Projet de loi relatif au code de l'éducation

Rapport n° 140 (2002-2003) de M. Philippe RICHERT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 janvier 2003

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N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 janvier 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi portant ratification de l' ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation ,

Par M. Philippe RICHERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Jacques Legendre, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, André Vallet, Jean-Marie Vanlerenberghe, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 470 (1999-2000)

Enseignement.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Par le présent projet de loi, le Gouvernement demande au Sénat de ratifier l'ordonnance du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation.

En application de la loi du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à adopter, par ordonnances, la partie législative de certains codes (code rural, code de la santé publique, code de commerce, code de l'environnement, code de justice administrative, code de la route, code de l'action sociale, code monétaire et financier, code de l'éducation), le code de l'éducation a été adopté par l'ordonnance du 15 juin 2000 ; celle-ci a été publiée au Journal officiel du 22 juin 2000 et a fait l'objet d'une circulaire n° 2000-101 du 4 juillet 2000, relative à sa partie législative, publiée au bulletin officiel du ministère de l'éducation nationale le 13 juillet 2000.

Conformément aux dispositions de la loi d'habilitation du 16 décembre 1999, le projet de loi de ratification a été déposé devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'ordonnance, soit le 27 juillet 2000.

Le présent projet de loi a ainsi pour objet de ratifier ladite ordonnance, ainsi que les dispositions qui y sont annexées, tout en intégrant les modifications intervenues depuis sa publication, le 22 juin 2000, c'est-à-dire plusieurs articles de la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives qui figuraient dans le code de l'éducation et qui ont été modifiés par la loi récente du 6 juillet 2000.

Avant d'examiner les quatre articles de ce projet de loi de ratification, il conviendra de rappeler rapidement les raisons de cette codification et le long processus qui a abouti à l'adoption de la partie législative du code de l'éducation par ordonnance.

I. LA NÉCESSITÉ D'UNE CODIFICATION DU DROIT DE L'ÉDUCATION

A l'exception du code de l'enseignement technique mis en oeuvre par décret en 1956 et qui n'a pas été validé par le législateur, le domaine de l'éducation n'avait jamais fait l'objet d'une codification. Les dispositions d'époques et d'inspiration diverses, nombreuses et contradictoires, adoptées au gré des alternances politiques, formaient par conséquent un édifice législatif et réglementaire particulièrement complexe qu'il convenait de simplifier.

A. LES OBJECTIFS RECHERCHÉS

1. Un document unique

L'objectif d'une telle codification était de regrouper en un seul document, ordonné selon un plan, « sinon intelligent du moins intelligible ^{1 ( * )} », se substituant à une centaine de lois éparses, l'ensemble des dispositions régissant le système éducatif national.

La tâche était complexe puisque près de 120 textes législatifs, dont une dizaine de lois adoptées au cours de la seconde moitié du XIXème siècle -en particulier les grands textes fondateurs de l'école républicaine des débuts de la IIIème République- ont été abrogés totalement ou partiellement et fondus en quelque 1 000 articles codifiés.

2. Ouvrir le droit de l'éducation au plus grand nombre

Alors que le dispositif législatif et réglementaire du droit de l'éducation n'était guère accessible qu'aux spécialistes et aux praticiens via la consultation de l'imposant recueil des lois et règlements, la codification a pour objet de faciliter l'accès des usagers à ce droit, en mettant un document de référence à la disposition des parents, des élèves, des étudiants, des enseignants et des personnels en charge du fonctionnement du service public.

Une telle avancée pourra certes être regrettée par les historiens de l'éducation qui verront les dispositions restant en vigueur des textes fondateurs de l'école de la République découpées et distribuées entre plusieurs livres ou chapitres du nouveau code.

Toutefois, l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 sur la loi d'habilitation précitée, ainsi que par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, est à ce prix.

B. UNE oeUVRE DE LONGUE HALEINE

1. Les travaux préparatoires : sept ans de réflexion

Le code de l'éducation figurant dans le programme général de codification 1996-2000 a été élaboré sous l'égide de la Commission supérieure de codification, au sein de laquelle M. Patrice Gélard, membre de la Commission des Lois, représente le Sénat.

Ce long travail de codification s'est effectué selon les étapes suivantes :

- février 1991 : M. Lionel Jospin, ministre de l'éducation nationale décide de l'élaboration d'un code de l'éducation ;

- avril 1991 : une mission de codification est constituée auprès de la direction des affaires juridiques du ministère de l'éducation nationale et placée sous la responsabilité de M. Henri Peretti, inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale ;

- novembre 1992 : la Commission supérieure de codification est difficilement saisie ;

- mars 1994 : le plan du code de l'éducation est défini par la commission ;

- décembre 1994-novembre 1995 : la commission examine les 9 livres du code de l'éducation ;

- mars 1996 : le projet de code est transmis au Premier ministre par M. Guy Braibant, vice-président de la Commission supérieure de codification ;

- septembre 1996 : après concertation interministérielle, le projet du code de l'éducation est transmis pour avis au Conseil d'Etat.

- décembre 1996 - juin 1997 : la section de l'intérieur du Conseil d'Etat procède à l'examen du projet ;

- 3 juillet 1997 : l'Assemblée générale du Conseil d'Etat rend son avis ;

- 30 juillet 1997 : le projet de loi relatif à la partie législative du code de l'éducation est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

2. Un processus interrompu : le blocage du projet devant l'Assemblée nationale

En dépit d'une longue réflexion de la Commission supérieure de codification, d'arbitrages interministériels, et d'un examen minutieux par le Conseil d'Etat, le projet de loi de codification n'a pu être adopté par l'Assemblée nationale.

a) La codification législative « à droit constant » : une négation du rôle du Parlement ?

Depuis la réforme de la procédure de codification en 1989, tous les projets de code doivent être soumis à l'approbation du Parlement afin de leur conférer force de loi, d'abroger les lois anciennes codifiées et de lever les incertitudes subsistant quant à la valeur juridique des dispositions codifiées lorsque celles-ci résultaient des anciennes codifications effectuées par décret.

Conformément à la tradition, la codification s'effectue « à droit constant » c'est-à-dire qu'elle ne doit comporter aucune modification de fond des règles codifiées : elle consiste donc à présenter des textes dans leur rédaction en vigueur au moment de leur codification. Celle-ci ne peut s'accompagner que d'une actualisation de la formulation des textes en vigueur, du constat des abrogations implicites et des dispositions devenues caduques par désuétude ou obsolescence.

Si le législateur est nécessairement conduit dans le cadre d'une codification « à droit constant » à s'autolimiter, en se gardant de proposer des réformes de fond, il a cependant la possibilité de moderniser et d'harmoniser la rédaction des lois codifiées. Surtout il peut discuter du bien fondé de l'architecture générale du code et de la bonne insertion de ses articles.

Il reste que le Parlement ne devrait pas avoir à rectifier les erreurs subsistant après un long examen la Commission supérieure de codification et un passage devant le Conseil d'Etat.

Le projet de code de l'éducation n'a pas échappé à ce travers puisqu'il comportait encore, lors de son examen par la commission de l'Assemblée nationale, de trop nombreuses erreurs de références et de renvois, des omissions, des reproductions imparfaites de textes, une harmonisation approximative du temps des verbes, le maintien de termes tombés en désuétude, voire des fautes d'orthographe.

A cet égard, votre commission estime que la Commission supérieure de codification devrait être dotée des moyens nécessaires à l'accomplissement de sa mission afin qu'elle ne transmette pas au Parlement des textes impubliables en l'état, obligeant celui-ci à effectuer un travail de bénédictin formel et fastidieux, qui, en théorie, ne devrait pas être le sien.

b) L'examen du projet de codification par la commission compétente de l'Assemblée nationale : les raisons d'un blocage

(1) Un examen long et minutieux du projet

Enregistré à l'Assemblée nationale le 30 juillet 1997, le projet de loi a été renvoyé à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, qui a rendu son rapport dix mois après, soit le 27 mai 1998.

Un examen minutieux, mené de concert avec la mission de codification constituée auprès de la direction des affaires juridiques du ministère de l'éducation nationale, lui a permis de relever et de corriger de très nombreuses imperfections et erreurs, et surtout de modifier de manière substantielle l'architecture du nouveau code.

