Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2003

TITRE PREMIER BIS (NOUVEAU)
-
CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS
DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission, a introduit un intitulé nouveau consacré au « contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale » qui comporte l'article 2 du projet initial (création d'une annexe sur la médicalisation de l'ONDAM) ainsi que cinq articles additionnels créant, d'une part, un Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé ( article premier bis ), modifiant, d'autre part, les compétences respectives de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ( article premier ter ) et prévoyant enfin la communication du Parlement de trois rapports ( articles premier quater, premier quinquies et 2 bis ).

Ce titre additionnel reprend dans son intitulé les termes de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale ( art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ) qui inclut, parmi les dispositions pouvant figurer limitativement dans ces lois, celles « améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ».

Votre commission vous propose d'adopter cette division nouvelle et son intitulé sans modification.

Article premier bis (nouveau)
(article 6 octies nouveau de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)
Création d'un Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, crée un Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé composé de 12 députés et 12 sénateurs sur le modèle de l'actuel Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement de sa commission, présenté par son président et son rapporteur pour les équilibres financiers. Il a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il tend à insérer dans l'ordonnance n° 58-1100 du 7 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un nouvel article 6 octies dont la rédaction est largement démarquée de l'actuel article 6 ter qui a institué, en 1983, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPCST).

Naturellement, la mission du nouvel Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (OPEPS) est libellée en termes différents, sa composition serait réduite à 24 membres (12 députés et 12 sénateurs) contre 36 (18 députés et 18 sénateurs) pour l'OPCST. Son conseil scientifique serait ramené à six personnalités (contre 24 pour l'OPCST).

Article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifié relative au fonctionnement des assemblées parlementaires	Article 1 ^er bis du présent projet de loi insérant après l'article 6 septies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, un article 6 octies nouveau .
« Article 6 ter . - I. - La délégation parlementaire dénommée Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques a pour mission d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d'éclairer ses décisions. A cet effet, elle recueille des informations, met en oeuvre des programmes d'études et procède à des évaluations.	« Art. 6 octies. - I. - La délégation parlementaire dénommée Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé a pour mission d'informer le Parlement des conséquences des choix de politique de santé, effectués notamment dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale, afin d'éclairer ses décisions. A cet effet, elle veille à l'application des politiques de santé, recueille des informations, met en oeuvre des programmes d'études et procède au contrôle, au suivi et à l'évaluation de ces politiques.
« II. - La délégation est composée de dix-huit députés et dix-huit sénateurs désignés de façon à assurer, au sein de chaque assemblée, une représentation proportionnelle des groupes politiques. Les députés sont désignés au début de chaque législature pour la durée de celle-ci. Les sénateurs sont désignés après chaque renouvellement partiel du Sénat.	« II. - La délégation est composée de douze députés et douze sénateurs ... ... politiques, chaque groupe ayant au moins un représentant . Les députés ... ... Sénat.
« Après chacun de ses renouvellements, la délégation élit son président et son premier vice-président qui ne peuvent appartenir à la même assemblée.	Alinéa sans modification
« III. - La délégation est assistée d'un conseil scientifique composé de vingt-quatre personnalités choisies en raison de leurs compétences dans les domaines des sciences et de la technologie.	« III. - La délégation ... ... composé de six personnalités ... ... dans le domaine des politiques de santé.
« Les membres du conseil scientifique sont désignés pour trois ans dans les conditions prévues par le règlement intérieur de la délégation.	Alinéa sans modification
« Le conseil scientifique est saisi dans les conditions prévues par le règlement intérieur de la délégation, chaque fois que celle-ci l'estime nécessaire.	Alinéa sans modification
« IV. - La délégation peut recueillir l'avis des organisations syndicales et professionnelles les plus représentatives au niveau national, ainsi que des associations de protection de l'environnement ou de défense des usagers et consommateurs.	« IV. - La délégation peut recueillir l'avis des professionnels de santé, ainsi que des organisations syndicales et professionnelles et des associations intervenant dans le domaine de la santé.
« V. - La délégation est saisie par :	Alinéa sans modification
« 1° le Bureau de l'une ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un président de groupe, soit à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs ;	Alinéa sans modification
« 2° une commission spéciale ou permanente.	Alinéa sans modification
« VI. - La délégation dispose des pouvoirs définis par l'article 164, paragraphe IV, de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 modifiée , portant loi de finances pour 1959.	« VI. - La délégation... ...du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.
« En cas de difficultés dans l'exercice de sa mission, la délégation peut demander, pour une durée n'excédant pas six mois, à l'assemblée d'où émane la saisine de lui conférer les prérogatives attribuées par l'article 6 ci-dessus aux commissions parlementaires d'enquête, à leurs présidents et à leurs rapporteurs. Lorsque la délégation bénéficie de ces prérogatives, les dispositions relatives au secret des travaux des commissions d'enquête et des commissions de contrôle sont applicables.	« En cas ... ... l'article 6 aux commissions ... ... d'enquête sont applicables.
« VII. - Les travaux de la délégation sont confidentiels, sauf décision contraire de sa part.	Alinéa sans modification
« Les résultats des travaux exécutés et les observations de la délégation sont communiqués à l'auteur de la saisine.	Alinéa sans modification
« Après avoir recueilli l'avis de l'auteur de la saisine, la délégation peut les rendre publics.	Alinéa sans modification
« Toutefois, lorsque la délégation a obtenu le bénéfice des dispositions de l'article 6 ci-dessus , la décision de publication ne peut être prise que par l'assemblée intéressée, dans les conditions fixées par son règlement pour la publication des rapports des commissions d'enquête et de contrôle .	« Toutefois, ... ... l'article 6, la décision ... ... d'enquête.
« VIII. - La délégation établit son règlement intérieur ; celui-ci est soumis à l'approbation des Bureaux des deux assemblées.	Alinéa sans modification
« IX. - Les dépenses afférentes au fonctionnement de la délégation sont financées et exécutées comme dépenses des assemblées parlementaires dans les conditions fixées par l'article 7 ci-dessous .	« IX. - Les ... ... des deux assemblées parlementaires dans les conditions fixées par l'article 7. »

