". En janvier 2003, il s'agissait de tenir compte "du bas niveau des taux d'intérêt constatés en 2002". En réalité, dans les deux cas, toute latitude était donnée pour soutenir ces arguments lors de l'examen, en décembre, des projets de lois de finances rectificatives et pour proposer en conséquence au parlement de modifier lui-même le montant du crédit inscrit au chapitre correspondant. En fait, s'agissant en particulier de la décision du 24 janvier 2003 relative à NATEXIS, les circonstances précitées rendent beaucoup plus vraisemblable que le montant inscrit au chapitre a été maintenu en LFR pour préserver une certaine capacité d'arbitrage sur le niveau du solde final d'exécution budgétaire.
En conclusion, l'essentiel des opérations doit pouvoir être mieux encadré, s'agissant des montants en cause, et réalisé avant la clôture de l'exercice. Ce constat souligne la nécessité de concilier les principes et une certaine souplesse dans la gestion des flux de trésorerie.
Question 2
Les comptes spéciaux du Trésor
En ce qui concerne les comptes spéciaux du Trésor, quelle analyse la Cour des comptes fait-elle de l'écart important, pour les dépenses, les recettes et le solde, entre la prévision en loi de finances, les rectifications en lois de finances rectificatives et l'exécution en loi de règlement ? Elle constate par ailleurs que « les reports des comptes spéciaux du Trésor (16 % du total), en progression de 21,4 %, freinent la baisse moyenne ». Quelle explication la Cour des comptes peut-elle apporter à ce phénomène ? Quel lui semble être l'avenir des comptes spéciaux du Trésor existants au regard de la loi organique du 1 er août 2001 ?
Réponse
La question sur les comptes spéciaux du Trésor aborde trois sujets qui sont, pour deux d'entre eux, relativement liés ; il s'agit de l'écart entre la loi de finances initiale et l'exécution et les reports. Sur ces deux thèmes, la Cour, dans les rapports sur l'exécution des lois de finances de ces dernières années, a formulé des observations sur la gestion de chaque compte 13 ( * ) car il s'agit de questions importantes qui touchent aux modes de gestion des comptes spéciaux du Trésor. La loi organique du 1 er août 2001 apporte des réponses et aura une incidence notamment sur la gestion et le nombre des comptes d'affectation spéciale.
1. Ecart entre la prévision en loi de finances et l'exécution en loi de règlement
La comparaison entre la loi de finances initiale et l'exécution ne prend une réelle signification que pour les comptes d'affectation spéciale, les comptes d'avances qui décrivent les avances consenties dans la limite des crédits ouverts à cet effet et les comptes de prêts qui retracent les prêts consentis par l'Etat soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.
Pour les comptes de commerce qui retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat, les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif, seul le découvert fixé annuellement pour chacun d'eux a un caractère limitatif. Il en est de même pour les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d'opérations monétaires où la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative ; c'est, là aussi, le découvert fixé annuellement pour chacun des comptes qui a un caractère limitatif.
Sans faire une analyse détaillée de tous les comptes spéciaux du Trésor, les principales constatations suivantes peuvent être faites :
a) Comptes d'affectation spéciale
Pour les comptes d'affectation spéciale les prévisions s'établissaient à 10.304 M€ en recettes et dépenses. Les résultats se situent à 10.406 M€ en recettes (soit un différence positive de 102 M€) et à 10.136 M€ en dépenses (soit une différence négative 168 M€).
Tableau 1 : comptes d'affectation spéciale 14 ( * )
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Prévisions LFI |
Résultats d'exécution |
Ecart LFI - Exécution |
|
|
Recettes |
10 304 |
10 406 |
102 |
|
Dépenses |
10 304 |
10 136 |
-168 |
|
Solde |
0 |
270 |
270 |
L'ensemble des comptes d'affectation spéciale a connu des variations entre la LFI et l'exécution mais les 2/3 de cette différence résident dans deux comptes :
• le compte n° 902-24 « produits de cessions de titres, parts et droit de sociétés »
• le compte n° 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État »
Pour le compte n° 902-24 « produits de cessions de titres, parts et droit de sociétés » les prévisions en recettes et dépenses s'établissaient à 5.432 M€ et les résultats ont été de 6.126 M€ en recettes soit une différence de +694 M€ ; cette augmentation résulte principalement de certaines cessions en fin d'année, dans de bonnes conditions financières, notamment celle du Crédit lyonnais qui a généré une recette de 2,2 Md€. Les recettes ayant été plus importantes que prévu, les dépenses ont suivi la même évolution pour se situer à 5.944 M€ en dépenses soit une augmentation de +512 M€.
Il convient d'observer que les écarts ont été en 2002 inférieurs à ceux constatés les années précédentes comme le montre le graphique ci-dessous où les variations importantes en 1997 et 1998 s'expliquaient par les cessions de titres notamment de France Telecom.
Graphique 1 : comparaison des prévisions et exécutions du compte n°902-24
En ce qui concerne le compte n° 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État », les prévisions en recettes et dépenses s'établissaient à 1.238,4 M€ et les résultats sont de 619,2 M€. Comme la Cour l'a indiqué dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2002, l'article 33 de la loi de finances pour 2002 modifie l'article 36 de la LFI pour 2001 en prévoyant que les redevances des opérateurs UMTS comprennent deux composantes :
• une première composante traduisant l'avantage immédiat lié à l'attribution de la licence d'un montant de 619.209.795,27 €, versée le 30 septembre de l'année de délivrance de l'autorisation ou lors de cette délivrance si celle-ci intervient postérieurement au 30 septembre ;
• une seconde composante correspondant à la valeur d'usage du spectre de fréquences hertziennes publiques, versée annuellement avant le 30 juin de l'année en cours au titre de l'utilisation des fréquences de l'année précédente. Cette redevance est calculée en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation desdites fréquences attribuées au titulaire de l'autorisation.
Le pourcentage de la seconde composante a été fixé à 1 % du chiffre d'affaires.