(2) Les modifications formelles introduites par la commission de l'Assemblée nationale

Après s'être livrée à un travail considérable de relecture des 710 articles, au regard des quelque 120 lois à codifier, la commission de l'Assemblée nationale a d'abord repéré près de 170 erreurs matérielles appelant autant de corrections au texte du projet de loi et au code qui lui était annexé.

Outre ces corrections matérielles, elle a adopté plus de 90 amendements rédactionnels au projet de loi ainsi que près de 500 amendements rédactionnels aux articles codifiés. Cette situation a conduit la commission des affaires culturelles, familiales et sociales à proposer, par voie d'amendement unique, une nouvelle rédaction au code annexé, afin d'éviter une présentation trop fastidieuse de ces modifications en séance publique.

Les principales corrections de nature purement rédactionnelle apportées par voie d'amendement au projet de code peuvent être ainsi résumées :

- des rectifications de renvois internes et externes et de références ;

- une harmonisation des intitulés des titres et des subdivisions ;

- la généralisation du présent de l'indicatif pour les verbes utilisés ;

- une harmonisation des organismes et autorités administratives cités (ministères, collectivité « territoriale » au lieu de collectivité « locale », « représentant de l'Etat » au lieu de « préfet »), actualisation des noms des divers conseils de l'éducation et des structures universitaires (UFR au lieu de « unités d'enseignement et de recherche) ;

- une modernisation terminologique (chaires, parlers locaux...) ;

- une clarification de la rédaction ;

- un rapprochement des textes ayant un objet similaire.

(3) Une modification substantielle de l'architecture du code : le déplacement des dispositions relatives à l'enseignement privé

Au-delà des seules corrections formelles tendant à remédier aux erreurs matérielles, à moderniser et à harmoniser les dispositions codifiées, et qui auraient dû être effectuées bien en amont de l'examen par le Parlement, celui-ci a également vocation à se prononcer sur la pertinence du plan du code retenu.

A cet égard, la principale « modification structurelle » apportée par la commission compétente de l'Assemblée nationale a consisté à déplacer du livre 1 ^er du code, qui pose les principes généraux de l'éducation et les « missions de service public », aux livres IV et VII relatifs aux établissements, les conditions d'ouverture des établissements d'enseignement privés et leurs relations avec l'Etat et les collectivités territoriales.

Afin d'éviter tout amalgame, dans un livre premier qui pose notamment le droit à l'éducation pour tous, l'obligation et la gratuité scolaire, le principe de la neutralité et de la laïcité de l'enseignement, la commission compétente a estimé qu'il suffisait d'affirmer dans ce livre le principe constitutionnel de la liberté de l'enseignement.

Il convient de souligner que la commission de l'Assemblée s'est fait l'écho des inquiétudes manifestées par certains syndicats d'enseignants qui ont estimé que ce travail de codification risquait d'être utilisé « comme bombe à retardement », dans la mesure où dans le livre premier, le concept de laïcité était mis en parallèle avec le principe de liberté de l'enseignement et que le plan du code contournait selon eux les principes fondamentaux du service public.

D'après ces syndicats, la mise en parallèle du service public et des établissements privés introduisait une rupture avec la logique même de la loi Debré de 1959 qui reconnaît les seuls établissements privés et non l'enseignement privé en tant qu'institution.

Le plan adopté dans le projet de code constituait donc pour ces organisations une rupture avec la logique de la loi de 1959, en passant de l'établissement privé à celle du réseau, et par un retour au concept de parité.

Les amendements déposés pour corriger en ce sens la structure du code ont été inspirés notamment par la Fédération de l'éducation nationale et le Comité National d'Action Laïque, qui ont rencontré des parlementaires à l'Assemblée nationale et au Sénat en mai et juin 1998, ainsi que les cabinets du Premier ministre et du ministre de l'Education nationale.

Par ailleurs, les responsables de l'enseignement catholique semblent s'être manifestés également pour que le code de l'éducation soit retiré de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Plus que les « contraintes du calendrier parlementaire », qui n'auraient « pas permis son inscription à l'ordre du jour », comme l'indique le rapport au Président de la République, c'est sans doute le souci de ne pas relancer un débat sur la querelle scolaire qui a convaincu le Gouvernement de recourir à la procédure des ordonnances pour promulguer le nouveau code et le faire entrer en vigueur sans délai.

Il reste que le texte du code de l'éducation adopté par l'ordonnance du 15 juin 2000 « se situe très largement dans le prolongement des travaux de la commission parlementaire (...) et a été enrichi des recommandations de la commission intérieure de codification et du Conseil d'Etat » comme le précise l'exposé des motifs de la circulaire précitée, publiée au Bulletin officiel de l'éducation nationale du 13 juillet 2000.

De même, le rapport au Président de la République indique que « le projet d'ordonnance relatif au code de l'éducation a été établi conformément aux travaux de la Commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale (...) qui lui a apporté des améliorations de forme et des amendements de cohérence, sans remettre en cause les choix fondamentaux du projet déposé quant au champ du code, à son articulation générale, et aux solutions adoptées sur les diverses questions juridiques ».

II. L'ADOPTION DE LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE L'ÉDUCATION

Le projet de loi relatif à la partie législative du code de l'éducation n'a finalement pas pu, pour les raisons précédemment évoquées et en dépit du travail accompli, être discuté devant le Parlement.

Quelles que soient les causes de ce blocage, le Gouvernement, pour sortir de l'impasse, a dû se résoudre à utiliser la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution afin de prendre les dispositions législatives nécessaires à l'adoption du code de l'éducation.

Il convient de rappeler brièvement les principales étapes d'une procédure dont le présent projet de loi constitue l'aboutissement.

A. LA LOI N° 99-1071 DU 16 DÉCEMBRE 1999 PORTANT HABILITATION DU GOUVERNEMENT À PROCÉDER, PAR ORDONNANCES, À L'ADOPTION DE LA PARTIE LÉGISLATIVE DE CERTAINS CODES

La loi d'habilitation a encadré les pouvoirs du Gouvernement en déterminant le champ d'application de l'habilitation, les modalités de la codification et les délais d'habilitation et de ratification.

1. Le champ d'application de l'habilitation

Conformément aux exigences constitutionnelles, l'article premier de la loi d'habilitation précisait, en énonçant les différents codes que le Gouvernement a été autorisé à adopter par ordonnances, le domaine d'intervention des mesures envisagées.

Neuf codes au total étaient concernés : le code rural, le code de la santé publique, le code de commerce, le code de l'environnement, le code de justice administrative, le code de la route, le code de l'action sociale, le code monétaire et financier et le code de l'éducation.

2. Les délais d'habilitation

Les délais imposés au Gouvernement par la loi d'habilitation pour prendre l'ordonnance relative à la partie législative du code de l'éducation et déposer le projet de loi de ratification devant le Parlement ont été tenus.

L'ordonnance a ainsi été prise le 15 juin 2000, soit moins de six mois après son édiction.

Le dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement, quant à lui, est intervenu le 27 juillet 2000, soit avant la date limite de deux mois à compter de la publication de l'ordonnance finalement retenue par la loi d'habilitation.

3. La méthode de codification

Aux termes de l'article premier de la loi d'habilitation, chaque code doit regrouper et organiser les dispositions législatives relatives à la matière correspondante.

Conformément à ce principe, le code de l'éducation rassemble toutes les dispositions relatives au système éducatif français.

L'ensemble des dispositions régissant les enseignements généraux et spécialisés relevant du ministère de l'Education, y compris les formations supérieures, ont ainsi été codifiées.

Le principe d'une codification des textes relatifs aux rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés a également été retenu.

Enfin, le code fait une large place aux formations relevant d'autres ministères ou transférées par les lois de décentralisation aux collectivités locales. Tel est le cas de :

• l'enseignement agricole

L'enseignement agricole demeure régi par le code rural, dont il est, depuis longtemps, partie intégrante. Les dispositions correspondantes sont cependant citées dans le code de l'éducation, « code suiveur», afin d'offrir aux usagers une vue d'ensemble des formations.

• la formation professionnelle et l'apprentissage

Ces dispositions sont simplement citées quand elles figurent déjà dans le code du travail ou codifiées dans le code de l'éducation lorsqu'elles ne figurent dans aucun code existant.

• les compétences transférées aux collectivités territoriales

Les compétences en matière d'éducation transférées par les lois de décentralisation sont codifiées dans le code de l'éducation et se répartissent ainsi entre ce dernier et le code général des collectivités territoriales.

