N° 58
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 13 novembre 2002 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
|
Tome IV : Examen des articles |
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 250 , 327, 330 et T.A. 35
Sénat : 47 (2002-2003)
|
Sécurité sociale. |
EXAMEN
DES ARTICLES
TITRE
PREMIER
-
ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE
DE SANTÉ ET
DE SÉCURITÉ SOCIALE
Article
premier
Approbation du rapport annexé
Objet : Cet article porte approbation du rapport qui lui est annexé énonçant « les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier ».
I - Le dispositif proposé
Le présent article a pour objet de se conformer à la prescription organique qui veut qu'en votant un projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Parlement, non seulement arrête des objectifs de dépenses, des prévisions de recettes et un plafond de trésorerie, mais encore « approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale » (art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale).
Dès lors que le Parlement doit approuver aujourd'hui ces orientations, il est légitime qu'il puisse les amender.
Mais, parallèlement, comme l'a reconnu le Conseil d'Etat dans une décision du 5 mars 1999, ces orientations « ne sont pas revêtues de la portée normative qui s'attache aux dispositions (de la loi de financement) ».
Aussi, depuis plusieurs années, votre Commission fait preuve, à l'égard de cet exercice, d'un certain scepticisme.
Dans son rapport d'information consacré à la réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale 1 ( * ) , elle avait marqué sa préférence pour une annexe informative éclairant les choix du projet de loi.
Une telle évolution nécessite une modification du texte organique dans le cadre d'une réforme plus vaste à laquelle votre Commission compte s'employer l'année prochaine.
Elle a considéré en outre que les véritables orientations de la politique de santé et de sécurité sociale relèvent d'une loi d'orientation pluriannuelle dont la loi de financement mesurerait chaque année la réalisation. Elle se félicite que ce point soit acquis dans l'esprit du Gouvernement qui annonce, pour le printemps 2003, un projet de loi de programmation quinquennale de santé publique.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, l'examen du présent article et de son rapport annexé n'a pas été réservé jusqu'à la fin des débats comme l'usage s'en était établi les années précédentes.
19 amendements ont été adoptés dont 13 à l'initiative de la Commission, dont l'un sous amendé par le Gouvernement.
Cette dernière a utilement corrigé un certain nombre de regrettables erreurs matérielles qui entachaient le texte initial du projet de loi.
Pour le reste, les amendements adoptés tendent à :
- souligner que notre système de santé est « trop exclusivement orienté vers le curatif » ;
- introduire, parmi les lignes directrices de la stratégie du Gouvernement pour une politique de santé publique ambitieuse, « un meilleur accès à la prévention et aux soins des usagers » ;
- préciser que la politique nationale de santé publique telle qu'arrêtée par la future loi de programmation quinquennale « prendra en compte les inégalités territoriales » ;
- demander que cette future loi rétablisse « les institutions ordinales issues de la loi du 4 février 1995 (...) en particulier celle des masseurs-kinésithérapeutes » ;
- envisager « de prévoir le remboursement des produits favorisant le sevrage tabagique par l'assurance maladie » ;
- favoriser et encourager les initiatives « pour assurer la permanence des soins avec l'ensemble des acteurs locaux, notamment en offrant aux médecins la possibilité de s'implanter sur plusieurs sites » ;
- affirmer notamment que « la France doit donner toute sa place à l'âge dans notre société » ;
- ne pas oublier, parmi les futures priorités de santé publique, la maladie d'Alzheimer ;
- examiner dans sa globalité la situation des veuves.
III - La position de votre commission
Examinant les projets de loi de financement au cours de la précédente législature, votre Commission avait substitué globalement au rapport annexé du Gouvernement, dont elle ne partageait pas les orientations et qu'elle ne pouvait donc approuver, même formellement, une synthèse de ses propres analyses et propositions.
S'agissant du présent projet de loi, votre Commission est dans une attitude à la fois différente et similaire.
Différente , car elle approuve volontiers des orientations que, globalement, elle partage.
Similaire dans la mesure où elle n'entend pas amender dans le détail un texte qui n'a pas de portée normative 2 ( * ) .
Aussi, son approbation générale est assortie de réserves de détail au demeurant sans conséquence.