Le nouvel OPEPS qu'il est proposé d'instituer peut être également considéré comme une mouture sectorielle de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (OPEPP) créé par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 (article 6 quinquies de l'ordonnance du 7 novembre 1958 précitée) :

« Art. 6 quinquies. - I. - Il est institué un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques composé de deux délégations constituées l'une à l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat.

« II. - Chaque délégation de l'Office est composée :

« - du président et du rapporteur général de la commission des Finances ainsi que d'un membre de chacune des commissions permanentes, membres de droit ;

« - de huit membres désignés par les groupes politiques de manière à assurer leur représentation proportionnelle en tenant compte des membres de droits ;

« Les députés sont désignés au début de chaque législature pour la durée de celle-ci. Les sénateurs sont désignés après chaque renouvellement partiel.

« L'Office est présidé, alternativement, pour un an, par le président de la commission des Finances de l'Assemblée nationale et par le président de la commission des Finances du Sénat.

« III. - L'Office est saisi par :

« 1° Le bureau de l'une ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un président de groupe ;

« 2° Une commission spéciale ou permanente.

« IV. - L'Office reçoit communication de tous renseignements d'ordre administratif et financier de nature à faciliter sa mission. Il est habilité à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit, réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, d'autre part, du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

« Pour la réalisation des études, l'Office peut faire appel à des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné.

« V. - Les travaux de l'Office sont communiqués à l'auteur de la saisine.

« VI. - L'Office établit son règlement intérieur qui est soumis à l'approbation des Bureaux des deux assemblées.

« L'Office dispose d'un budget doté à part égale par les deux assemblées. Ses dépenses sont financées et exécutées comme les dépenses des assemblées parlementaires, dans les conditions fixées à l'article 7 ci-après. »

La composition de cet OPEPP était, il est vrai, significativement différente car placée auprès des commissions des finances du Parlement : leur président et leur rapporteur général en étaient membres de droit ; il était présidé alternativement par le président de la commission des Finances de l'Assemblée nationale et par le président de la commission des Finances du Sénat ^{3 ( * )} .

Quoi qu'il en soit, cet Office a été supprimé par l'article 94 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).

Le rapporteur général de la commission des Finances du Sénat ^{4 ( * )} résumait ainsi les « dysfonctionnements » ayant conduit l'Assemblée nationale à proposer cette abrogation :

« - d'une part, la lourdeur et le manque de souplesse des procédures de sélection des thèmes d'études comme de choix des experts ;

« - d'autre part, le risque de « double emploi » avec les commissions permanentes dans la mesure où à l'Assemblée nationale les commissions disposent des moyens financiers leur permettant déjà de recourir à des cabinets d'experts indépendants.

« Enfin, à cette rigidité et à ce caractère redondant, il est ajouté une absence de compétence en matière de crédits budgétaires, empêchant l'Office de déboucher sur des décisions concrètes ».

*

* *

L'exposé sommaire de l'amendement de la commission justifie ainsi l'institution du nouvel office :

« Si l'information du Parlement est la condition essentielle à l'exercice de ses prérogatives de contrôle du Gouvernement et d'élaboration des lois, cette exigence est d'autant plus aiguë dans le domaine de la santé qu'elle est une des préoccupations majeures de nos concitoyens.

« Le contrôle de l'application des lois de financement de sécurité sociale exige des compétences particulières en matière d'évaluation des politiques de santé. Plus généralement, les décisions publiques en matière de santé reposent sur des données médicales dont l'analyse est parfois difficile pour le Parlement, dépourvu d'organes d'expertise en la matière.

« Il est donc proposé de remédier à cette carence en créant un Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé. Cet organe parlementaire nouveau, composé de représentants de l'Assemblée et du Sénat, serait assisté d'un conseil d'experts.

« Ses modalités de fonctionnement, inspirées à celles régissant l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologies, permettraient aux membres des assemblées de disposer d'une source d'information à la fois experte et indépendante de l'exécutif et leur donneraient les moyens de faire des propositions de choix de politiques de santé ».

II - La position de votre commission

Le choix d'introduire le présent article dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale plutôt que retenir la voie d'une proposition de loi n'est pas étranger à une certaine confusion quant aux missions d'un tel Office.

