B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2003
Les prévisions de recettes pour 2003 sont en progression de 2,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002 :
- le produit attendu des redevances de navigation aérienne s'établit à 1.128,9 millions d'euros, en hausse de 6,7 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2002 (soit 1.058,45 millions d'euros). On rappellera cependant que les taux définitifs des redevances sont fixés en fonction de l'évolution prévisible des unités de services 2002 et des estimations qui en découlent pour 2003, dans le cadre d'une consultation avec les compagnies aériennes. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les tarifs des redevances devraient augmenter de manière modérée pour 2003, au regard notamment des fortes progressions qui devraient être décidées dans la plupart des pays de l'Union européenne.
- le produit attendu de la taxe de l'aviation civile affectée au BAAC s'élève à 223,98 millions d'euros, montant qui correspond à 76,4 % du produit total de cette taxe (le solde étant affecté au FIATA). Cette estimation tient compte des diminutions du trafic aérien constatées en 2001 et en 2002.
- l'autofinancement, qui doit couvrir à la fois les remboursements d'emprunts et la totalité des investissements du secteur « régalien » du BAAC, ainsi qu'une partie de ceux du secteur « redevances », s'établit à 159,83 millions d'euros, soit une diminution de 9,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Le montant de l'emprunt est quant à lui en forte progression par rapport à l'année 2002 (+ 15,6 %), et s'établit à 126,17 millions d'euros. Le remboursement des emprunts souscrits antérieurement diminue de 0,5 % à 91 millions d'euros. Ainsi, l'endettement net du BAAC devrait s'accroître de + 35,2 millions d'euros au cours de l'exercice 2003.
- comme pour l'exercice 2002, aucune subvention du budget général au profit du budget annexe de l'aviation civile n'est inscrite au PLF 2003. De ce fait, l'ensemble du secteur régalien est désormais financé par la seule taxe de l'aviation civile et le financement du budget annexe est assuré intégralement par les usagers du transport aérien (compagnies aériennes et passagers).
Subventions d'exploitation versées au BAAC depuis 1997
(en millions de francs)
|
année |
prévisions |
réalisations |
Réalisations/prévisions |
Réalisation n/n-1 |
|
1997 |
215,2 |
183 |
- 15,0 % |
|
|
1998 |
215,0 |
215 |
0,0 % |
17,5 % |
|
1999 |
215,0 |
215 |
- 0,1 % |
0,0 % |
|
2000 |
210,3 |
210,5 |
0,1 % |
- 2,1% |
|
2001 |
121,5 |
321,8* |
n.s |
n.s |
|
Cumul 1997-2000 |
855,7 |
823,5 |
- 3,8 % |
Source : Cour des comptes - comptes annuels et service des affaires financières pour 2001.
* au cours de l'année 2001, 200 millions de francs ont été versés au titre de l'aide aux compagnies aériennes suite à la fermeture de l'espace aérien américain dans les jours qui ont suivi le 11 septembre.
Il convient de noter que d'autres administrations que la DGAC (ministère de la défense, ministère de l'équipement, établissement public « Météo-France ») supportent des coûts liés à l'activité de la navigation aérienne. Pour le ministère de la défense, il s'agit des coûts imputables à l'aviation civile sur les aéroports militaires, en particulier pour l'utilisation des installations de contrôle et de guidage par l'aviation civile. Pour le ministère de l'équipement, il s'agit des coûts supportés au titre de l'activité de « service constructeur » de la DGAC, pour ses missions de navigation aérienne. Enfin, s'agissant de l'établissement public Météo France, il s'agit des coûts correspondant aux exonérations de redevance, et aux prestations effectuées par Météo France au profit des aéroports exemptés et des vols exonérés.