• la santé scolaire

Le code de l'éducation reprend en « code pilote » les dispositions du code de la santé publique en matière de santé scolaire dont les services et les personnels sont gérés par l'éducation nationale. L'ordonnance du 30 décembre 1958 relative à la création des CHU et à la réforme des études médicales est ventilée entre le code de l'éducation et le code de la santé publique, adopté par l'ordonnance n° 2000-548, chaque code citant sous forme d'articles « mineurs » les dispositions codifiées dans l'autre, afin que l'usager dispose d'une double entrée.

L'alinéa 12 de l'article premier de la loi d'habilitation précise que les textes doivent être codifiés « à droit constant », les modifications rendues nécessaires pour harmoniser l'état du droit, assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés étant néanmoins admises.

La seule véritable exception autorisée par la loi d'habilitation au principe de la codification « à droit constant » concerne l'extension de l'application des dispositions codifiées à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte.

Cette exception, aux termes de la circulaire du 30 mai 1996, est admise dès lors que les matières codifiées relèvent de la compétence de l'Etat et que l'extension des textes concernés vise à combler un vide juridique.

B. L'ORDONNANCE N° 2000-549 DU 15 JUIN 2000 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE L'ÉDUCATION

Les dispositions de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 ont pour objet de constituer le code de l'éducation, de procéder aux abrogations qui en sont la conséquence, de régler les relations qu'il entretient avec le reste de la législation, et en particulier avec les autres codes, et de préciser le champ de son application aux territoires et collectivités d'outre-mer.

1. Articles de codification

Les articles traditionnels de codification se trouvent aux articles 1 ^er et 3 de l'ordonnance du 15 juin 2000.

Aux termes de l'article 1 ^er les dispositions annexées à l'ordonnance constituent la partie législative du code de l'éducation.

L'article 3 procède à la substitution, dans le reste de la législation, des références du code de l'éducation aux références correspondantes des dispositions qu'il remplace.

2. Coordination entre « dispositions pilotes » et « dispositions suiveuses »

Afin de rendre les codes plus lisibles et de veiller à leur cohérence au fil des modifications législatives, la Commission supérieure de codification a mis au point le principe des « codes pilotes » et des « codes suiveurs ».

Selon ce principe, les dispositions intéressant simultanément deux ou plusieurs codes figurent intégralement dans chacun d'entre eux, permettant ainsi d'éviter d'avoir à se reporter à plusieurs codes.

Pour assurer la mise à jour de ces dispositions plusieurs fois reproduites, la commission a proposé dans chaque cas de distinguer un « code pilote » et un « code suiveur », le second reproduisant les articles du « code pilote » qu'il cite.

Plusieurs articles de l'ordonnance ont pour objet d'assurer la coordination entre le code de l'éducation et d'autres codes.

L'article 2 traite ainsi la situation dans laquelle le code de l'éducation est le « code suiveur » : il précise que les dispositions du code de l'éducation qui citent en les reproduisant celles d'autres codes sont de plein droit modifiées par les modifications ultérieures de ces « dispositions pilotes ».

Les articles 4 et 5 introduisent en revanche, dans le code de l'éducation considéré comme « code pilote », des dispositions qui figuraient auparavant dans d'autres codes, ou elles ne sont plus citées que comme « dispositions suiveuses ». Sont ainsi concernés :

- l'article L. 232-4 du code des juridictions financières relatif aux établissements publics locaux d'enseignement ;

- l'article L. 114-1 du code du service national relatif à l'organisation de l'enseignement de la défense ;

Enfin, l'article 6 de l'ordonnance pose le principe, dans l'article 810-1 du code rural, de l'application des dispositions du code de l'éducation aux formations, établissements et personnels relevant du ministère de l'agriculture.

3. Articles d'abrogation

L'objet de l'article 7 est de procéder aux diverses abrogations résultant de la codification des dispositions législatives. En effet, conformément aux règles adoptées par la Commission supérieure de codification, toutes les dispositions législatives codifiées doivent en principe être abrogées.

Au total, cent dix neuf textes législatifs sont concernés par cette abrogation, ce qui souligne l'ampleur de la tâche accomplie pour rendre plus accessible et plus clair le droit de l'éducation.

Il convient de souligner que l'abrogation systématique des dispositions codifiées est un facteur important de sécurité juridique que la pratique antérieure (codification par décret en Conseil d'Etat) ne permettait pas de garantir. Utilisée jusqu'à la fin des années quatre vingt, la codification par décret superposait les codes aux textes d'origine sans abroger ces derniers ce qui constituait une source d'erreurs potentielles lorsqu'une loi ultérieure venait modifier une disposition sans rectifier son homologue.

La disposition modifiée et le texte d'origine pouvaient alors connaître des évolutions divergentes.

L'article 8, quant a lui, abroge, à compter de l'entrée en vigueur de la partie réglementaire du code de l'éducation, des dispositions de nature réglementaire contenues dans quatorze textes législatifs.

4. Applicabilité de l'ordonnance dans les Iles Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

L'article 9 précise que l'ordonnance, à l'exception des abrogations énumérées à l'article 7 portant sur des dispositions qui relèvent de la compétence de ces collectivités au 22 juin 2000 (date de publication de l'ordonnance), est applicable dans les Iles Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Comme prévu par le troisième alinéa de l'article 74 de la Constitution, le projet d'ordonnance a été régulièrement soumis à la consultation des différentes collectivités ^{2 ( * )} .

C. LE PROJET DE LOI PORTANT RATIFICATION DE L'ORDONNANCE DU 15 JUIN 2000

Aux termes de l'article 2 de la loi d'habilitation du 16 décembre 1999, le Gouvernement disposait d'un délai de deux mois, à compter de la publication de l'ordonnance du 15 juin 2000, pour déposer devant le Parlement un projet de loi autorisant sa ratification.

Ce projet de loi, qui fait l'objet du présent examen, a été déposé devant le Sénat le 27 juillet 2000, dans les délais requis, mais deux années et demi se sont écoulées entre son dépôt et son inscription effective à l'ordre du jour de notre assemblée.

Son objet est double :

- son article premier procède à la ratification de l'ordonnance du 15 juin 2000 ;

- ses articles 2, 3 et 4 actualisent les dispositions du code proprement dit, annexé à l'ordonnance, en y intégrant les modifications provenant de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000.

1. La ratification de l'ordonnance

Si la ratification de l'ordonnance du 15 juin 2000 proprement dite ne soulève pas de difficulté particulière, celle du code de l'éducation, qui lui est annexée, appelle quelques remarques.

Il convient tout d'abord de relever que le code de l'éducation qui est actuellement soumis à la ratification du Parlement, n'est plus exactement le même que celui qui était annexé à l'ordonnance du 15 juin 2000. Depuis son entrée en vigueur, à la promulgation de l'ordonnance précitée, plusieurs lois et ordonnances ^{3 ( * )} sont en effet venues modifier certaines de ses dispositions. Ces dispositions nouvelles ont régulièrement pris place dans le code.

On peut d'ailleurs considérer dans le cas de dispositions qui résultent d'une loi ou d'une ordonnance ratifiée par une loi, qu'ayant déjà été validées par le Parlement, elles n'ont plus le caractère d'actes administratifs réglementaires qui est celui des dispositions des ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, tant qu'elles sont en instance de ratification.

Fallait-il, pour autant, les exclure du champ de la ratification opérée par la présente loi, pour le motif qu'elles étaient, en quelque sorte, déjà ratifiées ? Votre rapporteur n'a pas cru bon d'adopter cette position d'un purisme excessif, en raison des risques d'erreurs ou d'omissions toujours possibles dans un semblable recensement, particulièrement si celui-ci ne concerne pas uniquement les dispositions explicitement citées, mais doit s'étendre aux dispositions implicitement modifiées.

Les quelque trente mois qui se sont écoulés entre l'entrée en vigueur de la partie législative du code de l'éducation et sa prochaine ratification ont permis à la mission de codification de recenser un certain nombre d'inexactitudes ou d'erreurs matérielles qui lui ont d'ailleurs été souvent signalées par les utilisateurs du texte. Celles-ci ont été communiquées à votre rapporteur qui vous proposera de tirer parti de la discussion du projet de loi de ratification pour procéder à leur rectification. Ces corrections feront l'objet d'un article additionnel après l'article premier, déposé par votre commission. Leur nombre relativement restreint -moins d'une trentaine- pour un code qui comporte plus de 900 articles, témoigne de la qualité du travail accompli.

