III. EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET EFFECTIFS RÉELS : UN ÉCART IMPORTANT
A. DE LA DIFFICULTÉ D'APPRÉCIER LES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
On rappellera que les emplois budgétaires correspondent à la masse indiciaire servant de base au calcul des dotations de rémunérations, tandis que les effectifs rémunérés sont recensés indépendamment de leur statut et de leur coût indiciaire.
Pour les seuls « emplois directs », le tableau de « correspondance » entre emplois budgétaires et effectifs réels s'établit comme suit pour 2001, dernière année connue d'exécution.
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Emplois budgétaires |
Effectifs réels |
Différence |
|
|
Total |
9.471 |
8.913* |
- 558 |
|
dont : |
|||
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Administration centrale |
3.949 |
3.855 |
- 94 |
|
Services à l'étranger |
5.522 |
5.058 |
- 464 |
Sources : Rapport du contrôle financier sur la gestion 2001, bleu budgétaire.
* ce chiffre, tiré du « bleu », repose sur les fiches de paye délivrées par la sous-direction de la comptabilité du ministère. En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère des affaires étrangères indique un chiffre de 8.826 agents, qui s'appuie sur un effectif arrêté au 31 décembre 2001 (voir tableau ci-après).
Evolution des effectifs réels depuis 1995
|
Date (au 31/12 de chaque année) |
Adm. centrale |
Services diplomatiquesconsulaires et culturels |
Etablissements culturels (contractuels) |
Missions de coopération 3 ( * ) |
Centres médico-sociaux |
Total |
|
1995 |
3.789 |
4.113 |
896 |
381 |
37 |
9.216 |
|
1996 |
3.775 |
4.019 |
884 |
364 |
34 |
9.076 |
|
1997 |
3.696 |
3.896 |
841 |
352 |
31 |
8.816 |
|
1998 |
3.709 |
3.874 |
819 |
341 |
27 |
8.770 |
|
1999 |
3.755 |
3.895 |
691 |
347 |
20 |
8.708 |
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2000 |
3.942 |
3.739 |
1.107 |
- |
- |
8.788 |
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2001 |
3.982 |
3.786 |
1.058 |
- |
- |
8.826 |
|
2002 4 ( * ) |
4.029 |
3.777 |
1.066 |
- |
- |
8.872 |
Source : ministère des affaires étrangères .
Ce tableau montre une diminution régulière des effectifs réels du ministère des affaires étrangères depuis 1995 (- 344 emplois en moins de sept ans). Cette évolution recouvre cependant des disparités : les effectifs de l'administration centrale augmentent (+ 240 emplois), de même que ceux des établissements culturels (+ 170 emplois), tandis que ceux des services diplomatiques, consulaires et culturels diminuent (- 324 emplois). Enfin, les missions de coopération et les services médico-sociaux ont été intégrés dans les autres services à l'étranger à compter de 1999, année de la fusion du ministère des affaires étrangères et de celui de la coopération. Au total, on peut constater le renforcement des moyens en personnel de l'administration centrale, dans un contexte de réduction globale des effectifs du ministère.
Aux emplois budgétaires « directs » (administration centrale et services à l'étranger), il faut ajouter les agents recrutés localement, rémunérés sur le chapitre 37-90 « Moyens généraux des services », et affectés dans les services diplomatiques et consulaires à l'étranger. Leur nombre est évalué à 5.783 à la fin de l'année 2001, contre 5.843 à la fin de l'année 2000. Il convient également d'ajouter à ces effectifs les 2.793 agents recrutés localement par les établissements à autonomie financière, pris en charge par les budgets de ces derniers.
Enfin, les coopérants techniques, rémunérés sur le titre IV du budget du ministère sont au nombre de 2.234 en 2001, en constante et forte régression depuis plusieurs années (2.950 en 1999, 2.750 en 2000).
Le total des effectifs employés par le ministère des affaires étrangères est d'environ 19.500 personnes, dont un peu moins de la moitié (43 %) d'agents recrutés localement.
La Cour des comptes intègre en outre les personnels rémunérés partiellement par le ministère des affaires étrangères, au prorata des contributions financières qu'il accorde à divers organismes, notamment à l'AEFE pour la rémunération des enseignants de français à l'étranger. En comptabilisant ces emplois, les effectifs rémunérés directement ou indirectement par le ministère des affaires étrangères s'élèvent, selon le rapport du contrôleur financier pour 2001, à 25.503 agents.
En 2001, les documents budgétaires ont autorisé 9.471 emplois, alors que 25.503 agents au total, soit près du triple, ont été rémunérés sur le budget des affaires étrangères. On notera par ailleurs que 117 agents sont actuellement mis à la disposition du ministère des affaires étrangères par d'autres institutions (85 agents de catégorie A, 8 agents de catégorie B et 24 agents de catégorie C).
La Cour des comptes a souligné à plusieurs reprises la « différence considérable qui existe entre les emplois qui sont votés, et donc directement identifiés, et les effectifs globaux rémunérés par le département ». Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, elle souligne que « la dispersion marquée des financements engendre une grande opacité qui rend l'évolution des emplois et des effectifs très délicate à interpréter. L'évolution des seuls emplois budgétaires, voire des seuls emplois directs, doit être nuancée très fortement en raison des possibilités de substitution entre catégories d'emplois. Une telle pratique est en effet usuelle, comme l'indique d'ailleurs le programme pluriannuel de modernisation qui reconnaît que « le recours au recrutement local ne parvient qu'en partie à compenser la baisse des effectifs ». Il est nécessaire que le ministère et ses démembrements (établissements publics et associations) procèdent aux recrutements correspondants, particulièrement dans la perspective de la nouvelle loi organique ».
* 3 La fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération a conduit à transformer les missions de coopération et d'action culturelle en services de coopération et d'action culturelle au sein des ambassades à compter de l'année 2000.
* 4 Les données pour 2002 sont arrêtées au 31 juillet.