Seules, en effet, peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale les dispositions « améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale » (art. L.O. 111-3-III du code de la sécurité sociale).

Aussi, pour ne pas encourir la censure du Conseil constitutionnel, les auteurs de l'amendement ont-ils dû insister sur la mission de contrôle de l'application des lois de financements qui serait dévolue au nouvel Office :

Ainsi, ce dernier aurait-il pour mission « d'informer le Parlement des conséquences des choix de politique de santé, effectués notamment dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale ».

« A cet effet, elle (la délégation dénommée Office) veille à l'application des politiques de santé ... et procède au contrôle, au suivi et à l'évaluation de ces politiques ».

La nature du nouvel Office apparaît dès lors ambiguë et il peut être fait grief au dispositif de confondre non pas tant l'évaluation et le contrôle, notion souvent proche dans la pratique, que plus précisément l'évaluation prospective des choix et le contrôle de l'application d'une politique.

Dès lors, il semble trouver malaisément sa place entre, d'une part, l'OPECST et, d'autre part, le rôle traditionnel des commissions permanentes du Parlement.

Aussi, n'est-il pas surprenant que le présent article ait fait l'objet d'une double critique lors du débat à l'Assemblée nationale :

- celle de M. Claude Birraux, actuel président de l'OPECST ^{5 ( * )} s'étonnant que l'on puisse affirmer que le Parlement ne possède pas d'outil d'évaluation des choix en matière de santé et mentionnant, pour démentir une telle affirmation, les nombreux rapports de l'OPECST dans ce domaine ;

- celle de l'ancien président de la commission des Affaires culturelle, familiale et sociale de l'Assemblée nationale, M. Jean Le Garrec considérant qu'il « faut impérativement distinguer entre l'évaluation et le contrôle » que « rien ne serait pire que de régler le problème en dehors de la commission concernée », et estimant qu'il était de « mauvaise méthode » d'espérer résoudre l'insuffisance de moyens de la commission par « la création d'une entité supplémentaire ».

Dans ce contexte quelque peu confus, votre commission souhaite rappeler objectivement les missions que tant l'OPECST qu'elle-même s'efforcent aujourd'hui de remplir afin que chacun puisse évaluer les lacunes éventuelles des dispositifs.

Les travaux d'évaluation de l'OPECST

Les questions de santé n'ont pas été négligées, loin s'en faut, dans les travaux de l'OPECST particulièrement au cours des dernières années :

- L'impact éventuel de la consommation des drogues sur la santé mentale de leurs consommateurs - Rapporteur : M. Christian Cabal, député (AN 11 ^e législature n° 3641 - Sénat (2001-2002) n° 259) ;

- Les incidences environnementales et sanitaires des essais nucléaires effectués par la France entre 1960 et 1996 et éléments de comparaison avec les essais des autres puissances nucléaires - Rapporteurs : MM. Christian Bataille, député, et Henri Revol, sénateur (AN 11 ^e législature n° 3571 - Sénat (2001-2002) n° 207) ;

- La brevetabilité du vivant - Rapporteur : M. Alain Claeys, député (AN 11 ^e législature n° 3502 - Sénat (2001-2002) n° 160) ;

- Les effets des métaux lourds sur l'environnement et la santé - Rapporteur : M. Gérard Miquel, sénateur (AN 11 ^e législature n° 2979 - Sénat (2000-2001) n° 261) ;

- Les conséquences des installations de stockage des déchets nucléaires sur la santé publique et l'environnement - Rapporteur : Mme Michèle Rivasi, député (AN 11 ^e législature n° 2257 - Sénat (1999-2000) n° 272) ;

- Clonage, thérapie cellulaire et utilisation thérapeutique des cellules embryonnaires - Rapporteur : MM. Alain Claeys, député et Claude Huriet, sénateur (AN 11 ^e législature n° 2198 - Sénat (1999-2000) n° 238) ;

- Génomique et informatique : l'impact sur les thérapies et sur l'industrie pharmaceutique - Rapporteur : M. Franck Sérusclat, sénateur (AN 11 ^e législature n° 1871 - Sénat (1999-2000) n° 20) ;

- L'application de la loi n° 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal - Rapporteur : MM. Alain Claeys, député et Claude Huriet, sénateur (AN 11 ^e législature n° 1407 - Sénat (1998-1999) n° 232) ;

- De la connaissance des gènes à leur utilisation - L'utilisation des organismes génétiquement modifiés dans l'agriculture et dans l'alimentation - Rapporteur : M. Jean-Yves Le Déaut, député (AN 11 ^e législature n° 1054 - Sénat (1997-1998) n° 545) ;

- L'amiante dans l'environnement de l'homme : ses conséquences et son avenir - Rapporteurs : MM. Jean-Yves le Déaut, député et Henri Revol, sénateur (AN 11 ^e législature n° 329 - Sénat (1997-1998) n° 41) ;

- Les liens entre la santé et l'environnement, notamment chez l'enfant - Rapporteur : M. Jean-François Mattei, député (AN 10 ^e législature n° 2588 - Sénat (1995-1996) n° 245) ;

- Problèmes posés par le traitement des déchets hospitaliers - Rapporteur : M. Michel Destot, député (AN 9 ^e législature n° 3253 - Sénat (1992-1993) n° 221) ;

