TITRE
V
-
MESURES DIVERSES ET DISPOSITIONS RELATIVES
À LA
TRÉSORERIE
Art.
47
(art. L. 137-7, L. 138-3, L. 138-14, L. 138-20 à L. 138-23
nouveaux,
L. 245-6 et L. 245-6-2 du code de la sécurité
sociale)
Modalités de recouvrement des impositions
directement
recouvrées par l'ACOSS
Objet : Cet article regroupe et précise l'ensemble des règles applicables en matière de recouvrement des impositions directement recouvrées par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
I - Le dispositif proposé
L'ACOSS, qui « pilote » la branche recouvrement de la sécurité sociale, centralise les recettes du régime général de la sécurité sociale collectées par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Elle assure également le recouvrement direct de certaines contributions spécifiques, à savoir :
- la contribution assise sur les primes d'assurance obligatoire des véhicules terrestres à moteur (art. L. 137-6 à L. 137-9 du code de la sécurité sociale) ;
- la contribution due par les grossistes répartiteurs sur les ventes en gros aux officines pharmaceutiques (art. L. 138-1 à L. 138-9 du code de la sécurité sociale) ;
- la clause de sauvegarde sur la progression du chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques (art. L. 138-10 à L. 138-19 du code de la sécurité sociale) ;
- la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques (art. L. 245-1 à L. 245-6 du code de la sécurité sociale) ;
- la contribution due par les laboratoires sur leurs ventes directes aux officines pharmaceutiques (art. L. 245-6-1 à L. 245-6-4 du code de la sécurité sociale) ;
- et la cotisation sur les boissons alcooliques (art. L. 245-7 à L. 245-12 du code de la sécurité sociale) .
Le paragraphe I de cet article vise à regrouper l'ensemble des règles communes relatives au recouvrement de ces contributions par l'ACOSS, à l'exception de la cotisation sur les boissons alcooliques qui est recouvrée comme les droits indirects. Un nouveau chapitre VIII bis est créé à cet effet dans le titre III ( Dispositions communes relatives au financement) du Livre premier (Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base) du code de la sécurité sociale.
Ce nouveau chapitre comprend quatre articles qui reprennent des dispositions figurant déjà dans le code, parfois dans sa partie réglementaire, ce qui permet de consolider les modalités de recouvrement de ces impositions et d'éviter les contentieux, car il s'agit d'une manière pleinement législative en application de l'article 34 de la Constitution.
Le nouvel article L. 138-20 rappelle que ces cinq contributions sont recouvrées et contrôlées par l'ACOSS, qui peut recourir à l'assistance des URSSAF, notamment par la mise à disposition d'inspecteurs du recouvrement qui sont habilités à effectuer des contrôles sur pièces et sur place pour opérer des vérifications et des redressements d'assiette en tant que de besoin. Cette mise à disposition est rendue nécessaire par le fait que l'ACOSS ne dispose, à la différence des URSSAF, d'aucun corps de contrôleurs propres, car ce métier de recouvrement direct n'est pas dans les attributions traditionnelles de l'agence. On remarque toutefois qu'il n'est désormais plus possible à l'ACOSS de recourir à des agents habilités de l'Etat pour le contrôle de la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques.
Le nouvel article L. 138-21 renvoie à l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale qui énonce les garanties et sanctions applicables au recouvrement direct des impositions par l'ACOSS, à savoir les mêmes que pour le recouvrement des cotisations sociales par les URSSAF. Il définit ensuite les règles contentieuses : recours gracieux préalable obligatoire, possibilité de remise des pénalités, majorations et taxations provisionnelles appliquées après règlement de la totalité des contributions dues et sous réserve de preuve de la bonne foi du redevable, compétence de la juridiction judiciaire (reprise de dispositions de l'article R. 245-8 du code de la sécurité sociale).
Le nouvel article L. 138-22 précise la procédure spécifique de recouvrement prévue pour les entreprises étrangères, qui doivent désigner un représentant résidant en France comme correspondant fiscal responsable des déclarations fiscales et du versement des contributions dues.
Enfin, le nouvel article L. 138-23 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de ces dispositions.
Le paragraphe II supprime par coordination les dispositions relatives au recouvrement de chacune des cinq contributions figurant déjà dans le code de la sécurité sociale.
Le paragraphe III fixe une date d'entrée en vigueur au 1 er janvier 2003, ce qui va de soi, d'autant plus que l'ensemble de cet article ne comporte aucune mesure nouvelle.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec l'accord du Gouvernement.
III - La position de votre commission
Votre commission ne soulève pas d'objection au dispositif proposé par le présent article, qui vise à renforcer les bases législatives des règles applicables au recouvrement des contributions concernées.