Par delà ces corrections ponctuelles qui ne remettent pas en cause le principe de la « codification à droit constant », votre commission n'a pas souhaité procéder à d'autres modifications touchant au fond des questions. Même si, en effet, rien ne limite juridiquement le pouvoir d'amendement du Parlement, elle estime qu'il n'est pas souhaitable de confondre dans une même démarche la codification et la modification du droit, sous peine de risquer d'introduire, dans la discussion du texte, comme dans son dispositif, une confusion préjudiciable.

Au demeurant, elle souhaite rappeler que toutes les dispositions figurant dans le code ont, à de rares exceptions près, toutes été examinées et votées par le Parlement, lors de l'adoption de leurs textes d'origine.

Les quelques exceptions à cette règle concernent les dispositions issues de deux ordonnances récentes, qui méritent à ce titre une mention particulière.

L'ordonnance n° 2000-351 du 19 avril 2000 portant prolongation de la scolarité obligatoire dans le territoire des Iles Wallis et Futuna, a, dans son article premier, précisé que la scolarité était obligatoire sur ce territoire jusqu'à seize ans révolus, pour les enfants français et étrangers des deux sexes, à compter du 1 ^er janvier 2001.

Cette disposition, qui relève de la compétence de l'Etat, et qui ne fait qu'étendre à ce territoire une disposition générale applicable en métropole et figurant à l'article L. 131-1 du code de l'éducation, a été insérée dans le code par la mention, à l'article L. 161-1 alinéa 2, que les dispositions de l'article L. 131-1 étaient applicables à Wallis et Futuna à compter du 1 ^er janvier 2001.

L'ordonnance n° 2002-198 du 16 février 2002 relative à la gestion et à la formation des instituteurs de la collectivité territoriale de Mayotte a, dans son article 2, apporté plusieurs modifications au code de l'éducation :

- elle a inséré un nouvel article L. 972-3 créant à Mayotte un institut de formation des maîtres, établissement public local à caractère administratif, chargé de la formation initiale et continue des instituteurs de la collectivité départementale de Mayotte ;

- elle a modifié l'article L. 772-1 de façon à préciser que la formation des instituteurs de la collectivité ne rentrait plus dans le champ des missions des instituts universitaires de formation des maîtres ;

- enfin, elle a précisé que l'article L. 762-2 du code, relatif à la possibilité, pour les établissements publics d'enseignement supérieur, de se voir confier la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires, est applicable à Mayotte.

2. La prise en compte des dispositions modificatives de la loi du 6 juillet 2000

Les articles 2, 3 et 4 du projet de loi, qui occupent une place prépondérante dans son dispositif, ont pour objet d'apporter une solution aux difficultés nées des circonstances de l'adoption de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000. Cette loi modifie la loi du 16 juillet 1984 sur l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives, ainsi que la loi d'orientation sur l'enseignement technologique du 16 juillet 1971, dont certaines dispositions sont intégrées dans le code de l'éducation.

Par un hasard malencontreux, l'ordonnance du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation a été publiée le jour même de l'adoption définitive de la loi du 6 juillet 2000.

Cette coïncidence temporelle n'a permis ni à l'ordonnance de codification, ni à la loi du 16 juillet 2000 de tenir compte des modifications qu'elles auraient dû mutuellement s'apporter.

Le dispositif de la loi du 6 juillet 2000 continue de se référer aux dispositions de la loi de 1984, auxquelles il apporte des modifications nombreuses et substantielles, alors même que celles-ci venaient d'être codifiées et abrogées par l'ordonnance du 15 juin 2000.

Quant aux dispositions de la loi de 1984 qui sont reproduites dans le code, elles le sont dans une rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi de 2000, et ne sont donc plus pertinentes. Cette situations est une source potentielle de confusion et d'erreurs, même si le fascicule du code de l'éducation publié par le Journal officiel comporte un avertissement liminaire invitant à « se référer au texte résultant de la loi du 6 juillet 2000 en lieu et place des dispositions correspondantes du code de l'éducation » dont la liste est reproduite en annexe.

Les articles 2, 3 et 4 du projet de loi ont pour objet de remédier à cette situation.

L'article 3 procède à l'introduction, dans le code, des modifications que la loi du 6 juillet 2000 avait apportées à la loi de 1984.

L'article 2 procède, en conséquence, à l'actualisation de la liste des dispositions de la loi de 1984 qu'il convient d'abroger, du fait de leur codification.

Enfin, l'article 4 précise que les dispositions des articles 2 et 3 sont applicables à Mayotte, transposant ainsi une disposition qui figurait à l'article 61 alinéa 6 de la loi de 2000.

Votre commission se félicite que l'adoption prochaine du projet de loi de ratification de l'ordonnance du 15 juin 2000 permette enfin de mettre fin à une situation dont elle avait régulièrement déploré le caractère préjudiciable.

Les quelques modifications qu'elle propose ont pour objet de procéder à l'actualisation des dispositions de l'article 3. Dans sa rédaction actuelle, celui-ci propose d'introduire dans le code de l'éducation les dispositions de la loi de 2000 précitée, telles qu'elles étaient en vigueur le 27 juillet 2000. Or, depuis cette date, celles-ci ont fait l'objet de quelques modifications législatives qu'il convient de reporter dans le dispositif du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

Ratification de l'ordonnance

I. Texte du projet de loi

Cet article, selon la formule habituelle, a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2000-549 prise sur le fondement de l'habilitation accordée au Gouvernement par la loi n° 99-1071.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Elle vous proposera néanmoins, compte tenu des erreurs qui s'y trouvent, de modifier certains des articles du code de l'éducation annexé à l'ordonnance précitée.

Article additionnel après l'article premier
(articles L. 161-3, L. 162-4, L. 163-4, L. 164-3, L. 212-13, L. 212-14, L. 213-11, L. 213-12, L. 213-15, L. 213-16, L. 215-1, L. 251-1, L. 362-1, L. 421-14, L. 421-15, L. 641-4, L. 713-3, L. 713-7, L. 713-8, L. 757-1, L. 821-5, L. 911-5, L. 942-1, L. 952-6, L. 952-10, L. 971-1, L. 972-1, L. 973-1, L. 974-1 du code de l'éducation)

Rectifications apportées à la partie législative
du code de l'éducation annexée à l'ordonnance

Il vous est proposé d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article premier visant à corriger diverses erreurs matérielles relevées dans le texte de la partie législative du code de l'éducation annexée à l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000.

• Paragraphe I (clarification de la rédaction des articles L. 161-3, L. 162-4, L. 163-4 et L. 164-3)

Les articles L. 161-3, L. 162-4, L. 163-4 et L. 164-3 adaptent, afin de les rendre applicables aux Iles Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, les dispositions de l'article L. 141-3 dont le premier alinéa fait obligation aux écoles publiques de vaquer un jour par semaine en dehors du dimanche, afin de permettre aux parents qui le désirent, de faire donner à leur enfants une instruction religieuse, et le second rend facultatif l'enseignement religieux dans les écoles privées.

La rédaction de ces quatre articles dans le texte de l'ordonnance du 15 juin 2000 laisse toutefois penser que l'ensemble de l'article L. 141-3 fait l'objet d'une adaptation alors que le second alinéa est en fait directement applicable aux Iles Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Il convient par conséquent de lever cette ambiguïté en précisant, dans le texte même des articles L. 161-3, L. 162-4, L. 163-4 et L. 164-3, que seul le premier alinéa de l'article L. 141-3 fait l'objet d'une adaptation.

• Paragraphes II (abrogation de l'article L. 212-13) et III (abrogation de l'article L. 212-14)

L'article 15-1 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 introduit par la loi n° 85-87 du 26 janvier 1985 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et codifié à l'article L. 212-13 du code de l'éducation créait un régime de participation obligatoire des communes aux dépenses d'investissement des collèges, à l'exclusion de celles afférentes au matériel, dans des conditions fixées par convention avec le département.

Ce régime était toutefois prévu pour être transitoire. En effet, l'article 15-3 de la loi du 26 janvier 1985 précitée en fixait le terme au 1 ^er janvier 1990, ce terme ayant été prorogé jusqu'au 31 décembre 1999 par la loi n° 90-586 du 4 juillet 1990 relative à la participation des communes au financement des collèges.