Dans son relevé de constatations provisoires relatif au budget annexe de l'aviation civile pour les exercices 1997 à 2001, la Cour des comptes indique au sujet de ces prestations, dont le coût est intégré dans l'assiette des redevances, que : « il paraît (...) surprenant que les redevances correspondant à ces coûts soient versées au BAAC qui n'en supporte pas la charge, et non pas aux organismes ayant dispensé la prestation et supporté les coûts afférents. Certes, du point de vue de l'OACI, les flux entre administrations sont considérés comme sans intérêt. L'objectif poursuivi par l'organisation internationale est en premier lieu la vérité des prix et l'équité entre compagnies aériennes au regard des prestations servies. Toutefois, le budget annexe de l'aviation civile perçoit de ce fait des ressources supplémentaires, qui lui permettent d'alimenter les recettes du secteur régalien ».
La DGAC indique pour sa part qu' « il ressort (...) d'un accord tacite entre la DGAC et ces administrations que ces services ne donnent pas lieu à reversements au BAAC, les sommes collectées acquérant à ce titre le statut de subventions implicites du budget de l'Etat au profit de la DGAC, ceci permettant de financer en partie les services rendus aux vols exonérés (...) ».
Cependant, la Cour des comptes note que « le fait que certains des coûts de prestations effectuées in fine au profit des compagnies aériennes ne donnent pas lieu à paiement effectif par le BAAC est contestable, car les redevances versées par les compagnies viennent abonder le budget annexe pour un montant supérieur à celui des dépenses réellement supportées, et contribuent en fait à financer, toutes choses égales par ailleurs, les dépenses du BAAC non couvertes par les redevances ». Ainsi, si « cette pratique ne conduit pas à exiger des compagnies un montant de redevance qui serait excessif au regard du coût total des prestations de navigation aérienne supporté par toutes les administrations de l'Etat », la Cour considère qu'elle est « peu transparente, peu orthodoxe au regard des principes comptables », et qu'elle « fausse l'information du Parlement sur la réalité des coûts et des missions imparties au budget annexe, telles qu'ils ressortent des documents budgétaires ».
Afin de corriger cette situation, la Cour considère qu'il « serait souhaitable de faire effectivement payer par le BAAC les prestations aujourd'hui réalisées gratuitement, de fait, par des administrations d'Etat au profit des compagnies aériennes (...) ».
S'agissant des prestations effectuées par Météo France, la Cour des comptes observe que l'Etat « choisit de faire payer par un établissement dont ce n'est pas la mission, le coût des charges de navigation aérienne qui relèvent du secteur régalien du budget annexe de l'aviation civile. Le fait que ces charges seraient in fine financées sur les ressources fiscales de l'Etat, ainsi que le souligne la DGAC 4 ( * ) , ne peut justifier l'imputation à un établissement, soumis au principe de spécialité, et dont les ressources propres ne sont pas destinées à financer des missions qui ne lui ont pas été assignées ». Or, Météo France ne reçoit pas de subvention expressément destinée à couvrir le coût des prestations délivrées au profit des activités aériennes exonérées.
En conclusion, la Cour des comptes indique que, « à défaut de pression concurrentielle sur les prix et la qualité des services rendus, il est essentiel que chaque établissement partenaire de la DGAC soit en mesure de justifier avec précision et en toute transparence les coûts qu'il impute au tiers financeur.
Par ailleurs, le fait que l'Etat ait choisi de faire supporter par les établissements prestataires de service, le coût de charges de navigation aérienne qui relèvent du secteur régalien du budget annexe de l'aviation civile est critiquable, car il appartient au BAAC, qui dispose des ressources à cette fin, de les couvrir, et parce que cette pratique ne permet pas de retracer l'intégralité des coûts liés à la navigation aérienne.
On peut enfin par ailleurs souligner que les systèmes précédemment décrits ne comportent aucun mécanisme incitant à une maîtrise raisonnée des coûts, puisque le montant facturé au BAAC est automatiquement remboursé par les compagnies, via les redevances ».
On notera que ces coûts, qui correspondent, ainsi que le reconnaît la DGAC, à une subvention déguisée du budget général , représentaient en 2001 un montant légèrement supérieur à 200 millions de francs (soit environ 30,5 millions d'euros).
* 4 Selon la DGAC, ces coûts « sont pris en charge par des ressources fiscales de Météo France »