Sous réserve, en tant que de besoin, d'un amendement de coordination qui serait rendu nécessaire par les votes du Sénat précédemment intervenus, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 47
bis (nouveau)
(art. L. 144-2 du code de la sécurité
sociale)
Dépenses de contentieux de la sécurité
sociale
Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise, d'une part, à transférer aux régimes de sécurité sociale (non agricoles) la charge afférente au contentieux technique et, d'autre part, à actualiser certaines dénominations figurant dans le code de la sécurité sociale.
I - Le dispositif proposé
Les décisions des organismes de sécurité sociale peuvent faire l'objet d'un double contentieux :
- le contentieux général , qui concerne les différends auxquels donne lieu l'application de la législation de la sécurité sociale, et qui ne relèvent pas, par leur nature, d'un autre contentieux (affiliation et immatriculation ; droits, calcul et montant des prestations, etc.) .
- le contentieux technique , qui est destiné à régler les contestations relatives :
à l'état ou au degré d'invalidité en cas d'accident ou de maladie non professionnelle et à l'état d'inaptitude au travail ;
à l'état d'incapacité permanente de travail et, notamment, au taux de l'incapacité, en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle ;
aux décisions des caisses régionales d'assurance maladie concernant, en matière d'accidents du travail, la fixation du taux des cotisations, l'octroi de ristournes, l'imposition de cotisations supplémentaires.
Ce contentieux technique relève de la compétence, en première instance, des tribunaux du contentieux de l'incapacité et, en appel, de la cour nationale de l'incapacité et de la tarification des accidents du travail (CNITAT), située à Amiens. Les décisions rendues par la Cour nationale peuvent être attaquées par la voie du recours en cassation.
Jusqu'à présent, les dépenses afférentes à ce contentieux étaient prises en charge par l'Etat (budget du travail, de la santé et de la solidarité), à l'exception du contentieux technique concernant les assurés des régimes agricoles, qui est directement pris en charge par ces derniers.
A ce sujet, il convient de noter que :
- dès l'origine (1945), les dépenses afférentes au contentieux général de la sécurité sociale ont été à la charge des régimes sociaux ;
- entre 1945 et 1968, les dépenses afférentes au contentieux technique desdits régimes ont également été à la charge des régimes sociaux, avant d'être transférées à l'Etat, à la faveur de l'entrée en vigueur des ordonnances de 1967 réformant l'organisation de la sécurité sociale. Les archives de la Direction de la sécurité sociale demeurent toutefois muettes sur les véritables raisons de ce transfert.
L'article 35 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ayant « élevé » les tribunaux du contentieux de l'incapacité et la CNITAT au rang de juridictions « à part entière », le présent article propose, ( en son alinéa 1° ), de modifier la rédaction de l'article L. 144-2 du code de la sécurité sociale, afin de transférer, du budget de l'Etat aux régimes de sécurité sociale, la charge des dépenses afférentes au contentieux de l'incapacité.
Ces dépenses, dont le total est évalué à 19 millions d'euros, correspondent, d'une part, aux frais de personnel, de vacations (assesseurs et expertises) et de fonctionnement de la CNITAT et, d'autre part, aux frais de fonctionnement et de personnel des tribunaux du contentieux de l'incapacité.
En revanche, l'Etat conserve à sa charge les rémunérations des présidents des juridictions et celles de leurs secrétaires, ainsi que celles du secrétaire général et des secrétaires généraux adjoints de la CNITAT, représentant un total de 6 millions d'euros.
Les modalités concrètes de prise en charge, par les régimes sociaux non agricoles, des dépenses afférentes au contentieux technique, devraient s'inspirer de ce qui existe déjà pour les dépenses du contentieux général, à savoir :
- remboursement aux caisses primaires d'assurance maladie, par la CNAMTS, des règlements effectués par ces dernières au titre de l'ensemble des régimes sociaux ;
- puis remboursement de la CNAMTS, par ventilation des dépenses correspondantes entre, d'une part, les régimes autres que le régime général (part fixe déterminée par décret) et, d'autre part, les différentes branches du régime général (répartition effectuée par l'ACOSS au prorata du montant de leurs cotisations).
Par ailleurs, le présent article profite de cette modification de l'article L. 144-2 du code de la sécurité sociale pour y actualiser (2°, 3° et 4°) certaines dénominations anciennes, afin de les remplacer par les appellations en vigueur (« Caisse centrale de la mutualité sociale agricole » ; « Fonds spécial d'invalidité » ; « Fonds de solidarité vieillesse »).
II - La position de votre commission
Votre commission prend acte de ce nouveau transfert de dépenses entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale, et le regrette.