Or l'article 15-3 a, par erreur, été abrogé sans toutefois que son contenu ait été repris dans un article du code, si bien que le terme de l'application de l'article L. 212-13, au demeurant échu, n'apparaît plus dans aucun texte législatif, laissant penser que le régime de participation des communes aux dépenses d'investissement des collèges est pérennisé.

Il convient dès lors de rectifier cette erreur en abrogeant l'article L. 212-13 mais aussi l'article L. 212-14 qui en précise les modalités pour les départements d'outre-mer et qui n'a plus lieu d'être.

• Paragraphe IV (clarification de la rédaction de l'article L. 213-11)

L'article 29 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 définissant les autorités compétentes pour l'organisation des transports scolaires a été codifié sous la forme de deux articles distincts, les articles L. 213-11 et L. 213-15 du code de l'éducation.

L'éclatement de cette disposition dans deux articles de code rend leur sens incertain et leur compréhension difficile. Il convient donc de les réunir en un seul article.

Pour ce faire, votre commission vous propose de compléter l'article L. 213-11 par les dispositions figurant actuellement à l'article L. 213-15, qui est en conséquence abrogé.

• Paragraphe V (rectification de l'article L. 213-12)

La rédaction de l'article L. 213-12 ne mentionne pas, parmi les autorités susceptibles de se voir confier l'organisation des transports scolaires, la catégorie des syndicats mixtes.

Les syndicats mixtes font pourtant partie, aux termes de l'article 30 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, des autorités susceptibles de se voir confier un telle tâche.

Il convient donc de les mentionner expressément dans le texte de l'article L. 213-12.

• Paragraphe VI (abrogation de l'article L. 213-15)

L'abrogation de l'article L. 213-15 résulte du déplacement proposé au paragraphe IV de l'ensemble des dispositions de cet article après le cinquième alinéa de l'article L. 213-11.

• Paragraphe VII (abrogation de l'article L. 213-16)

Le premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées codifié à l'article L. 213-16 attribue à l'Etat la prise en charge des frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires.

Cette disposition a été implicitement modifiée par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat qui a transféré aux départements, sauf en Ile-de-France, la charge des transports scolaires, y compris ceux concernant les élèves handicapés.

Il convient de tirer les conséquences de cette modification législative en abrogeant l'article L. 213-16 devenu sans objet.

• Paragraphe VIII (rectification de l'article L. 215-1)

Les dispositions relatives aux compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière d'éducation et de formation professionnelle figurent dans le code général des collectivités territoriales (« code pilote ») mais sont citées par l'article L. 215-1 du code de l'éducation (« code suiveur »), pour l'information de l'usager.

Les modifications apportées par la loi aux dispositions du code pilote sont, en principe, automatiquement reportées dans les citations qu'en fait le code suiveur, conformément à un principe de codification que rappelle d'ailleurs l'article 2 de l'ordonnance du 15 juin 2000.

Une intervention du législateur est cependant ici nécessaire, car la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ne s'est pas contentée de modifier le contenu des articles du code général des collectivités territoriales relatives aux compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière d'éducation et de formation professionnelle, mais a procédé à une modification de leur numérotation.

Votre commission vous proposera d'actualiser dans le texte de l'article L. 215-1 l'énumération des articles reproduits en substituant la mention des articles L. 4424-1 à L. 4424-5 et L. 4424-34 à celle des articles L. 4424-11 à L. 4424-15 et L. 4424-32.

• Paragraphe IX (Division additionnelle avant l'article L. 251-1)

Aux termes de la circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires, « le plan du code comprendra toujours des livres, des titres et des chapitres. ».

Il apparaît que le plan du titre V du livre II du code de l'éducation ne reprend pas cette architecture puisqu'il ne comprend pas de chapitre.

Il convient donc d'insérer une division additionnelle après le titre V intitulée «  Chapitre unique ».

• Paragraphe X (rectification de l'article L. 362-1)

Aux termes de l'article premier du décret n° 94-111 du 5 janvier 1994, l'Opéra de Paris prend le nom d'Opéra national de Paris.

Il convient par conséquent de rectifier l'article L. 362-1 qui fait encore mention de l'ancienne dénomination de cet établissement public.

• Paragraphe XI (rectification de l'article L. 421-14)

L'article L. 421-14 traite du régime des actes du conseil d'administration et des actes du chef d'établissement des établissements publics locaux d'enseignement. Il reprend le texte de l'article 15-12 de la loi n° 83-663 du 12 juillet 1983, mais a omis de prendre en compte la modification que lui a apportée l'article 19 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2001.

Il convient en conséquence de rectifier le II de l'article L. 421-14 en précisant que les recours que peuvent intenter l'autorité académique ou la collectivité de rattachement contre les actes des chefs d'établissement pour la passation ou l'exécution de conventions, et notamment de marchés, peuvent être assortis non d'une « demande de sursis à exécution », mais « d'une demande de suspension ».

• Paragraphe XII (rectification de l'article L. 421-15)

L'article 15-13 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, modifiée par l'article 9 de la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 dispensait les comptables des établissements publics locaux d'enseignement de certaines obligations, et notamment de celle de prêter serment devant la chambre régionale des comptes.

L'article L. 421-15 du code a repris cette disposition sans tenir compte de l'article L. 236-1 du code des juridictions financières, issu de la loi n° 94-1040 du 2 décembre 1984 qui prévoit explicitement que le comptable de tout établissement public local prête serment devant la chambre régionale des comptes.

Il convient en conséquence de rétablir la conformité du code de l'éducation au code des juridictions financières dont les dispositions sont postérieures aux dispositions contraires de la loi de 1985 précitée.

• Paragraphe XIII (rectification de l'article L. 641-4)

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 641-4 dispose que sont déterminés par décret les certificats et diplômes qui peuvent être délivrés par les écoles publiques d'enseignement technologique supérieur et par les écoles supérieures de commerce.

Cette rédaction résulte de la reprise du dispositif de l'article 169 du code de l'enseignement technique relatif aux certificats et diplômes des écoles techniques publiques.

Elle l'étend aux diplômes et certificats des écoles supérieures de commerce par application des dispositions des articles L. 335-13 et L. 335-14 du code de l'éducation. Ces articles, qui codifient eux-mêmes une loi du 4 août 1942, prévoient que sont déterminés par décret les titres et diplômes sanctionnant la préparation à l'exercice d'une profession industrielle, commerciale ou artisanale délivrés par les établissements d'enseignement technique publics et privés.

La rédaction de l'article L. 641-4 du code entre cependant partiellement en contradiction avec les dispositions des articles L. 753-1 et L. 443-2 qui prévoient que les certificats et diplômes délivrés par les écoles créées et administrées par les chambres de commerce et d'industrie sont déterminés par arrêté ministériel après avis du Conseil supérieur de l'éducation.

Pour remédier à cette contradiction, il est proposé d'exclure les écoles de commerce qui relèvent de l'article L. 753-1 du champ d'application de l'article L. 641-4.

• Paragraphe XIV (rectification de l'article L. 713-3)

Le troisième alinéa de l'article 34 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur dispose que la proportion des personnalités extérieures susceptibles de siéger au sein des conseil des unités de formation et de recherche doit être comprise entre 20 % et 50 % de l'effectif du conseil et non entre 20 et 25 % comme indiqué actuellement dans l'article L. 713-3 qu'il convient par conséquent de rectifier.

• Paragraphe XV (abrogation de l'article L. 713-7)

L'article L. 713-7 du code de l'éducation, afin de déterminer les rapports entre les laboratoires de biologie des centres hospitaliers régionaux et des centres hospitaliers et universitaires, fait référence à l'article L. 614-9 du code de la santé publique et le reproduit.

Ce dernier ayant été abrogé par l'article 65 de la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002, il convient d'abroger l'article L. 713-7 devenu sans objet.

• Paragraphe XVI (rectification de l'article L. 713-8)

Le texte de l'article L. 713-8 mentionne l'article L. 6142-9 du code de la santé publique, abrogé par l'article 65 de la loi de modernisation sociale précitée.

Il convient de tirer les conséquences de cette abrogation en supprimant de l'article L. 713-8 la référence faite à l'article L. 6142-9 du code de la santé publique.

• Paragraphe XVII (rectification de l'article L. 757-1)

L'article L. 757-1 relatif aux écoles nationales de la marine marchande ne mentionne pas la possibilité pour les élèves de ces dernières d'être assurés par la caisse générale de prévoyance des marins.