Les recettes prévues initialement pour 2002 étaient de 1238,4 M€ à raison de 619,2 M€ par opérateur se portant candidat à une autorisation UMTS (dans la limite des deux places restant disponibles) au titre de la première composante. Aucune recette n'était prévue au titre de la seconde composante, les deux opérateurs actuellement titulaires d'une autorisation UMTS n'ayant pas commencé leurs services commerciaux en 2001.
Un seul opérateur (Bouygues Télécom) a répondu au second appel à candidatures lancé par l'Autorité de régulation des télécommunications pour obtenir une licence UMTS. L'autorisation lui a été délivrée en décembre 2002 et les recettes n'ont donc été que de 619,2 M€.
b) Les comptes de prêts
Pour les comptes de prêts les prévisions s'établissaient à 1.217 M€ en recettes et 843 M€ en dépenses. Les résultats se situent à 1.227 M€ en recettes (soit un différence positive de 10 M€) et à 1.134 M€ en dépenses (soit une différence de 291 M€).
Tableau 2 : comptes de prêts
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Prévisions LFI |
Résultats d'exécution |
Ecart LFI - Exécution |
|
|
Recettes |
1 217 |
1 227 |
10 |
|
Dépenses |
843 |
1 134 |
291 |
|
Solde |
374 |
93 |
-281 |
85 % de cette différence résident dans les comptes n° 903-07 « prêt du Trésor à des états étrangers et à la Caisse de développement » et n° 903-17 « prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France ».
Tableau 3 : comptes n°903-07 et n°903-17
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Evaluation LFI 2002 |
2002 |
Différence |
|
|
Recettes de l'année |
1 198 |
1 207 |
9 |
|
Dépenses de l'année |
843 |
1 093 |
250 |
|
Solde de l'année |
355 |
114 |
-241 |
Les services du ministère de l'économie des finances et de l'industrie indiquent que les décalages entre prévision et exécution et les reports de crédits résident dans le retard dans la signature de certains accords bilatéraux ce qui ne permet pas de consommer la totalité des crédits alloués et se traduit par un report de crédits ce qui permet de refinancer en partie les créances des ces pays sur la gestion ultérieure. De façon plus spécifique, le décalage entre prévision et exécution tient aussi aux difficultés de négociation de certains accords bilatéraux.
Il convient de mentionner le système de remise de dette qui intervient sur les résultats des comptes n° 903-07 et n° 903-17 : lorsqu'un pays rencontre des difficultés financières pour honorer ses échéances de prêts, notamment ceux octroyés par le compte n° 903-07, sa dette est traitée dans le cadre multilatéral en Club de Paris sous forme d'un accord de consolidation traduit ensuite sous forme bilatérale. Cette consolidation permet d'aménager la dette par le biais d'un nouveau prêt et d'éteindre la dette sur le compte n° 903-07, soit au fur et à mesure des échéances de l'ancien prêt arrivant à maturité pour les accords dits de "flux", soit en une seule fois pour les accords dits de "stock".
En pratique, cette opération de refinancement consiste à verser, à partir du compte n° 903-17, les sommes correspondantes sur un compte de l'Etat ouvert à la Banque de France pour être reversées à l'organisme créancier concerné (AFD ou NATEXIS) qui reverse la part en principal sur le compte n° 903-07. Ces versements sont considérés, alors, comme des remboursements sur les prêts donc comme des recettes sur le compte n° 903-07. La part en intérêts, quant à elle, est enregistrée en recettes du budget général. Ces mécanismes complexes contribuent à l'écart qui peut exister entre les prévisions en LFI et les résultats d'exécution.
c) Les comptes d'avance
Pour les comptes d'avances les prévisions s'établissaient à 55.541 M€ en recettes et 54.645 M€ en dépenses. Les résultats se situent à 62.345 M€ en recettes (soit un différence positive de 6.804 M€) et à 62.068 M€ en dépenses (soit une différence de 7.423 M€). Le solde est de ce fait inférieur de 619 M€ aux prévisions.
Tableau 4 : comptes d'avances
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Prévisions LFI |
Résultats d'exécution |
Ecart LFI - Exécution |
|
|
Recettes |
55 541 |
62 345 |
6 804 |
|
Dépenses |
54 645 |
62 068 |
7 423 |
|
Solde |
896 |
277 |
-619 |
Là aussi la différence s'explique par les évolutions de deux comptes :
• le compte n° 903-54 « avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » ;
• le compte n° 903-58 « avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».
Tout d'abord il convient de noter que le compte n° 903-58 ne fait pas objet d'une évaluation des dépenses et recettes en loi de finances initiale. Ce compte retrace les avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics (avances aux budgets annexes, avances à l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole, avances aux autres établissements publics nationaux et services autonomes de l'État, avances à des services concédés ou nationalisés ou à des sociétés d'économie mixte et avances à divers organismes de caractère social).
Les opérations devraient s'exécuter dans l'année, le compte étant débité du montant des avances accordées et crédité des remboursements obtenus. Les intérêts produits sont versés au budget général.
Compte tenu de cet élément la différence entre la LFI et l'exécution est bien moindre et ne concerne pratiquement que le compte le compte n° 903-54 « avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ».
Tableau 5
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Dépenses |
Recettes |
Solde |
|||||||
|
LFI |
Exécution |
Diff |
LFI |
Exécution |
Diff. |
LFI |
Exécution |
Diff. |
|
|
903-54 |
54 400 |
56 221 |
1.821 |
55 300 |
56 565 |
1 266 |
900 |
344 |
-555 |
|
903-58 |
5 622 |
5.622 |
5 599 |
5 599 |
-23 |
-23 |
|||
Il convient de rappeler qu'en dépenses du compte n° 903-54, figure le montant des émissions d'impôts locaux et en recettes les encaissements effectifs complétés par des recettes d'ordre représentatives de frais de dégrèvements et non-valeur pris en charge par l'État sur le chapitre 15-01 des charges communes.