Toutefois, compte tenu de la modestie des sommes en cause, des antécédents historiques du dossier, et du fait que le régime agricole supporte, déjà, les dépenses afférentes à son contentieux technique, elle n'estime pas nécessaire de s'opposer à son transfert.
En outre, le rejet de cet article aurait pour conséquence concrète de ralentir, sinon d'empêcher totalement, le fonctionnement des nouvelles juridictions du contentieux technique de la sécurité sociale, l'Etat ayant déjà clairement signifié qu'il n'entendait plus prendre à sa charge les dépenses correspondantes. Le montant de ces dépenses ne paraît donc pas justifier un « blocage » éventuel desdites juridictions qui ne serait préjudiciable, dans les faits, qu'aux assurés.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
additionnel après l'article 47 bis
(art. L. 251-8 et
L. 251-9 nouveaux du code de la sécurité
sociale)
Création d'un fonds de réserve et de
régulation conjoncturelle
au sein de chaque branche du régime
général de sécurité sociale
Objet : Le présent article additionnel vise à créer, dans les comptes de la branche famille et de la branche accidents du travail du régime général, un fonds de réserve et de régulation conjoncturelle, sur le modèle de celui qui existe déjà pour la branche maladie.
Les recettes de la sécurité sociale, principalement constituées de cotisations et de contributions (CSG), sont extrêmement sensibles aux variations conjoncturelles de l'activité économique. Outre l'évolution structurelle des dépenses propres à chaque branche, l'équilibre financier de la sécurité sociale est ainsi tributaire de ces variations, les déficits des années de récession succédant aux excédents des années de croissance, et vice versa.
Afin de neutraliser les effets défavorables de ces « à-coups » conjoncturels sur les comptes sociaux, il paraît donc utile à votre commission d'autoriser chaque branche à affecter ses excédents éventuels à un fonds de réserve lui permettant de faire face, le cas échéant, à ses déficits ultérieurs.
Afin de respecter le principe de l'autonomie de gestion de chaque branche de la sécurité sociale, il est essentiel que chacune d'entre elles dispose d'un fonds de réserve qui lui soit propre, sur le modèle de celui qui existe déjà pour la branche maladie ( art. L. 251-3 du code de la sécurité sociale ).
Au regard du niveau des réserves ainsi constituées et des perspectives de la branche, les conseils d'administration des caisses nationales pourront, le cas échéant, proposer d'ajuster, dans cette optique de lissage des soldes, le niveau des dépenses et, notamment, celles qu'ils consacrent à leur action sanitaire et sociale.
Il s'avère donc nécessaire de créer un tel fonds au sein des comptes respectifs de la branche famille et de la branche accidents du travail.
En revanche, les excédents de la branche vieillesse étant déjà affectés, par la loi, au Fonds de réserve des retraites, il n'y a pas lieu de prévoir de disposition particulière à ce sujet.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
Article
additionnel après l'article 47 bis
Approbation des comptes
prévisionnels pour 2003 du fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)
Objet : Cet article vise à « solenniser » l'approbation, par le Parlement, des comptes du FOREC, afin d'en garantir la transparence.
Les prévisions de recettes et de dépenses du FOREC ne sont pas clairement identifiées, en tant que telles, dans les agrégats de dépenses et de recettes du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
En réalité, les dépenses du FOREC sont les recettes des branches de sécurité sociale au titre de la compensation des exonérations de cotisations.
Mais le FOREC n'apparaît dans les agrégats de la loi de financement que par le biais de ses propres recettes sur la ligne impôts et taxes affectés de l'article de prévision de recettes. Si une dotation budgétaire d'ajustement lui est versée, elle apparaîtra sur une autre ligne de cet article ( ligne contributions publiques ). En revanche, le FOREC, dans les comptes des caisses, est traité sous la rubrique transferts reçus mais il est éliminé, par consolidation de la ligne correspondante de l'article de prévision de recettes de la loi de financement.
Naturellement, tout se complique encore davantage lorsque, comme pour l'exercice 2000, apparaît une insuffisance des recettes du FOREC dans le cadre, de surcroît, d'une présentation des comptes en droits constatés.
Aussi, votre commission estime-t-elle que la représentation nationale doit adopter, en toute connaissance de cause, les conditions précises de l'équilibre prévisionnel du FOREC qui ne figure, actuellement pour information, que dans l'annexe f ) du projet de loi. En effet, et compte tenu des masses financières en jeu (environ 16 milliards d'euros), ces prévisions déterminent, largement, l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale.
Cette adoption « solennelle » des comptes prévisionnels du FOREC s'inscrit dans le cadre, plus général, des propositions de votre commission concernant la clarification et simplification qu'elle juge souhaitable d'apporter en ce domaine.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
Art.
