B. UNE NÉCESSAIRE REMISE À PLAT
Fondée sur la relance du dialogue social dans le domaine de la prévention et de l'accompagnement des licenciements économiques, la démarche du Gouvernement se heurte aujourd'hui aux dispositions relatives au licenciement économique de la loi du 17 janvier dernier qui ne relèvent pas de cette logique de négociation.
Aussi, le projet de loi prévoit de suspendre temporairement, le temps que la négociation nationale interprofessionnelle porte ses fruits, les dispositions de ce texte relatives aux procédures de licenciement.
1. Une démarche raisonnable
La suspension temporaire de certaines dispositions de la loi du 17 janvier 2002 constitue, pour votre commission, la démarche la plus raisonnable parmi celles envisageables.
Trois solutions apparaissaient en effet possibles.
La première est celle du maintien en vigueur des dispositions visées.
Cette solution n'est cependant guère praticable. Au-delà des contraintes et des difficultés d'application déjà analysées des dispositions en question, leur maintien aurait pu constituer un frein pour la négociation nationale interprofessionnelle à venir. On imagine mal en effet les syndicats de salariés revenir sur des dispositions censées être « plus protectrices pour les salariés », quand bien même ils auraient formulé des réserves lors de leur élaboration. Dès lors, leur maintien n'aurait fait que brider le dialogue social et focaliser la négociation sur ces mesures dont les partenaires sociaux n'étaient pourtant pas à l'origine.
La deuxième solution est celle de l'abrogation pure et simple des dispositions visées et du rétablissement plein et entier du droit applicable avant la loi du 17 janvier 2002.
Là encore, une telle solution aurait contraint la négociation. Le ministre s'en est d'ailleurs clairement expliqué lors des débats à l'Assemblée nationale, le 5 décembre dernier : « Si les partenaires sociaux, en particulier le MEDEF, avaient indiqué qu'ils engageraient en tout état de cause la négociation, la question de l'abrogation aurait pu se poser. Mais face à un refus absolu de négocier sur cette question, le Gouvernement a dû mettre en oeuvre cette stratégie de la suspension pour les y contraindre ».
Dès lors, seule la troisième solution -celle de la suspension temporaire - est susceptible de favoriser l'aboutissement de la négociation interprofessionnelle.
A cet égard, votre commission observe, pour s'en tenir à un seul précédent, que la loi n° 75-17 du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse prévoyait déjà un tel dispositif de suspension temporaire de l'application de dispositions législatives dans une perspective comparable : il s'agissait alors de laisser le temps d'évaluer les effets d'une nouvelle législation pour laquelle une « clause de rendez-vous » était prévue avant de statuer définitivement sur l'interruption volontaire de grossesse. Etait ainsi suspendue, pendant une période de cinq ans, l'application des dispositions d'un article du code pénal sanctionnant l'interruption volontaire de grossesse.
La présente procédure de suspension s'articule d'ailleurs autour de la négociation et des suites qui pourront lui être données.
Ainsi, la suspension est prévue pour une durée maximale de 18 mois, cette durée laissant suffisamment de latitude aux partenaires sociaux pour engager une négociation dans la sérénité et pour aboutir à un accord sans être pressés à l'excès par le temps.
Et cette suspension pourra, le cas échéant, être prorogée d'une année supplémentaire si un projet de loi « définissant les procédures relatives à la prévention des licenciements économiques, aux règles d'information et de consultation des représentants du personnel et aux règles relatives au plan de sauvegarde de l'emploi » est déposé au cours de la première période de suspension.
Ce projet de loi, dont le contenu sera déterminé « au vu des résultats de la négociation interprofessionnelle », devrait toutefois être déposé, que la négociation aboutisse ou non. Tout statu quo pour notre droit du licenciement serait en effet préjudiciable tant pour les entreprises que pour les salariés. En l'absence d'accord, il appartiendra donc au législateur de prendre ses responsabilités.
Le ministre a d'ailleurs été particulièrement clair sur cette question :
« Je n'ai pas demandé aux partenaires sociaux d'écrire la loi mais je les invite fortement à nous donner des orientations. Par ailleurs, nous pourrons nous inspirer des accords expérimentés dans les entreprises, des accords de méthode. Et donc dans quelques mois, soit le Gouvernement proposera des dispositions inspirées pour une part de ces expérimentations, soit il laissera la situation en l'état. C'est-à-dire l'application de la législation antérieure à la loi de modernisation sociale. C'est pour cela que les partenaires sociaux ont tout intérêt à faire des propositions. Je leur fais confiance pour être innovants et constructifs ». 19 ( * )
Il en ressort que les dispositions de la loi du 17 janvier 2002 suspendues par le présent projet de loi seront abrogées par la future législation sur les procédures de licenciement, à l'exception naturellement de celles dont l'accord national interprofessionnel prévoirait le maintien.