- Biodiversité et préservation du patrimoine génétique - Rapporteur : M. Daniel Chevallier, député (AN 9 ^e législature n° 2713 - Sénat (1991-1992) n° 365) ;

- Les sciences de la vie et les droits de l'homme : bouleversement sans contrôle ou législation à la française ? - Rapporteur : M. Franck Sérusclat, sénateur (AN 9 ^e législature n° 2588 - Sénat (19991-1992) n° 262) ;

- La préservation de la qualité de l'eau (distribution de l'eau potable et traitement des eaux résiduaires) - Rapporteurs : MM. Jean Faure et Richard Pouille, sénateurs (AN 9 ^e législature n° 2218 - Sénat (1990-1991) n° 479) ;

- Applications des biotechnologies à l'agriculture et à l'industrie agro-alimentaire - Rapporteur : M. Daniel Chevallier, député (AN 9 ^e législature n° 1827 - Sénat (1990-1991) n° 148) ;

- Conséquences de l'accident de la centrale nucléaire de Tchernobyl et sûreté et sécurité des installations nucléaires - Rapporteurs : MM. Jean-Marie Rausch et Richard Pouille, sénateurs (AN 8 ^e législature n° 1156 - Sénat (1987-1988) n° 179).

La question peut se poser dans ces conditions de l'apport d'un nouvel Office intervenant spécifiquement dans le domaine de la santé.

Les travaux de ce dernier devraient en outre nécessairement tenir compte de paysage institutionnel actuel et notamment de l'existence d'un Haut conseil de la santé (HCP).

« Le Haut conseil de la santé a pour mission :

« 1° De contribuer à la définition des priorités pluriannuelles de santé publique, notamment en apportant son concours au Gouvernement et en formulant toute recommandation qu'il juge nécessaire en vue d'améliorer les politiques de santé ;

« 2° D'évaluer, par l'intermédiaire d'un rapport remis au Parlement avant le 15 avril de chaque année, l'application de ces priorités. Ce rapport est élaboré notamment au vu des bilans établis, avant le 1 ^er mars, par les conseils régionaux de la santé et au vu des propositions que ces derniers formulent.

« Il peut être consulté par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale et les présidents des commissions compétentes du Parlement sur toute question concernant l'organisation du système de santé, en particulier sur les évolutions du système de soins liées aux objectifs de la politique de santé. »

(art. L. 1411-1-3 du code de la santé publique)

C'est d'ailleurs à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, lors de l'examen de la loi du 4 mars 2002, qu'il a été précisé, d'une part, que le Haut conseil peut être consulté directement par les présidents des commissions compétentes du Parlement et, d'autre part, que son président est élu parmi les personnalités qualifiées de sorte que l'indépendance du Haut conseil soit confortée. En effet, la présidence du Haut comité de santé publique auquel succède le HCP était assurée par le ministre chargé de la santé.

De fait, le Parlement, s'il ne dispose pas d'experts ou d'organismes qui lui « appartiennent », peut solliciter l'expertise existante qui se prête généralement avec déférence à cet exercice.

Dans le domaine de la santé, votre commission et ses rapporteurs ont ainsi largement puisé dans cette expertise à l'occasion des nombreuses auditions qui alimentent leur réflexion.

Il n'est pas exclu, en outre, que la polysynodie s'accompagne d'une forme de multi-appartenance et que la composition du conseil scientifique d'un Office parlementaire finisse par recouper celles des instances que consulte déjà le Parlement.

Les travaux de contrôle et d'évaluation de votre commission

En dépit d'un ordre du jour législatif constamment et lourdement chargé, dans les différents secteurs de sa compétence, votre commission considère que sa tâche de contrôle est une priorité et non une activité résiduelle qu'elle exercerait à ses « moments perdus ».

S'agissant plus particulièrement de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la tâche de suivi et de contrôle lui semble un élément consubstantiel de la mission qui lui incombe de rapporter le projet de loi de financement de l'année.

Aussi, s'efforce-t-elle chaque année, avant l'été, de publier un rapport sur l'application des lois de financement qui fait suite au travail de contrôle sur pièces et sur place conduit par ses rapporteurs tout au long du premier semestre.

Ainsi, après un premier rapport publié en juin 1999 (n° 433 [1998-1999]) : les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible et consacré à une réflexion sur cette nouvelle catégorie de loi et la nécessité de lui donner davantage de rigueur et de cohérence, la commission a-t-elle publié successivement deux rapports :

- le premier en juin 2000 (n° 356 [1999-2000]) : application de la loi de financement de la sécurité sociale : un bilan à mi-parcours) a analysé l'état des comptes sociaux au printemps 2000, les difficultés de fonctionnement des caisses d'allocations familiales, la gestion des exonérations de cotisations de sécurité sociale et la mise en place de la couverture maladie universelle ;

- le second en juin 2001 (n° 382 [2000-2001]) les fonds sociaux, une prolifération nuisible à la transparence du financement de la sécurité sociale ) a comporté un « audit » des différents fonds sociaux : le fonds de financement des trente-cinq heures, le fonds de réserve des retraites, le fonds d'investissement pour la petite enfance ainsi qu'une synthèse sur six fonds médicaux et hospitaliers.