L'article premier de la loi n° 42-466 du 7 avril 1942 relative à l'assurance des élèves des écoles nationales de navigation maritime et des écoles d'apprentissage maritime (devenues depuis lors respectivement écoles nationales de la marine marchande et lycées professionnels maritimes) en cas d'accident, de maladie et d'invalidité prévoyait pourtant expressément cette possibilité.

Il convient dès lors de rectifier l'article L. 757-1 afin de réintégrer les élèves des écoles nationales de la marine marchande parmi les bénéficiaires du régime d'assurance géré par la caisse générale de prévoyance des marins.

• Paragraphe XVIII (abrogation de l'article L. 821-5)

Le premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 75-534 d'orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975 codifié à l'article L. 821-5 qui attribue à l'Etat la prise en charge des frais de transport individuel des étudiants handicapés vers les établissements universitaires, a été implicitement modifié par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

Celle-ci a en effet transféré aux départements, sauf en Ile-de-France, la charge des transports scolaires, y compris ceux concernant les étudiants handicapés.

Il convient de tirer les conséquences de cette modification législative en abrogeant l'article L. 821-5 devenu sans objet.

• Paragraphe XIX (clarification de la rédaction de l'article L. 911-5)

Votre commission vous propose une modification destinée à rectifier une erreur de rédaction.

• Paragraphe XX (clarification de la rédaction de l'article L. 911-5)

L'article L. 911-5 détermine les sanctions emportant incapacité d'enseigner ou de diriger un établissement d'enseignement.

L'article 10 (1°) de la loi n° 85-1469 du 31 décembre 1985 a toutefois exclu les membres de l'enseignement général du second degré du champ d'application de ces incapacités.

Cette exclusion, spécifiée au sixième alinéa de l'article L. 911-5, paraît toutefois, dans sa formulation actuelle, manquer de précision, dans la mesure où l'expression « membre de l'enseignement du second degré public » utilisée peut être interprétée comme concernant aussi bien les membres de l'enseignement général que ceux de l'enseignement technique.

Afin d'éviter toute ambiguïté, il convient donc de préciser que l'exclusion ne touche que les membres de l'enseignement général du second degré public.

• Paragraphe XXI (abrogation de l'article L. 942-1)

L'article L. 942-1 codifie le premier paragraphe de l'article 27 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 qui dispense, en application des articles 32 et 33 du décret n° 88-343 du 11 avril 1988, les fonctionnaires intégrés dans les corps de personnel de direction de première et de deuxième catégorie relevant du ministère de l'Education nationale de l'obligation de mobilité pour l'inscription au tableau d'avancement.

Le décret n° 2001-1174 du 11 décembre 2001 portant statut particulier du corps des personnels de direction d'établissement d'enseignement ou de formation relevant du ministre de l'Education nationale ayant abrogé le décret du 11 avril 1988 et ne comportant plus aucune dispense d'obligation de mobilité pour les membres de ce corps, l'article L. 942-1 est devenu sans objet.

Il convient donc de procéder à son abrogation.

• Paragraphe XXII (rectification de l'article L. 952-6)

La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a modifié l'article 56 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur en substituant le terme de « candidats » à celui de « personnalités ne possédant pas la qualité de fonctionnaires » pour désigner les personnes pouvant être recrutées et titularisées, par dérogation au statut général des fonctionnaires de l'Etat, au sein des corps d'enseignants-chercheurs.

L'article L. 952-6, qui codifie la loi du 26 janvier 1984, n'a pas pris en compte cette modification.

Il convient par conséquent de rectifier cette erreur afin d'éviter que l'article de la loi du 26 janvier 1984 ne soit codifié dans sa formulation antérieure.

• Paragraphe XXIII (rectification de l'article L. 952-10)

Au troisième alinéa de l'article L. 952-10, les directeurs de recherche des établissements publics à caractère scientifique et technologique ont été omis de la liste des personnels enseignants ayant la possibilité de rester en fonction jusqu'au 31 août suivant la date à laquelle ils atteignent la limite d'âge légale.

Une telle faculté leur a pourtant été accordée par la loi n° 92-678 du 20 juillet 1992 relative à la validation d'acquis professionnels pour la délivrance de diplômes et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale.

Il convient donc de réintroduire les directeurs de recherche dans l'énumération des personnels pouvant rester en fonctions au delà de la limite d'âge légale jusqu'à la fin de l'année universitaire.

• Paragraphe XXIV (rectification des références citées aux articles L. 971-1, L. 972-1, L. 973-1 et L. 974-1)

Les articles L. 971-1, L. 972-1, L. 973-1 et L. 974-1 relatifs aux dispositions de la quatrième partie du code de l'éducation applicables aux Iles Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie font chacun référence à l'article L. 942-1 qui dispense les fonctionnaires intégrés dans les corps de personnel de direction de première et de deuxième catégorie relevant du ministère de l'Education nationale de l'obligation de mobilité pour l'inscription au tableau d'avancement.

Votre commission ayant proposé au paragraphe XXI l'abrogation de l'article L. 942-1, il convient par conséquent de rectifier, par coordination, les articles L. 971-1, L. 972-1, L. 973-1 et L. 974-1.

Article 2
(article 7 de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000)

Actualisation de la liste des dispositions législatives abrogées
par suite de leur codification

Cet article procède à l'actualisation de la liste des dispositions de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation des activités physiques et sportives qui doivent être abrogées du fait de leur codification.

Cette actualisation des mesures d'abrogation n'est qu'une conséquence de l'actualisation des dispositions de la loi de 1984 insérées dans le code de l'éducation par l'article 3 du projet de loi.

Article 3
(articles L. 212-3, L. 212-4 à L. 212-15, L. 213-1, L. 214-4,
L. 262-1, L. 312-3, L. 312-4, L. 335-6, L. 363-1, L. 363-2,
L. 363-3, L. 463-1, L. 463-2, L. 463- 3, L. 463-4, L. 463-5, L. 463-6, L. 463-7, L. 552-3, L. 624-2, L. 841-1 du code de l'éducation)

Actualisation des dispositions du code de l'éducation issues
de la loi du 16 janvier 1984

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le présent article a pour objet d'actualiser les dispositions du code de l'éducation issues de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

Plusieurs de ces dispositions ont en effet été modifiées par la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000. Mais la coïncidence temporelle de la discussion de ce projet de loi, adopté en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 22 juin 2000, et de la promulgation de l'ordonnance de codification du 15 juin 2000 n'a permis à aucun de ces deux textes de tenir compte des modifications qu'ils auraient du s'apporter mutuellement : les dispositions de la loi de 1984 introduites dans le code, le sont dans la rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 6 juillet 2000, et le dispositif de la loi de 2000 continue à se référer aux dispositions de la loi de 1984, quand bien même celles-ci étaient codifiées et abrogées par l'ordonnance du 15 juin 2000.

Pour remédier à cette situation, le présent article introduit dans le code les dispositions de la loi du 6 juillet 2000.

• Le paragraphe I procède à l'abrogation de l'article L. 212-3 du code de l'éducation (équipements sportifs des écoles élémentaires).

Dans sa rédaction antérieure à la loi du 6 juillet 2000, l'article 40 de la loi de 1984 disposait qu'il était « tenu compte de la nécessité d'accompagner toute construction d'un établissement scolaire des équipements nécessaires à la pratique de l'éducation physique et sportive ». Cette prise en compte s'imposait lors de la création d'écoles élémentaires et de l'établissement du schéma prévisionnel des formations qui concerne les collèges, les lycées et d'une façon générale, les établissements d'enseignement secondaires.

Les dispositions de cet article de la loi de 1984 sont reproduites en deux articles du code de l'éducation :

- à l'article L. 213-3 pour les créations d'écoles élémentaires,

- à l'article L. 214-4 pour l'établissement du schéma prévisionnel des formations.

L'article 34 de la loi du 6 juillet 2000 a proposé une nouvelle rédaction de l'article 40 de la loi de 1984, qui renforce l'obligation de prévoir la réalisation d'équipements sportifs mais n'impose celle-ci que lors de la création d'établissements publics locaux d'enseignement, et lors de l'établissement des schémas prévisionnels de formations.

Les créations d'écoles élémentaires ne sont plus sujettes à cette obligation, car pour reprendre des termes utilisés par le rapporteur de l'Assemblée nationale ^{4 ( * )} , « il n'existe pas de statut juridique propre aux établissements du premier degré, et cette question relève des compétences du conseil municipal ».