2. Le champ des dispositions suspendues
a) Le champ initial
Le volet « licenciement » de la loi du 17 janvier 2002 comporte 30 articles ( les articles 93 à 123). Toutefois, le projet de loi ne prévoit la suspension de l'application que de neuf de ces 30 articles.
Six de ces articles concernent le déroulement des procédures collectives. Il s'agit des articles 97 et 98 (association des organes de direction et de surveillance de l'entreprise au processus de restructuration et de licenciement économique), de l'article 99 (nécessité d'organiser des réunions du comité d'entreprise de façon séparée pour examiner le projet de restructuration puis le projet de licenciement), des articles 101 et 106 (moyens d'action du comité d'entreprise), et de l'article 116 (pouvoirs dévolus à l'inspecteur du travail). Deux articles, les articles 102 et 104 , sont des articles de cohérence rédactionnelle tirant les conséquences de l'article 101. Le dernier article, l' article 109 , est relatif aux critères présidant à la fixation de l'ordre des licenciements. 20 ( * )
Le champ relativement restreint des dispositions suspendues tient à la logique même du projet de loi. Dans la mesure où le texte renvoie à la négociation nationale interprofessionnelle le soin de déterminer les voies et moyens permettant de faciliter le dialogue social au sein de l'entreprise sur les projets de restructuration, et annonce un futur projet de loi portant sur les procédures de prévention des licenciements économiques, il était logique que, par cohérence avec le cadre ainsi défini tant de la négociation que du futur projet de loi, le champ des dispositions suspendues se limite à celles relatives à la procédure de licenciement.
b) Les compléments apportés par l'Assemblée nationale
Lors de l'examen du texte en première lecture le 5 décembre dernier, l'Assemblée nationale a étendu le champ de la suspension à deux nouveaux articles : les articles 96 et 100 de la loi du 17 janvier 2002 .
Cette extension ne saurait surprendre et correspond pleinement à la logique du projet de loi dans la mesure où les deux articles en question ont également trait aux procédures applicables en cas de restructuration.
Ainsi, l'article 96 -dit « amendement Michelin »- introduit, pour les entreprises employant au moins 50 salariés, l'obligation pour l'employeur d'engager une négociation sur un accord de réduction du temps de travail, préalablement à l'établissement d'un plan social et à sa communication aux représentants du personnel.
De même, l'article 100 prévoit que toute annonce publique d'un chef d'entreprise de mesures ayant des conséquences sur l'emploi et les conditions de travail doit avoir, au préalable, fait l'objet d'une information du comité d'entreprise.
Au-delà de la simple extension du champ des articles suspendus, l'Assemblée nationale a en outre souhaité modifier au fond deux dispositions issues de la loi du 17 janvier 2002 et relatives au harcèlement moral au travail .
La loi du 17 janvier 2002 a en effet introduit, à ses articles 168 à 180, des dispositions spécifiques à la lutte contre le harcèlement moral au travail dans notre législation.
Votre commission avait, en son temps, souscrit à cet objectif et avait d'ailleurs largement contribué à l'élaboration de ces nouvelles dispositions. Mais elle avait également souligné, à l'époque, le manque de cohérence de certaines des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale qui risquaient de déséquilibrer fortement la nouvelle législation et d'aboutir à une judiciarisation excessive des relations du travail.
En première lecture 21 ( * ) , l'Assemblée nationale a modifié le dispositif sur deux points dans le sens qu'avait alors préconisé votre commission :
- elle a d'abord rééquilibré les conditions d'établissement de la charge de la preuve devant le juge, modifiant en cela des dispositions du code du travail issues de l'article 169 de la loi du 17 janvier 2002 ;
- elle a également simplifié la procédure de médiation prévue par le code du travail et instituée par l'article 171 de la loi du 17 janvier 2002.
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Au total, le présent projet de loi, tel que modifié en première lecture par l'Assemblée nationale, apporte une réponse pragmatique aux préoccupations et aux fortes réserves qu'avait exprimées votre commission lors de l'examen du projet de loi de modernisation sociale pour son volet relatif au droit du licenciement économique. Souscrivant pleinement à la démarche du Gouvernement fondée sur la relance du dialogue social en ce domaine, elle vous propose en conséquence d'adopter ce projet de loi sans modification.
Il n'en reste pas moins qu'au-delà de son volet « licenciement », seul visé par le présent projet de loi, la loi du 17 janvier 2002 appellera sans doute, en temps utile, de nouvelles et nécessaires modifications.
* 19 Interview de M. François Fillon, parue dans La Tribune du 2 décembre 2002.
* 20 Ces dispositions suspendues sont analysées en détail dans le présent rapport lors du commentaire de l'article premier du projet de loi.
* 21 L'Assemblée a, en outre, adopté, à l'initiative du Gouvernement, un article 6 nouveau mettant à la charge du fonds de solidarité vieillesse (FSV) le financement des cotisations de retraite complémentaire des bénéficiaires de l'allocation équivalent retraite (AER).