En outre, la commission entretient un dialogue suivi avec la Cour des comptes chargée de l'assister dans sa tâche de contrôle de l'application des lois de financement. Chaque année, elle demande à la cour d'inclure dans son rapport sur la sécurité sociale des développements qui répondent aux préoccupations qui sont celles des rapporteurs de la commission. De même, chaque année à l'occasion de l'audition du Premier président de la Cour, établit-elle un questionnaire appelant des réponses écrites qui permettent de compléter et de préciser la teneur du rapport annuel de la haute juridiction.

Enfin, en dehors du cadre des lois de financement, mais dans le domaine de la santé, votre commission, s'appuyant sur les contributions de nombreux experts, procède à des travaux que l'on peut raisonnablement qualifier de travaux « d'évaluation des politiques de santé ».

Ainsi, a-t-elle rendu public en février 1999 un rapport sur les soins palliatifs et l'accompagnement faisant suite à ses travaux sur la douleur et les initiatives législatives qu'elle avait prises dans ce domaine ^{6 ( * )} .

De même, en avril 2001 a-t-elle publié un rapport sur la protection des personnes se prêtant à des recherches biomédicales ^{7 ( * )} s'attachant particulièrement à évaluer l'action des comités consultatifs de protection des personnes dans la recherche biomédicale (CCPPRB) et plus généralement l'application de la loi n° 88-1188 du 20 décembre 1988.

Encore, en juin 2001 a-t-elle rendu public un rapport sur la politique de lutte contre le cancer ^{8 ( * )} qui, s'appuyant sur un vaste programme d'auditions et de nombreuses contributions dont celles de la Cour des comptes, a proposé les voies et moyens de doter notre pays d'une politique dans ce domaine, coordonnée, efficace et respectueuse du malade.

Enfin, en juillet 2002, la commission a publié un important rapport sur la politique de compensation du handicap ^{9 ( * )} .

*

* *

Naturellement, votre commission pourrait faire mieux encore avec davantage de moyens.

Mais, d'une part, l'expertise dans le domaine de la santé lui semble être accessible grâce à la grande disponibilité des médecins ou des scientifiques, à titre individuel et à travers les instances prestigieuses dans lesquelles ils siègent, et à l'intérêt qu'ils prennent eux-mêmes spontanément à échanger avec le législateur.

Elle reste, d'autre part, attachée au dialogue permanent qui doit exister entre les tâches de contrôle et d'évaluation et l'activité législative.

De fait, ses rapports d'information débouchent sur des initiatives législatives qui ont marqué par exemple les domaines de la sécurité sanitaire, de la douleur et des soins palliatifs, qui marqueront, elle l'espère, notre politique à l'égard des personnes handicapées.

Enfin, votre commission ne saurait tenir pour négligeables les travaux du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale ^{10 ( * )} qui a remis son rapport au bureau du Sénat le 2 juillet dernier.

Le groupe de réflexion s'interroge en effet, de façon générale, sur l'évaluation de la loi et des politiques publiques. Il constate que :

« - dans de nombreux cas, elle (est) indissociable et structurellement liée à l'activité des structures existantes, et notamment des commissions.

« - dans certaines hypothèses, elle (peut) relever de la mise en place de structures temporaires (groupes de travail, missions d'information communes aux commissions...).

« Dans cette perspective et au regard de l'expérience des Offices créés par les lois du 14 juin 1996, il est apparu qu'une réflexion devait être engagée par les commissions permanentes pour :

« - s'interroger sur l'adéquation de ce type de structure au regard des objectifs assignés ;

« - le cas échéant, rechercher les formes les plus aptes à répondre aux besoins de l'évaluation. »

Prenant acte de la suppression de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques moins de quatre ans après sa création, le groupe s'inquiète de l'avenir de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation en ces termes :

« L'Office d'évaluation de la législation créé par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996 n'a manifestement pas trouvé son « rythme de croisière » ni répondu aux attentes qui avaient justifié sa création : l'Office n'a publié que deux rapports... Est-ce imputable à sa « structure bicamérale » ou à la surcharge de travail des deux commissions des Lois ?

« En tout état de cause, le groupe de réflexion a considéré qu'une réflexion sur le devenir de cet Office devrait être menée par la commission des Lois et les autres commissions permanentes. Faut-il envisager une redynamisation de cet Office ? Faut-il scinder l'Office pour constituer une délégation dans chaque assemblée ? Faut-il supprimer totalement cet Office et redistribuer ses compétences entre les commissions permanentes (en créant, par exemple, un groupe de travail ou une mission d'information interne à chaque commission permanente) ? Le débat reste ouvert. »

Le groupe de réflexion rappelle en outre que le bureau du Sénat, lors de sa réunion du 20 décembre 2001, s'était prononcé favorablement à la mise à disposition de l'ensemble des commissions et des délégations assimilées ^{11 ( * )} d'un crédit substantiel destiné à leur permettre de faire appel, en tant que de besoin, à des concours extérieurs (organismes publics, cabinets privés, experts, universitaires) pour la réalisation des études dont ces commissions et délégations constateraient la nécessité.

