II. LA BUDGÉTISATION BIENVENUE DE LA TAXE D'AIDE AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT (TACA)
A. UN RECOURS DÉSORMAIS CONTENU AUX INSTRUMENTS EXTRABUDGÉTAIRES
Votre rapporteur spécial comprenait mal l'existence de fonds dont le financement ne transitait pas par le budget de l'Etat, et dont les dépenses, supérieures au budget du secrétariat d'Etat, étaient pourtant bien destinées à soutenir le commerce et l'artisanat. Cet état de fait était critiquable car d'une part, ces instruments extrabudgétaires conduisaient à un éparpillement des actions et à des financements croisés, d'autre part, ils ne bénéficiaient pas du contrôle du Parlement.
Deux instruments extrabudgétaires retenaient l'attention :
- Le FNPCA (Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat), qui est un établissement public créé par le décret n° 97-1040 du 13 novembre 1997. Il est financé par une majoration de 10 % du droit fixe payé par les ressortissants des chambres des métiers, ses ressources disponibles étant ainsi de l'ordre de 7,6 millions d'euros. La commission des finances du Sénat s'interroge, en particulier depuis la promulgation de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, sur l'ensemble des taxes affectées. Votre rapporteur spécial est ainsi amené à préconiser la budgétisation de ce fonds.
- Le FISAC (Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce), était doté de 67,08 millions d'euros en 2002. Le budget de ce fonds excédait ainsi celui du secrétariat d'Etat, alors qu'il finance des actions extrêmement variées en direction du commerce et de l'artisanat. Il est alimenté par prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat. Cette taxe, qui a été créée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, est assise sur la superficie des grandes surfaces construites depuis le 1er janvier 1960 (surface de vente supérieure à 400 m²).
La gestion des produits de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat était relativement opaque. L'objet premier de la taxe, le financement de l'indemnité de départ des commerçants, représentait en 2001 moins du quart de son produit. D'autres objectifs, comme le soutien à l'artisanat et au commerce par le FISAC, s'étaient superposés, en raison de la persistance d'excédents de taxe importants.
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Les affectations de la TACA Depuis l'instauration de la TACA, la forte augmentation de son produit a permis une stratification d'affectations. A titre principal, la taxe est affectée au financement de l'indemnité de départ des commerçants et des artisans (article 106 de la loi de finances pour 1982). Ainsi, les chefs d'entreprises individuelles artisanales et commerciales peuvent aujourd'hui bénéficier, lorsqu'ils envisagent de cesser leur activité professionnelle, d'une indemnité de départ, sous conditions de ressources, d'âge et de durée d'affiliation à leur régime de retraite La loi Doubin (loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989) prévoit à l'article 4 l'instauration du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC). Financé par une partie du produit de la TACA, l'objet du FISAC est de favoriser, par des opérations collectives, le maintien et la modernisation du commerce et de l'artisanat dans des secteurs connaissant des difficultés en raison de mutations économiques et sociales. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a prévu que TACA participerait, à hauteur d'un montant fixé annuellement par arrêté ministériel, au financement des régimes de vieillesse des commerçants (ORGANIC) et des artisans (Caisse nationale d'assurance vieillesse des artisans - CANCAVA). Dans le même temps, la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte sur la ville décidait d'une dotation non reconductible de 19,82 millions d'euros destinée à initier l'action de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), prélevée sur le produit de la TACA. Enfin, depuis 1998, un prélèvement fixé par arrêté ministériel (à 11,3 millions d'euros jusqu'en 2001) est effectué chaque année au profit du Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), afin de suppléer à la disparition de la taxe parafiscale qui l'alimentait. |
Ces excédents n'étant toutefois jamais épuisés en fin d'année , le gouvernement a pu opérer des prélèvements exceptionnels au profit de l'Etat sur les réserves ainsi constituées .
Sans remettre en cause les actions du FISAC, il paraissait nécessaire à votre rapporteur spécial de procéder à la réforme de la gestion financière de ce fonds, en gardant à l'esprit :
- La nécessité d'un contrôle du Parlement ;
- L'attachement des petites entreprises de distribution à une péréquation avec les grandes surfaces et à l'affectation de la contribution versée par celles-ci au soutien au commerce et à l'artisanat.
Ces éléments plaidaient, selon votre commission des finances, pour l'adoption de la formule du compte d'affectation spéciale. Elle aurait d'abord permis - comme toute forme de budgétisation - d'asseoir le contrôle du Parlement sur des fonds dont l'utilisation avait fini par relever de l'action publique. Ensuite, elle aurait autorisé l'affectation d'une recette à une dépense dès lors qu'un lien existait entre l'une et l'autre, le report de crédits en fin d'année, et, le cas échéant, une contribution positive du solde du compte au budget de l'Etat.
Ces voeux sont, pour l'essentiel, exaucés dans le présent projet de loi de finances, car le FISAC y fait l'objet d'une dotation consécutive à la budgétisation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) ; elle permet de satisfaire à la première exigeance : le contrôle parlementaire.