De ce fait les variations proviennent du fait que les prévisions en loi de finances initiale sont déterminées à l'été de l'année N-1. Elles font l'objet de révision, par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en cours d'année (février et juillet de l'année N) afin d'affiner les projections. Les écarts de la prévision loi de finances initiale par rapport à la réalisation sont ainsi récurrents notamment en raison des variations susceptibles d'affecter le niveau des prévisions d'émissions (base imposable, taux votés...) qui entraînent mécaniquement des écarts sur les recettes et les dépenses.
d) Le compte n°906-04 « compte d'émission des monnaies métalliques »
Dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour a présenté la situation particulière du compte d'opérations monétaires n° 906-04 « compte d'émission des monnaies métalliques » qui a pour objet de retracer les opérations auxquelles donnent lieu l'émission et le retrait des monnaies métalliques. Il est crédité de la valeur nominale des pièces émises et du produit de la vente des pièces démonétisées. Il est débité de la valeur nominale des pièces retirées de la circulation et du montant des sommes versées à l'administration des monnaies et médailles en règlement des dépenses de fabrication. Le gain (ou la perte) potentiel lié au passage à l'euro est donc égal au solde entre la remontée des pièces en francs majorée des coûts induits (charges), et la valeur des nouvelles pièces mises en circulation (produits).
En 2002, un solde positif de 533 M€ a été inscrit en loi de finances initiale, correspondant aux gains de « seigneuriage » attendus des pièces mises en circulation. Or, cet excédent prévu a été en fait beaucoup plus faible puisqu'il s'établit à 10,7 M€ du fait de la contraction de la circulation monétaire et de l'ampleur inattendue du phénomène de remontée des euros vers les succursales de la Banque de France, entraînant une dégradation progressive du solde du compte qui est débité du règlement à la Banque de France de la valeur faciale des pièces restituées.
2. Les reports
L'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit à l'article 24 que le solde de chaque compte spécial du Trésor est reporté d'année en année. Toutefois, les profits et pertes constatés sur toutes les catégories de comptes, à l'exception des comptes d'affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l'année dans les conditions prévues à l'article 35. L'ordonnance du 2 janvier 1959 ne fixait pas de limite aux reports de crédits.
L'évolution des reports de crédits sur les comptes spéciaux du Trésor dotés de crédits (ce qui exclut donc les comptes dotés d'autorisations de découverts) ne peut être analysée globalement. Chaque compte spécial du Trésor connaît sa propre évolution et les reports n'ont pas la même signification.
Les comptes de prêt à des Etats étrangers connaissent l'évolution la plus forte ; le retard dans la signature de certains accords bilatéraux conduit à ne pas consommer la totalité des crédits alloués et se traduit par un report de crédits. En général les créances des ces pays sont financées sur la gestion ultérieure.
Parmi les comptes d'affectation spéciale, on notera les augmentations de reports particulièrement importantes pour les comptes n° 902-00 « fonds national de l'eau », n° 902-15 « compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du service public de la radiodiffusion » et n° 902-17 « fonds national pour le développement du sport ».
Les raisons de ces reports se situent à la fois dans les recettes et les dépenses. Pour les premières il existe pour certains comptes une sous-évaluation en loi de finances initiale entraînant des plus-values non-consommées. Par ailleurs en dépense on constate une consommation insuffisante des crédits.
Pour le compte n° 902-00 cette sous-consommation est structurelle. Ainsi en 2002 le taux de consommation des crédits n'est que de 34 % pour l'ensemble des chapitres de la section FNSE. Pour la section FNDAE les reports de la gestion précédente sont en hausse de 13,49 % par rapport à ceux de 2000/2001. C'est la septième année consécutive que le FNDAE connaît une hausse de ses reports. Le rythme d'augmentation, qui s'était ralenti chaque année depuis 1998, est à nouveau croissant
Pour le compte n° 902-17, la Cour avait souligné dans ses rapports précédents la faible consommation globale des crédits du FNDS. Ce constat demeure fondé pour 2002, le taux de consommation globale des crédits du FNDS s'établit à 64 %. Ce résultat s'explique par le taux particulièrement faible de consommation des crédits de paiement relatifs aux opérations en capital, qui n'atteint que 18 % en 2002 (contre 25 % en 2001). Le taux de consommation des crédits relatif aux dépenses ordinaires est, au contraire, d'un excellent niveau puisqu'il s'établit à 99 %. La principale cause de cette situation réside dans les importantes plus values de recettes, enregistrées au cours des derniers exercices par le FNDS par rapport aux inscriptions en loi de finances initiale, répercutées en priorité sur les dépenses en capital. Ce mécanisme est particulièrement net en 2002 comme en 2001 : les plus values atteignent 44,8 M€ (53,87 M€ en 2001) et bénéficient essentiellement aux opérations d'équipement.
Par ailleurs dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999 et 2000, la Cour avait observé que, s'agissant des comptes d'affectation spéciale, la procédure d'affectation des recettes permet à l'Etat, en sous-évaluant initialement les ressources attendues, d'abonder positivement le Trésor à hauteur des plus-values de recettes constatées en cours d'exercice et qui ne seront reportées que l'année suivante (pas toujours en totalité), tout en interdisant aux ministères dépensiers d'engager à hauteur des recettes réelles.
Enfin, le principe de l'affectation des recettes, combiné avec celui de l'automaticité des reports, n'est pas forcément de nature à dynamiser la consommation des crédits par les gestionnaires.
3. Les comptes spéciaux du Trésor dans la loi organique du 1 er août 2001
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances définit les modalités de fonctionnement des comptes spéciaux du Trésor aux articles 19 à 24. Certaines de ces dispositions auront des incidences sur le fonctionnement et le nombre des comptes spéciaux du Trésor et en particulier sur les comptes d'affectation spéciale. Les points suivants peuvent être soulignés :
• en matière de recettes l'effet combiné de plusieurs dispositions nécessite une réorganisation et un reclassement des ressources des comptes spéciaux en conformité avec la loi organique. Pour certains comptes d'affectation spéciale la pérennité ne sera pas assurée compte tenu des nouvelles obligations en matière de recettes. Il en est ainsi notamment pour certains comptes dont les ressources proviennent d'une taxe parafiscale. La loi organique du 1 er août 2001 abroge l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, qui constituait la base juridique de la parafiscalité. L'article 63 de la loi organique du 1 er août 2001 organise un dispositif transitoire relatif au régime d'extinction de ces taxes parafiscales, qui s'étendra jusqu'au 31 décembre 2003.