En conséquence, il est devenu nécessaire d'abroger l'article L. 212-3 du code relatif à la prise en compte des équipements sportifs dans la construction d'écoles élémentaires.

• Le paragraphe II procède à la renumérotation des articles L. 212-4 à L. 212-15 de façon à éviter la discontinuité dans la numérotation entraînée par l'abrogation de l'article L. 212-3.

• Le paragraphe III complète l'article 213-1 du code (programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges) par un troisième alinéa qui précise que l'obligation générale de prévoir les équipements nécessaires à la pratique de l'éducation physique à l'occasion de la création d'établissements publics locaux d'enseignement est applicable au département pour les collèges.

Cet alinéa ne résulte pas de la transposition directe de la loi du 6 juillet 2000, mais constitue un rappel, dans le chapitre III (compétences des départements) du titre Ier du livre II du code, de l'obligation générale prévue par l'article L. 214-4 lors de la création d'établissements publics locaux d'enseignement -c'est à dire de collèges, de lycées ou d'établissements d'éducation spéciale.

• Le paragraphe IV procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 214-4 (prise en compte des équipements sportifs dans la construction d'établissements scolaires) pour tenir compte des modifications apportées par l'article 34 de la loi du 6 juillet 2000 à l'article 40 de la loi de 1984 ici codifiée.

• Le paragraphe V procède à la suppression, dans l'article L. 262-1 (dispositions applicables à Mayotte), de la mention de l'article L. 212-3 abrogé par le I.

• Le paragraphe VI modifie le 1° de l'article L.312-3 (enseignement de l'éducation physique et sportive dans les écoles maternelles et élémentaires) pour tenir compte des modifications apportées par l'article 2 de la loi du 6 juillet 2000. L'objet principal de cet article était de remplacer la possibilité, pour les enseignants du premier degré « d'acquérir une qualification dominante en éducation physique et sportive », par l'obligation d'acquérir une « qualification pouvant être dominante » dans cette matière.

• Le paragraphe VII actualise les dispositions de l'article L. 312-4 (éducation physique et sportive des élèves handicapés).

Les dispositions de l'article 6 de la loi de 1984, relatif à l'enseignement de l'éducation physique et sportive des handicapés ont été codifiées à l'article L. 312-4 pour l'enseignement scolaire, et à l'article L. 624-2 pour les enseignements supérieurs.

Le VII introduit à l'article L. 312-4 les modifications apportées par l'article 4 de la loi du 6 juillet 2000 au dispositif codifié de l'article 6 de la loi de 1984.

• Le paragraphe VIII insère à l'article L. 335-6 du code (homologation des titres ou diplômes de l'enseignement technique et de l'enseignement professionnel) une modification apportée par l'article 37 de la loi du 6 juillet 2000 à l'article 8 de la loi du 16 juillet 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique. Cette modification a pour objet d'aligner les conditions d'homologation des diplômes délivrés par le ministre chargé des sports sur celles des diplômes délivrés par le ministre de l'éducation nationale ou par le ministre de l'agriculture.

Ce régime a, depuis, été modifié par l'article 134-I de la loi n° 2000-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale qui a institué un nouveau régime des diplômes et titres à finalité professionnelle et créé un répertoire national des certifications professionnelles.

• Le paragraphe IX insère à l'article L. 363-1 (conditions d'accès à l'exercice professionnel des fonctions d'encadrement, d'animation et d'enseignement des activités physiques et sportives) le nouveau dispositif résultant de l'article 37 de la loi du 6 juillet 2000, et dont l'application a soulevé des difficultés récurrentes.

L'ancien dispositif de l'article 43 de la loi de 1984 subordonnait l'exercice professionnel de ces fonctions à la possession d'un diplôme homologué par l'État. Celui-ci pouvait être délivré par l'État (l'inscription sur la liste d'homologation était alors de droit), ou, notamment, par les fédérations.

L'article 37 de la loi du 6 juillet 2000 a substitué à ce dispositif un nouveau régime. Celui-ci subordonne dorénavant l'exercice professionnel de ces fonctions à la possession d'un « diplôme comportant une qualification définie par l'État, et attestant de compétences en matière de protection des pratiquants et des tiers ».

Ce nouveau dispositif, complété par un système de validation des expériences acquises dont les conditions d'application n'ont pu être définies que très tardivement par un décret du 18 octobre 2002, a soulevé plusieurs difficultés.

Le retard pris dans la publication du décret précité a bloqué le recrutement de nouveaux éducateurs sportifs et fait peser sur plusieurs fédérations la menace d'une pénurie de moniteurs, particulièrement pendant la période estivale, contraignant le précédent Gouvernement à faire adopter, dans une certaine précipitation, une mesure transitoire prorogeant les « décisions d'inscription sur la liste d'homologation prises en application de l'article L. 363-1 du code de l'éducation avant le 10 juillet 2000 » (article 21 de la loi n° 2001-624 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

La rédaction ambivalente de l'article 43 proposé par l'article 37 du 6 juillet 2000 a également suscité les inquiétudes des titulaires de diplômes fédéraux acquis sous l'emprise du précédent régime quant à la poursuite de leur activité professionnelle après le 31 décembre 2002.

Ces inquiétudes, qui ont trouvé un large écho au cours des États généraux du sport, ont incité notre collègue Bernard Murat, rapporteur des crédits du sport, à déposer une proposition de loi clarifiant cette situation. Cette proposition de loi, devenue la loi n° 2002-1578 du 30 décembre 2002, a apporté plusieurs améliorations au dispositif de l'article 43 de la loi de 1984 modifiée, qu'il convient de reporter dans le texte du projet de loi qui nous est soumis.

• Le paragraphe XI procède, à l'article L. 363-3 (conditions d'exercice de la libre prestation des services d'éducateurs sportifs) à la substitution du nouveau dispositif prévu par l'article 38 de la loi du 6 juillet 2000 pour l'article 43-2 de la loi de 1984.

• Le paragraphe XII remplace, à l'article L. 463-1 (compétences des fédérations en matière de formation) le dispositif issu de l'ancien article 45 de la loi de 1984, par celui que lui substitue l'article 38 de la loi de 2000.

• L'article L. 463-2 (contributions du service public de formation à la politique de développement des activités physiques et sportives) a codifié le dispositif de l'ancien article 46 de la loi de 1984. Le paragraphe XIII lui substitue le dispositif proposé respectivement par les articles 42 et 43 de la loi de 2000 pour les articles 46 et 46-1 de la loi de 1984.

• Le paragraphe XIV substitue, à l'article L. 463-3 du code (conditions d'exploitation des établissements d'activités physiques et sportives) le dispositif proposé par l'article 44 de la loi de 2000 pour l'article 47 de la loi de 1984, à l'ancien dispositif de la loi de 1984 figurant actuellement dans le code.

• Le paragraphe XV substitue, à l'article L. 463-4 du code (obligation de déclaration de l'activité rémunérée d'enseignement, d'animation ou d'encadrement des activités physiques et sportives) le dispositif proposé par l'article 45 de la loi de 2000 pour l'article 47-1 de la loi de 1984, à l'ancien dispositif de la loi de 1984.

• Le paragraphe XVI actualise le dispositif de l'article L. 463-5 du code (sanctions administratives contre les établissements d'activités physiques et sportives) en y insérant les compléments apportés par l'article 46 de la loi de 2000 aux dispositions de l'article 48 de la loi de 1984.

• Le paragraphe XVII actualise le dispositif de l'article L. 463-6 du code (interdictions professionnelles prononcées par le ministre chargé des sports) en y insérant les compléments apportés par l'article 47 de la loi de 2000 aux dispositions de l'article 48-1 de la loi de 1984.

• Le paragraphe XVIII introduit à l'article L. 463-7 du code (infractions pénales relatives à l'enseignement des activités physiques et sportives) le dispositif proposé par l'article 48 de la loi de 2000 pour l'article 49 de la loi de 1984.

• Le paragraphe XIX supprime à l'article L. 552-3 (fédérations et unions sportives, scolaires et universitaires) et à l'article L. 552-4 (référence à la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984) les références à une confédération du sport scolaire et universitaire supprimées de l'article 10 de la loi de 1984 par l'article 6 de la loi de 2000.

• Le paragraphe XX insère à l'article L. 624-2 (éducation physique et sportive des étudiants handicapés) le dispositif proposé par l'article 4 de la loi de 2000 pour l'article 6 de la loi de 1984.