*

* *

A ce stade, votre commission se tiendra à quelques observations de nature peut-être à clarifier le débat :

- il n'est pas douteux que le choix de débattre de cette question à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale n'est pas un élément de clarification ;

- elle répugne à écarter une initiative prise par l'éminent président de la commission des Affaires culturelle, familiale et sociale de l'Assemblée nationale qui pose à l'évidence une bonne question ;

- elle prend certes en compte l'avis « très favorable » du ministre en séance publique à l'Assemblée nationale, mais elle estime que le problème posé concerne avant tout l'organisation interne du Parlement ; une sagesse prudente de la part du Gouvernement aurait été probablement préférable ;

- aussi, considère-t-elle que l'initiative de l'Assemblée nationale gagnerait à prendre la forme d'une proposition de loi, faisant l'objet d'une vraie navette et dont le dépôt serait précédé par la consultation du bureau des deux assemblées et d'un état des lieux permettant d'évaluer, le cas échéant, des réponses alternatives à l'excellente question posée par le président Jean-Michel Dubernard.

Telles sont les raisons qui conduisent votre commission à vous proposer, en quelque sorte à titre conservatoire, d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article premier ter (nouveau)
(art. L. 134-1 du code des juridictions financières)
Examen de la gestion des centres hospitaliers régionaux
par la Cour des comptes

Objet : Cet article confie à la Cour des comptes le contrôle de la gestion des centres hospitaliers régionaux (CHR).

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résulte de l'adoption d'un amendement présenté par M. Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, cosigné par MM. Bardet et Dubernard.

Il complète l'article L. 134-1 du code des juridictions financières, qui soumet au contrôle de la Cour des comptes tous les organismes de droit privé jouissant de la personnalité civile ou de l'autonomie financière qui assurent en tout ou partie la gestion d'un régime de sécurité sociale, afin de confier à la Cour des comptes l'examen de la gestion des centres hospitaliers régionaux, qui relèvent à ce jour de la compétence juridictionnelle et budgétaire des chambres régionales des comptes (CRC).

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, l'objectif est de « renforcer les pouvoirs d'investigation de la Cour des comptes dans le cadre de sa mission de contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. »

II - La position de votre commission

Votre commission est très réservée sur cette initiative de l'Assemblée nationale.

Elle observe tout d'abord qu'il apparaît assez paradoxal de recentraliser le contrôle des CHR alors même que le Gouvernement engage une nouvelle phase de décentralisation et qu'il affiche son souhait d'évoluer à terme vers une régionalisation de la santé.

Elle rappelle que les CHR sont des établissements publics locaux, généralement présidés par des maires : il semble assez logique qu'ils relèvent, pour le contrôle de leur gestion, des chambres régionales des comptes ;

L'article introduit par l'Assemblée nationale laisse aux chambres régionales des comptes la compétence de jugement des comptes : on voit mal dans ses conditions comment la Cour des comptes évaluerait la gestion sans s'appuyer sur l'examen des comptes. Les deux fonctions que sont le jugement des comptes et l'évaluation de la gestion doivent nécessairement aller de pair.

Votre commission rappelle que la Cour des comptes et les CRC travaillent déjà en étroite collaboration sur la question de l'hôpital : les développements consacrés à l'hôpital dans le rapport de septembre 2002 sont notamment le fruit des observations transmises par les CRC.

Enfin, elle observe qu'une telle modification des champs de compétence respectifs soulèveraient des problèmes pratiques considérables : les CRC se sont en effet organisées en fonction de cette mission (la chambre d'Ile-de-France compte ainsi une section entière dédiée au contrôle des établissements hospitaliers) et le transfert à Paris d'une cinquantaine de magistrats inamovibles ne se ferait pas sans difficultés.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article premier quater (nouveau)
Communication au Parlement des rapports
de la Commission de la transparence et de la commission
d'évaluation des produits et prestations remboursables

Objet : Cet article prévoit que les rapports d'activité de la Commission de la transparence et de la Commission d'évaluation des produits et prestations remboursables seront remis chaque année au Parlement.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résulte de l'adoption d'un amendement présenté par M. Bardet, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail.

Il prévoit que seront remis au Parlement chaque année les rapports d'activité des commissions visées à :

- l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale : il s'agit de la Commission d'évaluation des produits et prestations remboursables , qui donne un avis sur les conditions de remboursement par l'assurance maladie des dispositifs médicaux, des tissus et cellules issus du corps humain et des produits de santé autres que les médicaments ;

- l'article L. 5123-3 du code de la santé publique : il s'agit de la Commission de la transparence , qui donne, pour les médicaments, un avis sur le service médical rendu et son amélioration.

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, l'objectif est d'améliorer ainsi l'information du Parlement.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter à cet article un amendement rédactionnel : la formulation retenue par l'Assemblée nationale pouvait en effet laisser penser qu'une disposition législative serait nécessaire pour que le Parlement obtienne communication de rapports d'activité existants.

Or, dans le cadre des prérogatives de contrôle sur pièces et sur place qui sont les leurs en application de l'article L. 111-9 du code de la sécurité sociale, les rapporteurs des lois de financement de la sécurité sociale sont déjà habilités à se faire communiquer tout document de quelque nature que ce soit, réserve faite des informations couvertes par le secret de la défense nationale ou le secret médical. Ils peuvent de ce fait se faire communiquer tout rapport d'activité qu'il jugerait utile de consulter.