Par ailleurs l'article 21 de la loi organique du 1 er août 2001 précise que les recettes peuvent être complétées par des versements du budget général mais uniquement dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte contre 20 % aujourd'hui (article de l'ordonnance du 2 janvier 1959).
Enfin l'article 21 précise que les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui doivent être en relation directe avec les dépenses concernées. Cette disposition exclut donc des ressources qui n'entreraient pas directement dans le champ des dépenses et remettrait en cause l'existence de certains comptes ;
• en ce qui concerne les reports la loi organique du 1 er août 2001 apporte des limites. Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15 ; ce dernier prévoit en fait de limiter à 3 % l'augmentation des crédits du programme bénéficiant du report sauf disposition contraire prévue par une loi de finances. Ceci constitue bien évidemment un changement très important par rapport à l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
• Il convient aussi d'indiquer que l'article 20 précise que chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission et que leurs crédits sont spécialisés par programme. Cette disposition pourrait exclure certains comptes qui n'auraient pas la « taille critique » ou qui ne pourraient définir un champ d'activité suffisamment large pour constituer une mission ;
• enfin en ce qui concerne les comptes de commerce, la loi organique du 1 er août 2001 crée un compte de droit pour les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante. Pour ce compte, la possibilité de recevoir des versements en provenance du budget général n'est pas soumise à la limite des 10 %. Il en est de même pour les deux comptes d'affectation spéciale créés par la loi organique relatifs, d'une part aux opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, et d'autre part pour les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires. Les dispositions prévues pour les autres comptes de commerce ne connaissent pas de modifications par rapport à l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Question 3
Financement du déficit en 2002
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes observe que le dérapage de l'exécution budgétaire a donc été essentiellement financé à court terme . Quel a été l'impact budgétaire de ce mode de financement pour l'exercice 2002 et quelles en sont les répercussions sur les exercices suivants ?
Réponse
1°) En 2002, un besoin net de financement de l'Etat non prévu de 14,5 milliards d'euros a été financé à court terme.
Le besoin net de financement de l'Etat s'est établi à 109,7 milliards d'euros sur l'année 2002, soit un montant supérieur de 14,5 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale (95,2 milliards).
Tableau simplifié des flux de trésorerie de l'Etat pour 2002
|
En milliards d'euros |
Loi de finances initiale |
Programme de financement 15 ( * ) |
Loi de finances rectificative |
Loi de règlement |
Ecart loi de règlement - LFI |
|
Besoin net de financement |
- 95,2 |
- 91,6 |
- 109,3 |
- 109,7 |
+ 14,5 |
|
OAT et BTAN (net) |
89,0 |
85,0 |
85,0 |
86,9 |
-2,1 |
|
Variation nette de l'encours de BTF |
11,4 |
13,0 |
25,2 |
35,7 |
+ 24,3 |
|
Autres ressources |
- 5,2 |
- 6,4 |
- 0,9 |
- 12,9 |
+ 7,7 |
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Dans ce contexte, les émissions à moyen et à long terme ont atteint des niveaux proches de ceux envisagés dans la loi de finances initiale. En revanche, l'Etat a émis beaucoup plus de bons à court terme qu'il n'en a remboursé : la variation nette de l'encours de bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF) pour 2002 a représenté une augmentation de 35,7 milliards d'euros, alors qu'une progression de seulement 11,4 milliards d'euros était envisagée en loi de finances.
L'écart (24,3 milliards) vient financer :
- pour 7,7 milliards, une diminution plus rapide qu'envisagée initialement des ressources non négociables ;
- à hauteur de 2,1 milliards, des émissions d'obligations assimilables du Trésor (OAT) 16 ( * ) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêts annuels (BTAN) 17 ( * ) légèrement moins importantes que prévu ;
- ?la dérive du besoin de financement (net) de l'Etat par rapport à la loi de finances, soit 14,5 milliards d'euros.
- Encours et flux de BTF
|
En milliards d'euros |
Emissions 2002 |
Remboursements 2002 |
Solde |
|
Encours fin 2001 |
52,4 |
||
|
Flux BTF 1 mois |
0,5 |
- 0,5 |
0 |
|
Flux BTF 3 mois |
112,0 |
- 98,5 |
13,5 |
|
Flux BTF 6 mois |
39,3 |
- 26,4 |
12,9 |
|
Flux BTF 1 an |
33,6 |
- 24,3 |
9,3 |
|
Total flux |
185,4 |
- 149,7 |
35,7 |
|
Encours fin 2002 |
88,1 |
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Ce constat conduisait la Cour à observer dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 que « le dérapage de l'exécution budgétaire a été essentiellement financé à court terme » en 2002.
Cette tendance s'est poursuivie au cours du premier semestre 2003. Fin juin, l'encours de BTF s'élevait à 103 milliards d'euros, soit un accroissement de 15 milliards par rapport à la fin 2002, alors que la variation de l'encours prévue par la loi de finances initiale pour l'ensemble de l'année 2003 était égale à 12,5 milliards.
2°) Ce choix est explicable par la facilité plus grande d'écoulement d'un surcroît important d'émissions sur le segment court du marché
Interrogée par la Cour à l'occasion de la rédaction du rapport sur l'exécution des lois de finances 2002, l'agence France Trésor a justifié ce choix de la façon suivante (réponse du 18 mars 2003).
« Le choix d'un endettement à court terme pour financer ce besoin de financement accru repose sur le coût en termes de crédibilité d'une modification significative du programme d'emprunt moyen-long terme en cours d'année. Par ailleurs, les spécialistes en valeurs du Trésor avaient fait part à l'agence France Trésor dès le début de l'année 2002 de leur souhait de voir se renforcer la présence de la France sur le segment court de la courbe des taux (BTF) compte tenu d'une forte demande des investisseurs pour ce type de produits. Cette demande a permis à l'Etat de bénéficier de taux plus favorables. Cette montée en puissance devrait se poursuivre l'année prochaine, ce qui est par ailleurs tout à fait cohérent avec l'objectif de réduction de la durée de vie moyenne de la dette négociable de l'Etat ».
