Projet de loi de finances pour 2003 : Charges communes

3. La part prépondérante de la dette de l'Etat

La dette de l'Etat a connu une forte augmentation entre 1996 et 2001, passant de 540 milliards d'euros au 31 décembre 1996 à 724 milliards d'euros au 31 décembre 2001 , soit une augmentation de 34 %. La seule dette financière progressait quant à elle de 38 %. Cette augmentation est due pour l'essentiel à l'accumulation des déficits budgétaires au cours de cette période.

Encours de la dette de l'Etat en millions d'euros au 31/12/2001
DETTE NEGOCIABLE *
OAT - valeur actualisée**	442 472
BTAN	158 374
BTF	52 440
Total (valeur actualisée)	653 286
DETTE NON NEGOCIABLE
Engagements de l'Etat	2 100
Bons du Trésor sur formules	1 417
Bons souscrits par des organismes internationaux	11 196
Dépôts des correspondants	66 156
Autres	2 412
Total brut	83 281
Créances + soldes compte Etat à la BdF (-)	12 740
Total net	70 542
DETTE TOTALE	723 827

(*) hors intérêts courus non échus au 31/12/2001

(**) y compris provision pour indexation du capital des OAT Indexées.

Toutefois, la baisse du déficit budgétaire a permis de casser le rythme de progression de la dette financière, qui est passé de 9,96 % entre 1995 et 1996, à 6,01 % entre 2000 et 2001, comme le montre le tableau ci-dessous :

Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Dette négociable	474,346	514,819	560,161	583,045	616,259	653,286
Progression %	9,96 %	8,53 %	8,81 %	4,09 %	5,70 %	6,01 %
Dette totale	540,106	577,915	613,128	653,513	683,454	723,827
Progression %	8,82 %	7,00 %	6,09 %	6,59 %	4,58 %	5,91 %

S'agissant de la structure de la dette moyen et long terme, les composantes ont évolué comme suit. La dette est aujourd'hui à plus de 90 % une dette négociable. La part des dépôts des correspondants du Trésor diminue fortement à partir de 2000 du fait de la mise à disposition de la Poste des avoirs créditeurs privés des CCP. Cette réduction a été compensée par une majoration des émissions de BTF.

En %	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Dette négociable	87,82	89,08	91,37	89,22	90,16	90,25
dtOAT	57,06	57,24	59,28	60,46	61,32	61,13
dtBTAN	23,12	24,71	24,39	23,61	22,55	21,88
dtBTF	7,64	7,13	7,70	5,15	6,29	7,24
Dette non négociable	12,18	10,92	8,63	10,78	9,84	9,75

Structure de la dette de l'Etat au 31 décembre 2001

Malgré l'évolution des parts respectives des OAT (en augmentation sur la période) et BTAN, la durée de vie moyenne de la dette négociable à long et moyen termes avant swaps a été stabilisée entre 6 ans et 6 ans et demi comme l'indique le tableau ci-dessous :

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Durée de vie de la dette	6 ans	6 ans	6 ans	6 ans	6 ans	6 ans
(avant swaps)	47 j	57 j	93 j	99 j	64 j	47 j

Une dette qui s'autoentretient :

Du fait de l'augmentation du déficit budgétaire et donc du besoin de financement de l'Etat, les années 2002-2003 connaissent le retour d'un solde primaire négatif : le déficit primaire devrait s'établir à 8,71 milliards d'euros en 2002 et à 6,54 milliards d'euros en 2003. L'Etat empruntera pour financer les intérêts de la dette.

Une dette qui n'est aujourd'hui plus stabilisée :

Les années 2002-2003 enregistrent en effet le retour de l'effet « boule de neige » . Le solde effectif sera plus dégradé que le solde stabilisant défini comme le solde permettant de maintenir constant, en points de PIB, le niveau de dette publique. Cet effet « boule de neige » resurgit lorsque le taux de croissance du PIB (en valeur) devient inférieur au taux d'intérêt moyen de la dette, ce qui est clairement le cas depuis 2002.

Évolution comparée du solde effectif et du solde stabilisant la dette publique

(en points de PIB)

Source : rapport économique, social et financier pour 2003

Qu'en est-il des engagements hors-bilan de l'Etat ?