Elle ne se prononce pas ainsi sur le rétablissement des institutions ordinales des masseurs-kinésithérapeutes que « devra » comporter la future loi de programmation quinquennale : elle examinera le moment venu les dispositions de ce projet de loi, mais considère a priori que ce dernier ne doit pas être ravalé au rang de simple texte portant « diverses mesures d'ordre sanitaire » .
Elle se félicite de la confirmation d'une révision à venir de la loi d'orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées, mais considère que la référence à un « projet (...) déposé en 2003 » ne doit pas être comprise comme excluant a priori que la proposition de loi, qui résultera des travaux considérables qu'elle a déjà menés, puisse servir de support à cette réforme.
C'est en revanche sans la moindre restriction qu'elle approuve la priorité retenue par le Gouvernement de « clarifier le financement de la sécurité sociale, en particulier les relations financières avec l'Etat ».
A titre de codicille au présent rapport annexé, elle souhaite rappeler que l'an dernier le Sénat, sur sa proposition, avait adopté les orientations suivantes :
« Clarifier les circuits financiers
« A la différence du budget de l'Etat, le budget social est le domaine par excellence des affectations de recettes. Elles sont le corollaire de l'existence de caisses ou de branches qui trouvent elles-mêmes leur fondement dans le principe originel de l'assurance.
« Or, la période récente se caractérise par la mise en place de mécanismes de transferts de charges et de ressources, entre le budget de l'Etat et le budget social et au sein même du budget social, qui conduisent à une confusion extrême que rien ne justifie.
« Il revient certes au Parlement de faire apparaître, grâce à un travail de décryptage long et fastidieux, la réalité économique de ces transferts qui, au demeurant, est simple et répétitive : ponctionner la sécurité sociale pour financer la coûteuse politique des trente-cinq heures.
« Les lois de financement, qui devaient, chaque année, permettre un débat lucide sur les comptes sociaux, ont été ainsi utilisées pour mettre en place des circuits financiers opaques, chaque année modifiés et masquant des transferts illégitimes.
« Aussi, définir les « orientations de la politique de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier » conduit à devoir réaffirmer les principes nécessaires pour :
« - redonner une signification aux résultats des différentes branches de la sécurité sociale car ce résultat est un bon indicateur des efforts consentis, des marges de manoeuvre disponibles et des réformes à entreprendre. Aujourd'hui, les ajustements annuels, voire infra-annuels, dans l'affectation des recettes et dans la prise en charge des dépenses, de même que la confusion entre les déficits et les excédents autorisent toutes les dérives et toutes les confusions ;
« - clarifier les financements de sorte que le contribuable puisse connaître la destination des prélèvements dont il s'acquitte. Aujourd'hui, la plupart des impôts affectés, souvent « exceptionnels » à l'origine, ont été pérennisés, puis éclatés entre les différentes branches et leurs clefs de répartition manipulées tous les ans ;
« - rétablir une cohérence durable de ces financements entre assurance et solidarité et dans l'adossement des ressources et des dépenses. Aujourd'hui, à titre d'exemple, l'assurance maladie supporte les dépenses liées à l'alcoolisme et au tabagisme, mais les droits sur les tabacs et les alcools financent pour l'essentiel la réduction du temps de travail.
« C'est à ce prix que les comptes sociaux pourront être équilibrés durablement et que pourront apparaître clairement les enjeux de la protection sociale : nécessité d'une meilleure maîtrise des dépenses de santé, réformes indispensables pour garantir l'avenir des retraites, impératif d'une politique familiale ambitieuse. »
Aussi votre Commission souhaite-t-elle vivement que l' « objectif de moyen terme », que se donne le Gouvernement dans ce domaine de la clarification, soit obstinément poursuivi et que chaque étape, loi de financement de l'année ou « collectif social », comporte un pas véritablement significatif.
Sous ces réserves et au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article et le rapport qui y est annexé.
* 1 Rapport n° 433 (1998-1999)
* 2 Cette position, qui ne vaut que pour elle-même, ne devrait pour autant conduire votre Commission à opposer un avis a priori défavorable à tout amendement s'appliquant au présent rapport annexé.