Par ailleurs, dans son bilan annuel 2002, l'agence France Trésor rapproche l'augmentation de l'encours des BTF de la diminution des dépôts des comptes chèques postaux (CCP) auprès du Trésor public.
Ces développements appellent les commentaires suivants :
Le transfert des dépôts des comptes chèques postaux du Trésor public à Efi-poste s'inscrit dans le cadre de la convention du 17 mars 2000 entre l'Etat et La Poste. Il s'agit d'un phénomène prévisible et progressif. Plus généralement, la diminution des ressources de financement non négociables est une tendance engagée depuis plusieurs années et ne peut être analysée comme une explication majeure de l'augmentation de la variation nette de l'encours de BTF en 2002. Les ressources non négociables ont diminué de 7,7 milliards d'euros de plus que prévu en loi de finances : cela ne représente que 32 % des émissions nettes de BTF supplémentaires (24,3 milliards d'euros).
L'objectif de réduction de la durée de vie moyenne de la dette inscrit dans le programme de gestion de la dette et de la trésorerie pour 2002 devait en principe être atteint grâce à la conclusion de contrats d'échange de taux ( swaps ) et non par une modification de la politique d'émission. Après l'interruption du programme de swaps en juillet 2002, l'émission des BTF a permis à l'agence France Trésor de continuer à se rapprocher de l'objectif de durée de vie moyenne prévu dans l'annexe à la loi de finances.
Mais, fondamentalement, ce sont bien les conditions de marché qui ont constitué le facteur déterminant dans les choix des gestionnaires de la dette. A cet égard, les considérations sur les inconvénients d'une modification du programme d'endettement à moyen et long terme et la préférence des acteurs de marché pour des titres à court terme peuvent être retenues, tout en étant formulées de façon moins positive.
La Cour observe que la faible fiabilité des prévisions du besoin de financement de l'Etat pour 2002 inscrites en loi de finances et dans le programme de financement n'est pas de nature à asseoir la crédibilité de l'Etat sur les marchés financiers, quel que soit le mode de financement choisi ensuite.
Dans ce contexte dégradé, un financement intégral du besoin de financement non prévu (14,5 milliards d'euros) à moyen et long terme aurait représenté une augmentation d'environ 16 % des émissions sur ces segments, par rapport aux prévisions de la loi de finances. Cet appel supplémentaire de l'Etat au marché obligataire aurait pu avoir des conséquences sur les taux longs, voire provoquer des effets d'éviction, rendant plus difficile le financement obligataire du secteur privé.
La liquidité plus forte des marchés à court terme 18 ( * ) leur permet d'absorber avec des tensions moindres sur les taux un surcroît de demande de capitaux en provenance du secteur public. Le surcroît d'émissions effectué en 2002 a ainsi rencontré une demande soutenue. Malgré l'augmentation des émissions, le ratio de couverture des demandes par les émissions a progressé, s'établissant à 3,74 contre 3,35 en 2001. La croissance des volumes d'émissions à court terme, si elle se poursuivait, pourrait cependant finir par se heurter aux limites de la demande. Ainsi, certains signes peuvent être interprétés comme attestant une saturation des investisseurs internationaux : la part des BTF détenue par des non-résidents a diminué entre décembre 2001 et décembre 2002, se repliant de 35 à 28 %.
Afin d'écouler au mieux sur le marché le surcroît d'émissions nécessaire pour faire face au besoin de financement accru de l'Etat, le recours au moins partiel à des BTF s'imposait pour des raisons de liquidité.
3°) En raison de modalités différentes de paiement des intérêts, un financement à court terme a un coût budgétaire significatif dès 2002, contrairement au recours aux OAT ou aux BTAN.
Les taux nominaux moyens des émissions effectuées en 2002 ont été respectivement de 3,22 % pour les BTF 19 ( * ) , 4,09 % pour les BTAN 20 ( * ) et 5,03 % pour les OAT 21 ( * ) .
Pour les OAT et les BTAN, le versement des intérêts se fait annuellement à la date anniversaire de l'échéance de l'emprunt.
En négligeant l'impact de la technique de l'assimilation 22 ( * ) et en supposant que le besoin de financement supplémentaire à couvrir sur 2002 (14,5 milliards d'euros) ait été réparti tout au long de l'année sur les différentes émissions de BTAN à 5 ans au prorata de leur volume, le service brut de la dette, si ce mode de financement avait été retenu, aurait été nul en 2002 et totaliserait 3 190 millions d'euros sur la période 2003-2007.
En répartissant les 14,5 milliards d'euros tout au long de 2002 sur les différentes émissions d'OAT 10 ans au prorata de leur volume, le service brut de la dette associé totaliserait 7.120 millions d'euros sur la période 2002-2012. Compte tenu de la méthode de paiement des intérêts, identique à celle des BTAN, aucun versement ne devrait intervenir en 2002. Cependant, les émissions effectuées en janvier 2002 ont été réalisées sur la ligne 5 % octobre 2011 qui donne lieu à un premier paiement d'intérêt en octobre 2002. Pour un volume supplémentaire attribué à cette émission de 1.664 millions d'euros (sur 14.500 à financer), le coupon plein supplémentaire payable en octobre 2002 (5 %) aurait été de l'ordre de 83 millions d'euros. En tenant compte de la date d'émission (janvier 2002 et non octobre 2001), le coupon couru serait d'environ 62 millions d'euros.