48
Fixation des plafonds d'avances de trésorerie pour 2003
Objet : Cet article, qui fait partie du contenu « obligatoire » des lois de financement de la sécurité sociale, fixe les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes obligatoires, comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraites titulaires de droits propres, peuvent être couverts par des ressources non permanentes.
I - Le dispositif proposé
Le présent article fixe à 12,5 milliards d'euros le plafond d'avances de trésorerie autorisées pour le régime général en 2003 , soit un triplement par rapport au niveau défini dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, qui était de 4,42 milliards d'euros.
Ce plafond a été déterminé sur la base des évaluations réalisées par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Selon ces évaluations, le « point d'entrée » de la trésorerie du régime général (au 1 er janvier 2003) se situerait à - 2,7 milliards d'euros. La variation annuelle de trésorerie serait de - 7,1 milliards d'euros, le solde au 31 décembre 2003 atteignant - 9,8 milliards d'euros. Le solde moyen sur cet exercice est estimé à - 3,16 milliards d'euros.
Le point le plus haut de la trésorerie du régime général est prévu au mois de février (+ 6,47 milliards d'euros), tandis que le besoin de trésorerie le plus élevé serait de 10,6 milliards d'euros au mois de décembre 2003 . Compte tenu des difficultés de cet exercice de prévision, la « marge de sécurité » retenue par le présent article, c'est-à-dire l'écart entre le « point bas » de la trésorerie du régime général et le plafond d'avances autorisées, est donc d'environ 2 milliards d'euros.
En revanche, les plafonds d'avances de trésorerie autorisées par le présent article sont inchangés par rapport à ceux qui avaient été définis, en 2002, pour le régime des exploitants agricoles (BAPSA), la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et le Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements de l'Etat (FSPOEIE). Ces plafonds s'établissent comme suit :
(en millions d'euros)
|
Plafonds d'avances 2003 |
|
|
BAPSA |
2210 |
|
CNRACL |
500 |
|
FSPOEIE |
80 |
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a modifié, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec avis favorable du Gouvernement, le plafond d'avances initialement prévu pour la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines, en le réduisant de 330 à 200 millions d'euros . Cette décision a été justifiée par le fait que le profil prévisionnel de ce régime, tel que communiqué dans l'annexe c) du présent projet de loi, ne justifiait pas le maintien, au niveau antérieur, du plafond d'avances autorisées.
III - La position de votre commission
Votre commission s'était régulièrement étonnée, les années précédentes, du maintien, à un niveau élevé, du plafond d'avances de trésorerie du régime général, alors que le précédent Gouvernement ne cessait de se féliciter, par ailleurs, du redressement des comptes dudit régime. En 2001, encore, ce plafond d'avances avait été fixé à environ 4 milliards d'euros en loi de financement initiale, alors que le point le plus bas atteint, cette année-là, par la trésorerie du régime général, ne fut que 1,9 milliard d'euros.
En revanche, votre commission constate que la hausse importante du plafond d'avances proposé, pour 2003, par le présent article correspond à une appréciation réaliste de l'évolution probable de la situation financière du régime général . En effet, la « marge de sécurité » ainsi prévue, soit environ 2 milliards d'euros, rapportée au montant prévisionnel du point le plus bas de trésorerie, soit 10,6 milliards d'euros, est beaucoup plus faible que celle qui avait été définie dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 (soit une marge de 1,6 milliard d'euros pour un point bas de 2,8 milliards d'euros).
Par ailleurs, votre commission prend acte du relèvement du plafond de trésorerie de la caisse autonome de sécurité sociale dans les mines décidé par l'Assemblée nationale, tout en rappelant que le profil prévisionnel de trésorerie de ce régime, tel qu'établi à l'annexe c) du présent projet de loi, devrait être légèrement déficitaire en décembre 2003.
En revanche, le profil prévisionnel de trésorerie du BAPSA devrait rester, quant à lui, constamment positif au cours de l'année 2003, notamment en raison des recettes supplémentaires dont ce régime devrait bénéficier au titre, d'une part, de la modification des paramètres de la compensation vieillesse et, d'autre part, de l'augmentation de la subvention d'équilibre versée par l'Etat. Toutefois, votre commission n'a pas jugé nécessaire d'ajuster, en conséquence, son plafond de trésorerie, l'équilibre financier du BAPSA ayant toujours été, au cours de ces dernières années, pour le moins précaire.
S'agissant, enfin, de la CNRACL, le plafond d'avances autorisées paraît adapté aux besoins prévisionnels de trésorerie de ce régime pour 2003.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.