En réalité, le présent article vise essentiellement à contraindre la Commission de la transparence et la Commission d'évaluation des produits et prestations remboursables à établir chaque année un rapport d'activité, ce qu'elles ne font pas jusqu'à présent.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article premier quinquies (nouveau)
Rapport sur l'impact financier
de l'indemnisation des victimes de l'amiante

Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement déposera, avant le 15 octobre 2003, un rapport présentant l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante pour l'année en cours et les vingt années suivantes.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. François Goulard, rapporteur pour avis de la commission des Finances, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée.

Il prévoit qu'un rapport du Gouvernement soit rendu public avant le 15 octobre 2003 afin d'évaluer l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante. Cette évaluation portera sur la période 2003-2023.

II - La position de votre commission

Votre commission n'est traditionnellement pas favorable à la multiplication des dispositions législatives se bornant à prévoir des rapports.

Toutefois, en l'espèce, le présent rapport apparaît tout à fait pertinent.

Il convient en effet d'améliorer l'information disponible relative à l'indemnisation des victimes de l'amiante.

Le nombre de maladies professionnelles dû à l'amiante a fortement progressé, sans qu'il soit possible d'anticiper les évolutions pour les années à venir.

Évolution du nombre de maladies professionnelles reconnues liées à l'amiante

1997	1998	1999	2000	2001	2002 ^(1)
1.763	2.130	3.053	3.550	4.082	4.290

⁽¹⁾ prévisions

Source : CNAMTS

Le rapport, établi en 1996 par le groupe d'expertise collective réuni par l'INSERM, estime toutefois que l'amiante pourrait être à l'origine de 50.000 à 60.000 décès dans les vingt prochaines années, avec sans doute un pic de mortalité autour de l'année 2020, ce qui fait de l'amiante une catastrophe sanitaire de première ampleur.

Or, l'amiante pèse déjà financièrement très lourd sur la branche : les dépenses de réparation, les dotations au FCAATA et au FIVA ont fortement augmenté au cours des dernières années pour atteindre près de 13 % de l'ensemble des dépenses prévisionnelles de la branche pour 2003.

En dépit de cette charge nécessairement croissante, l'évaluation du coût de l'amiante reste largement incertaine, ce qui n'est pas sans poser d'évidentes difficultés comme le souligne l'exposé sommaire de l'amendement de M. Goulard :

« Le Parlement ne peut voter, chaque année, des dispositions relatives à l'indemnisation des victimes de l'amiante -cette année, il est demandé au Parlement de voter 230 millions d'euros de transferts au profit du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante- sans vue complète de l'impact financier à terme des mécanismes d'indemnisations mis en place et sans analyse prospective de l'impact de l'amiante sur la santé des populations ».

Il est en effet aujourd'hui notamment difficile d'évaluer le profil financier du FIVA pour les années à venir. Et on peut douter que le rapport annuel d'activité du FIVA soit l'instrument pertinent pour une telle évaluation prospective à long terme. Celui-ci vise en effet principalement à retracer l'activité du fonds pour l'année écoulée et, en application du VII de l'article 53 de la loi de financement pour 2001, à permettre de déterminer la contribution annuelle de la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général au financement du fonds.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
Rapport au Parlement sur la médicalisation de l'ONDAM

Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un rapport analysant l'évolution, au regard des besoins de santé, des soins financés au titre le l'ONDAM

I - Le dispositif proposé

Cet article s'inscrit dans le cadre de la volonté exprimée par le Gouvernement, et depuis plusieurs années par votre commission, de « médicaliser » l'ONDAM.

Il vise à donner au Parlement une information « médicalisée » sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), pour lui permettre de mieux contrôler l'application des lois de financement et de connaître plus précisément le contenu de l'enveloppe de soins remboursables qu'il vote.

L'objectif est que le débat sur l'ONDAM ne se limite plus simplement à une discussion « budgétaire » sur un taux de croissance mais permette de mieux distinguer les priorités sanitaires affichées par le Gouvernement de la simple reconduction à l'identique des moyens.

Dans sa rédaction initiale, l'article complétait l'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 afin d'ajouter à la liste des documents que le gouvernement doit rattacher chaque année à l'annexe b du projet de loi de financement une analyse de l'évolution, au regard des besoins de santé, des soins financés au titre de l'ONDAM

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La rédaction initiale de cet article soulevait une difficulté juridique. Dans sa décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, le Conseil constitutionnel a en effet resserré sa jurisprudence par rapport à la loi de financement pour 1997 en censurant la disposition de la loi de financement pour 1999 qui prévoyait qu'un rapport sur l'état de la santé bucco-dentaire de la population devait être joint à l'annexe a au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a rappelé à cette occasion qu'en vertu du premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution , « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » . Le Conseil constitutionnel a estimé qu'il résultait de cette disposition que « seule la loi organique peut déterminer les rapports qui doivent être annexés aux projets de loi de financement de la sécurité sociale ».