Dans le cas d'un financement par BTF, les intérêts sont précomptés à l'émission : l'impact budgétaire n'est donc pas nul en 2002. En outre, certains BTF viennent à échéance avant la fin de l'année : ces ressources doivent donc être refinancées (plusieurs fois dans le cas des BTF 4 ou 13 semaines) sur la gestion 2002. Pour calculer l'impact budgétaire en 2002 du recours aux BTF, les conventions suivantes ont été retenues : répartition du besoin de financement supplémentaire au prorata du volume des émissions de BTF tout au long de l'année ; refinancement des premières émissions à moins d'un an par l'émission de même durée émise à la date la plus proche de l'échéance 23 ( * ) . Sous ces hypothèses, la couverture du besoin de financement supplémentaire de 14,5 milliards d'euros nécessite 31,5 milliards d'euros d'émissions brutes de BTF supplémentaires, représentant une charge budgétaire de 335 millions d'euros d'intérêts précomptés.
Le service de la dette correspondant aux BTF émis pour faire face au besoin de financement non prévu enregistré en 2002 peut être évalué à 335 millions d'euros au titre de l'année 2002. Au contraire, un financement intégral par BTAN 5 ans n'aurait pas engendré de coût budgétaire en 2002. Dans le cas d'un financement par des OAT 10 ans, le seul service de la dette payable en 2002 aurait concerné les titres émis en début d'année sur des lignes créées l'année précédente.
4°) Un accroissement de la part de la dette à moins d'un an dans la dette totale augmente la volatilité du service de la dette.
Si un besoin de financement est couvert à taux fixe par une émission à cinq (BTAN) ou dix ans (OAT), ce taux est acquis pour l'ensemble de la période.
Au contraire, l'ensemble des BTF émis en 2002 sera refinancé en 2002 et 2003. L'agence France Trésor peut choisir de refinancer les émissions courtes de 2002 à court ou à plus long terme.
Si elle continue de les refinancer à court terme, la part de la dette à moins d'un an dans la dette totale augmentera : elle est ainsi passée de 8 à 12 % entre le 31 décembre 2001 et le 31 décembre 2002.
Cette option comporte un inconvénient institutionnel et un risque financier.
Du point de vue institutionnel, le plafond des émissions d'emprunts négociables voté par le Parlement, prévu par la loi organique du 1 er août 2001, ne concerne que les titres à plus d'un an : un rôle croissant des BTF dans le financement de l'Etat limite donc la portée de l'autorisation parlementaire.
Sur le plan financier, sauf pendant des périodes brèves dites d'inversion de la courbe des taux, les taux à moins d'un an sont en général inférieurs aux taux moyens et longs. Mais la dette à moins d'un an doit être refinancée plus souvent et les taux courts varient plus rapidement et de façon plus ample que les taux moyens ou longs. Le service d'une dette plus courte est donc plus difficilement prévisible.
Question 4
Consommation des crédits du ministère de la
justice
La Cour des comptes constate que le ministère de la justice « accumule des moyens sans les consommer ou les redéployer et les reports tendent à se pérenniser, les mesures de régulation budgétaire accentuant encore cette tendance ». Elle juge que « cette situation résulte de l'organisation propre du ministère ». Quelles sont, selon la Cour des comptes, les caractéristiques de l'organisation propre du ministère qui engendrent cette situation ?
Réponse
Le ministère de la justice n'est pas parvenu à choisir entre un mode de gestion « transversal » des fonctions budgétaires et financières, dans lequel la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE) aurait un rôle prééminent, et un mode de gestion « intégré » aux directions verticales (direction des services judiciaires, direction de l'administration pénitentiaire et direction de la protection judiciaire de la jeunesse) qui gèrent de manière quasi autonome les crédits de leurs services.
Les directions verticales n'ont pas développé la capacité d'établir des prévisions de dépenses réalistes ni d'assurer un suivi en cours d'année de leurs réalisations. Ce faisant, elles ont eu tendance à accumuler des moyens par la reconduction des enveloppes obtenues et n'ont pas été capables de les redéployer en cours d'exercice, en fonction de la réalisation effective des dépenses. La Cour a d'ailleurs eu l'occasion, pour la protection judiciaire de la jeunesse, de le souligner dans un rapport public particulier. Elle l'a également constaté en matière de dépenses immobilières à l'occasion d'un récent contrôle. De son côté la DAGE, étant plus éloignée de l'exécution de l'essentiel des dépenses et n'ayant pas acquis au sein du ministère l'autorité suffisante, n'est pas en mesure d'assurer un pilotage efficace des moyens.
Dans ce contexte, la création en 2002 de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) rend encore plus nécessaire une clarification des rôles afin que le ministère soit en mesure de signer des conventions de mandat précises et de contrôler leur exécution.
La mise en oeuvre de la LOLF pourrait être l'occasion de redéfinir les modes de fonctionnement et mieux répartir les moyens de suivi budgétaire. Les directions verticales auront en effet à piloter les programmes qui leur seront confiés alors que parallèlement se fera sentir le besoin d'une structure transversale pour assurer le suivi d'ensemble du budget du ministère et la cohérence de ses différents programmes.
Question 5
Concours de l'Etat aux collectivités territoriales et
péréquation
La Cour des comptes considère que « le renforcement éventuel de la part des ressources des collectivités locales issues de la fiscalité devra être accompagné d'une accentuation du poids des dispositifs de péréquation au sein des concours de l'Etat au profit des collectivités locales les plus pauvres ».
La Cour des comptes peut-elle retracer le poids actuel des dispositifs de péréquation au sein des concours de l'Etat ?
Réponse
Dans le cadre du contrôle annuel de l'exécution du budget du ministère de l'intérieur, la Cour des comptes n'a ni la mission ni la capacité d'établir elle-même un ratio de péréquation fondé sur une méthodologie qui lui serait propre. La Cour n'est donc pas en mesure de retracer le poids actuel des dispositifs de péréquation au sein des concours de l'Etat.
La Cour dispose toutefois des résultats de deux études dont l'objectif était d'estimer l'ampleur de la péréquation résultant des concours de l'Etat aux collectivités locales.
D'une part, le Commissariat au Plan a tenté de mesurer la correction des inégalités de potentiel fiscal et de charges opérée par le dispositif de péréquation financière entre communes 24 ( * ) . L'étude s'est fondée sur le concept « d'équité territoriale » selon lequel la péréquation financière doit viser à égaliser le potentiel fiscal réel entre communes après neutralisation de l'effort fiscal. Ce potentiel fiscal réel est obtenu en divisant le potentiel fiscal nominal par un indice de charges représentatif du coût de fournitures et de services publics locaux.
