B. LA DETTE DEVIENT UN ENJEU DU DÉBAT EN LOI DE FINANCES
La variation de la dette est avant tout considérée comme la résultante des déficits publics. Il n'y a évidemment rien d'étonnant à cela puisque le solde d'exécution des lois de finances est depuis 1995 la contrepartie quasi-exclusive de la variation de la dette, du fait de la diminution des engagements de l'Etat classés en opérations de trésorerie (reprise de la dette de l'ACOSS en 1994, reprise de la charge résultant de la suppression du décalage d'un mois pour les remboursements de TVA, reprise de dettes d'entreprises diverses).
L'évolution des contreparties de la
dette
(1) Un tel vote interdit également le recours à la pratique détestable des engagements de l'Etat classés en opérations de trésorerie « hors la vue » du Parlement, comme ce fut le cas avant 1995.
On a ainsi pu considérer que le Parlement devait se prononcer uniquement sur l'article d'équilibre de la loi de finances, la dette apparaissant comme la conséquence du vote de cet article.
Au-delà de cette approche, il a pu sembler utile que le Parlement se prononce sur un plafond de variation de la dette. Le vote du Parlement, sur la variation du stock de dette provoquée par les décisions budgétaires et financières contenues dans la loi de finances, rend en effet possible les comparaisons et donc, les appréciations politiques sur le niveau souhaitable de dépenses d'aujourd'hui dont l'État reporte le paiement sur les années futures. En se prononçant sur la dette, le Parlement décide expressément de la charge imposée aux générations futures.
Un tel vote interdit également le recours à la pratique détestable des engagements de l'Etat classés en opérations de trésorerie « hors la vue » du Parlement, comme ce fut le cas avant 1995.
1. L'article 34 de la LOLF
L'article 34 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances dispose que la loi de finances de l'année « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ».
Il a été rédigé en tenant compte de deux préoccupations. L'une, exprimée par M. Alain Lambert, alors rapporteur de la proposition de loi pour le Sénat : « il s'agit en quelque sorte de donner un contenu à l'autorisation d'émettre des emprunts en le liant au besoin de financement révélé et exprimé par le tableau de financement ». L'autre, exprimée par Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget : « s'il devait y avoir un plafond d'emprunts, cela ne devrait pas placer le Gouvernement dans une situation d'incapacité brutale à financer ses dépenses, parce qu'il y aurait une rupture de trésorerie et un retard dans l'encaissement d'une recette importante, par exemple. » Pour tenir compte de ces deux positions, un amendement de compromis a été adopté à l'initiative de MM. Alain Lambert et Philippe Marini, ceux-ci reconnaissant : « Il est certain que les aléas qui s'attachent tant aux décaissements qu'aux encaissements de l'Etat justifient que les opérations liées à la tenue de la trésorerie de l'Etat ne soient pas contraintes par un plafond strict, sauf à imaginer des procédures d'urgence complexes. De même, fixer un plafond brut de la dette risquerait de soulever des difficultés pour la gestion de celle-ci. Des techniques financières complexes, qui peuvent conduire à racheter de la dette passée pour en émettre une nouvelle et donc à augmenter les émissions brutes, pouvant permettre de minorer finalement la charge de la dette. Celle-ci représentant la première dépense de l'Etat, il serait désastreux d'en rendre impossible la diminution par des dispositions inappropriées. »
Pour ces raisons, l'article 34 fixe le « plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an, appréciée en fin d'année ». La variation nette permet d'éviter les biais mentionnés ci-dessus d'un plafond de dette brute ; la prise en compte de la seule dette supérieure à un an permet d'éviter d'y inclure les émissions de très court terme nécessitées par des besoins ponctuels de trésorerie 11 ( * ) . Cette variation est de plus appréciée en fin d'année.
Le plafond de variation de la dette tel qu'il est défini par l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances ne doit pas être confondu avec le dispositif très strict qui existe aux États-Unis où le Président est contraint de venir dans l'urgence devant le Congrès négocier le relèvement du plafond dès que celui-ci est dépassé, quelles que soient les raisons du dépassement 12 ( * ) . Dans l'intervalle, faute de moyens de paiement, les services publics s'arrêtent et les agents fédéraux ne sont plus payés. Le dispositif français apprécie la variation de la dette en fin d'année et exclut du plafond les mécanismes de gestion de la trésorerie et de gestion active de la dette.
* 11 Elle est aussi un échappatoire possible pour un gouvernement peu scrupuleux qui, gêné par le plafond de la dette à plus d'un an, souhaiterait émettre des BTF pour financer de la dette à moyen et long terme...
* 12 Cette hypothèse n'est pas un cas d'école. Compte tenu des récentes moins-values fiscales et des dépenses engagées et à venir pour lutter contre le terrorisme, la dette fédérale américaine a atteint en mai 2002 sa limite légale, fixée à 5.950 Mrds de dollars le 5 août 1997. Le Président a dû négocier avec le Congrès l'augmentation de cette limite dans l'urgence .