En cas de saisine du Conseil constitutionnel, l'article 2 risquait fort, dès lors, d'être censuré. Cette analyse a conduit l'Assemblée nationale à adopter un amendement présenté M. Bardet, rapporteur pour l'assurance maladie, comportant une nouvelle rédaction de l'article qui ne fait plus référence à l'annexe b au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le rapport prévu par l'article devient ainsi un « simple » rapport du Gouvernement au Parlement, analysant l'évolution, au regard des besoins de santé, des soins financés au titre le l'ONDAM, déposé à la même date que les annexes du projet de loi de financement, soit au plus tard le 15 octobre

III - La position de votre commission

La préoccupation qui a inspiré cet article rejoint celle exprimée de longue date par votre commission. Celle-ci est donc très favorable au principe de ce rapport.

Elle observe néanmoins que les difficultés juridiques soulevées par la rédaction initiale de cette disposition démontrent, à l'évidence, la nécessité d'une révision rapide de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2 bis (nouveau)
Rapport au Parlement sur les coûts de gestion des relations
entre l'Etat et la sécurité sociale

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, avec l'accord du Gouvernement, vise à clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, par la transmission, avant le 1 ^er septembre 2003, d'un rapport du Gouvernement dressant l'état des lieux et proposant des réformes en la matière.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale concernent principalement :

- le paiement des charges sociales de l'Etat employeur ;

- les contributions publiques versées par l'Etat à la sécurité sociale au titre du remboursement de certaines prestations sociales (AAH, RMI...), des subventions d'équilibre de divers régimes et de la prise en charge d'exonérations sociales « hors FOREC » ;

- les frais de gestion prélevés par l'Etat sur les produits recouvrés, par ses soins, des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale.

Ces « coûts de gestion » devraient recouvrir à la fois, s'agissant des prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat et remboursées ensuite par ce dernier à la première, les frais de gestion et de contrôle de ces prestations, mais également le coût de trésorerie dû au retard enregistré dans les remboursements de l'Etat.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001 : « La complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale est le signe le plus net, à la fois, du désordre où l'on est parvenu et de la nécessité de réformes. »

Le présent article propose donc de faire le point sur cette question, à l'occasion d'un rapport du Gouvernement qui, transmis au Parlement avant le 1 ^er septembre 2003, c'est-à-dire avant l'examen de la prochaine loi de financement, devra également identifier des solutions en la matière.

Compte tenu des précisions fournies par M. le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées au cours du débat parlementaire, les conclusions de ce rapport seront, en fait, celles de la mission conjointe de l'Inspection générale des Affaires sociales et de l'Inspection générale des finances déjà diligentées à ce sujet par leurs ministres de tutelle respectifs.

II - La position de votre commission

La préoccupation exprimée par cet article est commune aux deux Assemblées parlementaires qui ont, les années précédentes, adopté dans les mêmes termes un amendement dit « fermier général » qui visait, précisément, à clarifier les modalités de facturation, à la sécurité sociale, des frais de recouvrement des impôts et taxes recouvrés à son profit par l'Etat.

Votre commission ne peut donc qu'être favorable à la transmission d'un rapport officiel sur ce sujet, rapport dont elle analysera les propositions de réformes avec le plus grand intérêt.

Elle souhaite, qu'à l'occasion de ce rapport, deux réflexions puissent être abordées respectivement :

- sur les terminologies utilisées : le remboursement à la sécurité sociale de prestations qu'elle gère pour le compte de l'Etat et qui entraîne pour elle un coût non négligeable, ne saurait être présenté comme une « contribution » de l'Etat ;

- sur les traitements comptables de ces prestations : certaines transitent par les comptes de la branche famille, notamment, figurant à la fois en dépenses (versement de la prestation), et en recettes (remboursement de l'Etat), d'autres, tels le RMI, n'y apparaissent pas ; il serait probablement plus clair d'identifier, au sein des comptes des caisses, leur activité pour « le compte d'autrui ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ³ Une telle solution a été également retenue sous la forme d'un rattachement aux commissions des lois du Parlement, pour l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (OPEL) créé par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996 (article 6 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précité toujours en vigueur).

* ⁴ Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2001 n° 921 (2000-2001) (tome III).

* ⁵ Par lettre en date du 25 octobre 2002, notre collègue Henri Revol, actuel vice-président de l'OPECST a fait valoir au président de votre commission un point de vue identique.

* ⁶ « Pour une politique de développement des soins palliatifs et d'accompagnement », rapport n° 207 (1998-1999) fait par M. Lucien Neuwirth, rapporteur.

* ⁷ Rapport d'information n° 267 (2000-2001) fait par M. Claude Huriet, rapporteur.

* ⁸ « La volonté de vaincre le cancer » - rapport n° 419 rectifié (2000-2001) fait par M. Claude Huriet, président et M. Lucien Neuwirth, rapporteur.

* ⁹ « Compensation du handicap, le temps de la solidarité » rapport n° 369 (2001-2002) fait par M. Paul Blanc rapporteur.

* ¹⁰ Groupe de travail instauré par le bureau du Sénat le 20 novembre 2001 présidé par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat.

* ¹¹ Délégation du Sénat pour l'Union européenne, Délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire et Délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.