Le Commissariat au Plan conclut, selon cette méthodologie complexe, que les politiques de péréquation ont permis de réduire les inégalités de potentiel fiscal entre communes d'environ 30 %. Toutefois, l'étude porte sur les années 1994-1997, c'est-à-dire sur une période antérieure à la majoration et à la montée en charge des dotations de péréquation. Cette étude est en cours d'actualisation pour couvrir la période 1998-2002 et son champ d'investigation est étendu des communes aux départements et aux régions.
D'autre part, les ministères de l'intérieur et des finances estiment à 15,9 % du total des concours de l'Etat le niveau de péréquation en 2001 25 ( * ) .
Par leur divergence et leur ancienneté, les résultats de ces études conduisent à constater qu'il n'existe pas de méthode harmonisée permettant d'évaluer ou de mesurer la péréquation au sein des concours de l'Etat. De ce fait, la péréquation ne fait pas l'objet d'un objectif chiffré. Quelle que soit l'hypothèse retenue quant au niveau actuel de la péréquation, ni le législateur, ni le gouvernement ne disposent de norme permettant d'évaluer si le taux de péréquation est suffisant ou excessif.
Au demeurant, il n'existe pas de définition consensuelle de la péréquation bien que cette dernière soit désormais inscrite dans la Constitution : l'article 72-2 de la Constitution dispose en effet que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre collectivités territoriales ».
La Cour retient la définition la plus communément admise de la péréquation : celle-ci consiste, selon la volonté du législateur, à opérer une redistribution d'une partie des dotations de l'Etat pour réduire la disparité des ressources fiscales des collectivités locales et l'inégalité des charges liée à la répartition des habitants, lorsque ces disparités et ces inégalités revêtent un caractère structurel et sont indépendantes des choix effectués par les collectivités locales.
La première difficulté soulevée par cette approche se rattache au niveau pertinent de la péréquation : les dotations en oeuvre privilégient majoritairement la péréquation verticale (concentration des dotations de l'Etat sur les collectivités les plus défavorisées). Sont concernées les dotations de solidarité urbaine et rurale au sein de la DGF, ou le fonds national de péréquation.
La péréquation peut aussi être horizontale lorsqu'elle est favorisée par des prélèvements opérés sur les collectivités les plus riches au profit des collectivités les plus pauvres. La péréquation horizontale repose sur le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDTP) et le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR).
Une deuxième difficulté suscitée par la définition de la péréquation concerne le financement de l'intercommunalité. Cette dernière s'inscrit dans une logique de solidarité territoriale, les dotations de l'Etat étant d'autant plus majorées que le degré d'intercommunalité est élevé, reflétant les charges plus lourdes de regroupements plus urbanisés et plus intégrés. Toutefois, cette logique de solidarité territoriale diffère d'une logique de péréquation reposant sur la seule égalisation du potentiel fiscal des communes.
La troisième difficulté soulevée par la définition de la péréquation se rapporte à l'estimation des ressources fiscales des collectivités locales. Comme le rappelle le RELF 2002, « le potentiel fiscal, principal critère utilisé en matière de péréquation, résulte directement des bases prises en compte et ne reflète plus exactement les capacités contributives. En effet, l'assiette de l'impôt local a vieilli, la dernière révision mise en oeuvre datant de 1970 pour le foncier bâti et de 1961 pour le foncier non bâti, la révision conduite en 1990 n'ayant pas été appliquée ».
A ce stade, la Cour, comme elle l'a fait dans le RELF 2002, attire l'attention du législateur sur les deux points suivants :
• Les dispositifs de péréquation devront tenir compte, toutes choses égales par ailleurs, au vu des inégalités de potentiel fiscal, des effets que serait susceptible de causer l'augmentation éventuelle des ressources fiscales propres des collectivités locales.
• Le renforcement éventuel des mécanismes de péréquation, qu'il appartient au législateur de décider, doit s'accompagner d'un souci de simplification, de fiabilité et de sécurité juridique des critères de répartition des dotations de l'Etat. Un groupe de travail consacré aux critères de répartition des dotations de l'Etat a d'ailleurs été créé au sein du comité des finances locales à l'automne 2003.
Question 6
Subventions en faveur du tourisme
Dans sa monographie sur le budget du tourisme, la Cour des comptes déplore l'absence d'instrument permettant de « recenser les subventions de l'Etat et des collectivités territoriales en faveur du tourisme » .
La Cour des comptes préconise-t-elle la réalisation d'un tel instrument et sous quelle forme ?
Lui paraîtrait-il opportun d'en confier la responsabilité à l'un des organismes à compétence nationale recensés dans la monographie (AFIT, ONT) ?
Réponse
Dans sa note de synthèse consacrée au tourisme, la Cour relève la faiblesse des informations statistiques dans ce domaine et l'absence d'outils permettant de recenser complètement les subventions de l'Etat et des collectivités territoriales en faveur du tourisme.
S'agissant d'un secteur économique important pour notre pays par le chiffre d'affaires qu'il dégage et par les emplois qu'il crée, s'agissant de surcroît d'un secteur économique sensible à la conjoncture et aux évolutions des modes de consommation des usagers, cette situation n'apparaît pas propice à une conduite réactive des politiques publiques en faveur du tourisme. Elle ne garantit pas l'orientation judicieuse des subventions de l'Etat et des collectivités territoriales.
En ce qui concerne le montant et l'octroi des subventions, la Cour fait observer que les crédits affectés dans le budget de l'Etat à la politique du tourisme rendent mal compte de l'importance économique et sociale de ce secteur d'activité et que la discussion qui s'engage chaque année au moment du vote de ce budget est principalement consacrée à la discussion de mesures spécifiques sans rapport avec les enjeux économiques en cause et les montants réels des subventions distribuées.