• Le paragraphe XXI insère à l'article L. 841-1 du code (conventions relatives à l'utilisation par les groupements sportifs des équipements sportifs des collectivités territoriales) les compléments apportés par l'article 3 de la loi du 6 juillet 2000 au premier alinéa de l'article 5 de la loi de 1984.

II. Position de la commission

Votre commission constate que le projet de loi transpose avec une très grande fidélité dans le code de l'éducation les modifications apportées par la loi du 6 juillet 2000 à la loi du 16 juillet 1984.

Les quatre amendements qu'elle vous propose d'adopter ont pour objet, à une exception près, d'intégrer dans le projet de loi, les modifications législatives intervenues depuis son dépôt, le 27 juillet 2000.

• Un premier amendement , d'ordre purement technique, vous propose la suppression du paragraphe II qui procède à une renumérotation des articles L. 212-4 à L. 212-15 du code pour éviter que l'abrogation de l'article L 212-3 n'introduise une discontinuité dans la succession des articles.

Votre commission estime que l'absence d'article L. 212-3 présente moins d'inconvénients que la renumérotation de la douzaine d'articles qui le suivent, du fait des erreurs que celle-ci risquerait d'entraîner, par le jeu des références croisées entre articles.

• Un amendement propose la suppression du paragraphe VIII . L'article L. 335-6 du code auquel celui-ci se propose d'apporter les modifications issues de la loi du 6 juillet  2000 a été entièrement réécrit par une disposition législative plus récente, l'article L. 134-I de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002. Le paragraphe VIII est donc devenu sans objet.

• Votre commission vous propose, en outre, d'actualiser le dispositif proposé par le paragraphe IX pour l'article L. 363-1 du code. Cet article, relatif aux conditions de diplômes exigées pour l'accès aux fonctions d'enseignement, d'encadrement ou d'animation des activités physiques et sportives, codifie l'article 43 de la loi de 1984, qui a été profondément remanié par l'article 37 de la loi du 6 juillet 2000.

Le nouveau dispositif issu de la loi de 2000 a suscité des difficultés d'application qui ont été évoquées plus haut, et qui ont justifié le dépôt, par notre collègue Bernard Murat, rapporteur pour avis des crédits des sports, d'une proposition de loi destinée à remédier à certaines de ses lacunes et de ses ambiguïtés.

La loi n° 2002-1578 du 30 décembre 2002 issue de cette proposition de loi apporte trois modifications au dispositif de l'article 43-1 de la loi de 1984 modifiée :

- prenant en compte les modifications apportées par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, elle remplace la référence à l'ancienne « liste d'homologation des titres et diplômes technologiques » par celle du « répertoire national des certifications professionnelles » ;

- elle réintègre les militaires dans le champ de la dérogation à l'obligation de diplôme instituée en faveur des fonctionnaires dans le cadre de leur mission professionnelle ; en effet le législateur de 2000, en substituant à la notion « d'agent de l'Etat » celle de « fonctionnaire relevant des titres II, III, et IV du statut général des fonctionnaires », en avait involontairement exclu les militaires.

- enfin, elle a remédié aux inquiétudes suscitées par l'ambiguïté du nouvel article 43-1 chez les titulaires des diplômes acquis sous l'empire du précédent régime quant à la poursuite de leur activité professionnelle après le 31 décembre 2002. A cette fin, elle a précisé que le nouveau dispositif de l'article 43-1 ne s'appliquait pas « aux personnes ayant acquis, au 31 décembre 2002, conformément aux dispositions législatives en vigueur avant le 10 juillet 2000, le droit d'exercer contre rémunération une des fonctions mentionnées au premier alinéa, dans l'exercice de ce droit ».

L'amendement déposé par votre commission a pour objet d'introduire ces modifications dans le dispositif que le paragraphe IX propose pour l'article L. 363-1 du code.

• Enfin, votre commission vous propose d'actualiser le dispositif proposé par le paragraphe XVIII pour l'article L. 463-7 en remplaçant le montant de l'amende exprimé en francs par un montant en euros déterminé conformément aux dispositions de l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs.

Votre commission vous propose d' adopter cet article ainsi modifié.

Article 4

Application à Mayotte

L'article 4 précise que sont applicables à Mayotte les articles 2 et 3 du projet de loi, qui sont consacrés à l'introduction dans l'ordonnance du 15 juin 2000 des dispositions nouvelles de la loi du 6 juillet 2000. Ces dispositions avaient été elles-mêmes étendues à Mayotte par le sixième alinéa de l'article 61 de la loi de 2000 précitée.

Votre commission vous propose d' adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 22 janvier 2003 sous la présidence de M. Jacques Valade, président , la commission a examiné le rapport de M. Philippe Richert sur le projet de loi n° 470 (1999-2000) portant ratification de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation.

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

ANNEXE

LOIS ET ORDONNANCES POSTÉRIEURES AU 15 JUIN 2000

AYANT UNE INCIDENCE SUR LE CODE DE L'ÉDUCATION

LOIS ET ORDONNANCES	Numéros d'articles du code de l'éducation
Ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs
Article 3	L. 131-11 L. 241-3, L. 241-5, L. 241-7 L. 335-16 L. 441-4, L. 441-6, L. 441-9, L. 441-13 L. 444-10 L. 462-5, L. 462-6 L. 463-7 L. 471-5 L. 511-3 L. 731-9, L. 731-13, L. 731-14.
Ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000 relative à la partie législative du code de l'action sociale et des familles	Ordonnance ratifiée par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, article 87.
Article L. 242-3°	L. 351-2
Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer
Article 32	L. 721-1
Article 35 paragraphe I	L. 311-6
Article 35 paragraphe II	L. 311-7
Article 66 paragraphe V	L. 251-1, dernier alinéa
Loi n° 2001-588 du 4 juillet 2001 relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception
Article 22	Section 9 "L'éducation à la santé et à la sexualité.
Article 22	L. 312-16
Article 28 paragraphe II	L. 372-1
Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel
Article 14 paragraphe I	L. 621-3
Article 23	L. 212-10
Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale
Article 60 paragraphe I	L. 632-2
Article 60 paragraphe II	L. 632-5
Article 60 paragraphe III	L. 632-6 L. 632-7 L. 632-8
Article 60 paragraphe IV	L. 632-10
Article 60 paragraphe V	L. 632-12
Article 62 paragraphe II	L. 683-3
Article 62 paragraphe III	L. 684-3
Article 64 paragraphe I	L. 633-1
Article 65 paragraphe II 1°	L. 633-5
Article 65 paragraphe II 2°	L. 633-1
Article 65 paragraphe II 3°	L. 713-6
Article 81	L. 211-3 troisième alinéa
Article 85	L. 541-1 premier alinéa
Article 134 paragraphe I	L. 335-5 L. 335-6
Article 137 1°	L. 611-4
Article 137 2°	L. 613-1
Article 137 3°	Section 2 Validation des acquis de l'expérience pour la délivrance des diplômes
Article 137 4°	L. 613-3
Article 137 5°	L. 613-4
Article 137 6°	L. 613-5
Article 137 7°	L. 613-6
Article 137 8°	L. 641-2
Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse
Article 6 paragraphe II	L. 722-17
Article 7 paragraphe I.	L. 312-11-1
Ordonnance n° 2002-198 du 14 février 2002 relative à la gestion et à la formation des instituteurs de la collectivité départementale de Mayotte	Projet de loi de ratification n° 334 déposé au Sénat le 21 février 2002
Article 2 paragraphe I	L. 772-1
Article 2 paragraphe II	L. 972-3
Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
Article 40	L. 211-7 premier alinéa
Article 107	L. 214-12
Article 108	L. 214-13 L. 214-14

* ¹ Selon la formule de M. Guy Braibant, vice-président de la Commission supérieure de codification.

* ² Avis n°104 du 6 juin 2000 du Conseil des ministres de la Polynésie Française, n°12.2000 du 19 avril 2000 du Conseil général de Saint-Pierre et Miquelon et du 28 avril 2000 du Conseil général de la collectivité territoriale de Mayotte.

* ³ La liste de ces lois et ordonnances figure en annexe au présent rapport, p. 43.

* ⁴ Rapport 2115, fait au nom de la commission des affaires culturelles familiales et sociales sur le projet de loi (n° 1821) modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives par M. Patrick Leroy, député, p 110.