En plus de la dette doivent être mentionnés les engagements hors bilan de l'Etat dont les contours restent mal cernés malgré des améliorations récentes. Si l'Etat dispose d'un bilan et d'un compte de résultat dont la présentation est proche de celle du plan comptable général, l'information financière de l'Etat ne comprend pas aujourd'hui de document recensant les engagements hors bilan comparables à l'annexe que toute personne dans l'obligation de présenter des comptes annuels doit fournir et qui doit comporter « toutes les informations d'importance significative destinées à compléter et à commenter celles données par le bilan et le compte de résultat » à commencer par les engagements financiers.

Le compte général de l'administration des finances 2001 fournit néanmoins des informations relatives :

-aux engagements de retraite des fonctionnaires et agents publics relevant de régimes spéciaux ;

-aux engagements liés à des garanties accordées par l'Etat ;

-aux engagements liés aux droits à primes acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne-logement.

a) Les engagements de retraite des fonctionnaires et agents publics relevant de régimes spéciaux

Le compte général de l'administration des finances ne préfère pas chiffrer les engagements de retraite au motif qu'ils varient selon les hypothèses de départs à la retraite, les projections en termes d'espérance de vie et le taux d'actualisation retenus ^{10 ( * )} .

Quelques éléments figurent cependant dans le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2001 lorsqu'elle fait état d'estimations fournies par la direction du budget. Les engagements bruts pour les seules charges de pension des fonctionnaires titulaires représentent entre 43 et 57 % du PIB, soit entre 600 milliards d'euros et 800 milliards d'euros, compte tenu du choix du taux d'actualisation (respectivement 6 % et 4 %).

b) Les engagements liés aux garanties accordées par l'Etat

Trois catégories d'engagements liés à des garanties doivent être distingués.

- La dette garantie au sens de la loi du 23 décembre 1946, opérations de crédits à court, moyen et long terme, est en forte diminution depuis 10 ans. Elle s'établissait en 2001 à 23,7 milliards d'euros.

- Les garanties accordées par l'Etat à des établissements financiers ou à des opérateurs publics ou privés qui sont chargés pour son compte de missions d'intérêt général. Il s'agit essentiellement de l'engagement de rééquilibrer les comptes de la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) détenue à 100% par l'Etat et la COFACE. Les garanties accordées par l'Etat à la CCR portent sur des risques limitativement énumérés (risques exceptionnels de transport, nucléaire, de catastrophes naturelles, d'attentats et d'actes de terrorisme) et ne joue que lorsque le montant des indemnités pour sinistres restant à la charge de la CCR dépasse 90% des provisions constituées. Au 1 ^er janvier 2002, le seuil prévisionnel d'intervention de l'Etat est de 215 millions d'euros s'agissant des risques exceptionnels de transport et risques nucléaire et de 650 millions s'agissant du risque catastrophe naturelle. Au 31 décembre 2000, la COFACE garantissait pour le compte de l'Etat un encours total de créance de 84,4 milliards d'euros, l'Etat devant chaque année assurer l'équilibre entre recettes et dépenses au titre de ces créances.

- Les garanties de passif comprennent d'une part les garanties accordées dans le cadre d'opérations de cession ou de restructuration d'entreprises et d'autre part celles accordées dans le cadre de la protection de l'épargne. L'Etat accorde ainsi sa garantie aux sommes déposées sur les livrets des caisses d'épargne et aux fonds déposés sur les livrets d'épargne populaire centralisés à la Caisse des dépôts. L'encours de ces fonds au 31 décembre 2000 était estimé à 174 milliards d'euros.

c) Les engagements liés aux droits à primes acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne-logement

Selon les méthodes d'évaluation retenues, qu'elles tiennent compte des droits à prime sur les comptes PEL des épargnants ou qu'elles considèrent le nombre de PEL aujourd'hui ouverts et susceptibles de donner lieu au versement d'une prime, la dette latente de l'Etat est de 6 à 9 milliards d'euros. A ces chiffres, il convient de rajouter les versements de primes au titre des comptes d'épargne logement dont le montant dans les années à venir devrait atteindre 763 millions d'euros.

* ¹⁰ Les règles comptables préconisent l'emploi du taux d'emprunt d'Etat de même maturité mais il n'existe pas en France de titres d'emprunts d'une maturité de 30 à 40 ans correspondant à la maturité moyenne des engagements de retraite. Le passage de 5 à% du taux d'actualisation fait varier mécaniquement le niveau des engagements d'environ 15%