En effet, le fascicule budgétaire consacré au tourisme ne rassemble pas, loin s'en faut, toutes les dépenses de l'Etat consacrées à ce secteur, qui sont réparties entre plusieurs départements ministériels.
1) C'est pourquoi la Cour préconise qu'il soit donné suite à l'engagement du Gouvernement pris en novembre 2000 de présenter, en annexe au projet de loi de finances, un « jaune » récapitulant tous les concours de l'Etat en faveur du tourisme, quels que soient les départements ministériels impliqués (intérieur, agriculture, aménagement du territoire, environnement, culture).
Cette tâche incomberait nécessairement à la Direction du tourisme en coordination avec le Ministère de l'économie et des finances et les autres ministères dépensiers.
Si la Direction du tourisme s'oriente vers une présentation de son budget par programme, à la suite des préconisations de la LOLF, il conviendra de s'assurer que le niveau d'information sur les actions menées sur le budget de la direction du tourisme est cohérent avec le « jaune » présentant l'effort global de l'Etat en faveur du tourisme, de telle sorte qu'une discussion générale sur la politique du tourisme en France puisse se développer dans la clarté.
2) L'Etat n'est pas le seul acteur à intervenir en faveur du tourisme. Les collectivités territoriales, à tous les niveaux, communal, départemental et régional, certaines entreprises publiques, voire les chambres de commerce assument directement ou indirectement une part très importante des charges liées au développement et à la promotion du tourisme.
Certaines informations sur les crédits publics affectés au tourisme, notamment ceux qui sont distribués par les comités départementaux et régionaux, sont disponibles auprès des fédérations nationales. Elles ne sont cependant pas compatibles entre elles.
La Direction générale du tourisme pourrait être le lieu d'un recensement des crédits distribués à l'intérieur des réseaux des comités départementaux et régionaux du tourisme. Elle pourrait mettre sur pied un appareil de collecte des données afin d'obtenir, auprès des mairies et des offices locaux du tourisme, les informations permettant d'avoir une estimation du montant des crédits publics distribués dans ce secteur. En outre cette direction, pour son domaine de compétences, devrait mieux suivre l'attribution et la répartition des crédits européens pour notre pays.
Ce travail de recensement pourrait s'exécuter au besoin avec l'aide de l'Observatoire national du tourisme dans les instances duquel les réseaux et fédérations des organismes publics en charge d'actions touristiques sont ou peuvent être représentés. En outre les nouveaux statuts de l'ONT prévoient que des conventions particulières organiseront les relations avec les principaux réseaux touristiques et permettront, notamment, de coordonner le partenariat de l'Etat avec les instances décentralisées que sont les observatoires régionaux du tourisme, les offices du tourisme, etc.
Au-delà des simples recensements de crédits, il reviendrait à la Direction du tourisme de chercher à en préciser la nature et de fournir des indications sur leur affectation permettant ainsi, d'une part, de mieux orienter les décisions de politique nationale en faveur du tourisme et, d'autre part, de vérifier la convergence et la complémentarité des efforts menés, tant par l'Etat (au travers des crédits distribués par les divers départements ministériels) que par les collectivités territoriales.
* 11 L'accroissement de recettes explique d'ailleurs l'inversion du solde de la période complémentaire : positif pour 2002, alors qu'il était négatif pour 2001 .
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Soldes des opérations comptabilisées en période complémentaire (Md€) |
2000 au titre de l'exercice 1999 |
2001 au titre de l'exercice 2000 |
2002 au titre de l'exercice 2001 |
2003 au titre de l'exercice 2002 |
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Budget général Comptes spéciaux du Trésor Total |
- 7,60 - 2,03 - 9,63 |
- 7,11 - 1,10 - 8,21 |
- 3,20 2,59 - 0,61 |
- 2,38 2,81 0,43 |
* 12 Rapport d'information n° 2244, publié le 14-04-00, par la Commission des finances de l'Assemblée nationale, « sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget 1999 ».
* 13 Rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1998, 1999 et 2000.
* 14 Sauf indication contraire les sources sont constituées par la LFI 2002 et la balance générale des comptes du compte général de l'administration des finances (CGAF)
* 15 Le programme de financement de l'agence France Trésor, publié en décembre, est un document prévisionnel sur les émissions de l'année suivante destiné aux acteurs de marché. Elaboré plus tardivement que le projet de loi de finances initiale, il affiche parfois des chiffres légèrement différents.
* 16 Titres longs de la dette de l'Etat, d'une durée de 10 à 30 ans.
* 17 Titres de la dette de l'Etat à moyen terme (2 à 5 ans).
* 18 185 milliards de BTF émis en 2002 contre 97 milliards d'OAT et de BTAN (en brut).
* 19 3,19 % pour les BTF 3 mois ; 3,15 % pour les BTF 6 mois ; 3,40 % pour les BTF 12 mois.
* 20 3,67 % pour les BTAN 2 ans ; 4,40 % pour les BTAN 5 ans.
* 21 4,91 % pour les OAT 10 ans ; 5,00 % pour les OAT 15 ans ; 5,75 % pour les OAT 30 ans (hors OAT à taux variable et OAT indexées sur l'inflation).
* 22 Pour une OAT ou un BTAN donné(e), l'émission est répartie sur plusieurs dates sur une période d'environ 6 mois. Les intérêts versés sont fonction de la durée de vie réelle du titre et non de sa durée de vie faciale. Comme le phénomène a lieu dans les deux sens (une partie des titres est émise avant l'anniversaire de l'échéance, une autre partie après), on supposera par souci de simplicité que l'effet de l'assimilation est globalement neutre pour les titres émis en 2002.
* 23 L'unique émission de BTF à un mois effectuée en février est ensuite considérée comme étant refinancée par des BTF à 3 mois, par souci de simplification.
* 24 Effets redistributifs des dotations de l'État aux communes ; étude réalisée par Guy Gilbert et Alain Guengant - Commissariat général du Plan, janvier 2002.
* 25 Note d'orientation sur la réforme des ressources fiscales et financières des collectivités locales -Ministère de l'intérieur (DGCL) Ministère des finances (DLF, DB) - 12 juillet 2001.